從產(chǎn)業(yè)政策到產(chǎn)業(yè)鏈政策：“鏈時(shí)代”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

盛朝迅

近年來(lái)，圍繞“產(chǎn)業(yè)政策有沒(méi)有用”“要不要繼續(xù)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策”“產(chǎn)業(yè)政策如何轉(zhuǎn)型”等重大問(wèn)題，學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政策制定者進(jìn)行了廣泛的探討、深入的研究和不斷的反思。但總體而言，取得的共識(shí)和進(jìn)展較為有限?，F(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)業(yè)政策仍在大量的制定并運(yùn)用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，甚至由于新冠肺炎疫情的沖擊和全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，產(chǎn)業(yè)政策的制定實(shí)施得到了更為廣泛的重視和更為經(jīng)常的使用。產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施中存在的各種問(wèn)題正在逐步改善，但仍然或多或少地存在。展望未來(lái)，到本世紀(jì)中葉我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的征程中，產(chǎn)業(yè)政策不會(huì)缺位。但如何更好地制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，特別是在國(guó)家提出加快構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，產(chǎn)業(yè)政策的功能、定位、實(shí)施方式和手段都需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)型，以便于更好地滿(mǎn)足國(guó)家戰(zhàn)略需要。

一、理解產(chǎn)業(yè)政策的基本邏輯

伴隨著產(chǎn)業(yè)政策的誕生，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)議就一直沒(méi)有停歇。這里試圖從政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)際規(guī)則對(duì)接、時(shí)代發(fā)展變化、企業(yè)需求調(diào)整等方面構(gòu)建分析產(chǎn)業(yè)政策之所以產(chǎn)生、為什么存在、還將繼續(xù)發(fā)揮作用的理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)依據(jù)和邏輯框架。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變：從促進(jìn)市場(chǎng)功能發(fā)揮到彌補(bǔ)市場(chǎng)不足

產(chǎn)業(yè)政策是政府經(jīng)濟(jì)治理的重要手段，是結(jié)構(gòu)性政策的重要內(nèi)容，是協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要途徑。從歷史維度來(lái)看，我國(guó)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重大理論創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)政策是對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的一種更市場(chǎng)化的替代，對(duì)于促進(jìn)市場(chǎng)功能發(fā)揮、釋放經(jīng)濟(jì)活力、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用，是適應(yīng)并促進(jìn)當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展要求且能滿(mǎn)足國(guó)家特定戰(zhàn)略需求的。例如，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》提出，制定產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，有效調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要手段。在制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的過(guò)程中，注重按照工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的客觀規(guī)律辦事，密切結(jié)合我國(guó)國(guó)情和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的特點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的作用，突出重點(diǎn)，集中力量解決關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的重大問(wèn)題，從而推動(dòng)了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、技術(shù)水平和競(jìng)爭(zhēng)力的提升。從現(xiàn)實(shí)要求來(lái)看，自黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”和黨的十九大提出“建立市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和成熟。但是，在部分領(lǐng)域還存在較明顯的市場(chǎng)失靈或外部性問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要么普遍不足，要么嚴(yán)重過(guò)剩，需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)不足。特別是，新發(fā)展格局下需要重新認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)關(guān)系，破除政府與市場(chǎng)兩分法。一方面，“政府”在變，政府也是市場(chǎng)的一部分，是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要參與主體；另一方面，“市場(chǎng)”也在變，一些大的平臺(tái)公司在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的賦能下逐步擁有了部分“政府”的職能，能夠?yàn)橄M(fèi)者提供出行、醫(yī)療等公共服務(wù)。為此，需要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系中的作用，構(gòu)建政府與市場(chǎng)雙向互動(dòng)、公私合作的共生共贏關(guān)系，加快形成“雙螺旋相互促進(jìn)”機(jī)制，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放、強(qiáng)化人才培育、提供應(yīng)用場(chǎng)景等，激發(fā)創(chuàng)新基因、企業(yè)活力和創(chuàng)業(yè)精神，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更為均衡的發(fā)展。

（二）國(guó)際規(guī)則對(duì)接：從推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全

由于國(guó)際規(guī)則制定權(quán)在先發(fā)國(guó)家手里，后發(fā)國(guó)家在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)必須考慮與國(guó)際規(guī)則對(duì)接，才能在夾縫中求生存。21年前，我國(guó)為加入世界貿(mào)易組織（WTO），曾就市場(chǎng)準(zhǔn)入、降低關(guān)稅、取消非關(guān)稅壁壘、產(chǎn)業(yè)政策和補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)、發(fā)展中國(guó)家過(guò)渡期等議題與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了多輪艱辛的磋商。加入WTO以來(lái)，中國(guó)貿(mào)易環(huán)境大為改善，在更大范圍獲得了基于規(guī)則保護(hù)、更穩(wěn)定的貿(mào)易最惠國(guó)待遇。為履行加入WTO時(shí)的承諾，我國(guó)實(shí)施了大量改革開(kāi)放的實(shí)質(zhì)性舉措，清理了2 300多部法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，使我國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件更加透明和規(guī)范，更具可預(yù)見(jiàn)性。通過(guò)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院各部門(mén)修訂325件，廢止830件，范圍涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資等方面；地方政府協(xié)同采取行動(dòng)，共清理出9萬(wàn)多件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施，并分別進(jìn)行了修改和廢止處理。我國(guó)國(guó)內(nèi)涉及經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)管制的制度和規(guī)則變得更加公開(kāi)透明并符合國(guó)際慣例，營(yíng)商環(huán)境得到相當(dāng)程度的改善且日益國(guó)際化。如今，我國(guó)已成為經(jīng)濟(jì)全球化的堅(jiān)定維護(hù)者，但國(guó)際規(guī)則的變化也會(huì)影響我國(guó)政府的政策模式和行為手段，產(chǎn)業(yè)政策在維護(hù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全、提升發(fā)展主動(dòng)權(quán)中的作用愈加凸顯。當(dāng)前，國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)正在發(fā)生重大變化，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈面臨重構(gòu)，出現(xiàn)了本土化、分散化、區(qū)域化發(fā)展趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施再工業(yè)化戰(zhàn)略，力圖鞏固其技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，新冠肺炎疫情更加速了這一趨勢(shì)，高端制造、抗疫物資生產(chǎn)和重要原材料供應(yīng)出現(xiàn)向發(fā)達(dá)國(guó)家“逆轉(zhuǎn)移”態(tài)勢(shì)，引發(fā)國(guó)際分工和國(guó)際貿(mào)易格局重構(gòu)，新的產(chǎn)業(yè)分工格局正在調(diào)整形成中。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家正在試圖通過(guò)主導(dǎo)一些大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定來(lái)強(qiáng)化其在全球供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)嚴(yán)格原產(chǎn)地規(guī)則等要求對(duì)我國(guó)加諸眾多條件限制，甚至將我國(guó)排除在新的貿(mào)易體系之外。綠色環(huán)保、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)責(zé)任、數(shù)據(jù)安全等可持續(xù)和安全發(fā)展理念在全球范圍廣泛興起，對(duì)世界各國(guó)企業(yè)、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)提出了更高要求。在這種背景下，必然要求我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策更加注重綠色低碳、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)和全球數(shù)據(jù)規(guī)則對(duì)接，更加注重構(gòu)建以我為主的全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈，推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)邁向中高端，提升參與和構(gòu)筑全球供應(yīng)鏈的主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)更為穩(wěn)健、更加安全、更可持續(xù)的發(fā)展。

（三）時(shí)代發(fā)展變化：從支撐國(guó)際大循環(huán)到加快構(gòu)建新發(fā)展格局

在改革開(kāi)放后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)發(fā)揮勞動(dòng)力豐富、成本低的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等方式，積極引進(jìn)外資、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，參與全球經(jīng)濟(jì)分工與合作，形成了資源和市場(chǎng)“兩頭在外”、大進(jìn)大出的國(guó)際大循環(huán)格局，成為“世界工廠”，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。在這一背景下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的主要邏輯是服務(wù)“國(guó)際大循環(huán)”，其主要做法是鼓勵(lì)出口，對(duì)出口企業(yè)所得稅進(jìn)行減免并提供出口退稅，將優(yōu)質(zhì)商品以具有競(jìng)爭(zhēng)力的低廉價(jià)格出口國(guó)外，提升西方消費(fèi)者福利。其結(jié)果是“兩頭在外”“大進(jìn)大出”，成為“世界工廠”，創(chuàng)造了舉世矚目的工業(yè)發(fā)展奇跡，但也帶來(lái)資源消耗和污染留在國(guó)內(nèi)、附加值低、分工鎖定、貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端增多、低水平惡性競(jìng)爭(zhēng)等突出難題，受到發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體的“兩頭擠壓”。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)格局發(fā)生深度調(diào)整。新冠肺炎疫情加劇了逆全球化趨勢(shì)，各國(guó)內(nèi)顧傾向上升。2020年4月，習(xí)近平總書(shū)記提出要建立以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局作出全面部署。這是把握未來(lái)發(fā)展主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略性布局和“先手棋”，是新發(fā)展階段要著力推動(dòng)完成的重大歷史任務(wù)，也是貫徹新發(fā)展理念的重大舉措。構(gòu)建新發(fā)展格局，就是要打破傳統(tǒng)國(guó)際大循環(huán)模式的弊端和受制于人的尷尬地位，把人民群眾美好生活需要作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分挖掘內(nèi)需潛力，打造強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通無(wú)阻，實(shí)現(xiàn)高水平自立自強(qiáng)，形成對(duì)全球要素資源的強(qiáng)大吸引力，改變生產(chǎn)函數(shù)組合方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從融入?yún)⑴c發(fā)展模式向主動(dòng)引領(lǐng)發(fā)展模式的躍遷，加快創(chuàng)造出以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新的循環(huán)發(fā)展模式。因此，產(chǎn)業(yè)政策的立足點(diǎn)要從鼓勵(lì)出口、促進(jìn)國(guó)際大循環(huán)調(diào)整為滿(mǎn)足內(nèi)需、促進(jìn)科技自立自強(qiáng)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)。以人民美好生活需求為出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)商品生產(chǎn)“同線同標(biāo)同質(zhì)”，努力把優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品留在國(guó)內(nèi)，滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)升級(jí)需求。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在抗疫等應(yīng)急物資生產(chǎn)和救援中的作用。依托強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，加快實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，培育“專(zhuān)精特新”中小企業(yè)和具有產(chǎn)業(yè)生態(tài)主導(dǎo)權(quán)的龍頭企業(yè)，提升全球產(chǎn)業(yè)分工主導(dǎo)能力。根據(jù)“雙碳”等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要，嚴(yán)格限制高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口。加大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)口，促進(jìn)貿(mào)易基本平衡。實(shí)施重要初級(jí)產(chǎn)品進(jìn)口儲(chǔ)備戰(zhàn)略，對(duì)于進(jìn)口重要能源、農(nóng)產(chǎn)品和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源實(shí)行稅收優(yōu)惠、減免和補(bǔ)貼措施。

（四）企業(yè)需求調(diào)整：從“要資金”“要政策”到“拓市場(chǎng)”“優(yōu)環(huán)境”

部分經(jīng)濟(jì)學(xué)者和西方政府對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的最大批評(píng)就是認(rèn)為過(guò)去產(chǎn)業(yè)政策“選冠軍”（“選產(chǎn)業(yè)”+“選企業(yè)”+“選技術(shù)路線”+“給資金”+“給政策”）的做法扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成了資源錯(cuò)配和不公平競(jìng)爭(zhēng)。毋庸置疑，這類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策在特定歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用。比如，“選產(chǎn)業(yè)”推動(dòng)了特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使我國(guó)多個(gè)行業(yè)規(guī)模體量躍居世界第一，200多種產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一；“選企業(yè)”有助于龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)避免惡性粗放競(jìng)爭(zhēng)；“選技術(shù)路線”有助于推動(dòng)成熟技術(shù)落地轉(zhuǎn)化，加速?gòu)难邪l(fā)到生產(chǎn)的進(jìn)程；“給資金”在要素短缺時(shí)期能夠大大緩解企業(yè)資金瓶頸，促進(jìn)企業(yè)快速成長(zhǎng)；“給政策”則能夠讓企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中獲得明顯的比較優(yōu)勢(shì)，快速拓展市場(chǎng)空間。但隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和環(huán)境的變化，這類(lèi)指向性過(guò)于明顯、傾斜性特征顯著的政策支持方式變革越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。比如，“選產(chǎn)業(yè)”領(lǐng)域太多，分散了政府的有限資源，降低了政府資源的使用效率，帶來(lái)了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，并導(dǎo)致某些鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。從追趕型經(jīng)濟(jì)體向引領(lǐng)型經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變，前沿領(lǐng)域技術(shù)路線的不確定性也增加了“選技術(shù)”失敗的風(fēng)險(xiǎn)?！斑x企業(yè)”會(huì)抑制行業(yè)發(fā)展活力，降低企業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新的積極性。貨幣投放量大幅增加，市場(chǎng)上資金充沛，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要矛盾從“有項(xiàng)目、缺資金”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝匈Y金、缺好項(xiàng)目”，大量的投資人手握重金卻無(wú)處可投，政府資金相對(duì)于市場(chǎng)資金的體量規(guī)模較小，政府資金追求穩(wěn)健回報(bào)的屬性也使得政府投資愈加謹(jǐn)慎，“給資金”的效果大打折扣。確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位和“去補(bǔ)貼化”“全球最低稅率”成為全球新的共識(shí)，要求“給政策”型的產(chǎn)業(yè)政策盡快轉(zhuǎn)型。從實(shí)地調(diào)研情況來(lái)看，很多優(yōu)質(zhì)企業(yè)也坦言，“現(xiàn)在給資金不如給政策，給政策不如給市場(chǎng)，給市場(chǎng)不如給公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境”。因此，適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局的需要，產(chǎn)業(yè)政策需要從“選產(chǎn)業(yè)、選企業(yè)、選技術(shù)路線”向“選有限產(chǎn)業(yè)+行業(yè)內(nèi)企業(yè)普惠支持+營(yíng)造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)”轉(zhuǎn)變。一方面，瘦身聚焦，縮小產(chǎn)業(yè)政策支持范圍，僅對(duì)事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和未來(lái)發(fā)展全局有重要影響的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持；另一方面，要與高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則接軌，盡可能減少直至消除對(duì)特定主體的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、低價(jià)供地和行政干預(yù)，轉(zhuǎn)而通過(guò)政府采購(gòu)、消費(fèi)補(bǔ)貼等市場(chǎng)化方式對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)加大普惠支持力度，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，優(yōu)化政府服務(wù)，營(yíng)造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，通過(guò)自主創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)培育出有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策的主要功能是為企業(yè)發(fā)展拓展國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)空間，加強(qiáng)國(guó)際規(guī)則對(duì)接，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)良發(fā)展環(huán)境。

需要注意的是，產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)特征是“選特定產(chǎn)業(yè)并給予傾斜性的支持或限制”，離開(kāi)“選擇性”來(lái)談產(chǎn)業(yè)政策毫無(wú)意義。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策兼具選擇性、功能性和普惠性三個(gè)屬性。其中，“選擇性”是產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)屬性，產(chǎn)業(yè)政策之所以能稱(chēng)為產(chǎn)業(yè)政策，就在于其“選擇了特定產(chǎn)業(yè)”，甚至“選擇特定企業(yè)、特定技術(shù)路線”，如果沒(méi)有“選擇性”這個(gè)本質(zhì)屬性，就不能稱(chēng)為產(chǎn)業(yè)政策。如“研發(fā)加計(jì)扣除”政策，對(duì)所有產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入都適用，就只能屬于創(chuàng)新政策，而不能劃入產(chǎn)業(yè)政策的范疇。無(wú)論產(chǎn)業(yè)政策如何調(diào)整優(yōu)化、轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，“選擇性”都不能丟?！肮δ苄浴笔钱a(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)屬性，“功能性”的目標(biāo)包括規(guī)模擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步、綠色低碳、培育龍頭企業(yè)、降低交易成本、提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、“進(jìn)口替代”、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、避免政府失靈等，所有的產(chǎn)業(yè)政策都有一定的“功能性”目標(biāo)。因此，幾乎所有的產(chǎn)業(yè)政策都兼具“選擇性”和“功能性”屬性。“普惠性”是產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展屬性，是指在選定特定產(chǎn)業(yè)之后，對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)所有市場(chǎng)主體“一視同仁”地給予普惠支持，鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng)。因此，“選擇性”是“普惠性”的前提，離開(kāi)“選擇性”來(lái)談“普惠性”并不成立。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)不是消除“選擇性”，不是“以功能性產(chǎn)業(yè)政策替代選擇性產(chǎn)業(yè)政策”，更不是“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型”，而是在保留“選擇性”的前提下增強(qiáng)“功能性目標(biāo)”的可及性、提升實(shí)施對(duì)象的“普惠性”和實(shí)施方式的公平性，避免不公平競(jìng)爭(zhēng)、尋租、投資“潮涌”和產(chǎn)能過(guò)剩等現(xiàn)象。

總而言之，產(chǎn)業(yè)政策可能不是最好的辦法，但沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策情況只會(huì)更糟糕，不讓發(fā)展中國(guó)家使用產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)達(dá)國(guó)家的“迷魂湯”。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型要在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化國(guó)際規(guī)則對(duì)接引領(lǐng)、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化、滿(mǎn)足企業(yè)發(fā)展需求中找準(zhǔn)自身的定位，獲得新的使命、角色和功能定位，開(kāi)辟屬于自己的主戰(zhàn)場(chǎng)。

二、全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的“回潮”及產(chǎn)業(yè)鏈政策的興起

從全球范圍來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策不僅沒(méi)有因?yàn)楦鞣N批評(píng)而消亡，反而獲得更多的支持和生命力。國(guó)家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的制定正在成為一項(xiàng)不可忽視的全球現(xiàn)象。與此同時(shí)，當(dāng)今世界百年未有之大變局和世紀(jì)大疫情加速演進(jìn)，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈進(jìn)入重塑期，國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)從產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)到產(chǎn)業(yè)鏈群之間的競(jìng)爭(zhēng)，主要經(jīng)濟(jì)體紛紛出臺(tái)政策措施加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的“國(guó)家干預(yù)”，產(chǎn)業(yè)鏈成為世界各國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)主戰(zhàn)場(chǎng)。

（一）各國(guó)高度重視產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用

美國(guó)一直就是產(chǎn)業(yè)政策的倡導(dǎo)者和積極支持者，美國(guó)第一任財(cái)長(zhǎng)漢密爾頓就是早期產(chǎn)業(yè)政策醞釀?wù)吆吞岢咧?。二十世紀(jì)五六十年代，美國(guó)在航天、軍工等領(lǐng)域?qū)嵤┊a(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃，并且取得了較好效果。美國(guó)多屆政府都曾選擇新興產(chǎn)業(yè)，制定較長(zhǎng)期的計(jì)劃予以扶持，推動(dòng)政企合作和向企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)，甚至通過(guò)減免稅收、政府采購(gòu)等手段直接干預(yù)市場(chǎng)。如今這類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策仍在延續(xù)，在高科技領(lǐng)域尤其明顯。例如，美國(guó)圍繞先進(jìn)制造、大數(shù)據(jù)、生命科學(xué)等優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，制定發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》《關(guān)鍵和新興技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略》等政策，明確提出提高中小制造企業(yè)在先進(jìn)制造業(yè)中的地位、鼓勵(lì)制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、加強(qiáng)國(guó)防制造業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)等四個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)，并設(shè)立了11個(gè)優(yōu)先項(xiàng)目。在人工智能等領(lǐng)域，美國(guó)政府舉辦“美國(guó)產(chǎn)業(yè)人工智能峰會(huì)”，成立“人工智能特別委員會(huì)”，提出由政府協(xié)調(diào)，整合產(chǎn)業(yè)和學(xué)術(shù)界力量以保持美國(guó)在人工智能時(shí)代的“領(lǐng)導(dǎo)地位”。在量子科技領(lǐng)域，美國(guó)眾議院科學(xué)、太空和技術(shù)委員會(huì)推動(dòng)實(shí)施“國(guó)家量子計(jì)劃”，計(jì)劃加大對(duì)量子信息科技的投資，加強(qiáng)政府與業(yè)界、學(xué)術(shù)界的資源共享，其中包括向初創(chuàng)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)等措施。對(duì)于科技型龍頭企業(yè)，美國(guó)政府也為其提供包括資產(chǎn)稅、銷(xiāo)售稅和所得稅減免以及改善交通設(shè)施等諸多優(yōu)惠措施。美國(guó)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)“地方自立研究所”發(fā)布的一份報(bào)告稱(chēng)，2005—2014年亞馬遜至少接受了6.13億美元的地方政府補(bǔ)貼。美國(guó)非政府組織“履行職責(zé)研究中心”跟蹤了美國(guó)各行業(yè)接受政府補(bǔ)貼的情況。其記錄顯示，特斯拉公司自2007年以來(lái)共接受35億美元的公共補(bǔ)貼（含減稅部分），其中近10%來(lái)自聯(lián)邦政府，其他來(lái)自地方政府，其中內(nèi)華達(dá)州就給特斯拉減免了13億美元的稅收，支持該公司在州內(nèi)建設(shè)超級(jí)電池工廠。另外，國(guó)際商用機(jī)器公司（IBM）接受了16.32億美元的各級(jí)政府補(bǔ)貼；谷歌母公司“字母表”接受了7.66億美元的州和地方政府補(bǔ)貼；臉書(shū)公司接受了3.33億美元的聯(lián)邦、州和地方政府補(bǔ)貼。美國(guó)為了推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略，成立了數(shù)量眾多（計(jì)劃為45家）的制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation，后來(lái)改為Manufacturing USA），并給予每家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)每年500萬(wàn)美元的補(bǔ)貼。美國(guó)對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持政策、補(bǔ)貼和稅收減免更是名目繁多，數(shù)量高達(dá)10余種，其中，2008年《能源改進(jìn)和擴(kuò)展法》和2009年《美國(guó)清潔能源和安全法》均規(guī)定了新能源汽車(chē)補(bǔ)貼政策，主要形式是為購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)的納稅人提供聯(lián)邦稅收抵扣。國(guó)際金融危機(jī)期間，美國(guó)聯(lián)邦政府在“不良資產(chǎn)援助計(jì)劃”（TARP）下設(shè)立“汽車(chē)產(chǎn)業(yè)資助計(jì)劃”（Auto Industry Financing Program，AIFP），投入總金額超過(guò)800億美元。美國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼也由來(lái)已久，平均每100美元的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中，有20～30美元來(lái)自政府補(bǔ)貼。除各類(lèi)補(bǔ)貼外，美國(guó)政府還為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供訂單支持，比如，馬斯克的太空探索技術(shù)公司不僅有美國(guó)航天局的技術(shù)轉(zhuǎn)讓?zhuān)矣泻教炀趾蛙姺降倪\(yùn)載火箭發(fā)射合同。

2019年2月，德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部正式公布《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》，宣告德國(guó)最新工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的誕生。這是德國(guó)近30年產(chǎn)業(yè)政策的重大轉(zhuǎn)變，該戰(zhàn)略提出了到2030年德國(guó)工業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，明確了產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的五種情形，并提出要培養(yǎng)“國(guó)家工業(yè)冠軍”，希望在人工智能、自動(dòng)駕駛等戰(zhàn)略性領(lǐng)域，通過(guò)國(guó)家支持再造類(lèi)似空中客車(chē)一樣的全球領(lǐng)先企業(yè)。從戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)看，《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出要增強(qiáng)并擴(kuò)大德國(guó)制造業(yè)在歐洲和全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力、競(jìng)爭(zhēng)力和領(lǐng)先地位，并把擴(kuò)大規(guī)模和市場(chǎng)份額作為重要目標(biāo)，要求將工業(yè)在德國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從目前的23%擴(kuò)大到2030年的25%。從重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)看，《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出了到2030年德國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的十大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，包括鋼鐵、銅和鋁產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、機(jī)械工程和工廠建設(shè)、汽車(chē)產(chǎn)業(yè)、光學(xué)產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療設(shè)備產(chǎn)業(yè)、綠色技術(shù)產(chǎn)業(yè)、武器裝備、航空產(chǎn)業(yè)和增材制造（3D打?。@些都是德國(guó)已經(jīng)或仍處于領(lǐng)先地位的關(guān)鍵工業(yè)領(lǐng)域，也是德國(guó)制造走向未來(lái)的基石。從政策支持方式來(lái)看，該戰(zhàn)略還明確了產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的具體情形和主要措施，是一份德國(guó)版的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施指南。《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》認(rèn)為，僅僅市場(chǎng)創(chuàng)新不足以應(yīng)對(duì)未來(lái)，幾乎沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是完全依賴(lài)市場(chǎng)力量而成功的。在改變游戲規(guī)則的突破性創(chuàng)新面前，僅靠市場(chǎng)和固有的資源稟賦不足以應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)，必須加大政府政策的直接干預(yù)，來(lái)形成和鞏固新的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。具體而言，《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》規(guī)定了政府產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的五種情形：第一種情形：對(duì)于規(guī)模較小的產(chǎn)業(yè)，國(guó)家應(yīng)該較少干預(yù)，只需要普惠性的研發(fā)支持、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等支持措施；第二種情形：對(duì)于規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)，國(guó)家可以給予企業(yè)直接資金補(bǔ)貼；第三種情形：對(duì)于現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)造成重要挑戰(zhàn)的領(lǐng)域，國(guó)家干預(yù)可以延伸至限時(shí)接管股份；第四種情形：對(duì)于產(chǎn)業(yè)附加值非常高的新興領(lǐng)域，國(guó)家可以組建財(cái)團(tuán)提供援助；第五種情形：對(duì)于可能影響全球科技競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)領(lǐng)域，國(guó)家可以直接參與，組建國(guó)家平臺(tái)公司進(jìn)行研發(fā)生產(chǎn)。德國(guó)還聯(lián)合法國(guó)出臺(tái)《面向21世紀(jì)歐洲工業(yè)政策宣言》，通過(guò)整合資金、技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)，加大創(chuàng)新領(lǐng)域的戰(zhàn)略性投資，培育壟斷性的歐洲冠軍企業(yè)，采取更為有效的自我保護(hù)措施等，確保歐洲工業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。

印度從20世紀(jì)90年代之后開(kāi)始實(shí)施給予重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇性干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策，其政策重點(diǎn)主要是計(jì)算機(jī)軟件、電子設(shè)備、制藥等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門(mén)。2004年，印度成立了以政府總理為主席的國(guó)家制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)，該委員會(huì)2005年發(fā)布《制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略》白皮書(shū)，提出與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)全球制造業(yè)中心的地位。2015年，印度提出“印度制造”的世界工廠計(jì)劃，意圖振興印度制造業(yè)。2019年印度制定了全新的產(chǎn)業(yè)政策，該政策的重點(diǎn)是探討如何減少新技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用上的監(jiān)管障礙，鼓勵(lì)企業(yè)采用機(jī)器人技術(shù)和人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)制造業(yè)的發(fā)展，吸引投資和就業(yè)機(jī)會(huì)，增加制造業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額。東南亞的越南、泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞等國(guó)也紛紛制定產(chǎn)業(yè)政策，吸引外國(guó)投資，大力發(fā)展制造業(yè)和加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。這些政策的特點(diǎn)是將發(fā)展“增長(zhǎng)”能力作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體目標(biāo)。東南亞地區(qū)各國(guó)政府都認(rèn)為，加速發(fā)展的能力是發(fā)展最好的道路。因此，東南亞地區(qū)各國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)、制造業(yè)或服務(wù)業(yè)中具有生產(chǎn)能力的領(lǐng)域都進(jìn)行大力扶持，同時(shí)進(jìn)行大規(guī)模土地改革以提高土地生產(chǎn)力，通過(guò)這些領(lǐng)域的發(fā)展來(lái)加速資本積累、技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)多樣化，從而達(dá)到進(jìn)一步加速生產(chǎn)能力發(fā)展的目的。與此同時(shí)，東南亞國(guó)家十分重視政府干預(yù)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，重點(diǎn)支持制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要將稅收減免、加速折舊等相關(guān)扶持措施集中于具有生產(chǎn)能力部門(mén)中的新產(chǎn)品、新工藝和新技術(shù)方面，以促進(jìn)制造業(yè)部門(mén)生產(chǎn)能力的加速發(fā)展，從而達(dá)到帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。為保證產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施，東南亞各國(guó)還紛紛成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些機(jī)構(gòu)的作用主要是選擇具有生產(chǎn)潛力的部門(mén)作為目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，并從中挑選出部分企業(yè)進(jìn)行扶持。這些專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)必須持續(xù)緊盯本國(guó)或本地區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)能力，找出具有生產(chǎn)潛力的部門(mén)并加快該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而可以使這些產(chǎn)業(yè)比其他產(chǎn)業(yè)更快地增長(zhǎng)。重視對(duì)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)中的重點(diǎn)扶持企業(yè)的情況進(jìn)行跟蹤，并定期進(jìn)行評(píng)估。東南亞各國(guó)人力成本明顯低于我國(guó)，雖然在產(chǎn)業(yè)體系完備程度、基礎(chǔ)設(shè)施條件和勞動(dòng)力素質(zhì)等方面弱于我國(guó)，但通過(guò)稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)、園區(qū)建設(shè)、人員流動(dòng)便利性等方面的招商引資措施，其在吸引全球勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯，可能對(duì)我國(guó)具有傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)的創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大影響和沖擊，一定程度上擾亂我國(guó)制造業(yè)布局和發(fā)展節(jié)奏，減緩我國(guó)中西部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程，侵蝕我國(guó)制造業(yè)的底盤(pán)，給我國(guó)“世界工廠”地位帶來(lái)一定威脅。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈政策快速興起

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，各國(guó)更加重視產(chǎn)業(yè)政策的作用，內(nèi)顧傾向上升。維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)回流，推動(dòng)構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和彈性供應(yīng)鏈體系，成為各國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的“優(yōu)選項(xiàng)”和“必選項(xiàng)”。

美國(guó)把擴(kuò)大國(guó)內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力作為保障先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的核心要素和政策重點(diǎn)。美國(guó)白宮發(fā)布供應(yīng)鏈審查百日?qǐng)?bào)告，嚴(yán)厲批評(píng)了過(guò)去效率優(yōu)先和低成本優(yōu)先的做法，認(rèn)為美國(guó)全球化布局產(chǎn)業(yè)鏈的做法損壞了美國(guó)的繁榮和管理全球資源的能力，必須采取措施重建工業(yè)基礎(chǔ)和創(chuàng)新引擎。美國(guó)政府還建立了多部門(mén)高度協(xié)同、運(yùn)行高效的產(chǎn)業(yè)鏈控制機(jī)制，包括由國(guó)土安全部主導(dǎo)、對(duì)總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)的跨部門(mén)全球供應(yīng)鏈工作小組，邀請(qǐng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、資源所有者和運(yùn)營(yíng)商等會(huì)商形成報(bào)告，從安全角度對(duì)供應(yīng)鏈進(jìn)行總體把控。由商務(wù)部牽頭，建立能源部、國(guó)防部、司法部和中央情報(bào)局等共同參與的聯(lián)席會(huì)議協(xié)商決策機(jī)制。建立由大型跨國(guó)公司和企業(yè)參與的產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理工作組，增強(qiáng)政府與企業(yè)的互動(dòng)等。與此同時(shí)，美國(guó)還投入4 000億美元推行“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”計(jì)劃，以增強(qiáng)本土制造能力，并強(qiáng)化與歐日澳供應(yīng)鏈合作。美國(guó)供應(yīng)鏈審查百日?qǐng)?bào)告提出了加強(qiáng)半導(dǎo)體、電動(dòng)汽車(chē)電池、關(guān)鍵礦物和材料、藥物和先進(jìn)藥物成分等供應(yīng)鏈本土化發(fā)展的六大類(lèi)23條具體建議。這些措施包括：加強(qiáng)美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)品的制造能力建設(shè)，提高美國(guó)制造業(yè)就業(yè)質(zhì)量和工人熟練程度，推動(dòng)關(guān)鍵產(chǎn)品在美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)；投資研發(fā)以減少供應(yīng)鏈的脆弱性；嚴(yán)格審查外資對(duì)美國(guó)“關(guān)鍵技術(shù)”領(lǐng)域的投資，對(duì)于任何可能獲得美國(guó)企業(yè)特定技術(shù)或敏感技術(shù)的并購(gòu)或投資，都需要進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)；嚴(yán)格控制技術(shù)人才流動(dòng)與國(guó)際學(xué)術(shù)合作；加強(qiáng)與美國(guó)盟友合作共同提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，等等。美國(guó)中國(guó)戰(zhàn)略小組發(fā)布的《非對(duì)稱(chēng)競(jìng)爭(zhēng)》報(bào)告明確提出把芯片、稀土、基因工程三大關(guān)鍵技術(shù)作為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，建議采取推動(dòng)制造業(yè)回流、加強(qiáng)新基建、完善平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合盟友圍堵等措施減少供應(yīng)鏈對(duì)中國(guó)的依賴(lài)，必要時(shí)可以通過(guò)制定強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施和法律、增加新的不可靠實(shí)體清單、完善反壟斷法等方式對(duì)中國(guó)進(jìn)行打擊。

歐盟宣布多元化供應(yīng)鏈審查計(jì)劃和供應(yīng)鏈安全立法，提出《供應(yīng)鏈法》草案，加強(qiáng)歐盟內(nèi)部資源整合，力圖通過(guò)“保護(hù)性措施”減少對(duì)外依賴(lài)，推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的回歸，重構(gòu)自主彈性供應(yīng)鏈。歐盟更新的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略也以減少原材料、電池、活性藥物成分、氫、半導(dǎo)體、云計(jì)算等六大戰(zhàn)略領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的依賴(lài)為主要目標(biāo)。歐盟工業(yè)5.0戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)依托數(shù)字化、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和互聯(lián)工業(yè)建立可持續(xù)、以人為本、彈性的供應(yīng)鏈。歐盟還實(shí)施了《外商直接投資審查條例》，強(qiáng)化對(duì)敏感領(lǐng)域外商投資監(jiān)管，通過(guò)“出口管制新規(guī)”升級(jí)軍民兩用產(chǎn)品出口管制，計(jì)劃推出“歐洲共同利益重要計(jì)劃”，提供約500億歐元支持半導(dǎo)體投資。

日本政府宣布從108萬(wàn)億日元的抗疫經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃中，撥出2 435億日元用于“供應(yīng)鏈改革”項(xiàng)目，幫助本國(guó)企業(yè)將零部件生產(chǎn)線特別是高附加值產(chǎn)品的制造轉(zhuǎn)移回本土或轉(zhuǎn)移至亞洲、非洲等多個(gè)地區(qū)，“尋求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)基地多元化”和供應(yīng)鏈多元化。不少外資企業(yè)重新評(píng)估供應(yīng)鏈安全，提出產(chǎn)地多樣化、減少供應(yīng)鏈過(guò)度集中的想法，制藥、醫(yī)療器械和防疫物資等行業(yè)就近或本地化生產(chǎn)成為趨勢(shì)。在日本政府出臺(tái)這一政策后，東京商事研究公司對(duì)2 600家日本企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，有37%的公司愿意把生產(chǎn)基地遷出中國(guó)。

三、我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈政策的實(shí)踐與創(chuàng)新

保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈在關(guān)鍵時(shí)刻不掉鏈子，是大國(guó)經(jīng)濟(jì)必須具備的重要特征。在百年未有之大變局和世紀(jì)大疫情交織影響的背景下，我國(guó)高度重視產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定工作，提出了一系列夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平的政策思路和重大舉措，使保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，產(chǎn)業(yè)鏈政策也在保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的實(shí)踐中不斷演進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈政策的內(nèi)涵闡釋

產(chǎn)業(yè)政策是支持、培育、促進(jìn)或限制特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的總和，主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等，支持手段包括：一是市場(chǎng)準(zhǔn)入，包括一些特殊行業(yè)的經(jīng)營(yíng)牌照，與特許經(jīng)營(yíng)有關(guān)的資格、經(jīng)營(yíng)范圍有關(guān)的資質(zhì)，以及各種行政許可等。二是資源要素支持，包括土地、能源、電力、水、道路和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、金融（包括信貸和投資基金等）、勞動(dòng)力和人才、數(shù)據(jù)要素、頻譜資源等要素的優(yōu)先配置和低成本獲取等。三是價(jià)格手段，包括價(jià)格制定與價(jià)格補(bǔ)貼等，如對(duì)于特定產(chǎn)品進(jìn)行政府定價(jià)，對(duì)其采購(gòu)產(chǎn)品進(jìn)行成本核算與定價(jià)等。四是財(cái)稅金融手段，包括各類(lèi)稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼或減免措施。五是進(jìn)出口扶持，包括給予配額、出口補(bǔ)貼、出口信貸、進(jìn)口關(guān)鍵設(shè)備或原材料補(bǔ)貼或免稅等。六是市場(chǎng)拓展，制定企業(yè)、產(chǎn)品或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)目錄或門(mén)檻，對(duì)進(jìn)入目錄的企業(yè)或產(chǎn)品提供品牌推廣、消費(fèi)補(bǔ)貼、“以舊換新”、產(chǎn)品下鄉(xiāng)以及國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓等服務(wù)。七是政府服務(wù)，包括政府領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)聯(lián)系、政企合作、綠色通道等，重點(diǎn)企業(yè)管理者還可以獲得人大代表、政協(xié)委員等政治身份，或者直接進(jìn)入政府公務(wù)員或管理者系列。反之，如果限制一個(gè)行業(yè)發(fā)展，也可以使用上述手段，反向執(zhí)行。

產(chǎn)業(yè)鏈政策則是從產(chǎn)業(yè)鏈視角出臺(tái)的補(bǔ)鏈、延鏈、固鏈、優(yōu)鏈、強(qiáng)鏈等一系列政策的總和。主要內(nèi)容有：一是開(kāi)展產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全審查，摸清楚產(chǎn)業(yè)鏈基本情況，繪制產(chǎn)業(yè)鏈地圖，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)研判及預(yù)警分析。二是針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈短板和薄弱環(huán)節(jié)出臺(tái)針對(duì)性扶持政策，包括針對(duì)“斷供”而采取的加快自主研發(fā)進(jìn)程補(bǔ)鏈延鏈以及推動(dòng)關(guān)鍵零部件采購(gòu)多元化、分散化活動(dòng)；針對(duì)物流、人員流動(dòng)等堵點(diǎn)卡點(diǎn)而采取的強(qiáng)化用工保障、完善物流“綠色通道”等，重視“專(zhuān)精特新”企業(yè)發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的聯(lián)動(dòng)。三是完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，包括實(shí)施鏈長(zhǎng)制，由龍頭企業(yè)或政府牽頭協(xié)調(diào)，將原先支持某一具體產(chǎn)業(yè)、具體環(huán)節(jié)的政策調(diào)整為產(chǎn)業(yè)鏈政策，從產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈融合，培育良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升競(jìng)爭(zhēng)力，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。四是完善產(chǎn)業(yè)鏈利益分配機(jī)制，涉及價(jià)格調(diào)控政策，如大宗商品的保供穩(wěn)價(jià)，提升國(guó)內(nèi)供應(yīng)保障能力，增強(qiáng)海外資源獲取能力，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督和預(yù)期管理，等等。五是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈政策的國(guó)際協(xié)調(diào)與規(guī)則對(duì)接，包括深化多邊合作、引導(dǎo)企業(yè)有序開(kāi)展海外布局、強(qiáng)化反制工作等。

（二）我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈政策的演進(jìn)與內(nèi)容創(chuàng)新

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于促進(jìn)改革開(kāi)放不斷深化、助力我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和全球制造業(yè)第一大國(guó)發(fā)揮了重要作用。但是，我國(guó)過(guò)去產(chǎn)業(yè)政策的思路主要是促進(jìn)單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，過(guò)于強(qiáng)調(diào)出口導(dǎo)向的加工組裝環(huán)節(jié)和整機(jī)制造，缺乏“鏈?zhǔn)剿季S”和系統(tǒng)思維，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，關(guān)鍵零部件、核心材料和裝備受制于人，難以保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。面向新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)的迫切需求，我國(guó)亟待實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策，補(bǔ)短鍛長(zhǎng)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈控制力和韌性，提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)力和附加值。為此，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，加速產(chǎn)業(yè)融合、深化社會(huì)分工、提高集成創(chuàng)新能力，努力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)組織方式、商業(yè)模式和政府治理方式創(chuàng)新，促進(jìn)資源整合和流程優(yōu)化，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2019年8月26日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議指出，要打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新，增強(qiáng)關(guān)鍵和核心技術(shù)自我供給能力，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在自己手中，夯實(shí)邁向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的根基。2020年4月20日至23日，習(xí)近平總書(shū)記在陜西調(diào)研時(shí)提出：“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”，并把“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”與保居民就業(yè)、保基本民生、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)等一起作為新時(shí)期“六保”的新任務(wù)之一。2020年10月，習(xí)近平總書(shū)記在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》一文中指出，優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)菄?guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題。黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》將保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全作為黨在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的重要內(nèi)容和重大經(jīng)驗(yàn)。這些實(shí)踐表明，實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)內(nèi)容，必須持之以恒抓好抓實(shí)，著力打造自主可控、安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，保障我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家安全。

在百年未有之大變局下，產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行的基本邏輯發(fā)生根本性變化。終端采購(gòu)商、產(chǎn)品加工組裝環(huán)節(jié)的話(huà)語(yǔ)權(quán)下降，產(chǎn)業(yè)鏈上游、原材料供應(yīng)、基礎(chǔ)零部件生產(chǎn)甚至物流環(huán)節(jié)的話(huà)語(yǔ)權(quán)上升。供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的一點(diǎn)小故障都會(huì)影響國(guó)家安全、民生就業(yè)、企業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定?！霸腺F”“芯片荒”“艙位缺”“供電緊張”取代產(chǎn)品和技術(shù)升級(jí)成為管理者關(guān)注的焦點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“把這個(gè)問(wèn)題（產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全）放在能不能生存和發(fā)展的高度加以認(rèn)識(shí)”，并深刻指出，“要拉長(zhǎng)長(zhǎng)板，補(bǔ)齊短板，在關(guān)系國(guó)家安全的領(lǐng)域和節(jié)點(diǎn)構(gòu)建自主可控、安全可靠的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)體系”，“努力在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自主可控，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”，“要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈暢通銜接，推動(dòng)來(lái)源多元化”，“要堅(jiān)持創(chuàng)新創(chuàng)造，提高產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈協(xié)同水平”，“要維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，暢通世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脈絡(luò)”，這些論述為我國(guó)保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定注入了強(qiáng)大動(dòng)力，指明了行動(dòng)方向。這一時(shí)期，全球產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)和我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈政策內(nèi)容與重點(diǎn)等都相應(yīng)發(fā)生變化。一方面，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵環(huán)節(jié)自給自足自主成為新趨勢(shì)，芯片、稀土、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)成為全球產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)鏈上游和關(guān)鍵原材料成為提升產(chǎn)業(yè)鏈控制力的重要來(lái)源。我國(guó)在實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略上要高度關(guān)注能源、糧食、礦產(chǎn)等初級(jí)產(chǎn)品供給問(wèn)題。另一方面，新發(fā)展格局要求加快構(gòu)建“以我為主”的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，在重要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)具有控制力或反制力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全可控。為此，必須著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策從偏好規(guī)模經(jīng)濟(jì)、加工組裝環(huán)節(jié)向更加注重產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈鏈群提升轉(zhuǎn)變，加快培育一批資源整合能力強(qiáng)的“鏈主企業(yè)”，提升產(chǎn)業(yè)鏈控制力、穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)力。加大“單項(xiàng)冠軍”中小企業(yè)培育力度，鼓勵(lì)企業(yè)聚焦主業(yè)做精做優(yōu)，努力填補(bǔ)國(guó)內(nèi)空白。盡快完善平臺(tái)企業(yè)治理規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、數(shù)據(jù)規(guī)則和監(jiān)管框架，促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)健康發(fā)展。加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，培育有競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，等等。

（三）需要深入研究的重大問(wèn)題

一是如何找到安全與效率的平衡點(diǎn)。在疫情沖擊和“斷供”威脅等疊加影響之下，產(chǎn)業(yè)鏈安全取代“效率優(yōu)先”成為全球產(chǎn)業(yè)鏈分工與合作的基本邏輯。我國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策的重要出發(fā)點(diǎn)是保障產(chǎn)業(yè)鏈安全、維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定。與此同時(shí)，也要充分認(rèn)識(shí)到，產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)格局的形成具有一定的規(guī)律，絕大多數(shù)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈布局都應(yīng)該以開(kāi)放條件下的效率和競(jìng)爭(zhēng)為前提，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰。為此，如何在不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整和復(fù)雜變化的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境下，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈政策精準(zhǔn)發(fā)力的關(guān)鍵點(diǎn)，在不影響市場(chǎng)功能發(fā)揮和效率提升的情況下保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)安全與效率雙目標(biāo)的平衡與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)至為重要。

二是如何處理好區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈群建設(shè)與全國(guó)“一盤(pán)棋”的關(guān)系。受新冠肺炎疫情和外部環(huán)境變化影響，部分產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)卡點(diǎn)、堵點(diǎn)和斷點(diǎn)，一些地方主動(dòng)作為，積極探索“鏈長(zhǎng)制”，通過(guò)選擇地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)作為“鏈主”，由地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)”，協(xié)調(diào)解決產(chǎn)業(yè)鏈上下游、產(chǎn)供銷(xiāo)、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展中的重大困難問(wèn)題。當(dāng)前，全國(guó)已有29個(gè)省份實(shí)施“鏈長(zhǎng)制”，有效發(fā)揮了修復(fù)產(chǎn)業(yè)體系、鏈接產(chǎn)業(yè)鏈斷點(diǎn)、疏通產(chǎn)業(yè)循環(huán)堵點(diǎn)、探索產(chǎn)業(yè)共治模式的作用。如，湖南省長(zhǎng)沙市明確繪制好產(chǎn)業(yè)鏈全景圖、現(xiàn)狀圖（“兩圖”），建設(shè)好產(chǎn)業(yè)鏈客商庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)（“兩庫(kù)”），打造有助于產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的資金池和人才池（“兩池”），并及時(shí)發(fā)布產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行情況報(bào)告和招商引資情況報(bào)告（“兩報(bào)告”），有效推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈一體化、創(chuàng)新鏈協(xié)同化、要素鏈專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。但是，也有一些地方對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生拉硬湊導(dǎo)致“拉郎配”，人為產(chǎn)業(yè)分割導(dǎo)致“地方保護(hù)主義”，“一哄而上”導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩，等等。因此，要把握和處理好中央頂層設(shè)計(jì)與地方主動(dòng)作為、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)、地區(qū)布局與區(qū)域協(xié)同等關(guān)系，發(fā)揮多方合力，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定發(fā)展，防止出現(xiàn)“小而全”和“同質(zhì)惡性競(jìng)爭(zhēng)”。

三是如何統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。應(yīng)該看到，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)窍嗷リP(guān)聯(lián)、相互支撐的重要概念。產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力提升提供豐富的應(yīng)用需求，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化則為產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化提供必要的技術(shù)保障。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化是點(diǎn)的突破，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化是面的提升，兩者相輔相成，共同構(gòu)成我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的重要基石。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本支撐條件和動(dòng)力之源，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化過(guò)程中具有基礎(chǔ)性和決定性作用的因素，直接決定了產(chǎn)業(yè)鏈水平。如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的高級(jí)化，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化就無(wú)從談起，因此，打好產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅(jiān)戰(zhàn)必須以夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力為前提。與此同時(shí)，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈演進(jìn)升級(jí)規(guī)律不斷變化，提升產(chǎn)業(yè)鏈安全不只是體現(xiàn)于突破關(guān)鍵核心技術(shù)和短板環(huán)節(jié)，促進(jìn)全鏈條的協(xié)同和升級(jí)也十分重要。特別是在信息技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，單項(xiàng)技術(shù)十分重要，但并不足以控制產(chǎn)業(yè)。真正最值得重視的是系統(tǒng)級(jí)別的控制，比如美國(guó)對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的控制，不僅僅是關(guān)鍵技術(shù)控制，更多是對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的掌控。為此，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光，注重產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。

四是如何推動(dòng)“補(bǔ)短板”與“鍛長(zhǎng)板”的結(jié)合。從短期來(lái)看，產(chǎn)業(yè)鏈政策的重點(diǎn)是“補(bǔ)短板”，在被國(guó)外“卡脖子”束縛比較明顯的領(lǐng)域以及事關(guān)國(guó)家安全的領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需突破的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大重要產(chǎn)品和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)力度，力爭(zhēng)補(bǔ)齊短板。但是，產(chǎn)業(yè)鏈安全光靠“補(bǔ)”是“補(bǔ)”不完的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)要想在新一輪科技革命中脫穎而出，必須要著力“鍛長(zhǎng)板”，打造“撒手锏”，要瞄準(zhǔn)新一輪科技革命和全球科技產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方向，夯實(shí)支撐智能經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和空天海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重構(gòu)和再造適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革需要的產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)、人才支撐體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系和政策支持體系，這樣才能在未來(lái)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中把握先機(jī)。

五是如何促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。在全球化背景下，我國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策不可能“閉門(mén)造車(chē)”，必須要積極主動(dòng)深度參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作，用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，繼續(xù)開(kāi)放包括制造、服務(wù)、信息、研發(fā)在內(nèi)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，最大限度吸引全球高端要素、先進(jìn)技術(shù)和各類(lèi)資源為我所用，積極參與相關(guān)國(guó)際規(guī)則的制定，構(gòu)建穩(wěn)定可預(yù)期的國(guó)際化產(chǎn)業(yè)鏈和技術(shù)鏈制度保障，不斷提升全球產(chǎn)業(yè)鏈控制力和主導(dǎo)能力。需要注意的是，要在開(kāi)放合作中守住安全底線，最大化提升國(guó)內(nèi)價(jià)值。

四、研究結(jié)論與政策建議

當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)進(jìn)入“鏈時(shí)代”，必須加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向產(chǎn)業(yè)鏈政策轉(zhuǎn)變，盡快制定更具系統(tǒng)性和更有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)鏈政策方案，“強(qiáng)基、韌鏈、優(yōu)企、提效”，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)力提升和現(xiàn)代化升級(jí)。通過(guò)研究，得到如下結(jié)論：

第一，產(chǎn)業(yè)鏈政策是國(guó)際通行做法，美國(guó)、日本、歐盟莫不如此。特別是，美國(guó)主要通過(guò)企業(yè)高端引領(lǐng)、政府關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控、資本市場(chǎng)所有權(quán)控制，來(lái)獲取大量原創(chuàng)性關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈控制主導(dǎo)權(quán)，這值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

第二，實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)，符合我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的規(guī)律，即從重視單一產(chǎn)品制造和技術(shù)突破向促進(jìn)系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)、增強(qiáng)控制力轉(zhuǎn)變。以汽車(chē)產(chǎn)業(yè)為例，汽車(chē)產(chǎn)業(yè)是非常典型的制造業(yè)，其產(chǎn)業(yè)鏈合作也是基于生產(chǎn)制造、中間投入品、原材料、工藝和技術(shù)的合作。如今，汽車(chē)產(chǎn)業(yè)鏈正在加速重構(gòu)，整車(chē)制造商的地位下降，而動(dòng)力電池和智能控制系統(tǒng)生產(chǎn)商話(huà)語(yǔ)權(quán)上升。如，穩(wěn)坐國(guó)內(nèi)車(chē)企市值第一長(zhǎng)達(dá)10年的上汽集團(tuán)被比亞迪大幅度超越。百度和吉利合作造車(chē)而成立的新公司中，吉利只持有少數(shù)權(quán)益，百度則擁有主要股權(quán)及絕對(duì)投票權(quán)。這些事實(shí)表明，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中，整車(chē)制造能力不再是競(jìng)爭(zhēng)邏輯中的決定性因素。比亞迪在動(dòng)力電池領(lǐng)域占據(jù)的先機(jī)使其早已“換道”產(chǎn)業(yè)上游，而百度在自動(dòng)駕駛領(lǐng)域的全球領(lǐng)先地位是其掌握造車(chē)話(huà)語(yǔ)權(quán)的重要砝碼。

第三，產(chǎn)業(yè)鏈政策本質(zhì)上是一種產(chǎn)業(yè)政策，所不同的是更加具備鏈?zhǔn)剿季S，從支持某一環(huán)節(jié)、某一產(chǎn)品，向整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級(jí)轉(zhuǎn)變，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力提升配置要素和資源。相較于傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)鏈政策實(shí)施手段偏于宏觀，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、企業(yè)主體，重點(diǎn)是通過(guò)構(gòu)筑完善的制度環(huán)境、公平的政策氛圍、科學(xué)的指引和指南、供需兩端的調(diào)節(jié)，不斷提升產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)及產(chǎn)業(yè)鏈整體效率和競(jìng)爭(zhēng)力，盡量減少對(duì)具體企業(yè)和環(huán)節(jié)的微觀干預(yù)。當(dāng)然，在涉及產(chǎn)業(yè)安全、發(fā)達(dá)國(guó)家政策調(diào)整、疫情沖擊、“斷鏈”等非經(jīng)濟(jì)因素影響時(shí)，政府要及時(shí)出手。有限的政府資源應(yīng)該更多聚焦在風(fēng)險(xiǎn)更高、市場(chǎng)投入意愿不強(qiáng)的核心技術(shù)、共性技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)、底層技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)上，發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)資源的杠桿帶動(dòng)而非替代作用。

基于上述結(jié)論，提出如下政策建議：

第一，突出“強(qiáng)基”，著力夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力水平?jīng)Q定著產(chǎn)業(yè)安全水平。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力的提升，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展將難以逃脫被遏制和控制的命運(yùn)。針對(duì)“十四五”及未來(lái)一個(gè)時(shí)期穩(wěn)定我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨的薄弱環(huán)節(jié)、難點(diǎn)痛點(diǎn)和瓶頸制約，應(yīng)該加快實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，加大產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)扶持，努力鍛造長(zhǎng)板和優(yōu)勢(shì)環(huán)節(jié)，加快培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)主導(dǎo)企業(yè)和隱形冠軍企業(yè)，促進(jìn)中央和地方之間的統(tǒng)籌，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化發(fā)展的政策支持體系，深化產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際合作，努力保障我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，加快提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，夯實(shí)構(gòu)建新發(fā)展格局的產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)。不僅要推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)突破，而且要解決國(guó)產(chǎn)化技術(shù)和產(chǎn)品不愿用、不敢用的問(wèn)題。為此，一要推動(dòng)“一攬子”技術(shù)突破。聚焦新一代信息技術(shù)、高端數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人、航空航天裝備、新材料、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，梳理產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱環(huán)節(jié)、技術(shù)和產(chǎn)品，制定年度攻關(guān)清單，逐一解決。二要組織開(kāi)展“一條龍”鏈?zhǔn)絼?chuàng)新。圍繞基礎(chǔ)裝備、關(guān)鍵零部件、基礎(chǔ)工業(yè)軟件和關(guān)鍵基礎(chǔ)材料等重點(diǎn)領(lǐng)域，以重點(diǎn)產(chǎn)品為龍頭進(jìn)行“全產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)創(chuàng)新能力建設(shè)”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游產(chǎn)品設(shè)計(jì)、材料開(kāi)發(fā)、工藝開(kāi)發(fā)、裝備制造、示范應(yīng)用推廣等企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)、高校等單位開(kāi)展協(xié)同攻關(guān)，構(gòu)建國(guó)產(chǎn)首臺(tái)（套）、首批次產(chǎn)品大規(guī)模市場(chǎng)應(yīng)用的生態(tài)系統(tǒng)，為國(guó)產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品應(yīng)用打開(kāi)市場(chǎng)空間。三要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造的體制機(jī)制保障。加快建立產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，健全產(chǎn)業(yè)政策長(zhǎng)效支持機(jī)制，優(yōu)化產(chǎn)學(xué)研一體化攻關(guān)機(jī)制，建設(shè)全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建國(guó)企產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程的適應(yīng)機(jī)制，完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域人才活力激發(fā)機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障推動(dòng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力加快提升。

第二，著力“韌鏈”，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和現(xiàn)代化水平。韌性是保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的重要目標(biāo)，具體而言，就是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈抗沖擊能力，即使在受到?jīng)_擊以后也能夠很快恢復(fù)。為此，一要推動(dòng)采購(gòu)來(lái)源多元化、運(yùn)輸通道多元化、產(chǎn)業(yè)鏈合作網(wǎng)絡(luò)化，通過(guò)多元化、網(wǎng)絡(luò)化對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施斷鏈斷供替代行動(dòng)，推動(dòng)龍頭企業(yè)建立同準(zhǔn)備份、降準(zhǔn)備份機(jī)制。推動(dòng)開(kāi)展多元化采購(gòu)，加強(qiáng)國(guó)際技術(shù)和貿(mào)易合作，加快拓展第二技術(shù)來(lái)源國(guó)。聚焦標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)鏈和關(guān)鍵產(chǎn)品，加快繪制重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)合作圖，建立產(chǎn)業(yè)鏈補(bǔ)鏈延鏈項(xiàng)目庫(kù)，精準(zhǔn)招引一批產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)強(qiáng)、科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好的外資重大項(xiàng)目。二要完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套能力，實(shí)施“降成本專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”，切實(shí)降低土地成本、融資成本、能源電力成本、物流成本、原材料成本和企業(yè)實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，防止產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)快外遷，穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)鏈。三要實(shí)施“反脫鉤”戰(zhàn)略，積極拓展國(guó)際合作。做好產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性與穩(wěn)定國(guó)際論壇籌備工作，爭(zhēng)取廣泛參與和多方共商對(duì)話(huà)，聚焦關(guān)鍵零部件供給、國(guó)際貨運(yùn)協(xié)調(diào)、原材料供應(yīng)等影響產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定的重點(diǎn)問(wèn)題，提出“中國(guó)方案”，貢獻(xiàn)“中國(guó)力量”，達(dá)成“全球共識(shí)”，共同維護(hù)好全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，暢通世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脈絡(luò)。四要鍛造長(zhǎng)板，立足我國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)、配套優(yōu)勢(shì)和高鐵、電力裝備、通信設(shè)備（5G）、原料藥等部分領(lǐng)域先發(fā)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)，提升國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈對(duì)我國(guó)的依賴(lài)程度，獲取反制“卡脖子”約束的非對(duì)稱(chēng)制衡能力，打造更具競(jìng)爭(zhēng)力、更高附加值的產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，前瞻謀劃腦科學(xué)、量子科技、深海深空等未來(lái)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)重要技術(shù)、核心裝備、人才等率先“卡位”。

第三，聚力“優(yōu)企”，增強(qiáng)企業(yè)主體地位和競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策，要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持企業(yè)主體地位，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，注重通過(guò)改革的辦法激發(fā)市場(chǎng)主體活力，增強(qiáng)市場(chǎng)主體主動(dòng)作為、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意愿和能力。特別是要強(qiáng)化龍頭企業(yè)的牽引作用，引導(dǎo)社會(huì)各界圍繞龍頭企業(yè)發(fā)展需求，加大技術(shù)、人才、資金、市場(chǎng)等方面的保障力度和集中攻關(guān)。一要加快培育產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)。支持企業(yè)家通過(guò)創(chuàng)造新模式、運(yùn)用新技術(shù)、制造新產(chǎn)品、開(kāi)拓新市場(chǎng)，培育壯大一批產(chǎn)業(yè)生態(tài)中具有重要影響力和主導(dǎo)作用的領(lǐng)軍企業(yè)。二要加大“專(zhuān)精特新”中小企業(yè)培育力度。以提升基礎(chǔ)產(chǎn)品、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心零部件研發(fā)制造能力和基礎(chǔ)軟件研發(fā)、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝和尖端設(shè)計(jì)能力為目標(biāo)，實(shí)施“關(guān)鍵核心技術(shù)—材料—零件—部件—整機(jī)—系統(tǒng)集成”全鏈條培育路徑，建立分類(lèi)分級(jí)、動(dòng)態(tài)跟蹤管理的企業(yè)梯隊(duì)培育清單，給予企業(yè)長(zhǎng)周期持續(xù)穩(wěn)定的支持，加快培育一大批主營(yíng)業(yè)務(wù)突出、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的“專(zhuān)精特新”中小微企業(yè)，打造一批專(zhuān)注于細(xì)分市場(chǎng)、技術(shù)或服務(wù)出色、市場(chǎng)占有率高的“單項(xiàng)冠軍”。

第四，注重“提效”，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量效益和控制力。一要加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化綠色化升級(jí)改造，推廣綠色生產(chǎn)工藝和技術(shù)裝備，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。二要推動(dòng)優(yōu)鏈，更好實(shí)現(xiàn)供需適配促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。推動(dòng)建立部門(mén)鏈長(zhǎng)制，由國(guó)家部委牽頭推進(jìn)全國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈貫通工作，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)，推動(dòng)扶持產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)優(yōu)化、精準(zhǔn)滴灌。推進(jìn)生產(chǎn)力布局優(yōu)化調(diào)整，發(fā)揮中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的潛力，在中西部地區(qū)符合條件的地區(qū)再建設(shè)一批國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范基地和重要產(chǎn)業(yè)鏈基地，增強(qiáng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的戰(zhàn)略縱深和回旋空間。加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，提升產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化智能化水平。以有效需求為牢固支撐，在更加豐富的應(yīng)用場(chǎng)景中提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量和可靠性，促進(jìn)供需有效銜接、動(dòng)態(tài)匹配。三要科技強(qiáng)鏈，加快塑造我國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。一方面，持續(xù)加大研發(fā)投入，強(qiáng)化以應(yīng)用為導(dǎo)向的前瞻性、顛覆性技術(shù)戰(zhàn)略布局，推動(dòng)新一代信息技術(shù)、生物與健康、先進(jìn)材料、高端裝備等重大技術(shù)的群體性突破。充分發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，加快組建若干國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，集中解決一批面向國(guó)家戰(zhàn)略需求的前瞻性重大科學(xué)問(wèn)題。另一方面，加快新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、航空航天、節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料、新能源汽車(chē)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈“雙向融合”，培育一批具備產(chǎn)業(yè)鏈控制力的龍頭企業(yè)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈，持續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)攀升。