“體教融合”政策省級行政執(zhí)行的擴(kuò)散機(jī)制及深化策略研究

劉 通，張曉林,2，李增民，黃烈鵬，侯鴻輝

（1.四川師范大學(xué)體育學(xué)院，四川 成都 610101；2.成都體育學(xué)院研究生院，四川 成都 610041；3.成都體育學(xué)院足球運(yùn)動學(xué)院，四川 成都 610041；4.北京第二外國語學(xué)院成都附屬中學(xué)，四川 成都 610043；5.四川師范大學(xué)附屬實驗學(xué)校，四川 成都 610023）

2020年9月，國家體育總局、教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見》（以下簡稱“《意見》”）［1］，開啟了中國特色體教融合發(fā)展的新征程。緊接著在同年10月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時代學(xué)校體育工作的意見》［2］，再次強(qiáng)調(diào)“深化體教融合”的重要性。國家頒布的《意見》明確指出，各省級行政區(qū)域要根據(jù)國家要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定出符合地方實情的深化體教融合實施政策。通過對31個省級政府制定的體教融合政策內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)整理與分析，以呈現(xiàn)省級政府執(zhí)行國家體教融合政策的實際情況。依據(jù)政策擴(kuò)散理論，歸納與總結(jié)省級政府體教融合政策的擴(kuò)散機(jī)制，提出省級行政區(qū)域?qū)嵤w教融合的策略，從而為新發(fā)展階段省級政府深化體教融合政策落實提供有益參考。

1 政策擴(kuò)散理論的簡述

政策擴(kuò)散理論源于創(chuàng)新擴(kuò)散理論（Diffusion of Innovations Theory）。創(chuàng)新擴(kuò)散理論是美國著名學(xué)者雷特·羅杰斯（E.M.Rogers）在20世紀(jì)60年代與學(xué)者休梅克在合著的《創(chuàng)新擴(kuò)散》一書中提出的。羅杰斯［3］認(rèn)為，創(chuàng)新是一種被個人或者其他采用單位視為新穎的觀念、事物或?qū)嵺`，而創(chuàng)新擴(kuò)散是指在一種基本社會過程中，主觀感受到的關(guān)于某個新的信息被傳播，通過一個社會構(gòu)建過程，某個創(chuàng)新的意義逐漸顯現(xiàn)。該理論后經(jīng)學(xué)者引入政治科學(xué)領(lǐng)域，美國學(xué)者沃克（Walker）在《美國各州的創(chuàng)新擴(kuò)散》一文中提出了政策創(chuàng)新，由此“政策創(chuàng)新擴(kuò)散”在政治學(xué)界受到關(guān)注，經(jīng)過不斷研究，逐漸形成政策擴(kuò)散理論（Policy Diffusion Theory）。政策擴(kuò)散（Policy Diffusion）是指一種政策活動從一個地區(qū)或部門擴(kuò)散到其他地區(qū)或部門，被新的政策主體采用并推廣的過程，主要是解釋與預(yù)測公共政策的擴(kuò)散動因和機(jī)制，包括“過程”“結(jié)果”“機(jī)制與動因”三種擴(kuò)散形式［4］。通過政策擴(kuò)散可以降低政策執(zhí)行阻力和實施成本［5］，國家決策才能得到更大范圍地執(zhí)行與推廣，進(jìn)而為在全國推廣和執(zhí)行打下堅實的基礎(chǔ)。借鑒相關(guān)公共政策擴(kuò)散研究成果，特別是已有體育領(lǐng)域政策擴(kuò)散研究，有助于準(zhǔn)確把握體育政策擴(kuò)散的基本規(guī)律和特征，從而為各級政府制定新體育政策提供理論研究的支撐和實踐活態(tài)的樣本［6］。

近年來，政府公共政策活動在社會治理中發(fā)揮著重要作用，體育政策的頒布數(shù)量越來越多，其擴(kuò)散頻率也越來越高，政策逐層傳播的效率也明顯提高。目前，僅依靠中央政府行政指令對社會各領(lǐng)域?qū)嵤┯行У恼哒{(diào)控還具有一定困難，因此，需要充分調(diào)動地方政府的積極性和創(chuàng)造性，在政策的制定與執(zhí)行中充分發(fā)揮地方的自主性，通過政策擴(kuò)散的競爭、學(xué)習(xí)與模仿等形式來實現(xiàn)省級行政區(qū)域的政策創(chuàng)新。該研究以政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)，通過梳理分析31個?。ㄊ校┱C布的深化體教融合相關(guān)政策（以下統(tǒng)稱《實施意見》），了解地方政府在深化體教融合過程中對國家實施體教融合政策的把握與執(zhí)行情況，探析其存在困境，提出優(yōu)化策略，從而推動體教融合政策在地方的高質(zhì)量發(fā)展。

2 體教融合政策省級行政擴(kuò)散的現(xiàn)實特征分析

2.1 各省級政府政策出臺時間節(jié)點呈現(xiàn)“S”型

我國政策擴(kuò)散過程從時間上主要呈現(xiàn)“S”型曲線特征，即從國家發(fā)布政策到省級行政區(qū)域政府政策擴(kuò)散過程隨著時間的推移，往往會經(jīng)歷政策擴(kuò)散的緩慢期、快速期和平穩(wěn)期這三個階段［4］。國家深化體教融合政策意見出臺后，各省級政府都積極相應(yīng)，大多數(shù)省份都根據(jù)自身實際情況，相繼印發(fā)所對應(yīng)的《實施意見》《若干措施》和《實施方案》等。此外，也有省份未單獨(dú)形成體教融合政策，而是將體教融合政策內(nèi)容融入其他文件，例如：某地區(qū)全面加強(qiáng)學(xué)校體育工作意見等，以此來推動體教融合向縱深發(fā)展。為保證省級體教融合政策數(shù)據(jù)的全面、嚴(yán)謹(jǐn)，從體教融合專門性政策和集合性政策兩個層面，通過各省級政府部門官網(wǎng)、北大法寶、百度、微信等數(shù)據(jù)庫與網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行檢索（檢索時間為2020年9月到2022年8月），檢索統(tǒng)計結(jié)果見表1。2020年8月，國家頒發(fā)《意見》后，體教融合政策就進(jìn)入快速擴(kuò)散階段，從2021年2月8日遼寧省出臺《實施意見》，到2022年6月7日山西省出臺《實施意見》，短短2年時間，全國共有31個省級地方政府出臺了體教融合相關(guān)方案或意見?？梢姡w教融合政策在全國擴(kuò)散速度之快、擴(kuò)散范圍之廣，凸顯出深化體教融合政策的重要性和時效性。從2020年9月《意見》出臺后，體教融合政策擴(kuò)散在近兩年的時間里達(dá)到了頂峰，特別在2021年12月，各省份發(fā)布文件最多，共有9個省級行政區(qū)域發(fā)布了體教融合文件。到2022年，大部分?。ㄊ校┒及l(fā)布了深化體教融合文件，除了港澳臺外，還有山東省、上海市、江西省尚未公布正式的《實施意見》，這些省級政府雖然未正式公布與《意見》一樣的政策，但也將《意見》中的關(guān)鍵內(nèi)容作為本省未來體育發(fā)展的主要方向。從目前各省發(fā)布的體教融合政策文件表述來看，多數(shù)省份使用了《實施意見》的表述，少數(shù)省級行政區(qū)域（例如天津市和北京市）使用《實施方案》的表述，甘肅省使用《若干措施》的表述，而海南省則是結(jié)合自身實際，采用“深化體教融合”作為“全面加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校體育工作”的實施路徑的表述?？傮w而言，各省級行政區(qū)域在頒布《意見》的時間上，由少數(shù)省級政府頒布，到多數(shù)省級政府頒布，再到剩余少數(shù)省份頒布，凸顯出政策發(fā)布時間節(jié)點的“S型”特征（如圖1）。

表1 各省級政府體教融合政策發(fā)布時間及表述統(tǒng)計

圖1 各省級政府政策頒布時間段趨勢

2.2 各省級行政體教融合政策目標(biāo)呈現(xiàn)多樣化

政策目標(biāo)是政策在一定的歷史時期內(nèi)所要完成的規(guī)定任務(wù)［7］。通過梳理31個省級政府體教融合文件的目標(biāo)發(fā)現(xiàn)，多數(shù)省份都制定了深化體教融合的發(fā)展目標(biāo)，有的省份非常具體，而有的省份比較籠統(tǒng)，還有部分省份沒具體呈現(xiàn)發(fā)展的總體目標(biāo)，只是在實施任務(wù)中有目標(biāo)的體現(xiàn)，這些省份只是將目標(biāo)細(xì)分到每一項工作任務(wù)上。因此，省級體教融合政策目標(biāo)呈現(xiàn)出多樣化特征，如表2所示。各省級行政體教融合政策目標(biāo)的多樣化主要表現(xiàn)在目標(biāo)的階段時間明確性、內(nèi)容指向性和結(jié)果呈現(xiàn)性三個層面。

表2 各?。ㄊ校┥罨w教融合的建設(shè)目標(biāo)

首先是目標(biāo)的階段時間明確性。通過梳理31個省份行政區(qū)域體教融合政策文件目標(biāo)，從中發(fā)現(xiàn)，許多省份有著明確的時間階段目標(biāo)，也有部分省份沒有明確的階段時間目標(biāo)，其中，廣西壯族自治區(qū)、貴州省、江蘇省、浙江省、青海省、湖南省等省級政府的體教融合政策文件中，明確提出了階段時間目標(biāo)，多數(shù)省級政府以2025年、2030年和2035年這幾個時間階段作為建設(shè)節(jié)點。而其他省份政策目標(biāo)的階段時間沒有明確，比較籠統(tǒng)，但基本上都有近期和遠(yuǎn)期的總體目標(biāo)。其次是政策目標(biāo)的內(nèi)容指向性。內(nèi)容指向性存在多樣化主要在于各省級政府的體教融合政策文件目標(biāo)內(nèi)容不一，有些省級政府要建設(shè)相應(yīng)的體教融合配套實施，比如，江蘇省、湖南省等省份；而有的省份則是以學(xué)生體質(zhì)健康達(dá)標(biāo)率，比如貴州省、江蘇省等，也有一些省份則是將目標(biāo)內(nèi)容與具體措施相對應(yīng)，比如云南、黑龍江等省份。最后是政策目標(biāo)的結(jié)果呈現(xiàn)性。通過梳理各省級政府文件，可以發(fā)現(xiàn)各省級政府的政策目標(biāo)結(jié)果各不相同，有的省份要形成教育現(xiàn)代化體系，而有的省份要形成青少年賽事體系等。比如，廣西壯族自治區(qū)在文件中就指出：到2025年實現(xiàn)青少年體育和教育深度融合……，到2035年多樣化、現(xiàn)代化、高質(zhì)量的學(xué)校體育和體校教育體系基本形成……［8］；再比如湖南省在文件中提出：到2025年基本形成……保障機(jī)制健全的體教融合機(jī)制和模式，到2030年青少年體育體系基本形成［9］；江蘇省提到的建設(shè)目標(biāo)，到2025年學(xué)生體質(zhì)健康合格率達(dá)95%以上、創(chuàng)建傳統(tǒng)體育學(xué)校1500所、青少年俱樂部1000所等，到2035年學(xué)生體質(zhì)健康達(dá)到60%以上的優(yōu)良率、基本實現(xiàn)青少年體育治理能力和治理體系現(xiàn)代化等［10］。也有省份除了文件內(nèi)容，還單獨(dú)列出目標(biāo)結(jié)果清單，例如：吉林省發(fā)布的文件中還附有重點實施任務(wù)的清單，更加明確了建設(shè)目標(biāo)。體教融合政策的目標(biāo)對于深化體教融合來說非常重要，只有明確了體教融合的政策目標(biāo)，才能督促各省級政府根據(jù)地方實際情況，按照國家深化體教融合的要求，有目的、有計劃地執(zhí)行體教融合政策。

3 各省級行政體教融合政策執(zhí)行的擴(kuò)散模式

公共政策擴(kuò)散的模式存在自上而下的層級擴(kuò)散模式，自下而上的吸納——輻射擴(kuò)散模式，同一層級的區(qū)域或部門之間的擴(kuò)散模式，不同發(fā)展水平區(qū)域之間政策跟進(jìn)的擴(kuò)散模式等［4］?？v觀中國作為單一制的國家，政府機(jī)構(gòu)具有集權(quán)化和層級化的特點，政府上下級之間具有行政權(quán)力命令與服從的關(guān)系［11］。因此，中國政府通常采用自上而下的層級擴(kuò)散模式，這種模式是上級要求下級采納和執(zhí)行某項政策的擴(kuò)散模式，同時也會采用其他模式。從深化體教融合政策擴(kuò)散的實際情況來看，基本采用自上而下和同一層級之間的層級擴(kuò)散模式。從自上而下的層級擴(kuò)散模式來說，體教融合的政策擴(kuò)散主要在于上下級政府之間的擴(kuò)散，中央政府頒布深化體教融合政策后，各省級行政區(qū)域政府根據(jù)國家政策要求，結(jié)合地區(qū)實際情況制定出符合地方深化體教融合發(fā)展的政策方案或意見，而各省的地市州通過省級政府的政策文件，制定出地方的體教融合政策文件（如圖2）。

圖2 體教融合政策擴(kuò)散模式

從同一層級的擴(kuò)散來看，體教融合政策擴(kuò)散主要產(chǎn)生臨近區(qū)域擴(kuò)散效應(yīng)和部門間的擴(kuò)散效應(yīng)。由于我國臨近城市在信息交流上較頻繁，城市獲取臨近地市的政府信息相對容易，同時，臨近政府之間具有學(xué)習(xí)和競爭關(guān)系，政府都會對臨近政府的政策進(jìn)行積極學(xué)習(xí)和跟蹤，例如：四川省和重慶市的體教融合政策，從內(nèi)容和表述上高度相似。而部門之間的擴(kuò)散也是政策擴(kuò)散較為鮮明的表現(xiàn)，國家頒布體教融合政策的發(fā)文主體為體育總局和教育部，通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，31個省級行政區(qū)域有27個地區(qū)的體教融合政策發(fā)文單位與國家一致，但也存在山東、天津、江西和海南等省份發(fā)布單位與國家發(fā)布單位不完全一致（如表3）。這是因為這些省份中部分省份尚未形成單獨(dú)的體教融合政策，而多個部門聯(lián)合發(fā)布僅有天津市，說明部門之間的層級擴(kuò)散主要在上下級之間，而同級之間的擴(kuò)散比較欠缺?；谶@些擴(kuò)散模式，才能使得體教融合政策迅速擴(kuò)散到全國各地方政府，從而達(dá)到國家政策的快速擴(kuò)散，并且達(dá)到及時貫徹落實的目的。

表3 各?。ㄊ校w教融合政策發(fā)文單位統(tǒng)計

4 體教融合政策省級行政執(zhí)行的擴(kuò)散機(jī)制分析

由于省級政府在制定深化體教融合政策中呈現(xiàn)出的內(nèi)容都趨于相同特點，本研究將從援引政策擴(kuò)散機(jī)制的理論出發(fā)，以政策執(zhí)行過程中的層級治理和多屬性治理兩方面［12］，深入分析地方政府執(zhí)行體教融合政策影響因素的機(jī)制，從而達(dá)到深刻領(lǐng)會體教融合的政策，推進(jìn)體育與教育的深度融合。從國內(nèi)已有政策擴(kuò)散的相關(guān)研究中可以發(fā)現(xiàn)，政策擴(kuò)散機(jī)制類型有以下幾種：學(xué)習(xí)機(jī)制、模仿機(jī)制、社會建構(gòu)機(jī)制、行政指令機(jī)制和競爭機(jī)制［4］。而深化體育與教育的融合是屬于國家教育公共政策，具備層級治理的屬性，表現(xiàn)為自上而下的行政指令機(jī)制和自下而上的吸納機(jī)制；而在多屬性治理方面，則表現(xiàn)為學(xué)習(xí)、競爭機(jī)制。

4.1 層級治理：縱向的行政指令與吸納機(jī)制

國家重大公共政策落實，需要通過地方政府出臺細(xì)化的政策，再規(guī)范執(zhí)行，才能實現(xiàn)其政策目標(biāo)，形成中央統(tǒng)一性與地方多樣性的有效執(zhí)行格局，這說明政策的執(zhí)行具有層級治理的屬性［12］。首先，一項政策的提出必定是先進(jìn)行調(diào)研，再根據(jù)調(diào)研情況制定政策，在廣泛收集民意后形成正式文件，這正是體現(xiàn)出層級治理的吸納機(jī)制，體教融合政策亦是如此。在國家層面，體教融合政策提出之前進(jìn)行了大量的研究和調(diào)查，廣泛的收集政策意見，由體育總局和教育部聯(lián)合在2020年4月形成《意見》初稿，后征求13個部門和單位的意見，在2020年4月27日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十三次會議，審議通過。在省級政府層面，省級政策根據(jù)國家政策意志，形成體教融合意見稿，廣泛征求并采納地方各界人士的多方意見，比如上海市、四川省等省級行政區(qū)域，這種吸納機(jī)制首先從基層出發(fā)，再執(zhí)行到基層，對體教融合政策的執(zhí)行具有擴(kuò)散意義。

其次，行政指令機(jī)制是指行政主體依靠組織權(quán)威進(jìn)行行政管理工作的辦法［13］，行政指令機(jī)制可以通過行政指令推動政策的擴(kuò)散和實施，一般通過行政命令或指令的形式（比如發(fā)布政策、文件等）要求下級地方政府積極貫徹落實，達(dá)到政策快速擴(kuò)散執(zhí)行。當(dāng)前，我國行政指令機(jī)制擴(kuò)散主要通過以下幾種方式：第一，中央政策及部門發(fā)布的“紅頭文件”直接嵌入下級政策議程；第二，上級政府及部門直接介入政策內(nèi)容本身［4］。但我國行政指令擴(kuò)散機(jī)制采用“紅頭文件”直接嵌入政策議程較多，體教融合政策正是采用這種擴(kuò)散機(jī)制。從各省級行政體教融合政策發(fā)布時間來看，國家發(fā)布《意見》后，大多數(shù)省級行政區(qū)域都進(jìn)行了積極貫徹落實，先對政策精神進(jìn)行學(xué)習(xí)，然后在體教融合政策的制定過程中，各省級政府在中央及部門的指令下，依據(jù)《意見》的要求制定了各省級行政區(qū)域的體教融合政策，同時各省級政府也要求下級行政政府進(jìn)行體教融合政策的創(chuàng)新落實。從各省級體教融合政策內(nèi)容來看，以31省級政府的政策文本作為研究對象，利用NVivo軟件的詞頻分析功能，分析得出31個省級政府體教融合政策詞頻最高的前幾位為：體育、學(xué)校、青少年、教育、發(fā)展、學(xué)生等（見表4），與中央政策文本詞頻最高的前幾位相差不大，各省級行政區(qū)域發(fā)布的體教融合意見的主體內(nèi)容框架與國家《意見》也高度相似。由此可知，地方政府體教融合政策核心目標(biāo)、主體內(nèi)容與國家《意見》保持高度一致。同時，在《意見》中要求各省級政府結(jié)合地區(qū)情況貫徹落實，這在多數(shù)省級政府文件中有所體現(xiàn)，例如：海南省抓住自由貿(mào)易港建設(shè)的重大機(jī)遇，形成深化體教融合的海南特色［14］；上海市作為國家經(jīng)濟(jì)中心、國際化大都市，發(fā)揮其特色，普及高質(zhì)量、現(xiàn)代化和多樣化的體育教育體系，形成具有國際化的人才培養(yǎng)模式，打造出深化體教融合的“上海特色”［15］；黑龍江省以東北的冰雪運(yùn)動地理優(yōu)勢，發(fā)揮其特長，形成以冰雪運(yùn)動助推深化體教融合的特色目標(biāo)等。

表4 中央與地方體教融合政策詞頻

4.2 多屬性治理：橫向的學(xué)習(xí)、競爭機(jī)制

任何一項重大公共政策都具有多屬性特征，重大領(lǐng)域的改革政策尤為明顯，它同時承載經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)等多項發(fā)展任務(wù)，其政策目標(biāo)的實現(xiàn)取決于多部門、多地區(qū)的協(xié)同合作與配套政策供給［12］。體教融合政策多屬性治理在擴(kuò)散機(jī)制中主要表現(xiàn)在橫向的學(xué)習(xí)與競爭方面。學(xué)習(xí)和競爭機(jī)制主要發(fā)生于同級或相鄰政府之間的相互影響［16］。首先，相鄰政府之間的影響，鄰近效應(yīng)在學(xué)習(xí)與競爭機(jī)制上是影響擴(kuò)散的一個重要因素［17］，表現(xiàn)為以下兩方面。第一，政策出臺的時間差，部分臨近省份的體教融合政策出臺時間相近。陜西省在2021年7月21日推出深化體教融合文件，在臨近效應(yīng)的作用下，同月28日擴(kuò)散到四川省，相隔兩個月不到擴(kuò)散到重慶。第二，地理空間的連片，從各省級發(fā)布體教融合政策來看，具有空間位置連片效應(yīng)，如政策擴(kuò)散初期，江蘇、上海、安徽等省級行政區(qū)域在地理空間上呈現(xiàn)出集中連片效應(yīng)，都集中在華東地區(qū)，推進(jìn)時間也相近，同時廣西、四川和重慶也呈現(xiàn)出集中連片效應(yīng)，這些連片省份無論從發(fā)布時間，還是地理位置都臨近。

其次是跨區(qū)域之間的地域?qū)W習(xí)與競爭，成功有效的政策擴(kuò)散能夠提高政策的公信力，降低政策在制定和執(zhí)行過程中的成本，以此提高公共政策的影響和績效［4］。使得后面制定政策頒布的政府會先學(xué)習(xí)研究頒布的政府，從中吸取成功經(jīng)驗，摒棄不足之處，從政策頒布的時間序列來看，國家頒布體教融合政策4個月后，遼寧省率先根據(jù)自己的情況制定了《體教融合振興發(fā)展遼寧“三大球”實施意見》，河北、江蘇、安徽等幾個省份緊隨其后也發(fā)布了《實施意見》。這幾個省級政府的政策文件都是在及時學(xué)習(xí)國家頒布的政策文件后，根據(jù)政策文件要求制定而成的，體現(xiàn)了省級政府貫徹落實國家政策的積極性和及時性。這幾個省份政策發(fā)布時間比較相近，后面的省級政府行政機(jī)構(gòu)可以學(xué)習(xí)、借鑒和吸收前面所頒布的政策，這樣就可以通過其他政府執(zhí)行的實際情況及時發(fā)現(xiàn)前面文件存在的問題，自己省份在制定時，可以更加關(guān)注前面省份政策中的不足之處，有助于制定更加合理的體教融合政策。但由于在經(jīng)濟(jì)、政策和文化等方面存在一定的競爭關(guān)系，導(dǎo)致政府采納或引入政府的某些創(chuàng)新內(nèi)容需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整［18］。政策執(zhí)行效果涉及到諸多利益，使得同級政府間對績效和資源的競爭選擇的方式和達(dá)到的效果也是不盡相同［19］。但經(jīng)過這種擴(kuò)散機(jī)制，政策的創(chuàng)新擴(kuò)散執(zhí)行速度得到顯著提高。為了更好地推進(jìn)體教融合發(fā)展，各省級政府在制定政策的時候，會采取競爭措施來保障政策的落實，比如與下級政府績效掛鉤，將深化體教融合納入了地方考核指標(biāo)，安徽省就是將體教融入納入地方政府的重要議事日程和考核內(nèi)容，并且進(jìn)行定期評估，對于執(zhí)行不到位的要進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)［20］；廣西省將青少年體質(zhì)健康的評估結(jié)果作為考核地方政府工作情況的關(guān)鍵指標(biāo)，落實部門主要負(fù)責(zé)人和校長“第一責(zé)任人”的制度，對執(zhí)行優(yōu)秀的表揚(yáng)、執(zhí)行不力的追責(zé)［8］；貴州省成立青少年體育專項督促組，對青少年體育工作進(jìn)行檢查、督導(dǎo)和評估［21］；江蘇省則將體教融合工作細(xì)化落實到當(dāng)?shù)馗哔|(zhì)量發(fā)展考核當(dāng)中，加大了對體育、教育部門和學(xué)校校長工作成果的考核力度［10］。因此，各省通過相應(yīng)的學(xué)習(xí)與競爭性措施，保證了政策的執(zhí)行與落實，從而為推動體教融合高質(zhì)量發(fā)展，培養(yǎng)肩負(fù)民族復(fù)興大任的時代新人，提供了高質(zhì)量、高水準(zhǔn)的政策保障。

5 體教融合政策省級行政執(zhí)行的實施策略

5.1 完善政策體系，提升體教融合高位推進(jìn)

完善政策體系是政策執(zhí)行的重要保障，一個完善的政策體系不僅體現(xiàn)政策的科學(xué)性，還能提高政策擴(kuò)散的速度。目前，全國31個省級行政單位中大部分地區(qū)都發(fā)布了《實施意見》，但還有一些省份尚未公布《實施意見》，比山東、江西等地。此外，在省級政府出臺了政策后，通過行政指令機(jī)制要求各市、區(qū)（縣）也應(yīng)該出臺深化體教融合相關(guān)政策措施和實施意見，這樣通過擴(kuò)散機(jī)制才能使得體教融合政策更好落地。

要確保體教融合政策的執(zhí)行能夠落到實處，就應(yīng)該有一個完善的政策體系，完善的政策體系要做好決策、實施與保障［22］。第一，完善體教融合的決策水平。提高決策水平就應(yīng)該根據(jù)決策過程提高文本的可行性、針對性和準(zhǔn)確性，并且設(shè)定多元的評價體系、構(gòu)建公開與多維的決策機(jī)制。第二，完善體教融合政策實施。中央部門發(fā)布的《意見》只有8個方面37條措施，沒有設(shè)立單獨(dú)的原則、目標(biāo)等，對省級體教融合政策的原則與目標(biāo)制定缺乏具體的指導(dǎo)性。因此，從層級治理出發(fā)，在高位推動的作用下，以國家宏觀指導(dǎo)，地方政府分類細(xì)別的完善政策實施的每一部分，既有原則、目標(biāo)，也有具體操作。第三，完善體教融合政策的保障措施，制定完善的績效考核體系，按照體教融合的總體發(fā)展要求，將政府的政策執(zhí)行成效和政府間的合作納入績效考核體系，實行詳細(xì)的考核績效標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)范約束，保障政策有效執(zhí)行。省級政府作為政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在被賦予自由裁量權(quán)的同時，應(yīng)該根據(jù)自身情況，將各項政策細(xì)致化，細(xì)致到具體的榮譽(yù)獎勵、資金資源等。第四，要做好傳媒擴(kuò)散效能，提升體教融合的公信力。提升政策公信力有利于提高公共政策的執(zhí)行效率，能夠有效地降低公共政策執(zhí)行和創(chuàng)新的成本，有助于政府提高公信力，為體教融合政策實施的后續(xù)過程打下基礎(chǔ)［23］。可以通過官方傳媒進(jìn)行政策傳播，讓參與的公眾了解政策并提出一些建設(shè)性建議，以此在傳播擴(kuò)散過程中不斷地優(yōu)化政策，使得體教融合政策可以快速、有效地落實，為更大范圍其他地區(qū)政府提供寶貴的經(jīng)驗。

5.2 加強(qiáng)政策創(chuàng)新，凸顯體教融合區(qū)域特色

研究發(fā)現(xiàn)，體教融合政策擴(kuò)散創(chuàng)新的缺乏主要由以幾方面影響，第一，地方政府在參照《意見》制定省級體教融合政策文本時，其中有不少內(nèi)容是對《意見》的8方面、37條具體措施進(jìn)行照搬、修飾、或是較小幅度的增減；第二，地方政府盲目地模仿、學(xué)習(xí)、跟風(fēng)，一些體育大省或經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省會率先進(jìn)行政策執(zhí)行，勢能較弱的地區(qū)往往會效仿這些地區(qū)，雖說政策效仿可以節(jié)約政策創(chuàng)新的成本，但是盲目地效仿就會造成政策趨同化，致使地方政策的創(chuàng)新力不夠，地方對國家政策的解讀和探索不足，缺乏內(nèi)驅(qū)力。

因此，各級政府在遵循國家體教融合政策的精神和任務(wù)基礎(chǔ)上，通過政策的指導(dǎo)性意見，充分發(fā)揮自主決策權(quán)，據(jù)區(qū)域?qū)嵺`情況和未來發(fā)展方向，制定出符合當(dāng)?shù)厣鐣徒?jīng)濟(jì)發(fā)展的體教融合政策，形成與時俱進(jìn)、特色鮮明的體教融合執(zhí)行模式。在具體的制定中，要廣泛地吸納經(jīng)驗和意見，可以進(jìn)行地區(qū)的區(qū)塊試點，從中獲取經(jīng)驗，結(jié)合地區(qū)實際情況有針對性地進(jìn)行政策增減、細(xì)化、修正和完善，使得政策實施條文更加合理、詳細(xì)，出臺符合地區(qū)發(fā)展且富有地區(qū)特色的區(qū)域體教融合模式。例如：東北利用其自身冰雪區(qū)域特征，以冰雪運(yùn)動為依托，打造獨(dú)具冰雪特色的體教融合模式；青海、西藏憑借高原區(qū)域特點，以高原運(yùn)動促使體教融合的深化，形成具有高原特色的體教融合模式；廣西則可以利用民族特色運(yùn)動，以民族運(yùn)動打開體教融合模式的新思路；上海、江蘇、北京、浙江、廣東等省級行政區(qū)域可以憑借其政治、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，打造現(xiàn)代化、多樣化的體教融合模式。這些都是地方依據(jù)實際情況推進(jìn)體教融合深化的新思路、新路徑，形成了地區(qū)深化體教融合特色化、多元化模式，彰顯出地方體教融合的區(qū)域特色。

5.3 強(qiáng)化學(xué)習(xí)競爭，推動政策區(qū)域主體合作

在多屬性治理下，學(xué)習(xí)競爭在同級或臨近政府之間存在相互作用影響。從各省級政府政策文件來看，在同級和臨近政府之間雖然存在學(xué)習(xí)與競爭，但學(xué)習(xí)與競爭性不強(qiáng)，比如：東北三省有著良好的冰雪優(yōu)勢，黑龍江在政策文件中強(qiáng)調(diào)要利用冰雪優(yōu)勢，發(fā)揮冰雪的特色，但是吉林和遼寧在政策文件中卻沒有明顯突出東北冰雪優(yōu)勢形成自己的特色［24］；廣西省通過自己民族區(qū)域特色以民族傳統(tǒng)體育的特色推進(jìn)體教融合深化，而同樣是民族區(qū)域的西藏、內(nèi)蒙古和新疆形成的民族區(qū)域特色并不明顯。同時，體教融合政策執(zhí)行過程中涉及單位部門多、實施內(nèi)容廣［25］，雖然國家發(fā)布的體教融合政策中，提出建立由中央多個部門組成的青少年體育工作部際聯(lián)席會議制度，但對各級政府部門之間協(xié)同沒有作出明確的行政指令，這不利于區(qū)域、部門和政策主體對象之間的相互協(xié)同合作。因此，推動區(qū)域主體之間的協(xié)同合作可以從幾個方面進(jìn)行。第一，筑牢政府間的信任關(guān)系，只有相互的信任才能更好地學(xué)習(xí)政府之間的成熟經(jīng)驗；第二，搭建信息共享平臺，提升府際之間的信息交流，形成創(chuàng)新性的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同合作方式，便于政府之間的臨近區(qū)域交流和跨區(qū)域交流；第三，在健全體教融合跨部門協(xié)同治理機(jī)制基礎(chǔ)之上，通過聯(lián)合簽署合作框架協(xié)議或備忘錄等形式［26］，厘清各部門之間的權(quán)責(zé)，避免利益的沖突，形成部門之間良好協(xié)同合作的局面，以更好地進(jìn)行有效協(xié)同，從而建立健全與部際聯(lián)席會議制度和行政締約制度［27］；第四，建立各級體教融合的工作小組，有效地銜接、促進(jìn)各部門之間的協(xié)同合作。第五，發(fā)揮好中央與地方的統(tǒng)籌權(quán)，擴(kuò)大多元主體參與，提升科學(xué)、民主決策。第六，構(gòu)建完善的體教融合政策擴(kuò)散利益分享和補(bǔ)償制度，以此來平衡利益和兼顧各方的利益，打破現(xiàn)有體教融合制度瓶頸，確保體教融合政策落地的現(xiàn)實性。

5.4 強(qiáng)調(diào)可操作性，確保政府政策具體落實

地方政策在擴(kuò)散中應(yīng)注意體教融合的可操作性，通常需要滿足與國家政策保持一致、政策目標(biāo)的切實可行、政策工具的選擇適當(dāng)和政策內(nèi)容的科學(xué)合理四個條件［28］。因此，省級行政區(qū)域深化體教融合的政策執(zhí)行擴(kuò)散可以從以下幾方面進(jìn)行，一是，地方政府應(yīng)與中央形成體教融合政策合力，中央為考慮整個國家的情況，政策重指導(dǎo)性，而地方是具體落實中央政策，重操作性，地方政府要與中央保持高度一致下，提出更具操作性的政策方案。二是，明確地方體教融合政策目標(biāo)。要充分考慮地方體教融合的發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實情，在具體的實踐經(jīng)驗和理論基礎(chǔ)上制定明確的目標(biāo)，應(yīng)避免政策目標(biāo)籠統(tǒng)而粗糙，甚至過大的情況。例如：廣西壯族自治區(qū)，到2025年，實施“十百千萬”工程：全區(qū)建成14所市級示范性體校、100所以上縣級標(biāo)準(zhǔn)體校（含業(yè)余體校）、1000個以上學(xué)校體育優(yōu)質(zhì)訓(xùn)練點、2000所以上體育傳統(tǒng)特色學(xué)校、青少年體育俱樂部達(dá)1000所以上等目標(biāo)，明確了廣西壯族自治區(qū)體教融的深化方向。三是，地方政府科學(xué)制定體教融合保障的相關(guān)公共政策，如財政、教育等，利用激勵性、自愿性等政策工具調(diào)動體教融合參與主體的積極性。四是，地方體教融合的政策內(nèi)容要考慮與地方的適應(yīng)性，將宏觀政策內(nèi)容細(xì)化為具體可操作、可推行的地方政策方案。比如：西藏結(jié)合高原特點、東北結(jié)合冰雪特點、西南地區(qū)結(jié)合山地特點等。