國家治理視角下政府生態(tài)環(huán)境審計策略創(chuàng)新

白臣

【摘要】當前環(huán)境問題日益突出，使國家對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度不斷提升，政府環(huán)境審計是強化國家環(huán)境治理能力的有效舉措。文章圍繞國家治理視角下政府生態(tài)環(huán)境審計的發(fā)展展開研究，詳盡分析了其當前存在的審計理念較為滯后、審計技術需要優(yōu)化、法律法規(guī)不夠健全、國際性環(huán)境審計有待強化等問題，并在此基礎上深入探討了改進政府環(huán)境審計的具體策略。

【關鍵詞】國家治理；政府生態(tài)環(huán)境審計

【中圖分類號】F239.44

★基金項目：本文受國家社會科學基金重點項目“角色倫理視域下創(chuàng)新社會治理模式研究（14AZX018）”支持。

政府環(huán)境審計是國家審計的重要組成部分，是環(huán)境管理的有效舉措。它的產(chǎn)生是建立在政府的公共受托環(huán)境責任基礎之上的，隨著我國環(huán)境戰(zhàn)略的不斷發(fā)展，政府環(huán)境審計日益呈現(xiàn)出全新的面貌和格局，尤其在國家治理視角下，綠色發(fā)展理念逐步深入人心，政府環(huán)境審計的基調(diào)和方向也漸次明確。當前盡管政府環(huán)境審計的發(fā)展尚存在諸多的問題和挑戰(zhàn)，但其日益多元的發(fā)展路徑和整體向上的發(fā)展局面已然形成[1]。

一、國家治理視角下政府生態(tài)環(huán)境審計中存在的問題

（一）審計理念較為滯后，審計范圍較為狹窄

政府環(huán)境審計職能的有效發(fā)揮需要建立在科學先進的理念意識基礎之上，由此才能具備對環(huán)境審計的正確認知，以認知促進行為的跟進與延展。黨和國家歷來都非常重視環(huán)境問題，并先后出臺了一系列的政策法規(guī)來明確環(huán)境保護的總體思路、目標及關鍵性的范圍和領域。但縱觀我國當前政府環(huán)境審計的開展狀況，尚存在諸多的問題與不足，還應積極對照黨和國家的相關要求來不斷加以改進和優(yōu)化[2]。

首先，政府環(huán)境審計的諸多理念還較為滯后，相關的責任追究機制等還有待完善，秉持綠色發(fā)展觀，探尋經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡點要求政府環(huán)境審計應由傳統(tǒng)重視經(jīng)濟責任審計理念向注重環(huán)境責任審計理念轉變，傳統(tǒng)的環(huán)境審計更多關注資金的使用管理，而對環(huán)境責任義務則鮮有問津，這種審計理念和模式嚴重制約了政府環(huán)境審計相關效能的發(fā)揮。一方面政府對企事業(yè)單位等被審計對象的環(huán)境行為有監(jiān)督管理之責，擁有相應的權利。另一方面政府承擔著環(huán)境保護指導、為社會供給環(huán)境公共產(chǎn)品等義務，是保護生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡的責任主體。但很多時候，相關部門在認知層面存在忽視義務責任、強調(diào)管制監(jiān)督的問題，受此影響會導致責任界定追究機制不健全，部門間各司其職、責權不明等狀況。如不同的職能部門間權職交叉，致使跨區(qū)域的環(huán)境問題得不到及時有效的解決，并有可能出現(xiàn)環(huán)境信息數(shù)據(jù)共享性差、存在數(shù)據(jù)孤島等問題。

其次，政府環(huán)境審計的范圍和視閾有待進一步拓展。從當前政府環(huán)境審計的開展狀況來看，仍以財務審計和合規(guī)性審計為重點，更多關注環(huán)保資金的使用分配及環(huán)保建設項目的推進狀況[3]。而對于各類社會組織的捐款、國際環(huán)保組織的撥款及環(huán)境資源配置等則鮮有關注，審計的開展也多圍繞一些單體環(huán)保建設項目來進行，如天然林保護工程、京津風沙治理工程等，但綜合性強的領域，如海洋環(huán)境、農(nóng)業(yè)生態(tài)等則較少涉及，環(huán)境審計的深度也尚待拓展。為此應加強績效審計與政策審計的實施，績效審計應建立科學而完善的評價體系，政策審計應積極推進政策執(zhí)行情況跟蹤審計，從而構建更加立體多元的政府環(huán)境審計體系。

（二）審計技術需要優(yōu)化，審計方法亟待創(chuàng)新

環(huán)境審計對環(huán)境相關的信息資源有高度的依存性，豐富的信息資源是環(huán)境審計得以高效開展的前提和基礎。當前數(shù)字信息技術日新月異，大數(shù)據(jù)時代全面來臨，環(huán)境信息資源由此也變得更為龐大繁蕪，這一方面為環(huán)境審計開展提供了更多的資源憑據(jù)，但同時也對審計方法和模式提出了更高要求。環(huán)境審計應與時俱進，積極引入大數(shù)據(jù)技術和手段來促進審計方法的創(chuàng)新。

首先，大數(shù)據(jù)等數(shù)字信息技術的發(fā)展優(yōu)化了政府環(huán)境審計的實施基礎，在數(shù)字技術的支持下，環(huán)境數(shù)據(jù)日益規(guī)范和統(tǒng)一，使原本不同系統(tǒng)間獨立運作、交互性差的數(shù)據(jù)得以整合，表現(xiàn)出更強的關聯(lián)性，審計工作開展前期的數(shù)據(jù)整理由此更為便捷高效。此外，不同職能部門，如市場監(jiān)督、國土等方面的數(shù)據(jù)實現(xiàn)了全國性的互聯(lián)互通，這些數(shù)據(jù)往往更具真實性和客觀性，因此能在審計線索的發(fā)現(xiàn)中發(fā)揮更大的作用。

其次，環(huán)境信息資源的全面數(shù)字化對環(huán)境審計方法和模式提出了更高的要求，傳統(tǒng)以人工審計及現(xiàn)場查看為主的審計模式已經(jīng)無法再適應大數(shù)據(jù)時代環(huán)境審計的要求，這種審計模式存在著諸多的弊端與不足，如由于地理狀況的復雜性使審計人員難以開展現(xiàn)場調(diào)查，進而導致一些問題線索無法被核實，在完成新時期環(huán)境審計的任務時也顯得捉襟見肘。新時期的環(huán)境審計已不再局限于單體的環(huán)保建設項目或某些違規(guī)違紀問題的發(fā)現(xiàn)，其審計對象、審計范圍都有了較大的拓展，這就需要審計機關不斷創(chuàng)新優(yōu)化審計方式，以有效提高審計能力和效率。

（三）法律法規(guī)尚需完善，相關內(nèi)容有待拓展

立足于國家治理的角度來審視當前環(huán)境審計法律法規(guī)體系建設，會發(fā)現(xiàn)其中諸多的問題和短板，比如缺少對公民環(huán)境權的宣示，雖然環(huán)保法等都已明確規(guī)定公民有保護生態(tài)環(huán)境使之不受損害的責任和義務，但卻對公民所具有的環(huán)境權較少提及，這種立法闕如的存在，在很大程度上影響了公民環(huán)境主體意識的激發(fā)，造成了公民環(huán)保觀念和意識普遍薄弱的狀況。此外，在環(huán)境會計制度領域，針對會計核算及信息披露方面的制度建設尚不健全，由此則干擾了審計工作的開展，使環(huán)境審計在發(fā)現(xiàn)問題線索方面受到較大制約，而環(huán)境保護本身系統(tǒng)性較強，關系著諸多行業(yè)領域，但目前環(huán)保法的周延性較差則與環(huán)境保護的復雜樣態(tài)形成了矛盾。在氣候資源、微生物資源等諸多環(huán)境領域，相關的法律規(guī)范尚為空白，這些領域的環(huán)境審計也存在無法可依的局面。另外，政府環(huán)境審計缺乏實務指引與操作細則，《國家審計準則》雖然對一般性的審計程序等作出了規(guī)范，但其尚無針對政府環(huán)境審計的細則性條款，專業(yè)性準則的缺位使政府環(huán)境審計在很多時候會遇到無章可循的問題，如針對河流污染防治的專項資金審計，由于審計對象不只局限于某一省市，存在跨區(qū)域的狀況，這就給審計工作的協(xié)調(diào)組織帶來了諸多困擾[4]?？傊鎸@些復雜性的問題，亟須出臺相應的針對性準則來加以引導和規(guī)范。

（四）國際性環(huán)境審計有待強化，跨境實務合作亟須加強

隨著我國綜合國力及國際地位的不斷提升，我國的環(huán)境外交得到了快速發(fā)展，面對日益嚴峻的全球生態(tài)環(huán)境問題，我國采取深度參與治理的態(tài)度，展現(xiàn)出強大的負責任大國形象。我國制定和出臺了系列的生態(tài)外交政策，由此為國際間環(huán)境審計合作的開展創(chuàng)設了良好的條件基礎，但就當前的跨境環(huán)境審計狀況而言，尚存在實務性合作項目較少、國際合作機制不夠健全等問題。隨著“一帶一路”倡議的深入推進，區(qū)域性環(huán)境日益受到關注和重視，這就對我國參與跨境環(huán)境審計提出了迫切的需求。我國在審計合作項目的拓展層面尚待加強，此外對國際環(huán)境協(xié)議履行情況的審計也應提上日程，這關系著我國在生態(tài)環(huán)境建設與保護層面的國際形象與地位，同時也展示著我國承擔環(huán)境國際責任的信心與決心。

二、國家治理視角下推進政府環(huán)境審計發(fā)展的現(xiàn)實路徑

（一）革新政府環(huán)境審計的意識理念

首先，應改變傳統(tǒng)重視經(jīng)濟責任審計而忽視環(huán)境責任審計的理念，加強對環(huán)境責任的考量。在經(jīng)濟責任審計過程中，應構建相關的環(huán)境責任指標體系，以將環(huán)境責任審計貫穿到經(jīng)濟責任審計的各個環(huán)節(jié)，使經(jīng)濟責任審計結果更加客觀公正。傳統(tǒng)審計對政府環(huán)境責任的關注度較低，新時期的審計工作應立足于推進環(huán)保事業(yè)的發(fā)展而增加環(huán)境責任審計的權重，使環(huán)保政績考核落于實處。

其次，審計機關應加強與財政部、統(tǒng)計局等部門的協(xié)同聯(lián)動，依托數(shù)字信息技術構建相關的環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，不斷豐富信息資源，以優(yōu)化環(huán)境責任審計工作開展的條件基礎。同時實現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)的全方位、動態(tài)化管理，此外，應推動責任界定與問責制度的建立，以立法的形式明確責任主體以及問責的流程與方法，在此基礎上完善環(huán)保政績考核制度，針對相關的環(huán)保政策制定與出臺細則化的責任考核規(guī)范，以推進環(huán)境政策審計的發(fā)展，確保政府環(huán)境責任審計有法可依、有章可循。審計機關要積極推進審計問責機制的構建，以使審計結果得到合理運用，使政府環(huán)境審計發(fā)揮其應有的效能與價值，實踐中為了突破審計機關自身缺乏處罰權限的局限，審計機關可通過移送處理、構建聯(lián)合問責機制等舉措來強化環(huán)境責任的問責[5]。比如可將審計結果和意見移送至上級機關或其他主管部門，并隨時關注責任問責追究結果，此外還可與檢察院、環(huán)境部門等加強聯(lián)系，依托環(huán)境監(jiān)管平臺共同構建一體化的聯(lián)合問責機制，以此來形成合力使環(huán)境審計問責得以高效地推進和落實。

最后，政府環(huán)境審計應不斷向縱深領域拓展，比如針對環(huán)境公共資金的審計，應不只局限于財政資金，而是要將社會捐贈資金、代管資金、國際組織捐款等皆納入其中，以此使資金審計更加全面而多元，使審計結果能真實反映各類資金的分配使用情況。而針對國有環(huán)境資產(chǎn)和國有環(huán)境資源的審計，前者應拓展環(huán)境資產(chǎn)范圍，后者則應將海域、礦產(chǎn)、景點等自然資源、區(qū)位資源、氣候資源、核資源等都涵蓋其內(nèi)，以此來踐行審計全覆蓋的理念，全面推進政府環(huán)境審計的深入發(fā)展。

（二）優(yōu)化政府環(huán)境審計的模式方法

首先，政府環(huán)境審計應與時俱進，依托大數(shù)據(jù)等數(shù)字信息技術來實現(xiàn)審計方法和模式的創(chuàng)新。在大數(shù)據(jù)技術的支持下，數(shù)據(jù)分析將不再局限于傳統(tǒng)審計下較小的樣本數(shù)據(jù)，而是可以對全部的數(shù)據(jù)實現(xiàn)整合和分析，促使局部數(shù)據(jù)分析的諸多弊端和缺陷得以避免，審計全覆蓋的理念真正得以貫徹。大數(shù)據(jù)時代的全面數(shù)據(jù)分析省略了統(tǒng)計抽樣程序，無須再通過樣本分析和數(shù)理統(tǒng)計來估測整體的狀況和水平，由此則規(guī)避了各種抽樣風險，使環(huán)境審計的結果更加真實、全面、客觀，提高了環(huán)境審計的科學性和精確性。與此同時，使用全面數(shù)據(jù)分析還簡化了數(shù)據(jù)的預處理程序，審計人員無須再花費大量的時間和精力來對數(shù)據(jù)進行復雜的預處理，直接使用原始的數(shù)據(jù)使各種數(shù)據(jù)誤差得以規(guī)避，也使數(shù)據(jù)分析結果更加可靠。此外，由于環(huán)境審計對信息數(shù)據(jù)的依賴性較強，大數(shù)據(jù)技術的廣泛應用則使數(shù)據(jù)的獲取和分析更加便捷高效，審計取證也由此更為簡潔直觀，比如對水質(zhì)污染與治理的審計，可使用大數(shù)據(jù)來對相關部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)化地分析整合，由此使審計結論獲得了強有力的數(shù)據(jù)支持，結論更加客觀而精準。

其次，環(huán)境審計對審計現(xiàn)場圖片、視頻等信息也有較高的需求，此時可利用無人機、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術等來更為高效便捷地獲取此類環(huán)境信息資源。無人機具有使用方便、轉場迅捷等優(yōu)勢，利用無人機對審計現(xiàn)場進行航拍可清晰獲取大量現(xiàn)場圖片，極大地減少了審計人員工作負荷，提高了審計工作的效率與質(zhì)量。GIS技術及利用相關的軟硬件來采集、整合、分析空間地理分布數(shù)據(jù)的信息技術，利用該技術可實現(xiàn)對地球表層空間各類現(xiàn)象或事件數(shù)據(jù)的動態(tài)性、即時性掌握，其在環(huán)境審計中亦大有作為。比如審計人員可通過分析比對土地規(guī)劃GIS數(shù)據(jù)、林地保護規(guī)劃GIS數(shù)據(jù)等來判斷區(qū)域內(nèi)土地利用規(guī)劃是否合理，是否符合生態(tài)環(huán)境保護的相關要求。

（三）完善政府環(huán)境審計法律法規(guī)

首先，應進一步完善審計相關條例，明確政府環(huán)境審計的法律規(guī)范，使審計機關在行使審計監(jiān)督權時有法可依、有章可循，從法律層面優(yōu)化環(huán)境審計的發(fā)展條件。此外在環(huán)境保護法中也應突出強調(diào)綠色發(fā)展的原則和理念，對國家審計機關的職責作出明確界定，以掃清其開展審計工作的障礙，使權利義務更加清晰[6]。在部門規(guī)章方面則應規(guī)范環(huán)境審計的方法、流程等事宜，以使其實現(xiàn)制度化、規(guī)范化發(fā)展，各地方也應立足于自身實際不斷完善法律法規(guī)建設，并有效提高其可操作性與可執(zhí)行性。

其次，政府環(huán)境審計是一項系統(tǒng)性工程，關系到的行業(yè)領域非常寬泛，由此就決定了其法規(guī)體系的多元性和復雜性。因此，健全政府環(huán)境審計法規(guī)體系，應使審計法規(guī)、環(huán)境法規(guī)、基建法規(guī)等各類型法律法規(guī)之間實現(xiàn)融合和統(tǒng)一，避免矛盾沖突的產(chǎn)生。同時，還應加快濕地保護、氣候資源、動力資源等新興環(huán)境領域的立法，使這些領域的環(huán)境保護和審計有確切的法律法規(guī)作為依據(jù)。此外，需制定出臺細則化的環(huán)境審計準則和指南，包括基本準則、行為準則及技術準則等，政府環(huán)境審計準則是對國家審計準則的有效補充，它的健全與完善是審計全覆蓋理念的實踐體現(xiàn)。

（四）加強政府環(huán)境審計的跨境協(xié)作

首先，國際間合作開展環(huán)境審計主要是針對一些需要多國共同面對的環(huán)境問題而進行，目前跨境環(huán)境審計通常有聯(lián)合審計、平行審計、協(xié)作審計三種模式。聯(lián)合審計多用于政治經(jīng)濟體制較為接近的國家，它由參與審計的國家共同組成聯(lián)合審計組，針對某一環(huán)境問題開展聯(lián)合審計，審計方法模式等由聯(lián)合審計組確定；平行審計則是參審國家獨立確立審計策略與方法，然后就同一事項進行同步審計，參審國家之間最后就審計結論進行交流探討及成果分享；協(xié)作審計無論在不同國家審計策略的協(xié)調(diào)方面，還是審計報告的出具和公布形式方面都介于前述兩種審計模式之間，它是一種折中性的模式策略。我國現(xiàn)階段參與跨境審計主要采用的是后兩種模式，針對與周邊國家共同關注和面臨的海洋環(huán)境、大氣污染等環(huán)境問題展開審計。其次，針對參與的國際環(huán)境保護事務、簽訂的環(huán)境國際公約履行狀況開展審計。我國歷來都非常重視與其他國家一起合作進行生態(tài)環(huán)境的保護和建設，為此參與了生物多樣性、風沙治理等多項國際環(huán)保事務，簽訂了相應的環(huán)境協(xié)議，針對這些協(xié)議的履行狀況進行審計，是要審查政府為此而制定出臺的政策措施及其落實情況，關注所取得的環(huán)境績效以及相關法律法規(guī)體系的完善程度等。

三、結語

社會經(jīng)濟的快速發(fā)展一方面極大地豐富了人們的物質(zhì)生活，提高了人們的生活水準，但另一方面也對生態(tài)環(huán)境造成了較大的破壞，為此我國提出了綠色發(fā)展的觀點和理念，加大了對環(huán)境的保護力度。政府環(huán)境審計的開展是為了更好地保護生態(tài)平衡、促進各類自然資源的合理分配、協(xié)同推進經(jīng)濟發(fā)展與自然保護的有效舉措。當前政府環(huán)境審計的發(fā)展尚面臨審計理念較為陳舊、審計方法比較落后等諸多的問題和困境，亟須通過創(chuàng)新升級理念、改進審計方法、完善審計法規(guī)、加強跨境協(xié)作等方式，實現(xiàn)政府環(huán)境審計的全面推進與優(yōu)化發(fā)展。

主要參考文獻：

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