穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量，推動制造業(yè)利用外資

趙靜

【摘要】黨中央多次提出，要構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟新體制，全面提升對外開放水平，推進貿(mào)易和投資自由化便利化。制造業(yè)一直是吸引外商直接投資的主要方向和主要領(lǐng)域，其利用外商投資的規(guī)模與質(zhì)量，將對我國經(jīng)濟發(fā)展水平產(chǎn)生直接影響。當(dāng)前，制造業(yè)利用外資既面臨外部風(fēng)險：如全球經(jīng)濟下行風(fēng)險仍十分嚴(yán)峻，各國間引資競爭激烈，國際自貿(mào)協(xié)定陸續(xù)簽署可能對我國吸引外資產(chǎn)生擠出效應(yīng)等；也面臨內(nèi)部挑戰(zhàn)：如總體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上呈“去工業(yè)化”態(tài)勢、外資企業(yè)尚未嵌入我國本土產(chǎn)業(yè)鏈等。在未來一段時期，“穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量”將成為制造業(yè)利用外資的重點任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】利用外資；政策；產(chǎn)業(yè)鏈；全球經(jīng)濟

【中圖分類號】F74

一、制造業(yè)利用外資外部風(fēng)險和內(nèi)部挑戰(zhàn)并存

（一）全球經(jīng)濟復(fù)蘇面臨較大不確定性，制造業(yè)跨國投資面臨雙重不利因素

當(dāng)前，全球經(jīng)濟下行風(fēng)險仍十分嚴(yán)峻，包括疫情可能進一步加劇擴散、高債務(wù)水平和增長疲軟引發(fā)的財政壓力等，世界經(jīng)濟和跨國投資復(fù)蘇仍面臨較大不確定性。世行預(yù)計，受疫情對潛在經(jīng)濟增長的持久拖累效應(yīng)，2021年全球經(jīng)濟產(chǎn)出仍比疫情前水平低5%以上，2022年全球經(jīng)濟增長將再度放緩至3.8%。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議報告指出，2020年全年外商直接投資（FDI）同比大幅度下跌42%，降至8590億美元，預(yù)計2021年將繼續(xù)下降5%～10%。截至2021年6月末，全球債務(wù)總量達到296萬億美元的歷史最高水平，較疫情暴發(fā)前上漲了36萬億美元，其中發(fā)達經(jīng)濟體債務(wù)總量達到204.5萬億美元。在此背景下，歐盟、美國、英國作為一直保持我國前十大外資主要來源地的國家和地區(qū)，當(dāng)前開展制造業(yè)跨國投資面臨雙重不利因素。一是以上國家和地區(qū)經(jīng)濟下行風(fēng)險較嚴(yán)峻。以美國為例，截至2021年9月，美國聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模已超過28.4萬億美元的上限，超過其GDP的130%。IMF預(yù)測，2020年疫情沖擊導(dǎo)致的G7和歐元區(qū)經(jīng)濟衰退在2024—2025年才有可能得以修復(fù)。二是中美、中歐之間緊張局勢再度升溫。拜登政府積極修復(fù)美歐關(guān)系，促使歐盟以人權(quán)問題對我國發(fā)起制裁，引發(fā)中歐相互制裁、歐洲議會決定取消《中歐投資協(xié)定》（CAI）審議會議。雙重不利因素疊加，勢必影響部分跨國公司在我國的制造業(yè)投資布局。

（二）全球供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈加速調(diào)整，各國間制造業(yè)引資競爭激烈

近幾年，美國一方面鼓勵制造業(yè)回流，另一方面試圖推動跨國公司與中國脫鉤，不斷游說非美方供應(yīng)商限制我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的發(fā)展和市場規(guī)模。長此以往，一些跨國公司為規(guī)避風(fēng)險，可能會轉(zhuǎn)移制造業(yè)供應(yīng)鏈及生產(chǎn)基地，進而影響我國外資吸納。日本為支持供應(yīng)鏈回歸國內(nèi)、謀求供應(yīng)鏈多元化，于2020年4月出臺供應(yīng)鏈改革專項資金，總投入為2435億日元，并寫入2020年修正預(yù)算案中。其中支持制造業(yè)生產(chǎn)回歸日本的投入是2200億日元，支持制造業(yè)生產(chǎn)分散到其他國家，特別是東盟地區(qū)的是235億日元。越南已成立由副總理潘平明領(lǐng)導(dǎo)、計劃與投資部具體負責(zé)的吸引外資工作組，與外交機構(gòu)、商業(yè)協(xié)會、咨詢公司、銀行和投資基金積極合作，并出臺一系列特別激勵機制吸引外資。2021年1-6月，越南吸引外資共計152.7億美元，加工制造業(yè)為吸引外資第一大行業(yè)。

（三）海外自貿(mào)協(xié)定陸續(xù)簽署或?qū)ξ覈圃鞓I(yè)吸引外資形成擠出效應(yīng)

2019年2月，歐盟與日本簽署的自貿(mào)協(xié)定生效，日本在汽車及大部分汽車零部件等制造業(yè)領(lǐng)域可以零關(guān)稅出口歐洲。2020年7月，修訂后的《美墨加協(xié)定》（USMCA）正式生效，其中涉及一項被視為針對中國的“毒丸條款”，即若協(xié)議中任何一成員國與非市場經(jīng)濟國家談判簽署自貿(mào)協(xié)定，其他兩國可將其踢出協(xié)定。2021年6月，越南與歐盟簽訂的《越南-歐盟自由貿(mào)易協(xié)定（EVFTA）》和《越南-歐盟投資保護協(xié)定（EVIPA）》獲得越南國民議會批準(zhǔn)。據(jù)越南官方媒體估計，兩大協(xié)定生效后，約有3.2萬個外資項目進入越南，總注冊資本超過3700億美元，包含不少制造業(yè)外資項目。其中來自歐洲地區(qū)的外資項目約有2500個，注冊資本約為275億美元。印度在退出RCEP之后有意與歐盟推進自貿(mào)協(xié)定談判，和美國的貿(mào)易協(xié)議有望達成。上述陸續(xù)簽署的自貿(mào)協(xié)定及針對我國的“毒丸條款”，勢必在我國與相關(guān)國家之間產(chǎn)生制造業(yè)投資轉(zhuǎn)移和貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)。

（四）外商直接投資日益青睞服務(wù)業(yè)，總體結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出一定的“去工業(yè)化”傾向

從總量上看，我國服務(wù)業(yè)利用外資占吸引外資比重自2005年的1/3，躍升至2020年的77.7%。與之形成鮮明對比的是，制造業(yè)固定資產(chǎn)投資中外資企業(yè)占比一直呈下降趨勢，從2000年接近20%的比重下降到2020年的7%以下。雖然服務(wù)業(yè)對外資吸引力增加的變化趨勢揭示出科研服務(wù)利用外資增長這一積極面，但制造業(yè)領(lǐng)域外資縮減、撤出尤為值得重視。究其原因：一是近幾年我國不斷釋放擴大服務(wù)業(yè)對外開放的積極信號，特別是在金融業(yè)等領(lǐng)域出臺了一系列放開準(zhǔn)入的具體舉措，帶來服務(wù)業(yè)利用外資占比的提升，成為我國吸引外資的新增長點。二是與外商投資的輕資產(chǎn)化與服務(wù)化趨勢有關(guān)。

（五）外資企業(yè)尚未有效嵌入鏈接我國本土產(chǎn)業(yè)鏈，本土制造仍位于外資企業(yè)國際產(chǎn)業(yè)價值鏈的低端

有關(guān)研究表明，外資企業(yè)加工貿(mào)易進出口占我國加工貿(mào)易進出口總額的比重穩(wěn)定在75%以上，外資企業(yè)的供應(yīng)鏈國際依存度仍然較高，尚未與我國產(chǎn)業(yè)鏈形成有效鏈接，本土制造仍位于外資企業(yè)國際產(chǎn)業(yè)價值鏈的低端位置。究其原因：一是原有外資及我國勞動密集型制造企業(yè)逐漸向成本更低的國家和地區(qū)外移；與此同時，剩下的技術(shù)密集型外資制造企業(yè)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)，在中美貿(mào)易摩擦和發(fā)達國家核心技術(shù)保護策略的裹挾下，不得不被動與中國開始“經(jīng)濟脫鉤”“產(chǎn)業(yè)脫嵌”，對制造業(yè)的外資利用構(gòu)成了一定沖擊。二是我國本土制造業(yè)服務(wù)化水平不足。當(dāng)前僅為30%左右，與德國（39%）、美國（32%）等世界制造業(yè)大國相比水平較低。再加之我國住宿和餐飲業(yè)、交通運輸、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)仍占主導(dǎo)地位，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占比不高，對制造業(yè)服務(wù)化轉(zhuǎn)型的支撐不足。三是部分外資項目與本地產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)度不高。當(dāng)前，部分地方招商引資仍然存在短期規(guī)模偏好，未能結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展思路加以統(tǒng)籌考量，出現(xiàn)“為招商而招商”的情況，說明創(chuàng)新驅(qū)動和效率導(dǎo)向的引資機制未能有效確立。致使個別地區(qū)的外資引進項目與本地產(chǎn)業(yè)鏈并無關(guān)聯(lián)，項目落地后也未針對該項目進行配套式招商，成為“孤島式”“高耗低出”外資項目。

二、政策建議

當(dāng)前制造業(yè)利用外資外部風(fēng)險和內(nèi)部挑戰(zhàn)并存，在未來一段時期，“穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量”將成為利用外資的重點任務(wù)。需科學(xué)研判制造業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的變化趨勢，充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，在雙循環(huán)新發(fā)展格局中實現(xiàn)高水平利用外資。

（一）在市場準(zhǔn)入方面持續(xù)擴大，落實好新版負面清單，適時推出穩(wěn)外資新舉措

進一步清理負面清單之外的外資準(zhǔn)入限制措施，全方位開放一般制造業(yè)，循序放寬電信領(lǐng)域外商投資準(zhǔn)入限制，激勵外資高端制造業(yè)項目更多落地。發(fā)揮引資鼓勵政策活力，促使外資更多流向新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、先進制造業(yè)等領(lǐng)域。放開外資研發(fā)中心政策門檻，引導(dǎo)外資企業(yè)加大在華技術(shù)創(chuàng)新投入。提高國內(nèi)制造業(yè)服務(wù)化水平，提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)供給能力，鼓勵有實力的國內(nèi)企業(yè)提高國際化經(jīng)營水平。不斷優(yōu)化營商環(huán)境，發(fā)揮開發(fā)區(qū)、國家級新區(qū)等重點開放平臺作為地方產(chǎn)業(yè)集聚平臺和創(chuàng)新載體的作用。政策支持上持續(xù)加碼發(fā)力，加速《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》等已有政策落地，針對外資企業(yè)的共性需求，及時出臺穩(wěn)外資新舉措。

（二）積極推動有關(guān)貿(mào)易協(xié)定落地和制造業(yè)外資來源地多元化，提升產(chǎn)業(yè)鏈安全水平

在全球供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈加速調(diào)整時期和新冠肺炎疫情尚未得到有效控制的情形下，一是要推動更多元的雙邊和多邊貿(mào)易及投資協(xié)定落地。積極推進RCEP、CAI落地生效。加快推進中日韓自貿(mào)區(qū)協(xié)定談判和CPTPP談判。二是要推動制造業(yè)外資來源地多元化，提升產(chǎn)業(yè)鏈國際合作安全水平。保持主要投資來源地穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極吸引東盟、中南美洲等新興經(jīng)濟體外資。

（三）引導(dǎo)地方招商引資轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新引資方式，增加當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)產(chǎn)業(yè)鏈嵌入度

引導(dǎo)地方政府在招商引資方面轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，關(guān)注引資項目與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈嵌入度和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶動力，重視產(chǎn)業(yè)鏈招商引資及本土產(chǎn)業(yè)支撐體系建設(shè)。構(gòu)建科學(xué)合理的引資質(zhì)量評價機制，嚴(yán)防引入空殼項目或“高耗低出”項目。針對引資質(zhì)量評價良好的項目，可以差別化電價、水價等形式給予優(yōu)惠。鼓勵地方政府創(chuàng)新多樣化引資模式，靈活采用“以商引商”“以內(nèi)引外”“以外引外”等多種形式，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)外資項目落地，嫁接國際化優(yōu)質(zhì)資源，融入全球經(jīng)濟大循環(huán)。

（四）健全制造業(yè)外商投資安全審查制度，為進一步擴大開放提供制度保障

盡快推進外商投資安全審查制度的細化和落地，加大對危及中國產(chǎn)業(yè)鏈安全和重大經(jīng)濟利益的投資項目審核，對各領(lǐng)域的開放方向、重點任務(wù)、事中事后監(jiān)管措施做出制度性安排，為推進醫(yī)療、電信和互聯(lián)網(wǎng)等服務(wù)業(yè)擴大開放，進一步提高制造業(yè)開放水平提供制度保障。

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