支持聯(lián)盟框架視角下我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷研究

高小軍 黃健

摘要：我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育經(jīng)過20年的發(fā)展，已成為高等學(xué)歷繼續(xù)教育的重要形式，其政策變遷經(jīng)歷了4個(gè)階段。運(yùn)用支持聯(lián)盟框架對網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策支持聯(lián)盟類型、信仰體系、政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)以及短期外部事件進(jìn)行研究后，發(fā)現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷中，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)這一深層次核心信仰的穩(wěn)定是根本原因，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展道路選擇的政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)是關(guān)鍵力量，社會(huì)公眾輿論提供直接動(dòng)力，其他政策系統(tǒng)提供制度保障。

關(guān)鍵詞：支持聯(lián)盟框架;網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育;政策變遷網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育是我國面向在職從業(yè)人員開展的學(xué)歷繼續(xù)教育，學(xué)習(xí)者達(dá)到畢業(yè)條件后，可獲得國家承認(rèn)的學(xué)歷文憑證書，是我國在職從業(yè)人員提升學(xué)歷層次的重要渠道。關(guān)于“網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育”的表述是多元的，除此之外，還有“現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育”“網(wǎng)絡(luò)教育”等。從我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展歷史來看，在國家相關(guān)政策文件中這三者沒有本質(zhì)區(qū)別，因此本研究并不做嚴(yán)格區(qū)分。在2000年以前，以“現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育”為主，2000年以后，以“網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育”為主。1998年，我國在《面向21世紀(jì)的教育振興行動(dòng)計(jì)劃》文件中提出大力開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程。[1]此后，教育部面向部分高校開展了現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)。從1999年《關(guān)于啟動(dòng)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育第一批普通高校試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)意見》的通知發(fā)布到2019年《教育部辦公廳關(guān)于服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)，促進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)工作的通知》的出臺(tái)，我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育實(shí)現(xiàn)了由“一場教育變革”到“成人學(xué)歷教育信息化”的轉(zhuǎn)變，而這其中政策制度發(fā)揮了主導(dǎo)作用。當(dāng)前關(guān)于網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策的研究一方面聚焦政策文本內(nèi)容[2]，另一方面則從管理體制等變化方面分析政策變遷原因[3]，缺乏從相關(guān)政策制訂參與者的視角分析政策變遷。公共政策領(lǐng)域產(chǎn)生了諸多政策過程理論，支持聯(lián)盟框架（advocacy coalition framework）便是其中之一，它主要研究政策變遷中子系統(tǒng)內(nèi)部的競爭和外部的變量所引起的政策變化過程。我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育由多個(gè)政策子系統(tǒng)組成，并且在20年的發(fā)展中深受外部重要事件的影響，因此本文應(yīng)用支持聯(lián)盟框架理論開展研究，分析網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育不同政策參與者如何在決策過程中發(fā)揮作用。

一、支持聯(lián)盟框架及其適切性分析

支持聯(lián)盟框架是20世紀(jì)80年代由美國公共政策研究學(xué)者保羅·A·薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和簡金斯·史密斯（Jenkins Smith）提出的政策變遷過程研究理論。它關(guān)注的是至少10年以上的政策變遷，并且認(rèn)為政策分析應(yīng)該以政策子系統(tǒng)（policy subsystem）為單元。

支持聯(lián)盟框架認(rèn)為在外部變量和政策子系統(tǒng)的共同作用下推動(dòng)了政策變遷。外部變量由相對穩(wěn)定的變數(shù)和外部事件組成，相對穩(wěn)定的變數(shù)涉及憲政結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化價(jià)值觀、社會(huì)結(jié)構(gòu)、自然資源;外部事件是政策變遷的重要先決條件，包括經(jīng)濟(jì)變革、統(tǒng)治聯(lián)盟系統(tǒng)的變化以及來自其他子系統(tǒng)的影響。[4]而關(guān)于政策子系統(tǒng)，通常由1-4個(gè)不同的聯(lián)盟組成，聯(lián)系聯(lián)盟的政策紐帶是信仰體系，這是政策子系統(tǒng)中個(gè)體行為的主要?jiǎng)恿?。在?lián)盟中信仰體系被概念化為三個(gè)不同層次，分別是包括跨越所有子系統(tǒng)的基本規(guī)范和本體性原理的深層核心信仰，貫穿整個(gè)政策領(lǐng)域或子系統(tǒng)的為實(shí)現(xiàn)核心價(jià)值的政策核心信仰以及為實(shí)現(xiàn)政策核心價(jià)值的表面信仰。[5]換言之，深層核心信仰是成員的關(guān)鍵性規(guī)范信仰;政策核心信仰代表了實(shí)現(xiàn)深層核心信仰的應(yīng)用，是子系統(tǒng)范圍內(nèi)的;表層信仰的范圍相對較窄，包括更詳細(xì)的工具性決策。

支持聯(lián)盟框架認(rèn)為政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)（policy-oriented learning）是影響政策變遷的重要力量之一，它是指不同聯(lián)盟的成員為了推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不斷加深對政策問題的嚴(yán)重性、產(chǎn)生原因以及替代方案給政策目標(biāo)帶來的影響等方面的認(rèn)識，從而不斷調(diào)整他們的想法或行為。[6]當(dāng)不同的聯(lián)盟產(chǎn)生沖突時(shí)，就會(huì)有政策掮客（policy broker）從中斡旋，找到合理的解決方案，最終形成政策決定。

·高教管理·支持聯(lián)盟框架視角下我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷研究經(jīng)歷多次修正，支持聯(lián)盟框架被廣泛應(yīng)用在環(huán)境、能源、教育、國防等政策變遷研究之中。它雖然起源于美國，但在20世紀(jì)80年代末期推廣到澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國家，本世紀(jì)初開始在我國教育政策研究中得以應(yīng)用。應(yīng)用該理論開展我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷研究，具有較好的適切性。從時(shí)間上看，我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育已有20年的發(fā)展歷史，滿足該框架要求的政策發(fā)展至少有10年的時(shí)間周期;從政策子系統(tǒng)來看，我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷由教育行政部門、高校、教育服務(wù)系統(tǒng)等多個(gè)聯(lián)盟組成，符合該框架提出的不同聯(lián)盟之間的博弈與妥協(xié)。

二、我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策的歷史演變已有20年發(fā)展歷史的我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育逐漸發(fā)展成熟，成為我國面向在職從業(yè)人員開展學(xué)歷繼續(xù)教育的重要形式，回溯其政策發(fā)展軌跡，主要經(jīng)歷了四個(gè)階段。

（一）構(gòu)想性政策探索期：1996-1998年

1996年5月，時(shí)任清華大學(xué)校長王大中院士在清華大學(xué)繼續(xù)教育專題研討會(huì)上率先在我國提出開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的構(gòu)想，并將此作為一段時(shí)期內(nèi)學(xué)校繼續(xù)教育的工作重點(diǎn)。[7]此后，清華大學(xué)上報(bào)教育部，申請開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育。同年11月，教育部批復(fù)同意該校可就工程碩士研究生的部分課程利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育方式開展教學(xué)。時(shí)隔不久，教育部又發(fā)文批復(fù)清華大學(xué)利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育方式開展繼續(xù)教育。此后，清華大學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的發(fā)展引起了國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視。

1998年，教育部制定了《關(guān)于發(fā)展我國現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的意見》并報(bào)請國務(wù)院批轉(zhuǎn)，時(shí)任國務(wù)院副總理李嵐清做出重要批示：“遠(yuǎn)程教育是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，發(fā)展高素質(zhì)教育的一種教育方式，是一件大事。我們應(yīng)作為一項(xiàng)重大工程來研究實(shí)施，請你們組織一些同志進(jìn)行周密研究，提出方案。”[8]該文件闡述了我國開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的必要性和緊迫性，認(rèn)為現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的發(fā)展將對教育領(lǐng)域產(chǎn)生深刻變革，并提出了5大發(fā)展任務(wù)，包括“開展的大學(xué)后繼續(xù)教育、提升公民學(xué)歷層次和綜合素養(yǎng)、擴(kuò)大高等教育規(guī)模、促進(jìn)高等教育大眾化”以及“開展多種形式的繼續(xù)教育、滿足多樣化的終身學(xué)習(xí)需求”。同年，由教育部起草并經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，正式提出在我國大力開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，形成開放式教育網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系的發(fā)展目標(biāo)。[9]從此以后，我國現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育進(jìn)入正式實(shí)施階段。

（二）試點(diǎn)性政策出臺(tái)期：1999-2001年

1999年是我國高?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)的元年，同年教育部印發(fā)《關(guān)于啟動(dòng)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育第一批普通高校試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)意見》，正式批準(zhǔn)清華大學(xué)、浙江大學(xué)、北京郵電大學(xué)以及湖南大學(xué)4所高校開展網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育試點(diǎn)，試點(diǎn)任務(wù)包括“以開展非學(xué)歷教育為主，舉辦少量的成人本、?？茖W(xué)歷教育;試行研究生課程教學(xué)，可招收部分高中畢業(yè)的本科生”“建立布局合理的教學(xué)站點(diǎn)”等。[10]由此可見，在試點(diǎn)初期現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育辦學(xué)形式上面的規(guī)劃是以非學(xué)歷教育為主，包括少量的成人本?？茖W(xué)歷教育以及部分研究生課程。

2000年，在清華大學(xué)等4所高校先行試點(diǎn)基礎(chǔ)上，教育部印發(fā)了《關(guān)于支持若干所高等學(xué)校建設(shè)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院，開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)意見》，該文件提出普通高校通過建立網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院推進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育發(fā)展，其主要任務(wù)包括：開展學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育，探索網(wǎng)絡(luò)教學(xué)模式，探索網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法工作的管理機(jī)制以及網(wǎng)上資源建設(shè)。[11]該文件還就“學(xué)歷教育”進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院可根據(jù)本校已經(jīng)具備的學(xué)歷學(xué)位授予權(quán)資格，與學(xué)校職能部門共同商定人才培養(yǎng)方案，開展的類型包括研究生專業(yè)學(xué)位教育、本科（包括主修專業(yè)、輔修專業(yè)、第二學(xué)士學(xué)位、專升本）、高職高專等層次的學(xué)歷學(xué)位網(wǎng)絡(luò)教學(xué)工作。為此，教育部給予了試點(diǎn)高校充分的辦學(xué)自主權(quán)，從招生對象、辦學(xué)專業(yè)到辦學(xué)層次、辦學(xué)收費(fèi)都由現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)高校自主決定。受政策的鼓舞，國內(nèi)諸多知名高校紛紛提出申請要求開展網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育，到2002年試點(diǎn)高校已達(dá)到67所。2003年10月，東北師范大學(xué)經(jīng)教育部批準(zhǔn)在教師網(wǎng)絡(luò)教育聯(lián)盟的框架下開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)。至此，我國現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)高校格局已經(jīng)形成并一直延續(xù)至今。

由于試點(diǎn)高校規(guī)模的擴(kuò)大，經(jīng)教育部批準(zhǔn)，中央廣播電視大學(xué)與TCL集團(tuán)合作成立電大在線遠(yuǎn)程教育技術(shù)有限公司（現(xiàn)為北京奧鵬遠(yuǎn)程教育中心有限公司，簡稱“奧鵬”），為試點(diǎn)高校提供技術(shù)開發(fā)、支撐、咨詢和教育服務(wù)等活動(dòng)。

（三）規(guī)范性政策建立期：2002-2010年

試點(diǎn)初期，經(jīng)驗(yàn)不足加之對網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育人才培養(yǎng)規(guī)律缺乏足夠認(rèn)知，部分高校在招生、考試中出現(xiàn)了重大違規(guī)事件，嚴(yán)重影響了網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)聲譽(yù)。為此，教育部自2002年開始，出臺(tái)了多項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育規(guī)范發(fā)展政策文件。2002年1月，教育部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育校外學(xué)習(xí)中心（點(diǎn)）建設(shè)和管理的原則意見（試行）》的通知，加強(qiáng)對校外學(xué)習(xí)中心的管理。同年7月，教育部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院管理，提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》，該文件直接推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)的轉(zhuǎn)向，“以在職人員的繼續(xù)教育為主”“減少并停止招收全日制高中起點(diǎn)普通本?？凭W(wǎng)絡(luò)教育學(xué)生”，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育成為繼續(xù)教育的一種形式，以開展學(xué)歷繼續(xù)教育為主。該文件還就招生、教學(xué)、考試等管理提出了嚴(yán)格要求，明確建立網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育學(xué)院年報(bào)與年檢制度。[12]2003年，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育招生工作管理的緊急通知》，針對少數(shù)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)學(xué)校存在的亂發(fā)招生廣告、亂招生等違規(guī)辦學(xué)行為進(jìn)行整治。同年12月，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于對現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育學(xué)生部分公共課實(shí)行全國統(tǒng)一考試的通知》，為確保人才培養(yǎng)的質(zhì)量，部分公共課程實(shí)施全國統(tǒng)一考試制度。2006年2月，教育部辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校網(wǎng)絡(luò)教育規(guī)范管理的通知》，要求試點(diǎn)高校進(jìn)一步明確網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展定位，加強(qiáng)規(guī)范管理。自2007年以后，我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。根據(jù)學(xué)校整體人才培養(yǎng)定位，2004年11月，清華大學(xué)提出自2005年起暫停現(xiàn)代遠(yuǎn)程成人專升本學(xué)歷教育的招生工作。

（四）轉(zhuǎn)型性政策推進(jìn)期：2011年至今

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布，我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展、提高質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的階段。2012年7月，教育部同意在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上成立國家開放大學(xué)，中央廣播電視大學(xué)前期參與的網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育試點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放教育。為激發(fā)辦學(xué)活力，在2014年，國務(wù)院取消了教育部對“利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施遠(yuǎn)程高等學(xué)歷教育的教育網(wǎng)校審批”的行政權(quán)。

2016年，教育部頒發(fā)《高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》，規(guī)范專業(yè)設(shè)置管理。按照該文件要求，普通高校不能設(shè)置本校全日制辦學(xué)專業(yè)以外的學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)。由于多數(shù)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育主辦高校沒有開設(shè)全日制專科專業(yè)，這些高校也將無法進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育專科層次人才培養(yǎng)。為更好地推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)，2019年教育部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)，促進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)工作的通知》，要求網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育高校嚴(yán)把入口關(guān)、過程關(guān)和出口關(guān)，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范管理，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

隨著高等教育“雙一流”建設(shè)的推進(jìn)，北京大學(xué)、浙江大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、中山大學(xué)等知名高校，紛紛退出以網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育為代表的學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)，集中發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育。

三、我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷的支持聯(lián)盟框架分析（一）支持聯(lián)盟劃分：教育管理聯(lián)盟、主辦高校聯(lián)盟與教育服務(wù)聯(lián)盟

根據(jù)信仰的不同，本文將我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策系統(tǒng)劃分為教育管理聯(lián)盟、主辦高校聯(lián)盟和教育服務(wù)聯(lián)盟三類。教育管理聯(lián)盟主要包括教育部以及省級教育行政部門兩類。教育部主要通過制定發(fā)展規(guī)劃、出臺(tái)宏觀性政策文件推動(dòng)我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的改革與發(fā)展，而省級教育行政部門則根據(jù)教育部出臺(tái)的宏觀文件出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)對屬地網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育管理。辦學(xué)高校聯(lián)盟主要是指開展網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的試點(diǎn)高校，自1999年以來教育部先后批準(zhǔn)了包括清華大學(xué)、北京大學(xué)等67所全國普通高校和中央廣播電視大學(xué)（現(xiàn)為國家開放大學(xué)）開展網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育。教育服務(wù)聯(lián)盟主要包括網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育公共服務(wù)體系、網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育校外學(xué)習(xí)中心。網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育公共服務(wù)體系則通過與網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)高校合作，為網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育教學(xué)提供招生、教學(xué)等支持服務(wù);校外學(xué)習(xí)中心主要職責(zé)是配合網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育高校開展招生宣傳、生源組織、學(xué)生學(xué)習(xí)支持、學(xué)籍和日常管理，它們代表的是具有一定技術(shù)、資本和推廣能力的市場主體。由此，我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育形成了由“教育管理部門—主辦高?！袌鲋黧w”三方組成的不同政策聯(lián)盟。

（二）支持聯(lián)盟信仰體系分析：共識與分歧

在網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策的變遷過程中，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的發(fā)展方式與方向的討論在政策子系統(tǒng)內(nèi)有著不小的爭議，不同的信仰體系在聯(lián)盟內(nèi)部相互碰撞，并一直持續(xù)至今，其矛盾主要聚焦在培養(yǎng)質(zhì)量與培養(yǎng)規(guī)模、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益如何協(xié)調(diào)的問題上，其本質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育應(yīng)該走什么樣的發(fā)展道路。

1.共識：服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)是各聯(lián)盟共同的深層核心信仰

深層核心信仰是關(guān)于政策問題的根本性認(rèn)知。[13]發(fā)展網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的根本目的是借助信息技術(shù)優(yōu)勢，擴(kuò)大高等教育優(yōu)質(zhì)資源，構(gòu)建開放、靈活的終身教育體系，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)。雖然在20余年的發(fā)展過程中，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)發(fā)生了一定程度的轉(zhuǎn)移，但是如何更好地服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)是三個(gè)政策聯(lián)盟在深層次核心信仰上共同關(guān)注的焦點(diǎn)。各個(gè)聯(lián)盟本著更好地服務(wù)全面終身學(xué)習(xí)的發(fā)展目標(biāo)，不斷推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策的變遷。教育管理聯(lián)盟作為主導(dǎo)者通過制定政策、實(shí)施各項(xiàng)發(fā)展工程，引導(dǎo)高校辦好網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育，保證人才培養(yǎng)質(zhì)量。辦學(xué)高校聯(lián)盟主要是按照網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育人才培養(yǎng)規(guī)律，提供良好的教學(xué)管理與服務(wù)，提升學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)積極性與主動(dòng)性，切實(shí)提高學(xué)習(xí)者學(xué)歷層次和能力水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)優(yōu)秀人才。教育服務(wù)聯(lián)盟充分發(fā)揮技術(shù)、資源、服務(wù)等優(yōu)勢，通過與高校合作，為學(xué)習(xí)者提供高水平的學(xué)習(xí)支持服務(wù)，保障學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)行為有效發(fā)生，同時(shí)，搭建網(wǎng)絡(luò)教學(xué)管理平臺(tái)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的開放共享。

2.分歧：人才培養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)效益追求是各聯(lián)盟分歧的集中體現(xiàn)

在政策變遷過程中，教育管理聯(lián)盟、辦學(xué)高校聯(lián)盟與教育服務(wù)聯(lián)盟的分歧主要在于網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育是規(guī)?；l(fā)展還是內(nèi)涵式發(fā)展的道路選擇問題，著重體現(xiàn)在人才培養(yǎng)規(guī)模與培養(yǎng)質(zhì)量的關(guān)系處理上。教育管理聯(lián)盟的政策核心信仰是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，推進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展，其表層信仰為加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)的規(guī)范管理，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量。在教育管理聯(lián)盟看來，質(zhì)量是網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的生命線，主辦高校聯(lián)盟和教育服務(wù)聯(lián)盟在辦學(xué)與服務(wù)過程中，無序擴(kuò)大招生規(guī)模、教學(xué)過程缺失與教學(xué)管理混亂，造成人才培養(yǎng)質(zhì)量低下，嚴(yán)重影響了服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)作用發(fā)揮，因此需要加強(qiáng)規(guī)范管理。辦學(xué)高校聯(lián)盟的政策核心信仰是立足高校優(yōu)質(zhì)教育資源，憑借網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)優(yōu)勢，最大程度拓展教育資源覆蓋范圍，讓更多的學(xué)習(xí)者獲得學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，而其表層信仰是不斷拓展學(xué)校辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大招生規(guī)模，在積極開展人才培養(yǎng)的過程中實(shí)現(xiàn)辦學(xué)經(jīng)濟(jì)效益的增加。教育服務(wù)聯(lián)盟的政策核心信仰是憑借自身技術(shù)、資源優(yōu)勢，通過多元化渠道為網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育人才培養(yǎng)提供招生、教學(xué)等支持與服務(wù)，而其表層信仰則是通過大規(guī)模增加合作高校的數(shù)量，拓展服務(wù)領(lǐng)域與范圍，擴(kuò)大服務(wù)學(xué)習(xí)者的規(guī)模，獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益。

（三）短期外部事件干預(yù)

短期外部事件干預(yù)是引起政策變遷的直接力量，引起聯(lián)盟政策核心信仰的動(dòng)搖。對于網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育而言，社會(huì)宏觀環(huán)境的變化、社會(huì)公共輿論影響以及普通高等教育發(fā)展等外部事件共同發(fā)揮作用影響著政策變遷。

1.社會(huì)環(huán)境變化：信息技術(shù)發(fā)展與教育產(chǎn)業(yè)化

信息技術(shù)發(fā)展對教育產(chǎn)生的深層次影響極大促進(jìn)了我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策的產(chǎn)生。世紀(jì)之交，信息技術(shù)快速發(fā)展，對教育觀念、發(fā)展模式、教育方法等產(chǎn)生重要影響，呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢。為此，美國、加拿大、歐盟等各國政府和國際組織紛紛采取重大措施，進(jìn)行教育戰(zhàn)略調(diào)整，這引起了我國的高度重視。在清華大學(xué)率先探索與實(shí)踐下，我國開始實(shí)施高?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，隨后各項(xiàng)促進(jìn)與規(guī)范網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展政策陸續(xù)制定與出臺(tái)。此外，教育產(chǎn)業(yè)化極大地影響著網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展方式。1999年，高等教育擴(kuò)招成為解決國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要方式，極大推動(dòng)教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育試點(diǎn)之初便將“市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制和規(guī)則完全移植到教育中來”[14]，面向市場自主辦學(xué)，并大力鼓勵(lì)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、信息技術(shù)教育公司盈利性組織參與網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)，通過建設(shè)校外學(xué)習(xí)中心與搭建公共服務(wù)體系，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展。

2.社會(huì)公眾輿論影響：兩會(huì)提案與媒體報(bào)道

我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育自試點(diǎn)之初就備受社會(huì)關(guān)注，突出表現(xiàn)在兩會(huì)提案與媒體報(bào)道上。早在1998年，現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育第一提案人游清泉教授就在全國政協(xié)會(huì)議提出了發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的提案，2002年他又提出了《統(tǒng)籌規(guī)劃規(guī)范管理促進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育健康發(fā)展》的提案，引發(fā)了國家領(lǐng)導(dǎo)人和教育主管部門的關(guān)注。[15]此后，《關(guān)于促進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育公共服務(wù)體系規(guī)范快速發(fā)展的建議》等諸多關(guān)于網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展的提案出現(xiàn)在兩會(huì)中，他們對網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的重要性、存在問題以及發(fā)展方向提出了諸多建議，直接推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策的制定與出臺(tái)。由于網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)出現(xiàn)問題而形成的輿論同樣直接影響著政策發(fā)展。試點(diǎn)之初，辦學(xué)高校擁有充分的辦學(xué)自主權(quán)，在較為寬松的辦學(xué)政策之下，屢屢出現(xiàn)辦學(xué)事故，例如招生失控、考試作弊以及質(zhì)量監(jiān)管不力等問題。[16]其中影響最大的為2001年湖南大學(xué)辦學(xué)失控事件，這一事件給網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展造成嚴(yán)重不良影響，《人民政協(xié)報(bào)》《廣州日報(bào)》《中國遠(yuǎn)程教育》、新華網(wǎng)接連對其進(jìn)行了報(bào)道，引起了教育部等的強(qiáng)烈關(guān)注。在此期間，部分高校的校外學(xué)習(xí)中心為招攬生源出現(xiàn)了提供虛假信息，由此導(dǎo)致了學(xué)生的投訴。這直接引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的定位轉(zhuǎn)向，推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育規(guī)范發(fā)展。此外，關(guān)于辦學(xué)質(zhì)量的問題一直是媒體關(guān)注焦點(diǎn)。2013年人民網(wǎng)以《遠(yuǎn)程學(xué)歷教育竟如此注水》為題報(bào)道了網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)存在違規(guī)事件，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育含金量低、認(rèn)可度差。[17]2018年《寧波晚報(bào)》記者臥底陜西師范大學(xué)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育校外學(xué)習(xí)中心考試，發(fā)現(xiàn)百來人參加竟有80人代考。接二連三的媒體報(bào)道，使得教育部不斷出臺(tái)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的政策。

3.普通高等教育改革：教育改革與內(nèi)涵發(fā)展

制度之間可以通過激勵(lì)、觀察、模仿、目標(biāo)仿效導(dǎo)致相互延續(xù)和依賴。網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的“高等”兩字進(jìn)一步明確了其屬性為高等教育的一部分，這也致使高等教育的不同時(shí)期的改革發(fā)展深度影響著網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷。1999年網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育試點(diǎn)之初也正是普通高等教育“擴(kuò)招”之時(shí)，在此歷史背景下，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育在初期堅(jiān)持“大力發(fā)展”的方針，一方面彌補(bǔ)高等教育資源的不足，另一方面通過信息技術(shù)推動(dòng)高等教育教學(xué)模式變革。保障人才培養(yǎng)質(zhì)量是普通高等教育擴(kuò)招后和網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育改革發(fā)展面臨的共同問題，在學(xué)習(xí)借鑒普通高等教育質(zhì)量保障實(shí)踐基礎(chǔ)上，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育建立了年報(bào)年檢制度、公共基礎(chǔ)課全國統(tǒng)一考試制度。國家精品課程建設(shè)是21世紀(jì)初我國高等教育質(zhì)量工作的核心工作之一。2007年，高等教育啟動(dòng)了第2期質(zhì)量工程，并且首次把網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育課程納入了國家精品課程評選，這一年有49門網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育課程入選。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育課程還被納入到高等教育國家級精品資源共享課的評選。將網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育課程納入到高等教育國家精品課程評選，極大地推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育課程資源建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展提供了資源保障。

（四）政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)分析

推動(dòng)政策變遷的除了短期外部事件干預(yù)之外，更關(guān)鍵的力量來自聯(lián)盟的政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)。網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)既發(fā)生各個(gè)聯(lián)盟的內(nèi)部，也發(fā)生在跨聯(lián)盟的博弈妥協(xié)之中。

1.教育管理聯(lián)盟政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)：國家戰(zhàn)略與教育改革

在20世紀(jì)末，為了更好地應(yīng)對知識經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，世界各國掀起了教育信息化的浪潮，以教育部為主體的教育管理聯(lián)盟進(jìn)一步認(rèn)識到現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育作為一種隨著信息技術(shù)發(fā)展而產(chǎn)生的新型教育方式，在彌補(bǔ)我國高等教育資源不足、擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)、促進(jìn)教育公平方面具有重要作用。同時(shí)，教育管理聯(lián)盟更加深刻認(rèn)識到實(shí)施現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，既是我國實(shí)施“科教興國”的戰(zhàn)略要求，也是面向21世紀(jì)我國教育事業(yè)發(fā)展的重要選擇。網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)問題的出現(xiàn)導(dǎo)致了社會(huì)的不信任，教育部內(nèi)部對其的認(rèn)識也發(fā)生了分歧。2002年時(shí)任教育部部長周濟(jì)在講話中指出網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育應(yīng)定位在在職人員的繼續(xù)教育，它不適合全日制本科教育。此后，教育部將其定位為面向在職從業(yè)人員的繼續(xù)教育。網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展后，受經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)，部分高校出現(xiàn)招生規(guī)模過大、管理混亂、人才培養(yǎng)質(zhì)量不高等問題，“文憑工廠”“文憑注水”成為網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的抹不掉的標(biāo)簽，相關(guān)報(bào)道引起了教育部的高度重視。以教育部為主體的教育管理聯(lián)盟越來越關(guān)注網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育人才培養(yǎng)質(zhì)量，認(rèn)為質(zhì)量才是網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展的生命線，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措在于控制招生規(guī)模，不斷推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育由規(guī)?；l(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

2.高校聯(lián)盟政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)：人才培養(yǎng)與辦學(xué)效益

辦學(xué)高校聯(lián)盟在現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)之初便對發(fā)展網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的重要性有深刻的認(rèn)識，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育是高等教育改革發(fā)展的重要趨勢，于是便有了清華大學(xué)等高校最初的探索。發(fā)展中，主辦高校努力在人才培養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)效益之間取得平衡，追求的最理想狀態(tài)是在提升人才培養(yǎng)質(zhì)量中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的增加。由于互聯(lián)網(wǎng)的開放性、靈活性、全納性，使得試點(diǎn)伊始，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育便天然帶有“突破時(shí)空限制”“規(guī)?；钡膬?nèi)在屬性，這也決定了網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育只有擁有一定的辦學(xué)規(guī)模，才能真正體現(xiàn)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面、擴(kuò)大受教育機(jī)會(huì)的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。同時(shí)，在缺乏國家專門財(cái)政投入的形勢下，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育主要依靠收取學(xué)費(fèi)來保證教學(xué)投入，實(shí)施“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”。根據(jù)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”，只有學(xué)習(xí)者達(dá)到一定規(guī)模，人均教學(xué)成本才能得以降低，取得成本優(yōu)勢。此外，國家財(cái)政投入的缺失一直是辦學(xué)高校聯(lián)盟討論的焦點(diǎn)，他們認(rèn)為這直接導(dǎo)致了人才培養(yǎng)質(zhì)量低下，沒有經(jīng)費(fèi)投入，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育人才培養(yǎng)質(zhì)量無從談起，更無法與其他高等教育類型的人才培養(yǎng)質(zhì)量相比較。在以上因素的共同作用下，規(guī)?；l(fā)展之路成為高校的主要選擇。

3.教育服務(wù)聯(lián)盟政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)：提供服務(wù)與經(jīng)濟(jì)利益追求

教育服務(wù)聯(lián)盟通過信息技術(shù)、資源研發(fā)和市場推廣優(yōu)勢，搭建網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育公共服務(wù)體系，為主辦高校提供教學(xué)與學(xué)習(xí)支持服務(wù)，發(fā)揮傳遞教學(xué)內(nèi)容、提供學(xué)習(xí)支持服務(wù)、提高管理效率、營造育人環(huán)境的作用。但是，教育服務(wù)聯(lián)盟與辦學(xué)高校聯(lián)盟合作，為網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)提供教學(xué)與學(xué)習(xí)支持服務(wù)的最根本目的在于經(jīng)濟(jì)利益的追求，而其經(jīng)濟(jì)利益的最大化主要在于由招生規(guī)模最大化帶來的學(xué)費(fèi)收入的最大化。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，教育服務(wù)聯(lián)盟在教學(xué)支持服務(wù)提供過程中，將焦點(diǎn)放在了如何擴(kuò)大招生規(guī)模與降低投入成本上，這引發(fā)了招生宣傳與服務(wù)的混亂、高質(zhì)量教學(xué)服務(wù)提供的不足。面對教育管理聯(lián)盟控制招生規(guī)模做法，教育服務(wù)聯(lián)盟表現(xiàn)出了較大的抵觸心理，他們認(rèn)為在全民終身學(xué)習(xí)理念下，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育辦學(xué)質(zhì)量的提升是基于一定人才培養(yǎng)規(guī)模的提升，培養(yǎng)規(guī)模擴(kuò)大不是導(dǎo)致人才培養(yǎng)質(zhì)量低下的必然因素，人才培養(yǎng)質(zhì)量受多種因素影響，不應(yīng)以控制規(guī)模的形式進(jìn)行，這樣會(huì)剝奪學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。

4.跨聯(lián)盟政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)：培養(yǎng)質(zhì)量與培養(yǎng)規(guī)模的博弈

政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)也發(fā)生在三個(gè)聯(lián)盟之間關(guān)于網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育人才培養(yǎng)質(zhì)量與人才培養(yǎng)規(guī)模的博弈之中。主要表現(xiàn)在：一是教育管理聯(lián)盟與辦學(xué)高校聯(lián)盟博弈。面對教育管理聯(lián)盟提出的控制招生規(guī)模、加強(qiáng)規(guī)范管理、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的要求，辦學(xué)高校一方面從強(qiáng)調(diào)辦學(xué)自主權(quán)與社會(huì)需求的角度與教育管理聯(lián)盟展開博弈，保障自身利益，另一方面部分高校在表面上聽從教育管理聯(lián)盟提出的相關(guān)辦學(xué)要求，但行動(dòng)上則是盡可能保證招生規(guī)模，并沒有真正將提高人才培養(yǎng)質(zhì)量落到實(shí)處。二是教育服務(wù)聯(lián)盟與辦學(xué)高校聯(lián)盟的博弈。辦學(xué)高校聯(lián)盟從遵守教育管理聯(lián)盟管理要求和維護(hù)自身辦學(xué)聲譽(yù)的角度，逐步規(guī)范教育服務(wù)聯(lián)盟的服務(wù)行為，但是由于經(jīng)濟(jì)利益的一致性，使得兩個(gè)聯(lián)盟很容易找到博弈的平衡點(diǎn)，繼續(xù)保持緊密合作。三是教育服務(wù)聯(lián)盟與教育管理聯(lián)盟的博弈。教育管理聯(lián)盟通過規(guī)范校外學(xué)習(xí)中心建設(shè)、開展年度檢查等舉措，規(guī)范教學(xué)服務(wù)行為。而校外學(xué)習(xí)中心在遵守教育管理聯(lián)盟規(guī)定外，也會(huì)逃避各種檢查活動(dòng)，甚至為了保證招生規(guī)模，不惜違規(guī)操作。在網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展道路的跨聯(lián)盟博弈中，教育管理聯(lián)盟堅(jiān)持的內(nèi)涵發(fā)展方式正在逐步推進(jìn)，辦學(xué)得到改善;辦學(xué)高校聯(lián)盟和教育服務(wù)聯(lián)盟規(guī)?；l(fā)展的政策目標(biāo)并沒有得到完全實(shí)現(xiàn)，正在逐步向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，跨聯(lián)盟的政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策的變遷。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）變遷動(dòng)因

首先，深層次核心信仰的穩(wěn)定是網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策發(fā)展的根本原因。作為我國高等學(xué)歷繼續(xù)教育的重要形式，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育20年的政策變遷集中反映了不同聯(lián)盟之間對于利用網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育提升在職從業(yè)人員學(xué)歷層次和技術(shù)技能水平，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)上達(dá)成的深層次共識。從具體表現(xiàn)上看，早在網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育試點(diǎn)之初，這種共識就已達(dá)成，只是在政策核心上存在著人才培養(yǎng)質(zhì)量與人才培養(yǎng)規(guī)模的分歧。其次，政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)是推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷的關(guān)鍵力量。我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷過程中政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)突出表現(xiàn)在跨越不同聯(lián)盟之間的學(xué)習(xí)，集中在教育管理聯(lián)盟、辦學(xué)高校聯(lián)盟和教育服務(wù)聯(lián)盟就網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展道路選擇的博弈上，雖然辦學(xué)高校聯(lián)盟與教育服務(wù)聯(lián)盟政策目標(biāo)并沒有完全實(shí)現(xiàn)，但是他們的政策核心、表層信仰引起了教育管理聯(lián)盟對提高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展策略的審視，對修正發(fā)展目標(biāo)發(fā)揮重要作用。再次，社會(huì)公眾輿論是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷的直接動(dòng)力。網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展20年來，新聞媒體一直在其中發(fā)揮監(jiān)督作用，它們在不同的時(shí)期就發(fā)展中存在的大量現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了公開報(bào)道，充分表達(dá)了社會(huì)公眾對網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育人才培養(yǎng)質(zhì)量的質(zhì)疑。這些質(zhì)疑既起到了政策監(jiān)管作用，也促進(jìn)了政策改進(jìn)。試點(diǎn)之初，關(guān)于發(fā)展網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育的建議也經(jīng)常出現(xiàn)在全國兩會(huì)提案中，這些提案引起了國家領(lǐng)導(dǎo)人和教育管理聯(lián)盟的高度重視，為其政策發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。最后，其他系統(tǒng)政策為網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷提供了制度保障。網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育是教育信息化發(fā)展的重要體現(xiàn)，因此推進(jìn)教育信息化發(fā)展制度為網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展提供了制度保障，例如《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》中提出要持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育。網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育是我國高等教育重要組成部分，其改革發(fā)展也是高等教育政策的重要內(nèi)容之一，2000年，在教育部發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施“新世紀(jì)高等教育教學(xué)改革工程”的通知》中提出加強(qiáng)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育資源建設(shè)，制定比較完善的現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育政策。網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育發(fā)展一直是國家教育中長期發(fā)展政策的重要內(nèi)容。國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃提出要大力發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，構(gòu)建覆蓋全國城鄉(xiāng)的現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)。國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出要發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育和在線教育。

（二）理論發(fā)現(xiàn)

支持聯(lián)盟框架是基于美國公共政策情境的政策變遷理論框架，它誕生于三權(quán)分立的政治體制，在北美和西歐得到了廣泛的應(yīng)用。近年來，該理論在研究我國本科教學(xué)評估、高校教師聘任、高職院校招生等政策制度變遷方面提供了新視角，呈現(xiàn)出良好的適切性，但是也要深度考慮到我國特有的例如中央與地方的關(guān)系情境[18]，考慮到由于政治體制的不同導(dǎo)致的該理論在實(shí)踐中表現(xiàn)出的差異。在應(yīng)用該理論開展我國網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷的研究中已經(jīng)出現(xiàn)了部分差異，這些差異主要體現(xiàn)在：一是政策掮客缺失。政策掮客是中立協(xié)調(diào)者，在政策制定與實(shí)施過程中起著協(xié)調(diào)功能。在本研究中，網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策變遷并沒有出現(xiàn)專門的社會(huì)組織等政策掮客。政策掮客的缺失意味著政策子系統(tǒng)中協(xié)調(diào)作用的缺失，也意味著某一政策聯(lián)盟功能的強(qiáng)化，在本研究主要體現(xiàn)為教育管理聯(lián)盟主導(dǎo)地位的增強(qiáng)。二是教育管理聯(lián)盟主導(dǎo)了政策變遷。在中國教育政策情境下，以教育部為主的教育管理聯(lián)盟通過掌握辦學(xué)審批權(quán)、資源配置權(quán)與辦學(xué)評估權(quán)，在政策制定、政策實(shí)施過程中占據(jù)了絕對的權(quán)威地位，牢牢掌控著網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育政策的關(guān)鍵性變革，導(dǎo)致各聯(lián)盟的政策話語權(quán)處于失衡狀態(tài)，留給辦學(xué)高校聯(lián)盟和教育服務(wù)聯(lián)盟的政策競爭空間較少，從而弱化了因各聯(lián)盟之間的政策競爭引起的政策變遷。

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（責(zé)任編輯劉第紅）

收稿日期：2021-07-19

作者簡介：高小軍，華東師范大學(xué)職業(yè)教育與成人教育研究所博士研究生;黃健（通訊作者），華東師范大學(xué)職業(yè)教育與成人教育研究所教授，博士生導(dǎo)師，華東師范大學(xué)人才發(fā)展研究中心、高級管理者發(fā)展與培訓(xùn)（EDP）中心主任。（上海/200062）

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