湖南省水田占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)

魏 雪，劉黎明，張定祥，袁承程，夏哲一

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193；2.中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

1 引言

耕地資源對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展起著不可替代的作用[1]。然而，隨著城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地因非農(nóng)建設(shè)占用而流失，嚴(yán)重威脅到國(guó)家糧食安全[2]。鑒于此，中央提出耕地占補(bǔ)平衡制度，要求“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍盵3]，以嚴(yán)格保護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食生產(chǎn)能力。

隨著耕地保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，水田作為一種兼具生產(chǎn)和生態(tài)功能的高質(zhì)量耕地資源日益受到國(guó)家的重視。2014年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議提出耕地占補(bǔ)平衡要“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”，為嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家要求，同年10月湖南省提出“占一補(bǔ)一，占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，占水田補(bǔ)水田，補(bǔ)改結(jié)合”的占補(bǔ)平衡新機(jī)制?？梢?jiàn)，自2014年開(kāi)始，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策的關(guān)注對(duì)象已經(jīng)從“耕地”細(xì)化至“水田”，水田平衡成為耕地占補(bǔ)平衡工作的新要求。湖南省既是實(shí)施“補(bǔ)改結(jié)合”政策的第一梯隊(duì)省份，也是我國(guó)水田分布最為廣泛的地區(qū)之一，評(píng)價(jià)湖南省水田占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施效果對(duì)于完善我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制、保障區(qū)域及國(guó)家糧食安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)一直深受學(xué)界關(guān)注，相關(guān)研究主要圍繞數(shù)量平衡和質(zhì)量平衡兩個(gè)方面展開(kāi)。在耕地?cái)?shù)量方面，現(xiàn)有研究主要通過(guò)構(gòu)建面積變化動(dòng)態(tài)度、耕地占補(bǔ)平衡指數(shù)等指標(biāo)分析是否達(dá)到耕地總量動(dòng)態(tài)平衡[4-7]。如譚術(shù)魁利用數(shù)據(jù)包絡(luò)模型探討了耕地保護(hù)政策在數(shù)量保護(hù)方面的成效，研究發(fā)現(xiàn)2000—2007年耕地保護(hù)政策有效抑制了建設(shè)占用耕地，維持了全國(guó)耕地的總量平衡[8]。許麗麗等基于遙感解譯的耕地變化數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)了耕地占補(bǔ)平衡政策效果，發(fā)現(xiàn)全國(guó)總體耕地占補(bǔ)大致平衡，但省際間占補(bǔ)數(shù)量差異巨大[4]。在耕地質(zhì)量方面，GIS技術(shù)和遙感信息的發(fā)展克服了傳統(tǒng)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)時(shí)效性差、范圍小、成本高等局限[9-10]，但研究者仍普遍采用農(nóng)用地分等成果進(jìn)行耕地占補(bǔ)質(zhì)量評(píng)價(jià)[11-14]。李武艷等基于縣市農(nóng)用地分等數(shù)據(jù)庫(kù)，分析發(fā)現(xiàn)研究區(qū)內(nèi)建設(shè)占用耕地和補(bǔ)充耕地的國(guó)家利用等別相差不大，耕地質(zhì)量基本持平[11]。高星等在農(nóng)用地分等成果的基礎(chǔ)上構(gòu)建了耕地占補(bǔ)等級(jí)折算系數(shù)，認(rèn)為阮江市實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)耕地占補(bǔ)質(zhì)量平衡的壓力較大[15]。雖然農(nóng)用地分等成果為耕地占補(bǔ)質(zhì)量評(píng)價(jià)提供了詳實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，但基于此的評(píng)價(jià)結(jié)果只能反映耕地的綜合質(zhì)量差異，難以揭示耕地占補(bǔ)平衡過(guò)程中的具體問(wèn)題，從而無(wú)法為提升耕地質(zhì)量提供針對(duì)性的建議。

水田作為優(yōu)質(zhì)的耕地資源，對(duì)其占補(bǔ)數(shù)量和質(zhì)量狀況評(píng)價(jià)，可以更加細(xì)致地刻畫(huà)耕地保護(hù)狀況，是檢驗(yàn)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”政策落實(shí)與否的重要手段。但是，目前學(xué)術(shù)界針對(duì)水田占補(bǔ)平衡的研究還不多見(jiàn)，對(duì)水田占補(bǔ)平衡政策的績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于空白狀態(tài)?；诖?，本文以湖南省為案例區(qū)，分析建設(shè)占用水田和補(bǔ)充水田的數(shù)量和質(zhì)量特征及其變化情況，評(píng)價(jià)2014年以來(lái)湖南省水田占補(bǔ)平衡政策實(shí)施效果，為完善耕地占補(bǔ)平衡政策提供建議。

2 區(qū)域概況與研究方法

2.1 研究區(qū)概況

湖南省位于我國(guó)長(zhǎng)江中游地區(qū)，地處東經(jīng)108°47′～114°15′、北緯24°38′～30°08′，總面積21.18萬(wàn)km2。全省共轄14個(gè)地級(jí)行政區(qū)、122個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。省內(nèi)地勢(shì)東北低、西南高，形成從東南西三面向東北傾斜開(kāi)口的不對(duì)稱馬蹄狀，海拔范圍是-149 ～ 2 095 m（圖1）。湖南省屬亞熱帶季風(fēng)氣候，全省90.8%的土地位于積溫大于4 300℃的范圍內(nèi)。區(qū)域內(nèi)土壤質(zhì)地以粘土和粘壤土為主。根據(jù)土地利用變更調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)，2016年湖南省耕地面積為4.15萬(wàn)km2，水田面積為3.26萬(wàn)km2，其水田面積占全國(guó)水田總面積的9.82%，其中東北部洞庭湖區(qū)域被稱為“魚(yú)米之鄉(xiāng)”，是全國(guó)重要的商品糧油基地。湖南省城鎮(zhèn)化率由2014年的49.28%提升至2018年的56.02%，年均增速達(dá)1.69%，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，面臨較大的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。

圖1 湖南省高程及行政區(qū)劃Fig.1 Elevations and administrative divisions of Hunan Province

2.2 研究方法

政策評(píng)價(jià)是政策制定和政策管理過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，決定了政策的延續(xù)、修正或停止[16]。對(duì)比分析是政策效應(yīng)評(píng)價(jià)的基本方法，包括政策前后對(duì)比、長(zhǎng)時(shí)間序列對(duì)比、政策運(yùn)行結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)對(duì)比等[9,11-12]。本文采用政策實(shí)施前后對(duì)比分析法，2014年為水田占補(bǔ)平衡政策實(shí)施的分界點(diǎn)，選取政策前后5年即2009—2013年（政策實(shí)施前期）和2014—2018年（政策實(shí)施后期），作為政策研究時(shí)間段進(jìn)行對(duì)比研究。

2.2.1 水田數(shù)量變化分析

（1）水田占用/補(bǔ)充動(dòng)態(tài)度。動(dòng)態(tài)度即某區(qū)域一定時(shí)間范圍內(nèi)土地利用類型變化的劇烈程度[17]，本文將其用于水田占用、水田補(bǔ)充的區(qū)域差異比較。計(jì)算公式如下：

式 （1）—式（2）中：Kai、Kbi分別為i縣水田占用動(dòng)態(tài)度、水田補(bǔ)充動(dòng)態(tài)度；Areaoi、Areasi分別為i縣的水田占用面積、水田補(bǔ)充面積；AreaTi為i縣期初的水田面積；n為年際變化數(shù)。根據(jù)占補(bǔ)平衡政策，本文中水田占用面積是指水田轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)村及工礦用地和交通運(yùn)輸用地的總面積，水田補(bǔ)充面積是指通過(guò)“旱改水”工程或土地整治工程將旱地、林地、園地、草地、坑塘水面、建設(shè)用地等開(kāi)墾為水田的總面積。

根據(jù)湖南省水田變化動(dòng)態(tài)度的分布特征，本文將其劃分為4級(jí)，具體分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

表1 水田占用與補(bǔ)充分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)Tab.1 Classification standard of paddy field occupation and reclamation

（2）水田占補(bǔ)平衡指數(shù)。該指標(biāo)用于表征研究時(shí)段內(nèi)水田占補(bǔ)數(shù)量平衡的差異狀況[4]，計(jì)算公式如下：

式（3）中：Ii為i縣水田占補(bǔ)平衡指數(shù)；Areasi、Areaoi分別為研究時(shí)段內(nèi)i縣的水田補(bǔ)充面積、水田占用面積。I≥ 0時(shí)，表示研究區(qū)實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)平衡，且以水田補(bǔ)充為主，反之，表示未實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)平衡，以占用為主。

2.2.2 水田質(zhì)量變化分析

（1）水田質(zhì)量評(píng)價(jià)因子選擇。耕地質(zhì)量是影響耕地功能的各種土地屬性或條件的綜合狀況，一般由物質(zhì)生產(chǎn)力條件與環(huán)境狀態(tài)兩方面決定，包括地形、土壤、氣候及環(huán)境狀況等[18]。地形通過(guò)水熱條件的再分配影響耕地質(zhì)量[19]。土壤作為營(yíng)養(yǎng)、水分等物質(zhì)的運(yùn)輸媒介，與氣候條件共同構(gòu)成了農(nóng)作物生長(zhǎng)的基礎(chǔ)環(huán)境[20]。此外，根據(jù)美國(guó)土地評(píng)價(jià)與立地分析體系（LESA）和劉瑞平等的研究，立地條件也是導(dǎo)致耕地質(zhì)量變化的因子[21-22]。結(jié)合湖南省水田利用的實(shí)際情況和數(shù)據(jù)的可獲取性，本文從地形、土壤、氣候、立地條件4個(gè)維度選擇5個(gè)指標(biāo)測(cè)量水田質(zhì)量，其中，選擇地形起伏度和坡度表征水田的地形特征[19]，選擇土壤質(zhì)地表征土壤條件[20]，選擇距水系距離表征水田的立地條件[23-25]。另外，選擇≥10℃積溫表征氣候條件。因2 300 ℃、5 300 ℃分別是種植水稻和雙季稻的臨界值，4 300 ℃是水稻存在概率最大值時(shí)的積溫[26]，本文以2 300 ℃、4 300 ℃、5 300 ℃為斷點(diǎn)將積溫劃分為4級(jí)。各指標(biāo)的計(jì)算、分級(jí)和賦值參考相關(guān)文獻(xiàn)[23-25]以及《農(nóng)用地分等規(guī)程》進(jìn)行確定，結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 水田質(zhì)量評(píng)價(jià)因子Tab.2 Quality evaluation factors of paddy field

（2）水田質(zhì)量評(píng)價(jià)及貢獻(xiàn)率測(cè)算。本文以面積為權(quán)重計(jì)算水田單項(xiàng)因子的質(zhì)量指數(shù)，運(yùn)用等權(quán)重的綜合指數(shù)法計(jì)算水田綜合質(zhì)量指數(shù)[27]。此外，利用貢獻(xiàn)率模型測(cè)度各評(píng)價(jià)因子對(duì)水田綜合質(zhì)量變化的影響程度。計(jì)算公式如下：

式（4）—式（6）中：Ij為水田j指標(biāo)質(zhì)量指數(shù)；P為水田綜合質(zhì)量指數(shù)；Kj為j指標(biāo)對(duì)水田質(zhì)量變化的貢獻(xiàn)率；Sij為j指標(biāo)i等級(jí)時(shí)對(duì)應(yīng)的分值；xij為j指標(biāo)i等級(jí)時(shí)對(duì)應(yīng)的面積；ΔIj為水田質(zhì)量指數(shù)的變化量，即補(bǔ)充水田質(zhì)量指數(shù)與建設(shè)占用水田質(zhì)量指數(shù)之差；m為指標(biāo)分級(jí)數(shù)量；n為指標(biāo)數(shù)量。Ij與P值越大，表示水田質(zhì)量等級(jí)越高。

2.3 數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

本文所用的數(shù)據(jù)主要包括：（1）湖南省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，包括2009年、2013年、2018年三期柵格數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)由中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院提供，精度為30 m。（2）基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，包括30 m數(shù)字高程數(shù)據(jù)ASTER GDEM V2 （http://www.gscloud.cn）和湖南省行政邊界數(shù)據(jù)（http://www.resdc.cn）。（3）其他數(shù)據(jù)，包括積溫?cái)?shù)據(jù)和土壤質(zhì)地?cái)?shù)據(jù)（http://www.resdc.cn）。

數(shù)據(jù)處理：（1）土地利用重分類。為簡(jiǎn)化分析，本文按照“保留耕地二級(jí)類，其余為一級(jí)類”的原則，將湖南省36種土地利用類型重新劃分為10類。（2）水田占補(bǔ)數(shù)據(jù)提取與分析。利用地圖代數(shù)工具將重分類后的土地利用現(xiàn)狀圖疊加，提取得到政策實(shí)施前后的水田利用變化數(shù)據(jù)，然后利用分區(qū)統(tǒng)計(jì)工具得到湖南省縣級(jí)尺度的水田占補(bǔ)情況。（3）水系提取與分析。從土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)中提取水系（包括河流水面、湖泊水面、坑塘水面、水庫(kù)和溝渠5類），然后計(jì)算每個(gè)水田柵格與水系的歐式距離。（4）地形起伏度和坡度分析。對(duì)數(shù)字高程數(shù)據(jù)進(jìn)行拼接、投影矯正、裁剪等處理得到湖南省高程圖，并借鑒王琛智等的研究方法[19]提取湖南省地形起伏度數(shù)據(jù)，利用坡度分析工具生成湖南省坡度圖。

3 結(jié)果與分析

3.1 湖南省水田占補(bǔ)數(shù)量分析

3.1.1 水田占用分析

湖南省水田變化特征如圖2所示。2009—2013年湖南省因建設(shè)用地?cái)U(kuò)建占用水田的規(guī)模達(dá)290.64 km2，占該時(shí)期水田總流失面積的92.7%；2014—2018年建設(shè)用地?cái)U(kuò)建占用水田面積為225.71 km2，占該時(shí)期水田總流失面積的87.54%，說(shuō)明政策實(shí)施前后建設(shè)占用均是湖南省水田流失的主要方向。具體而言，2014年水田占補(bǔ)平衡政策實(shí)施之后，湖南省水田占用面積比政策實(shí)施前期共減少了64.93 km2，其中，城鎮(zhèn)村及工礦用地建設(shè)占用水田的面積共減少了62.07 km2，為水田占用總減少面積的95.60%。這說(shuō)明水田占補(bǔ)平衡政策發(fā)揮了積極作用，其有效控制了城鎮(zhèn)村及工礦用地占用水田的規(guī)模。

圖2 湖南省水田變化特征Fig.2 Characteristics of paddy field change in Hunan Province

湖南省水田變化動(dòng)態(tài)度的空間分布如圖3所示。2009—2013年湖南省有17個(gè)縣（區(qū)）建設(shè)占用水田的年均速率超過(guò)1.5%，分布在長(zhǎng)株潭地區(qū)（開(kāi)福區(qū)、雨花區(qū)、芙蓉區(qū)、岳麓區(qū)、天元區(qū)、石峰區(qū)、荷塘區(qū)與岳塘區(qū)），以及常德市、婁底市、衡陽(yáng)市、懷化市和邵陽(yáng)市的市區(qū)范圍；共有65個(gè)縣為三級(jí)占用區(qū)，占全省縣域單元的53.27%。而2014—2018年，全省水田占用呈洞庭湖區(qū)域?yàn)楹诵?、省?nèi)點(diǎn)狀分散的分布格局，僅洞庭湖周圍的云溪區(qū)、華容縣和津門市3個(gè)縣市為建設(shè)用地?cái)U(kuò)建占用水田一級(jí)區(qū)，并且三級(jí)占用水田的縣域數(shù)量下降至17個(gè)。這說(shuō)明水田占補(bǔ)平衡政策有效控制了湖南省建設(shè)占用水田的速率和規(guī)模。

3.1.2 水田補(bǔ)充分析

從圖2可知，2009—2013年湖南省共補(bǔ)充水田62.23 km2，而2014—2018年補(bǔ)充水田面積增加至182.34 km2，其值是政策實(shí)施前期補(bǔ)充水田面積的2.93倍，說(shuō)明水田占補(bǔ)平衡政策有效激勵(lì)了湖南省的水田補(bǔ)充。從地類來(lái)源分析，2009—2013年間共有35.32 km2的補(bǔ)充水田來(lái)源于水域及水利設(shè)施用地，占補(bǔ)充水田總面積的56.39%；僅有1.60 km2的補(bǔ)充水田來(lái)自旱地，占補(bǔ)充水田總面積的2.55%。 而2014—2018年，有69.56 km2的旱地、39.49 km2的水域及水利設(shè)施用地轉(zhuǎn)換為水田，分別占水田總補(bǔ)充面積的38.15%、21.66%?？梢?jiàn)，“旱改水”成為了水田補(bǔ)充的首要來(lái)源，其對(duì)水田補(bǔ)充的貢獻(xiàn)率提高14倍，表明“補(bǔ)改結(jié)合”的水田占補(bǔ)平衡措施發(fā)揮了極大效力，其有效擴(kuò)充了補(bǔ)充水田的規(guī)模。

從空間分布看，2009—2013年湖南省122個(gè)縣（區(qū)）中共有107個(gè)縣（區(qū)）為4級(jí)水田補(bǔ)充區(qū)，水田補(bǔ)充等級(jí)整體偏低（圖3）。全省水田補(bǔ)充最高等級(jí)為三級(jí)，集中在岳陽(yáng)市西部（華容縣、湘陰縣、岳陽(yáng)縣、汨羅市和臨湘市），益陽(yáng)市北部（沅江市和資陽(yáng)區(qū)），常德市東部（澧縣、安鄉(xiāng)縣、漢壽縣、武陵區(qū)和鼎城區(qū)），該類地區(qū)屬于環(huán)洞庭湖農(nóng)業(yè)區(qū)，區(qū)內(nèi)湖塘棋布，可墾造為水田的耕地資源豐富。此外，江華瑤族自治縣、邵陽(yáng)縣、蒸湘區(qū)也為水田補(bǔ)充三級(jí)區(qū)。2014—2018年，湖南省水田補(bǔ)充等級(jí)整體提升，以三級(jí)補(bǔ)充為主，共包括91個(gè)縣域單元。政策實(shí)施后期補(bǔ)充最高等級(jí)為一級(jí)區(qū)，共包括長(zhǎng)沙縣、開(kāi)福區(qū)等25個(gè)縣（區(qū)）。這說(shuō)明水田占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施激發(fā)了各地區(qū)補(bǔ)充水田的積極性。

3.1.3 水田占補(bǔ)數(shù)量平衡分析

由圖2可知，湖南省水田占補(bǔ)面積差距由政策實(shí)施前期228.01 km2縮減至政策實(shí)施后期的43.37 km2，未完全實(shí)現(xiàn)水田面積數(shù)量平衡，但水田面積的占補(bǔ)差距極大縮減，這主要?dú)w功于水田占補(bǔ)政策實(shí)施之后水田占用面積減少且補(bǔ)充面積增加。具體而言，與政策實(shí)施前期相比，2014—2018年湖南省水田占用共減少64.93 km2，同時(shí)水田補(bǔ)充增加119.72 km2，二者對(duì)縮減湖南省水田占補(bǔ)差距的貢獻(xiàn)率之比約為1∶2。由此可知，水田占補(bǔ)平衡政策對(duì)湖南省水田補(bǔ)充的激勵(lì)效應(yīng)強(qiáng)于對(duì)水田占用的減緩效應(yīng)。這說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛性用地需求和耕地保護(hù)政策雙重壓力下，湖南省更偏向于補(bǔ)充水田而非減少建設(shè)占用。

從縣級(jí)尺度上看，2009—2013年湖南省僅有13個(gè)縣實(shí)現(xiàn)了水田數(shù)量占補(bǔ)平衡，分布在環(huán)洞庭湖區(qū)（如岳陽(yáng)縣、汨羅市、華容縣、湘陰縣、臨湘市、沅江市、資陽(yáng)區(qū)、安鄉(xiāng)縣、漢壽縣、鼎城區(qū)、澧縣）以及邵陽(yáng)縣、江華瑤族自治區(qū)。2014—2018年湖南省實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)數(shù)量平衡的縣域數(shù)量增加了一倍，共有26個(gè)縣實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)平衡，分布范圍以環(huán)洞庭湖區(qū)、湘西生態(tài)功能區(qū)、株州市和衡陽(yáng)市為主（圖4）。這說(shuō)明水田占補(bǔ)平衡政策不僅縮減了湖南省整體的水田占補(bǔ)數(shù)量差距，而且有效保障了縣域的水田占補(bǔ)數(shù)量平衡。

圖4 湖南省水田占補(bǔ)數(shù)量空間差異Fig.4 Spatial differences of the quantity of paddy field occupation and reclamation in Hunan Province

3.2 湖南省水田占補(bǔ)質(zhì)量及其影響因素分析

3.2.1 水田占補(bǔ)質(zhì)量總體態(tài)勢(shì)

湖南省水田占補(bǔ)質(zhì)量的總體態(tài)勢(shì)結(jié)果見(jiàn)表3。2009—2013年，湖南省建設(shè)占用水田質(zhì)量指數(shù)為83.57，補(bǔ)充水田質(zhì)量指數(shù)為87.46，補(bǔ)充水田質(zhì)量指數(shù)高于建設(shè)占用水田質(zhì)量指數(shù)，可知2009—2013年的湖南省水田占補(bǔ)質(zhì)量整體提升。同理，政策實(shí)施后期補(bǔ)充水田質(zhì)量指數(shù)（84.60）高于建設(shè)占用水田質(zhì)量指數(shù)（83.23），說(shuō)明2014—2018年湖南省水田占補(bǔ)質(zhì)量亦整體提升。從水田占補(bǔ)質(zhì)量的差距分析，政策實(shí)施前期補(bǔ)充水田與建設(shè)占用水田的質(zhì)量指數(shù)差距為3.89，而2014—2018年水田占補(bǔ)的質(zhì)量差距縮小，其值為1.37，反映出水田占補(bǔ)平衡政策實(shí)施后，水田占補(bǔ)整體質(zhì)量的提升趨勢(shì)有所減緩。依據(jù)貢獻(xiàn)率結(jié)果，2009—2013年各項(xiàng)指標(biāo)的貢獻(xiàn)率均為正值，表明在地形起伏度、坡度、距水系距離、土壤質(zhì)地與積溫方面，補(bǔ)充水田的質(zhì)量均高于占用水田質(zhì)量；地形起伏度與距水系距離二者的貢獻(xiàn)率最高，表明地形起伏度、距水系距離是2009—2013年水田占補(bǔ)質(zhì)量提升的兩大主要因素。政策實(shí)施后期，坡度、距水系距離對(duì)水田占補(bǔ)質(zhì)量提升的貢獻(xiàn)率變?yōu)樨?fù)值，反映了部分補(bǔ)充水田移向高坡度或遠(yuǎn)離水系的地區(qū)。

表3 湖南省建設(shè)占用水田與補(bǔ)充水田質(zhì)量對(duì)比Tab.3 Quality comparison of paddy fields occupation and reclamation in Hunan Province

從縣域單元分析，2009—2013年湖南省僅有14個(gè)縣（區(qū)）實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)質(zhì)量平衡，縣域間水田占補(bǔ)質(zhì)量差距較大；而政策實(shí)施后期共有40個(gè)縣實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)質(zhì)量平衡，約占全省總縣（區(qū)）數(shù)量的1/3，縣域間占補(bǔ)質(zhì)量差距的分異程度大幅縮減。從空間分布上看，2009—2013年實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)平衡的縣（區(qū)）主要是位于洞庭湖農(nóng)業(yè)區(qū)的常德、益陽(yáng)、岳陽(yáng)下轄縣市，以及邵陽(yáng)縣、宜章縣與瀘溪縣；而2014—2018年實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)質(zhì)量平衡的縣（區(qū)）呈點(diǎn)狀分散在全省范圍內(nèi)，古丈縣、寧遠(yuǎn)縣、茶陵縣與株洲縣的水田補(bǔ)占質(zhì)量提升幅度最大（圖5）。需要說(shuō)明的是，政策實(shí)施后期，湖南省實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)質(zhì)量平衡的縣域數(shù)量增加與水田占補(bǔ)質(zhì)量提升趨勢(shì)減緩二者并不沖突，主要原因是政策實(shí)施前期補(bǔ)充的水田主要位于洞庭湖區(qū)，該區(qū)域是湖南省水、土、熱量、地形條件等基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)條件最優(yōu)質(zhì)的地區(qū)，而政策實(shí)施后期水田補(bǔ)充擴(kuò)散到全省各區(qū)縣（圖3），由于部分補(bǔ)充水田位于湖南省自然稟賦相對(duì)較差的地區(qū)，使得這些地區(qū)水田占補(bǔ)的平均質(zhì)量有所下降，從而造成了湖南省水田占補(bǔ)總體質(zhì)量提升趨勢(shì)減緩。

圖5 湖南省水田占補(bǔ)質(zhì)量空間差異Fig.5 Spatial differences of the quality of paddy fields occupation and reclamation in Hunan Province

3.2.2 水田占補(bǔ)質(zhì)量影響因素分析

湖南省水田占補(bǔ)質(zhì)量影響要素分析結(jié)果見(jiàn)表3和圖6。從占用水田的地形起伏度分析，2009—2013年湖南省占用水田的地形起伏度質(zhì)量指數(shù)為88.87，2014—2018年該指數(shù)下降至87.50，表明水田占補(bǔ)平衡政策在一定程度上遏制了地形起伏度低值區(qū)域的水田占用。例如，在2009—2013年間地形起伏度為0～＜93 m和93～＜207 m區(qū)域內(nèi)的水田占用面積分別是186.00 km2、82.72 km2，而2014—2018年該地形起伏度范圍內(nèi)的水田占用面積分別是140.17 km2和62.20 km2，分別下降為政策實(shí)施前期的75.36%和75.19%。從補(bǔ)充水田的地形起伏度分析，2009—2013年補(bǔ)充水田的地形起伏度質(zhì)量指數(shù)為94.79，政策實(shí)施后該指數(shù)下降至89.95，主要原因是政策實(shí)施后期部分水田補(bǔ)充到地形起伏較大的區(qū)域。例如，2014—2018年地形起伏度為93～＜207 m與207～＜360 m區(qū)域內(nèi)的水田補(bǔ)充面積分別是2009—2013年的4.2倍和7.8倍。

圖6 不同質(zhì)量影響因素下的水田占補(bǔ)特征Fig.6 Characteristics of paddy fields occupation and reclamation and supplemented under different factors

從占用水田的坡度分析，2014—2018年湖南省占用水田的坡度質(zhì)量指數(shù)為81.78，與2009—2013年相比該指數(shù)下降0.74，表明水田占補(bǔ)平衡政策遏制了低坡度區(qū)域的水田占用。具體而言，水田占補(bǔ)平衡政策實(shí)施后，湖南省坡度＜2°、2°～＜5°、5°～＜8°、8°～＜1 5°區(qū)域內(nèi)的建設(shè)占用水田面積分別比2009—2013年間減少了11.85 km2、28.73 km2、15.44 km2、8.4 km2，其中，坡度＜ 2°內(nèi)的水田占用面積減少率達(dá)到27.68%。從補(bǔ)充水田的坡度分析，2009—2013年湖南省補(bǔ)充水田的坡度質(zhì)量指數(shù)為85.08，而2014—2018年該指數(shù)下降至81.28，主要原因在于政策實(shí)施后湖南省中高坡度地區(qū)的水田補(bǔ)充面積大幅增加。例如，坡度為5°～＜8°、8°～＜15°和15°～＜25°范圍內(nèi)的補(bǔ)充水田面積分別是2009—2013年間的3.1倍、4.3倍和7.0倍，表明部分補(bǔ)充水田有向中高坡度地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，這與湖南省地形特征復(fù)雜、低坡度水田后備資源短缺的情況有關(guān)。

從占用水田的水系距離分析，2009—2013年湖南省占用水田的水系質(zhì)量指數(shù)為81.58，2014—2018年該指數(shù)為89.27，增加7.69。這主要是因?yàn)榫嗨?00 m以內(nèi)的水田占用面積占總水田占用面積的比例增加，由2009—2013年的25.2%增加到2014—2018年的33.5%。此外，與2009—2013年相比，政策實(shí)施后期距水系其他距離范圍內(nèi)的水田占用面積的占比均減少。這表明盡管水田占補(bǔ)平衡政策對(duì)距水系100 m以內(nèi)的水田占用遏制效果不佳，但是在一定程度上仍發(fā)揮了政策效力。從補(bǔ)充水田的水系距離分析，2009—2013年補(bǔ)充水田的水系質(zhì)量指數(shù)為85.08，2014—2018年該指數(shù)下降為81.28。主要原因是補(bǔ)充水田的范圍由政策實(shí)施前期的距水系300 m以內(nèi)為主（91.3%）變?yōu)檎邔?shí)施后期的距水系500 m以內(nèi)為主（92.8%），即部分補(bǔ)充水田位于遠(yuǎn)離水系的地區(qū)。其中，2014—2018年距水系300 ～ ＜400 m、400 ～ ＜500 m范圍內(nèi)的水田補(bǔ)充面積分別達(dá)到政策實(shí)施前期的4.1倍和4.8倍。

從占用水田的土壤質(zhì)地分析，2009—2013年湖南省占用水田的土壤質(zhì)地質(zhì)量指數(shù)為71.35，2014—2018年該指數(shù)略微提升至71.65，主要原因是建設(shè)占用粘壤土水田的面積占該時(shí)期總水田占用面積的比例增加，從2009—2013年的9.2%提升至政策實(shí)施后期的16.5%。而政策實(shí)施后期湖南省不再有建設(shè)占用壤土水田的現(xiàn)象，且粘土水田占用面積下降71.25 km2，即水田占補(bǔ)平衡政策有效控制了建設(shè)占用壤土水田和粘土水田。從補(bǔ)充水田的土壤質(zhì)地分析，2009—2013年湖南省補(bǔ)充水田的土壤質(zhì)地質(zhì)量指數(shù)為71.70，2014—2018年該指數(shù)提升為73.97，表明水田占補(bǔ)平衡政策有效激勵(lì)了粘土、粘壤土和壤土等優(yōu)質(zhì)土壤質(zhì)地的水田補(bǔ)充。

從占用水田的積溫分析，2009—2013年湖南省占用水田的積溫質(zhì)量指數(shù)為93.51，2014—2018年該指數(shù)略微下降至91.04，表明水田占補(bǔ)平衡政策有效抑制了熱量資源豐富地區(qū)的建設(shè)占用。其中，2014—2018年，積溫5 300 ℃以上范圍內(nèi)的水田占用面積為146.06 km2，僅為政策實(shí)施前期的67.9%。從補(bǔ)充水田的積溫分析，2009—2013年湖南省補(bǔ)充水田的積溫質(zhì)量指數(shù)為96.49，2014—2018年該指數(shù)為93.92，也略微下降。主要原因在于，積溫5 300 ℃以上的水田補(bǔ)充面積占該時(shí)期總水田補(bǔ)充面積的比例下降，該占比由政策實(shí)施前期的91.7%下降至政策實(shí)施后期的77.0%。

4 結(jié)論與政策建議

4.1 結(jié)論

本文以湖南省為研究區(qū)，以2009—2013年和2014—2018年作為政策前后兩個(gè)時(shí)間段，從數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)角度分析了水田占補(bǔ)平衡政策實(shí)施效果。

（1）湖南省未實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)數(shù)量平衡，但水田占補(bǔ)差距大幅縮減，其差距由2009—2013年的228.01 km2下降至2014—2018年的43.37 km2。水田占補(bǔ)平衡政策實(shí)施后，旱地成為水田補(bǔ)充的主要來(lái)源，“旱改水”工程對(duì)水田補(bǔ)充的貢獻(xiàn)率提高了14倍。

（2）湖南省總體實(shí)現(xiàn)了水田占補(bǔ)質(zhì)量平衡，但是水田整體質(zhì)量提升的趨勢(shì)減緩。水田占補(bǔ)質(zhì)量提升差距由2009—2013年的3.89縮減至2014—2018年的1.37，主要原因是政策實(shí)施后期距水系100 m以內(nèi)的水田與粘壤土水田的占用面積占比增加，并且補(bǔ)充水田的地形起伏度、坡度、距水系距離與積溫條件變差。

4.2 政策建議

（1）建立水田分區(qū)管控辦法，嚴(yán)格控制建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)水田。一方面，建議根據(jù)水田質(zhì)量等級(jí)和占用發(fā)生概率，將“城市周邊水田”納入核心管控區(qū)，將其余區(qū)域的水田納入一般管控區(qū)域，實(shí)行分區(qū)管控。嚴(yán)格控制城市建設(shè)占用水田，若占用水田確實(shí)不可避免，應(yīng)合理引導(dǎo)非農(nóng)建設(shè)向一般管控區(qū)域擴(kuò)張，嚴(yán)禁占用核心管控區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)水田，“倒逼”城市建設(shè)用地提高集約、節(jié)約程度，控制優(yōu)質(zhì)水田流失。另一方面，要大力推進(jìn)城市內(nèi)部閑置和低效土地的開(kāi)發(fā)利用，盤活存量用地，減少新增城市建設(shè)用地的需求，從而控制城市建設(shè)占用水田的規(guī)模。

（2）積極推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治，提高補(bǔ)充水田的數(shù)量和質(zhì)量。研究發(fā)現(xiàn)，坡度和水系是影響水田占補(bǔ)質(zhì)量提升的兩大因素，并且補(bǔ)充水田逐漸向高地形起伏度、高坡度等耕作條件較差的區(qū)域擴(kuò)張，建議要繼續(xù)推進(jìn)全域國(guó)土整治工程，通過(guò)“旱改水”、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等工程措施，擴(kuò)充水田后備資源，改善水田的灌溉、耕作條件，提升水田綜合質(zhì)量、縮減水田占補(bǔ)質(zhì)量差距。

（3）規(guī)范“旱改水”行為，加強(qiáng)水田占補(bǔ)生態(tài)平衡研究。2014—2018年湖南省補(bǔ)充水田中約有1/5來(lái)自水域及水利設(shè)施用地、超1/3來(lái)自旱地，前者主要是濕地資源，具有巨大的生態(tài)和美學(xué)價(jià)值，是國(guó)家嚴(yán)格管控的對(duì)象，其開(kāi)墾的難度勢(shì)必逐年遞增。在此背景下，“旱改水”工程將成為日后湖南省水田補(bǔ)充的唯一來(lái)源。但相比于旱地，水田利用對(duì)土壤保水性能和地塊灌溉能力的要求更高，“旱改水”必須要遵循土地利用的自然規(guī)律。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)“旱改水”相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并引導(dǎo)補(bǔ)充水田單位積極開(kāi)展“旱改水”適宜性評(píng)價(jià)，規(guī)范“旱改水”行為，以確保水田的可持續(xù)利用。此外，“旱改水”工程在一定程度上改變了區(qū)域內(nèi)的水資源分布格局，可能導(dǎo)致濕地面積萎縮、對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成不利影響[28-29]。建議加強(qiáng)水田占補(bǔ)生態(tài)平衡研究，建立水田占補(bǔ)生態(tài)平衡機(jī)制以實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

耕地綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前研究選用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系各不相同。依據(jù)數(shù)據(jù)的可獲取性，本文僅選用了5個(gè)主要因子對(duì)湖南省水田占補(bǔ)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，后續(xù)研究可以納入生態(tài)安全格局、連片性等指標(biāo)對(duì)水田占補(bǔ)質(zhì)量進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。