交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)制定問題研究

霍艷麗

（交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院，北京 101601）

一、問題的提出

近年來，裁量基準(zhǔn)成為行政執(zhí)法理論和實(shí)踐的熱門詞匯。繼2021年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“《行政處罰法》”）將裁量基準(zhǔn)作為新增條款規(guī)定在第三十四條后，國務(wù)院辦公廳在2022年7月29日出臺(tái)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（以下簡稱“國務(wù)院《意見》”）。該意見對(duì)各地區(qū)各部門行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的制定和管理工作提出了明確的工作目標(biāo)，要求及時(shí)做好行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作，到2023年底前，普遍建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，行政裁量標(biāo)準(zhǔn)制度化、行為規(guī)范化、管理科學(xué)化基本實(shí)現(xiàn)，確保行政機(jī)關(guān)在具體行政執(zhí)法過程中有細(xì)化量化的執(zhí)法尺度。在2022年10月16日中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上，習(xí)總書記在報(bào)告中再一次提到“健全行政裁量基準(zhǔn)”，這意味著中國行政裁量基準(zhǔn)制度的法治化建設(shè)邁入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

其實(shí)，“裁量基準(zhǔn)”并非這兩年剛出現(xiàn)的新鮮詞匯。早在2004 年2月，浙江省金華市公安局就在行政執(zhí)法的實(shí)踐中率先運(yùn)用了裁量基準(zhǔn)，制定了全國第一個(gè)《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》。2008 年5月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，提出要對(duì)有裁量幅度的行政處罰條款進(jìn)行梳理，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際細(xì)化、量化行政處罰的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)加以公布和執(zhí)行。這是“行政裁量標(biāo)準(zhǔn)”第一次正式出現(xiàn)在國務(wù)院文件中。2014 年10月，在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，黨中央提出了“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”，第一次明確賦予了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)“制度”的身份。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定以及《交通運(yùn)輸部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》的要求，全國各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門陸續(xù)制定或修改了本?。ㄊ?、自治區(qū)）的交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)。由于目前交通運(yùn)輸裁量基準(zhǔn)的制定主要集中在行政處罰方面，基于此，筆者僅對(duì)交通運(yùn)輸執(zhí)法領(lǐng)域行政處罰方面的裁量基準(zhǔn)制定問題進(jìn)行分析探討，以期為交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)（以下簡稱“交通裁量基準(zhǔn)”）制度下一步完善提供借鑒參考。

二、裁量基準(zhǔn)制度概述

裁量是行政的固有屬性。行政機(jī)關(guān)作出的合目的性和必要性判斷離不開裁量權(quán)的行使。但是行政機(jī)關(guān)的裁量行為必須受到法律的羈束，否則裁量權(quán)可能被濫用。

（一）裁量基準(zhǔn)的概念

雖然“裁量基準(zhǔn)”已經(jīng)被寫進(jìn)《行政處罰法》和國家相關(guān)文件中，但是立法并沒有給“裁量基準(zhǔn)”一個(gè)明確的定義。國務(wù)院《意見》對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)下了一個(gè)定義，指出“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實(shí)際，按照裁量涉及的不同事實(shí)和情節(jié)，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，以特定形式向社會(huì)公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)”。行政法學(xué)家周佑勇認(rèn)為，“所謂裁量基準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)”①周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問題研究》，《中國法學(xué)》2007年第6期。。行政法學(xué)家王錫鋅認(rèn)為，“所謂的裁量基準(zhǔn)，就是關(guān)于自由裁量權(quán)行使的一系列具體的、細(xì)化的、操作性的約束性規(guī)則。其本質(zhì)是試圖對(duì)自由裁量權(quán)在給定幅度內(nèi)進(jìn)行‘規(guī)則化’，為自由裁量權(quán)的行使制定明細(xì)化的實(shí)體性操作標(biāo)準(zhǔn)”②王錫鋅：《自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用》，《法學(xué)研究》2008年第5期。。

綜合上述裁量基準(zhǔn)的定義，可以概括出，裁量基準(zhǔn)需要具備下述要素：一是制定裁量基準(zhǔn)的目的，在于規(guī)范行政裁量權(quán)的行使，借助具體的、明確的、細(xì)化的規(guī)則來防止裁量權(quán)的濫用；二是裁量基準(zhǔn)的制定主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)；三是裁量基準(zhǔn)是在法律規(guī)定范圍內(nèi)的細(xì)化，不能超出法律的規(guī)定；四是裁量基準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實(shí)際，而且應(yīng)當(dāng)具有可操作性。

（二）行政處罰裁量基準(zhǔn)的法律效力

有些人認(rèn)為，既然行政執(zhí)法人員可以依據(jù)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行行政處罰，裁量基準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)具有法律效力。筆者認(rèn)為，對(duì)于行政處罰裁量基準(zhǔn)的法律效力應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分析。

《行政處罰法》第三十四條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)”。根據(jù)字面理解，該條僅僅授予了行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)的權(quán)力，并未明確行政處罰裁量基準(zhǔn)相應(yīng)的法律效力。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”）的規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，都應(yīng)當(dāng)按照《立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。如果行政處罰裁量基準(zhǔn)具有法律效力，裁量基準(zhǔn)的制定就必須按照《立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行③根據(jù)《立法法》第七條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)制定和修改法律；第六十五條規(guī)定，“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)”；第七十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)區(qū)的市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)；第八十條規(guī)定，“國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章”；第八十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府和省、自治區(qū)所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。。

既然行政處罰的裁量基準(zhǔn)只能由行政機(jī)關(guān)制定，則表明行政處罰裁量基準(zhǔn)既不是法律，也不是行政法規(guī)，只有可能是規(guī)章。但并非所有行政處罰裁量基準(zhǔn)都屬于規(guī)章，只有具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)章的制定程序制定的裁量基準(zhǔn)才屬于《立法法》意義上的規(guī)章，具有相應(yīng)的法律效力。除此之外的裁量基準(zhǔn)則屬于行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。實(shí)踐中，行政處罰裁量基準(zhǔn)多以行政機(jī)關(guān)的實(shí)施辦法、執(zhí)法指南、標(biāo)準(zhǔn)等形式出現(xiàn)，大多數(shù)行政處罰裁量基準(zhǔn)都屬于規(guī)范性文件。

雖然大多數(shù)行政處罰裁量基準(zhǔn)不具有《立法法》意義上的“法律”屬性，僅是行政機(jī)關(guān)制定的內(nèi)部文件，但是行政處罰裁量基準(zhǔn)一旦正式公布實(shí)施，就成為行政執(zhí)法人員的執(zhí)法依據(jù)，并產(chǎn)生外部效力。行政處罰裁量基準(zhǔn)本身不具有法律效力，其效力來源于行政處罰裁量基準(zhǔn)依附的法律、法規(guī)或規(guī)章本身具有的執(zhí)行力和約束力。如《云南省交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量實(shí)施辦法》規(guī)定，“本辦法及《云南省交通運(yùn)輸行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》不得作為行政處罰的法律依據(jù)在交通運(yùn)輸行政處罰文書中引用，但是可以作為違法行為裁量等級(jí)和量罰情節(jié)的依據(jù)”。

三、交通裁量基準(zhǔn)的制定

交通運(yùn)輸執(zhí)法首先是依法執(zhí)法，裁量基準(zhǔn)是執(zhí)法的輔助和幫手，制定裁量基準(zhǔn)的前提也必須是守法。合法、合理制定裁量基準(zhǔn)有助于交通運(yùn)輸執(zhí)法人員的公正規(guī)范執(zhí)法，提高執(zhí)法效率。

（一）交通裁量基準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定

交通運(yùn)輸行業(yè)歷來十分重視行政執(zhí)法裁量權(quán)問題。早在2010 年6月，交通運(yùn)輸部就制定并出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)的若干意見》（以下簡稱“《交通裁量意見》”），對(duì)交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)的原則、配套制度、主要內(nèi)容以及工作要求進(jìn)行了全面規(guī)范，并且要求“省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門、部海事局、長江航務(wù)管理局應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰行為、種類、幅度內(nèi)，研究制定規(guī)范本地區(qū)、本系統(tǒng)的交通運(yùn)輸行政自由裁量權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)”。除了《交通裁量意見》，涉及交通裁量基準(zhǔn)的主要規(guī)定有：

（1）2021年6月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《交通運(yùn)輸部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》，提出要規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要結(jié)合地方實(shí)際和綜合執(zhí)法事項(xiàng)目錄，制定并完善自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，為精準(zhǔn)化精細(xì)化執(zhí)法提供支撐。自由裁量基準(zhǔn)規(guī)則要將主觀標(biāo)準(zhǔn)和客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，根據(jù)違法行為社會(huì)危害程度、當(dāng)事人主觀過錯(cuò)程度、違法行為表現(xiàn)形式、改正違法行為措施和效果等因素綜合確定，細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮裁量空間，切實(shí)避免執(zhí)法隨意性。

（2）2021年12月，交通運(yùn)輸部制定《交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步深化交通運(yùn)輸法治政府部門建設(shè)的意見》，提出要全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門結(jié)合地方實(shí)際和綜合執(zhí)法事項(xiàng)目錄細(xì)化、量化本地區(qū)行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對(duì)外公布。

（3）2021年6月，交通運(yùn)輸部制定《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法禁令》，明令禁止“濫用自由裁量權(quán)”?！督煌ㄟ\(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》第四條將“正確行使自由裁量權(quán)”作為交通運(yùn)輸行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一，第七十二條將“裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)”作為法制審核人員合法性審核的重要內(nèi)容之一。

（4）2021年修改的《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》第四十三條明確治超處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)違法行為性質(zhì)、情節(jié)和危害程度，對(duì)于尺寸超限以及重量超限的違法行為，明確了不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)。其中，尺寸超限的，按照超限程度分別處200 元以下、200 元以上1 000 元以下、1 000 元以上3 000 元以下的罰款；重量超限的，明確了每超1 000 千克罰款500 元的標(biāo)準(zhǔn)。

（5）2021年7月9日公布的《郵政行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》第十七條第一款規(guī)定，“郵政管理部門可以依法制定本機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”。

（二）交通裁量基準(zhǔn)制定情況分析

根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，到目前為止，全國至少已經(jīng)有20 余個(gè)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門制定了交通裁量基準(zhǔn)。通過對(duì)照裁量基準(zhǔn)的相關(guān)法律和政策規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)各地制定裁量基準(zhǔn)的水平參差不齊， 有些裁量基準(zhǔn)制定得比較科學(xué)合理，有些裁量基準(zhǔn)則違背了基本制定原則。

1.交通裁量基準(zhǔn)的制定主體

目前，交通裁量基準(zhǔn)的制定主體主要以省級(jí)為主，除個(gè)別省份交通裁量基準(zhǔn)尚在修改完善，未正式公布，大多數(shù)省交通運(yùn)輸主管部門已經(jīng)公布了本省交通裁量基準(zhǔn)。除此之外也有不少地級(jí)市交通運(yùn)輸主管部門制定了本市的交通裁量基準(zhǔn)，如《深圳市交通運(yùn)輸行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》《武漢市交通委員會(huì)行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》。

根據(jù)國務(wù)院《意見》，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)工作需要依法制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府及其部門都可以制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)?？h級(jí)人民政府及其部門可以對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)予以合理細(xì)化量化。對(duì)同一行政執(zhí)法事項(xiàng)，除非下級(jí)行政機(jī)關(guān)不能直接適用，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)保持一致。如有沖突，下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。特殊情況，下級(jí)行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地實(shí)際制定行政裁量基準(zhǔn)，但不能超出上級(jí)行政機(jī)關(guān)劃定的階次或者幅度。

根據(jù)《交通裁量意見》和《交通運(yùn)輸部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》的要求，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)制定交通裁量基準(zhǔn)，對(duì)其他級(jí)別交通運(yùn)輸主管部門是否制定行政處罰裁量基準(zhǔn)無硬性要求。

根據(jù)上述規(guī)定，可以看出，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門必須制定本省、本系統(tǒng)交通裁量基準(zhǔn)，設(shè)區(qū)市交通運(yùn)輸主管部門有需要可以制定本級(jí)別交通裁量基準(zhǔn)，縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門也可以在上級(jí)交通運(yùn)輸主管部門制定的交通裁量基準(zhǔn)范圍內(nèi)予以細(xì)化適用。但是，下級(jí)交通運(yùn)輸主管部門制定的交通裁量基準(zhǔn)原則上應(yīng)當(dāng)與上級(jí)交通運(yùn)輸主管部門制定的基準(zhǔn)保持一致，特殊情況，才可以根據(jù)本地實(shí)際制定本級(jí)交通裁量基準(zhǔn)，如浙江省交通運(yùn)輸廳印發(fā)《浙江省交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)（2021版）》，要求各地按照省廳統(tǒng)一部署推動(dòng)地方特有事項(xiàng)裁量基準(zhǔn)修訂工作。由于寧波市交通運(yùn)輸?shù)胤搅⒎ǖ脑?，寧波市制定《浙江省交通運(yùn)輸行政處罰寧波特有事項(xiàng)裁量基準(zhǔn)（2022年版）》，對(duì)原有裁量基準(zhǔn)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整修改。

2.交通裁量基準(zhǔn)的裁量幅度

通過比較16 個(gè)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門制定的交通裁量基準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)，有5 個(gè)省廳裁量基準(zhǔn)采取定額設(shè)置，如《安徽省交通運(yùn)輸行政處罰裁量權(quán)參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)（2021年修訂）》規(guī)定，鐵輪車、履帶車和可能損害路面的機(jī)具擅自在村道上行駛，擅自行駛村道20米以下，可處200 元罰款；擅自行駛村道20 米以上不滿50 米的，或者擅自行駛不滿5米以下拒不停止違法行為的，可處1 000元罰款；擅自行駛村道50米以上不滿100米的或者擅自行駛5米以上不滿20 米拒不停止違法行為的，可處3 000 元罰款。有9 個(gè)省廳裁量基準(zhǔn)采取幅度罰款設(shè)置，有2個(gè)省廳采取定額與幅度相結(jié)合的設(shè)置，如《廣西壯族自治區(qū)公路行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，未按照國家有關(guān)規(guī)定合理設(shè)置交通標(biāo)志、標(biāo)線，未造成后果，經(jīng)自治區(qū)人民政府交通運(yùn)輸主管部門責(zé)令改正后主動(dòng)改正的，處50 000 元罰款；影響公路交通安全，經(jīng)自治區(qū)人民政府交通運(yùn)輸主管部門責(zé)令改正后未及時(shí)改正的，處50 000 元以上100 000 元以下罰款；造成安全隱患或安全事故等嚴(yán)重后果，經(jīng)自治區(qū)人民政府交通運(yùn)輸主管部門責(zé)令改正后未改正的，處100 000 元以上200 000 元以下罰款。

筆者認(rèn)為，制定行政處罰裁量基準(zhǔn)是在承認(rèn)裁量權(quán)的前提下，量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮裁量空間，但并非消滅裁量權(quán)。所以，制定行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)賦予執(zhí)法人員一定的裁量幅度。國務(wù)院《意見》提出的罰款數(shù)額的制定要求也是“量化罰款幅度”“罰款數(shù)額為一定金額的倍數(shù)的，要在最高倍數(shù)與最低倍數(shù)之間劃分階次；罰款數(shù)額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次”?！督煌ú昧恳庖姟返囊笠嗍侨绱?，提出“法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰幅度的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉案標(biāo)的、過錯(cuò)、違法手段、社會(huì)危害等情節(jié)劃分明確、具體的等級(jí)”。

3.交通裁量基準(zhǔn)的裁量階次

關(guān)于裁量階次的制定，國務(wù)院《意見》的要求是，要嚴(yán)格依照《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，明確不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的裁量階次，有處罰幅度的要明確情節(jié)輕微、情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴(yán)重的具體情形?！督煌ú昧恳庖姟放c國務(wù)院《意見》要求基本一致，提出可以綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害程度、實(shí)際后果等，將違法行為細(xì)化為輕微、一般、較重、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重5個(gè)等級(jí)。

根據(jù)已公布的各省級(jí)交通裁量基準(zhǔn)來看，劃分為5 個(gè)裁量階次的省占多數(shù)。所不同的是，有些省的裁量階次全部固定為五種裁量階次，而有些省則的裁量階次則根據(jù)條文的不同，分別設(shè)置了1～5種裁量階次。也有個(gè)別城市采取細(xì)化違法情形的方式，規(guī)定了0 ～20 余種裁量階次，如北京市交通運(yùn)輸主管部門依據(jù)北京市政府法制辦《關(guān)于規(guī)范實(shí)施行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的若干指導(dǎo)意見》（京政法制發(fā)〔2015〕16號(hào)）的要求，編制《北京市交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)表》（2018），將各類違法行為依據(jù)社會(huì)危害性劃定為A、B、C3 個(gè)基礎(chǔ)裁量檔；根據(jù)具體違法情節(jié)的輕重、頻次的多少以及社會(huì)影響的大小，將每項(xiàng)行政處罰的處罰幅度劃分為“01、02、03……”相應(yīng)處罰裁量階。有的違法行為不設(shè)處罰裁量幅度，如道路客運(yùn)經(jīng)營者未按照規(guī)定報(bào)送相關(guān)信息，依據(jù)《北京市道路運(yùn)輸條例》第五十七條第（四）項(xiàng)“可處200 元罰款”；有的違法行為劃分為20多個(gè)處罰裁量階次，如對(duì)假冒巡游出租汽車的違法行為的處罰金額從“處3萬元以上3.5萬元以下罰款”到“處違法所得10 倍罰款”不等。

筆者認(rèn)為，在國務(wù)院《意見》出臺(tái)前，一些省市已經(jīng)制定了本地行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，由于不同省市制定裁量基準(zhǔn)的先后時(shí)間不同、要求不同，因此，各省市交通裁量基準(zhǔn)規(guī)定不盡相同。各地制定的交通裁量基準(zhǔn)只要設(shè)置的違法情形裁量階次符合上位法規(guī)定，違法行為與對(duì)應(yīng)的行政處罰過罰相當(dāng)，都不違反《行政處罰法》的規(guī)定。下一步各地交通裁量基準(zhǔn)相關(guān)內(nèi)容還要根據(jù)國務(wù)院《意見》要求進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。

四、交通裁量基準(zhǔn)制定的完善建議

行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范行使有助于消除執(zhí)法的隨意性和主觀性，交通裁量基準(zhǔn)的制定有利于實(shí)現(xiàn)公正的交通運(yùn)輸執(zhí)法。通過對(duì)各地交通裁量基準(zhǔn)的分析可以發(fā)現(xiàn)，交通裁量基準(zhǔn)的制定整體來說是比較規(guī)范合理的，符合《行政處罰法》以及國務(wù)院《意見》的要求，但是也存有不足之處，可以進(jìn)一步完善。

（一）關(guān)于處罰種類和金額裁量基準(zhǔn)的設(shè)置

設(shè)置處罰種類和罰款金額，要嚴(yán)格按照對(duì)應(yīng)的上位法設(shè)置的行政處罰種類和金額，不能任意增加或減少行政處罰的種類，也不能任意增加或減少罰款的金額。需要在法定處罰種類或幅度以下減輕處罰的，要履行評(píng)估程序，明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標(biāo)準(zhǔn)。

例如，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九十七條第二項(xiàng)規(guī)定，交通運(yùn)輸領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員未按規(guī)定考核合格的，責(zé)令限期改正，處以10萬元以下罰款；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處10萬元以上20萬元以下的罰款，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2萬元以上5萬元以下的罰款。有些省制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)只規(guī)定了10萬元的罰款，對(duì)10萬至20萬罰款幅度沒有規(guī)定。這種情形其實(shí)質(zhì)違反了裁量基準(zhǔn)制定的合法原則。

（二）關(guān)于行政處罰裁量基準(zhǔn)設(shè)置的考慮因素

行政處罰要做到真正的公平公正，行政處罰裁量基準(zhǔn)在設(shè)置時(shí)就必須全面綜合考量違法因素，從違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度多方面因素考慮，排除不相關(guān)因素的干擾，而不宜僅考慮單一違法因素。因?yàn)榧词瓜嗤再|(zhì)的違法行為，其違法行為的要素也不盡相同。例如，《江蘇省交通運(yùn)輸行政處罰高頻事項(xiàng)自由裁量基準(zhǔn)（試行）》適用行政處罰裁量，不僅考慮了違法行為造成的危害后果、違法行為當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)程度、違法行為頻次、主動(dòng)糾正違法行為所采取的措施及效果，還考慮了違法行為當(dāng)事人的信用狀況、承擔(dān)能力以及其他依法應(yīng)當(dāng)考慮的因素。而有些省的交通裁量基準(zhǔn)，在對(duì)違法進(jìn)行處罰時(shí)，僅考慮了某一方面因素。例如，在對(duì)未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營許可卻擅自從事國際道路運(yùn)輸經(jīng)營的違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，僅根據(jù)違法行為人的違法次數(shù)進(jìn)行不同幅度的罰款處罰。

（三）加強(qiáng)對(duì)交通裁量基準(zhǔn)制定的監(jiān)督

行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定不是一勞永逸的，如果制定裁量基準(zhǔn)依據(jù)的上位法等因素發(fā)生變動(dòng)，那么裁量基準(zhǔn)就要隨之修改，因此，制定裁量基準(zhǔn)的同時(shí)，也要建立裁量基準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。這就需要交通運(yùn)輸部門采用多種方式對(duì)交通裁量基準(zhǔn)的制定和適用進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督檢查。根據(jù)國務(wù)院《意見》和《交通裁量意見》，上級(jí)交通運(yùn)輸主管部門有權(quán)監(jiān)督下級(jí)交通運(yùn)輸主管部門制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)。交通裁量基準(zhǔn)制定后，按照規(guī)章和行政規(guī)范性文件備案制度確定的程序和時(shí)限報(bào)送備案，主動(dòng)接受備案審查機(jī)關(guān)監(jiān)督。一是檢查交通裁量基準(zhǔn)是否與其依據(jù)的交通運(yùn)輸法律、法規(guī)、規(guī)章有處罰幅度的法律責(zé)任條款相對(duì)應(yīng)、全覆蓋；二是檢查交通裁量基準(zhǔn)是否針對(duì)上位法已經(jīng)修改條款對(duì)對(duì)應(yīng)條款作出調(diào)整；三是交通運(yùn)輸主管部門發(fā)現(xiàn)已經(jīng)制定的裁量基準(zhǔn)不能適應(yīng)本地實(shí)際情況，制定內(nèi)容明顯不合理或不全面，應(yīng)當(dāng)提出更新或者修改的建議，要求制定部門及時(shí)對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行修改。