中國共產(chǎn)黨巡視制度的百年嬗變、主要特點(diǎn)與基本經(jīng)驗(yàn)

金偉東 任琴 孫大偉

提 要：巡視是推進(jìn)黨的自我革命、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略性制度安排。巡視制度的百年嬗變與黨的建立與發(fā)展幾乎同步、同頻、同向，經(jīng)歷了“萌發(fā)→形成”“曲折發(fā)展→恢復(fù)完善”“系統(tǒng)性重塑→高質(zhì)量發(fā)展”三個(gè)螺旋式上升階段，呈現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)日趨強(qiáng)化、機(jī)制制度日趨完備、職能定位日趨精準(zhǔn)、創(chuàng)新成果日趨豐富的鮮明特點(diǎn)。新時(shí)代巡視制度的完善及其執(zhí)行效果遠(yuǎn)超預(yù)想。百年巡視形成了四條基本經(jīng)驗(yàn)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把巡視工作擺在更加突出的位置。巡視制度已成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，但在中國共產(chǎn)黨巡視制度百年嬗變的分期問題上觀點(diǎn)不一，目前比較流行的分期方式是采取以重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)、重大歷史事件為分割點(diǎn)的線性分階段法，把百年巡視制度演變過程分為“創(chuàng)建探索期、調(diào)整動(dòng)蕩期、修復(fù)發(fā)展期、戰(zhàn)略性安排期”①孫亮：《中國共產(chǎn)黨巡視制度的百年演進(jìn)及其動(dòng)力機(jī)制》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021 年第3 期。四個(gè)階段?？紤]到理論的生命力取決于其是否能夠以及多大程度上貼近歷史、解釋現(xiàn)實(shí)、推動(dòng)發(fā)展。因此，筆者在把巡視制度與黨的歷史背景、主要矛盾和主要任務(wù)深度結(jié)合的基礎(chǔ)上，對(duì)巡視制度百年嬗變作出新的劃分。

一、中國共產(chǎn)黨巡視制度的百年嬗變

中國共產(chǎn)黨巡視制度的百年嬗變，大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，漸次完成了三次大的構(gòu)建，有力推動(dòng)了巡視工作發(fā)展，有效解決了黨的各個(gè)不同歷史時(shí)期碰到的一些帶有根本性、全局性的重大問題。

（一）“萌發(fā)→形成”階段（1921 年至1937 年）

在這個(gè)階段，巡視制度經(jīng)歷了從無到有的過程。當(dāng)時(shí)的歷史背景是：“中國共產(chǎn)黨還處于幼年時(shí)期，理論上政治上還不成熟，特別是缺乏對(duì)中國實(shí)際的深刻認(rèn)識(shí)?！雹偕鐣?huì)主義發(fā)展簡史編寫組編：《社會(huì)主義發(fā)展簡史》，北京：人民出版社、學(xué)習(xí)出版社，2021 年版，第140 頁。這個(gè)階段以1927 年大革命失敗為分界線，1927 年前屬于萌發(fā)階段，之后屬于形成階段。

1921 年至1927 年期間，中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)尚處于模仿階段，各地黨組織架子雖然搭起來了，但當(dāng)時(shí)地方黨組織面臨的一個(gè)突出問題是組織紀(jì)律不夠嚴(yán)格、與中央的聯(lián)系不夠緊密，“有的黨組織還像是一個(gè)松散的爭論不休的學(xué)術(shù)組織”②殷嘯虎：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》，北京：北京大學(xué)出版社，2016 年版，第30 頁。。為此，1921 年黨成立伊始，就派遣特派員巡行指導(dǎo)各地的工作，以此“加強(qiáng)總部與分部之間的溝通聯(lián)系”③中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》（第一冊(cè)），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011 年版，第47 頁。，特派員主要任務(wù)是上傳下達(dá)。黨的二大正式授權(quán)特派員“可召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議并任會(huì)議主席”④《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921-2017）》，北京：中國方正出版社，2018 年版，第67 頁。。第一次國共合作時(shí)期，黨的組織建設(shè)呈井噴式發(fā)展，亟需增派人員指導(dǎo)地方黨組織發(fā)展工作。為此，1925 年《章程》修正案重申了中央特派員的制度，同年的《對(duì)于農(nóng)民運(yùn)動(dòng)之議決案》提出建立農(nóng)民運(yùn)動(dòng)特派員制度。1926年的《職工運(yùn)動(dòng)決議案》指出，需要派遣巡行員指導(dǎo)和考察各地鐵路工作。⑤中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料·文獻(xiàn)選編》（第八卷·上），北京：中共黨史出版社，2000 年版，第95 頁。同年9 月的《中央通告第二十號(hào)》提出，“軍事特派員應(yīng)加強(qiáng)軍隊(duì)中黨的組織建設(shè)，經(jīng)常與黨書記密切聯(lián)系，商量工作?！雹拗泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》（第三冊(cè)），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011 年版，第406 頁。密集出臺(tái)的幾個(gè)巡視制度，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方、工人、農(nóng)民和軍隊(duì)黨組織巡行指導(dǎo)的全覆蓋，為強(qiáng)化黨中央在地方、工人、農(nóng)民和軍隊(duì)的影響力、鞏固深化黨的領(lǐng)導(dǎo)起到了重要作用，為其后建立巡視制度積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)?？紤]到這一時(shí)期中央文件還沒有正式使用“巡視”一詞，故將其界定為萌發(fā)階段。

1927 年至1937 年期間，黨中央經(jīng)受了大革命失敗、第五次反“圍剿”失敗等嚴(yán)峻考驗(yàn)，黨的力量被極大地削弱，黨的工作重心由城市轉(zhuǎn)入農(nóng)村，工作方式由公開轉(zhuǎn)入地下，出現(xiàn)了地方主義、以鄰為壑等問題，嚴(yán)重影響黨的團(tuán)結(jié)和黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為此，黨中央先后制定了《巡視條例》和《中央巡視條例》，標(biāo)志著巡視制度正式形成。具體來看，可以分為三個(gè)步驟：一是正式提出“巡視員”的概念。大革命失敗后，形勢嚴(yán)峻，八七會(huì)議在《黨的組織問題議決案》中強(qiáng)調(diào)要重新改造和恢復(fù)各地黨組織，這一決策的落實(shí)必須由中央派出巡視員進(jìn)行實(shí)際指導(dǎo)，這是我們黨第一次在正式文件中提到“巡視員”。1927 年11 月通過的《最近組織問題的重要任務(wù)議決案》強(qiáng)調(diào)，要“建立各級(jí)黨部的巡視指導(dǎo)制度”⑦中央檔案館編：《中共中央文件選集（1927）》（第三冊(cè)），北京：中共中央黨校出版社，1989 年版，第472 頁。，這是黨第一次在正式文件中提出“巡視指導(dǎo)制度”。同年12 月《中央通告第二十號(hào)》明確“中央需要派出……出色分子到重要的省和區(qū)指導(dǎo)改組并巡視。”①中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料·文獻(xiàn)選編》（第八卷·上），北京：中共黨史出版社，2000 年版，第157 頁。1928 年1 月，黨中央在致廣東省委的信中提出了選拔巡視員的條件，省委的巡視員要方向正確、立場鮮明，且一定要進(jìn)行經(jīng)常性的政治教育。這個(gè)時(shí)期不僅提出了“巡視員”“巡視指導(dǎo)制度”等，還對(duì)巡視員的政治素養(yǎng)、職責(zé)權(quán)限等作了初步探索，因此，這可視為巡視工作規(guī)范化建設(shè)的重要起點(diǎn)。二是制定出臺(tái)《巡視條例》。1928 年，黨中央以通稿的形式制定了黨史上第一部《巡視條例》，明確了巡視的目的在于“使上級(jí)黨部之一切策略，工作計(jì)劃和指導(dǎo)能正確的被下級(jí)黨部接受和執(zhí)行”，同時(shí)明確規(guī)定除非是在非常時(shí)期并得到派出黨部的許可，否則巡視員只能指導(dǎo)和監(jiān)督巡視區(qū)域黨部的各項(xiàng)工作，不能參加下級(jí)黨部委員會(huì)成為委員。為了防止巡視員與地方官員有過多的利益牽扯，還特別強(qiáng)調(diào)每位巡視員在同一區(qū)域不能連續(xù)巡視兩次以上。該文件是第一個(gè)較為體系化的黨內(nèi)巡視制度，在黨內(nèi)監(jiān)督制度發(fā)展史上具有重要意義。三是制定首個(gè)《中央巡視條例》。1931 年5 月制定《中央巡視條例》②1932 年3 月中央組織局重新審查通過。，進(jìn)一步明確了中央巡視員必須具有的3 個(gè)條件、必須執(zhí)行的6 項(xiàng)基本任務(wù)、可以使用的17 項(xiàng)工作方法以及6 項(xiàng)職權(quán)，使巡視員選拔條件更加細(xì)化、巡視任務(wù)更加具體、巡視方法更加務(wù)實(shí)，把巡視工作制度化、規(guī)范化提升到一個(gè)新的更高水平。同時(shí)規(guī)定“各地黨部在中央巡視員工作完結(jié)之時(shí)，對(duì)巡視員須作一總的批評(píng)，用書面寫給中央”。這一規(guī)定成為被巡視單位監(jiān)督巡視員巡視工作的“尚方寶劍”。自此，巡視制度百年嬗變完成了第一次構(gòu)建，巡視工作迅速向各地、各領(lǐng)域、各系統(tǒng)推進(jìn)。

（二）“曲折發(fā)展→恢復(fù)完善”階段（1937 年至2012 年）

以1978 年為界線，大體可以劃分為兩個(gè)時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期是1937 年至1978 年，為曲折發(fā)展期，主要經(jīng)歷了抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭、新中國成立和社會(huì)主義基本制度確立、社會(huì)主義建設(shè)的艱辛探索和曲折發(fā)展等過程；第二個(gè)時(shí)期是1978 年至2012 年，為恢復(fù)重建期，主要經(jīng)歷了改革開放與中國特色社會(huì)主義開創(chuàng)、建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和把中國特色社會(huì)主義全面推向21 世紀(jì)、全面建設(shè)小康社會(huì)與新的形勢下堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義等過程。③中華人民共和國簡史編寫組：《中華人民共和國簡史》，北京：人民出版社、當(dāng)代中國出版社，2021 年版，第1-3 頁。這一周期的巡視制度從遭到破壞、零星發(fā)展到再恢復(fù)重建、不斷完善，標(biāo)志著巡視工作的制度體系完成了第二次構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了第二輪螺旋式上升。

1937 年至1978 年為曲折發(fā)展時(shí)期，大體可分為三個(gè)過程。一是全面抗戰(zhàn)期間，中共中央已經(jīng)成為能夠駕馭復(fù)雜局面的成熟的領(lǐng)導(dǎo)集體，執(zhí)行巡視制度也呈現(xiàn)出了靈活、務(wù)實(shí)的特征。比如：抗戰(zhàn)中后期，各根據(jù)地被封鎖，中央要求地方在保密、安全、可行的前提下開展巡視。“皖南事變”后，堅(jiān)持在游擊隊(duì)的掩護(hù)有效開展巡視。二是解放戰(zhàn)爭期間，我們黨已經(jīng)成為空前強(qiáng)大的全國性大黨（據(jù)公開資料顯示，到1947 年黨員發(fā)展到270 萬人），為新民主主義革命奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但此時(shí)一些基層組織也出現(xiàn)了成分不純、思想不純和作風(fēng)不純等問題，甚至出現(xiàn)無組織、無紀(jì)律、無政府狀態(tài)，造成黨群干群關(guān)系緊張。如何保持黨的先進(jìn)性、純潔性和集中統(tǒng)一性，使黨的數(shù)量優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為質(zhì)量優(yōu)勢？開展黨內(nèi)巡視無疑是有效手段。但由于戰(zhàn)爭爆發(fā)，巡視工作呈現(xiàn)出局部性、碎片化的特征，巡視監(jiān)督的純粹性明顯弱化，這也直接造成這一時(shí)期黨內(nèi)巡視相對(duì)停滯。三是新中國成立到“文化大革命”期間，由于百廢待興，各項(xiàng)工作千頭萬緒，巡視工作在不同階段、不同領(lǐng)域零星開展，呈現(xiàn)出臨時(shí)性、局部性的特征。比如：1957 年《中共中央批轉(zhuǎn)中央組織部〈關(guān)于縣、區(qū)、鄉(xiāng)的組織形式和領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題的報(bào)告〉》中規(guī)定：“縣委可以設(shè)置少數(shù)質(zhì)量較強(qiáng)的巡視員來幫助進(jìn)行工作?！薄拔幕蟾锩北l(fā)后，巡視工作弱化，乃至被擱置。

1978 年至2012 年為恢復(fù)重建時(shí)期，大體也經(jīng)歷了三個(gè)過程。一是重新恢復(fù)。黨的十一屆三中全會(huì)以來，黨中央撥亂反正，巡視工作正式邁入了新的歷史時(shí)期。1983 年部署開展為期三年的“整黨”工作，巡視工作在整黨過程中發(fā)揮了重要作用。1990 年黨的十三屆六中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，指出“可根據(jù)需要向各地、部門派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行督促檢查?！雹僦泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：人民出版社，1991 年版，第926 頁。這一規(guī)定為巡視工作恢復(fù)發(fā)展提供了重要制度保障。二是制度化推進(jìn)。1996 年十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)提出要?jiǎng)?chuàng)建巡視制度，隨后中央紀(jì)委制定《關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，此后，中央紀(jì)委完成對(duì)18 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和相關(guān)中央國家機(jī)關(guān)部委的巡視。2000 年后中央紀(jì)委、中央組織部巡視辦公室成立，2001 年印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，明確要求中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委逐步建立巡視制度。自此，從中央到省區(qū)市的巡視機(jī)構(gòu)和制度框架基本形成，巡視工作步入了常態(tài)化推進(jìn)的新階段。三是進(jìn)一步完善。黨的十六大報(bào)告明確提出要“建立和完善巡視制度”②《江澤民文選》（第三卷），北京：人民出版社，2006 年版，第557 頁。，巡視作為一項(xiàng)工作第一次正式納入黨的紀(jì)律檢查體制范疇，在黨內(nèi)監(jiān)督體系中的地位得到正式確立。此后，各地黨委也漸次組建專職巡視工作隊(duì)伍，啟動(dòng)巡視工作。2003 年中央紀(jì)委、中央組織部設(shè)立了巡視組和巡視辦，巡視辦作為具體日常辦事機(jī)構(gòu)正式固定了下來，自此獨(dú)立機(jī)構(gòu)基本構(gòu)建完備。2007 年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》正式將巡視定性為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度，并對(duì)定位和任務(wù)、權(quán)責(zé)和方式等作了具體規(guī)定。黨的十七大再次強(qiáng)調(diào)要“完善巡視制度”③胡錦濤：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《求是》，2007 年第21 期。并寫進(jìn)新修訂的黨章。2009 年，黨中央正式印發(fā)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，明確“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”，成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，巡視正式升格為中央統(tǒng)一部署和管理的重要工作。自此，巡視制度百年嬗變完成了第二次構(gòu)建，第二輪螺旋式上升順利完成，巡視制度在曲折發(fā)展中得到不斷完善、整體性提升。

（三）“系統(tǒng)性重塑→高質(zhì)量發(fā)展”階段（2012 年至今）

黨的十六大以來，巡視工作面臨著新的問題和挑戰(zhàn)，比如：“一些地方和單位對(duì)巡視工作重視不夠，工作發(fā)展不平衡，領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制需要進(jìn)一步完善……成果運(yùn)用機(jī)制不夠健全，督促整改力度需要進(jìn)一步加大”④鐘龍彪：《中國共產(chǎn)黨巡視制度的演進(jìn)》，《觀察與思考》，2014 年第12 期。，等等。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度，深入推進(jìn)巡視工作理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，構(gòu)建形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的巡視制度體系?？梢詮娜齻€(gè)方面來看：一是突出頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)反腐敗斗爭和巡視實(shí)踐發(fā)展實(shí)際，黨的十八大期間兩次修改巡視工作條例①2015 年8 月，中央頒布修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。2017 年7 月，中央根據(jù)十二輪巡視的最新成果和全面從嚴(yán)治黨的新要求對(duì)《中國共產(chǎn)黨巡察工作條例》進(jìn)行了修改，明確了中央對(duì)政治巡視的新要求。，及時(shí)將一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋等實(shí)踐創(chuàng)新成果固化為制度，體現(xiàn)了時(shí)俱進(jìn)的馬克思主義理論品格。十九大黨章將巡視制度單列，為巡視巡察工作提供了根本性的制度遵循。二是強(qiáng)化制度執(zhí)行。制度的生命力在于執(zhí)行。黨的十八大完成黨成立以來首次一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋。2020 年12 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見》，推動(dòng)建立中央、省、市、縣四級(jí)巡視巡察工作體系，發(fā)現(xiàn)并推動(dòng)解決了一大批群眾身邊腐敗問題和不正之風(fēng)以及群眾反映強(qiáng)烈的問題，使巡視監(jiān)督在新時(shí)期煥發(fā)出新的活力。2021 年12 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)巡視整改和成果運(yùn)用的意見》，強(qiáng)化巡視成果綜合運(yùn)用，以巡促改、以巡促建、以巡促治。自此，巡視制度百年嬗變完成了第三次構(gòu)建，第三輪螺旋式上升順利完成，巡視監(jiān)督制度體系進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，其作用發(fā)揮更是超出預(yù)期。

二、中國共產(chǎn)黨巡視制度的主要特點(diǎn)與發(fā)展規(guī)律

中國共產(chǎn)黨巡視制度的百年實(shí)踐探索，始終與黨的自我革命同步發(fā)展、同頻共振，始終與黨領(lǐng)導(dǎo)的中國革命、建設(shè)、改革開放和新時(shí)代的全過程各方面全面貫通、深度融和，始終在堅(jiān)持黨的初心使命中曲折發(fā)展、健全完善，呈現(xiàn)出了鮮明的特點(diǎn)與規(guī)律。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)日趨強(qiáng)化

黨的領(lǐng)導(dǎo)是巡視制度百年嬗變中最鮮明、最本質(zhì)、最有辨識(shí)度的特征。梳理百年巡視歷程，黨的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化程度在三個(gè)階段中有所起伏，總體呈日趨強(qiáng)化趨勢?？梢詮娜齻€(gè)方面來看：一是在黨章中的分量越來越重。早在1922 年，黨的二大黨章就建立了特派制度。黨的十七大第一次把巡視制度正式寫進(jìn)黨章，賦予了巡視監(jiān)督黨內(nèi)最高權(quán)威。黨的十九大黨章修正案首次把巡視制度單列，不僅重申了“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度”②《中國共產(chǎn)黨章程》，北京：法律出版社，2020 年版，第33 頁。，同時(shí)還明確了三個(gè)方面新內(nèi)容：“在一屆任期內(nèi)，對(duì)所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋；中央有關(guān)部委和國家機(jī)關(guān)部門黨組(黨委)根據(jù)工作需要，開展巡視工作；黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會(huì)建立巡察制度?！雹邸吨袊伯a(chǎn)黨章程》，北京：法律出版社，2020 年版，第33 頁。在黨章中歷史性地創(chuàng)設(shè)了巡視權(quán)，使巡視巡察制度一體化，共同寫入黨的根本大法。二是在中央決策部署中的頻率越來越高。黨成立初期，由于組織規(guī)模相對(duì)較小等客觀原因，巡視工作納入中央部署頻率不高，但越往后，巡視頻次明顯加大。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央切實(shí)加強(qiáng)對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，在主體定位上，明確了巡視是黨中央的巡視，體現(xiàn)黨中央的權(quán)威和信用；在工作部署上，制定階段性巡視工作規(guī)劃，為巡察全覆蓋畫出“施工圖”和“路線路”。習(xí)近平總書記親自抓巡視工作，作出重要指示，使巡視在中央決策部署中的地位和作用顯著提高。三是在黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略體系中的地位越來越突出。巡視逐步取得黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略地位，正式成為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排后，有效發(fā)揮了“利劍”作用。特別是“發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾”這八字方針，使黨的十八大以來巡視工作在黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略體系中的地位獲得根本性提升。習(xí)近平總書記高度重視巡視工作，多次賦予巡視組“尚方寶劍”：不管級(jí)別有多高，誰觸犯法律都要問責(zé)，都要處理。十八屆中央紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查的案件中，就有超過60%的線索來自巡視。黨的十九大以來，又有一大批“大老虎”在巡視后應(yīng)聲落馬，有效發(fā)揮了震懾作用。

（二）機(jī)制制度日趨完備

百年巡視的實(shí)踐探索，經(jīng)過三個(gè)階段的曲折發(fā)展，逐步形成了系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的制度體系。一是體系化。從制度框架角度來看，表現(xiàn)為從零星的、碎片化的措施手段發(fā)展到既有頂層設(shè)計(jì)又有配套制度的縱向到底、橫向到邊制度框架體系?？v向上有黨章、條例、意見、辦法等，形成中央、省、市、縣四級(jí)巡視巡察工作格局；橫向上幾乎涵蓋黨政軍民學(xué)、東西南北中所有系統(tǒng)、部門和領(lǐng)域的黨組織，形成了體系化的制度網(wǎng)絡(luò)。比如：黨的十八大以來，中央辦公廳、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室先后印發(fā)了巡視工作規(guī)定和規(guī)則等，為巡視工作全覆蓋提供了有力的制度支撐。二是科學(xué)化。一項(xiàng)制度是否科學(xué)，首先看其是否有合理的理論邏輯、歷史邏輯和實(shí)踐邏輯?；仡櫚倌暄惨曟幼?，每一次的重大飛躍，無不與黨的理論創(chuàng)新、實(shí)踐需要密切相關(guān)。比如：黨的十八以來，面對(duì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢，如何化解黨面臨的“四大危險(xiǎn)”“四大考驗(yàn)”，成為新時(shí)代推進(jìn)“四個(gè)全面”必須回答好的重大理論和實(shí)踐問題。以習(xí)近平同志為核心的黨中央著力推進(jìn)巡視理論、實(shí)踐和制度創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)修訂巡視工作條例，明確巡視工作總體原則、巡視范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限等，并逐一作了細(xì)化規(guī)定，形成要素完備、內(nèi)容科學(xué)、定位精準(zhǔn)、表述規(guī)范、舉措務(wù)實(shí)的制度規(guī)范，為新時(shí)代縱深推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供了重要制度保障。三是嚴(yán)密化。每一個(gè)逐步走向成熟的制度，都有一個(gè)共同的發(fā)展規(guī)律，就是越往后具體條款越細(xì)化，越體現(xiàn)出邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容嚴(yán)密、要求嚴(yán)格的特點(diǎn)。巡視制度建設(shè)也不例外。比如：抗日戰(zhàn)爭時(shí)期的巡視制度對(duì)巡視的內(nèi)容、方法手段的規(guī)定相對(duì)比較粗泛，但到2017 年后，巡視制度邏輯更加嚴(yán)謹(jǐn)、條款更加嚴(yán)密、要求更加嚴(yán)格。

（三）職能定位日趨精準(zhǔn)

關(guān)于巡視職能定位的演變過程，從百年巡視三個(gè)曲折發(fā)展的階段中可以清晰地發(fā)現(xiàn)一個(gè)特點(diǎn)，就是從“領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)和監(jiān)督”職能向“政治監(jiān)督”職能不斷聚焦，且呈現(xiàn)出越往后，越突出政治監(jiān)督職能的特點(diǎn)。其中，履行領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)職能主要集中在1921 至1925 年，這一時(shí)期的特派員到各地各黨分部可以直接召集會(huì)議并任會(huì)議主席，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)當(dāng)?shù)攸h組織按照中央要求開展工作。第一次賦予巡視以監(jiān)督職能是1925 年的《組織問題議決案》，隨后的《職工運(yùn)動(dòng)決議案》也賦予了特派員監(jiān)督之責(zé)，還明確發(fā)展工作主要由當(dāng)?shù)攸h部負(fù)責(zé)。到了1928 年，進(jìn)一步明確了除非是在非常時(shí)期并得到派出黨部的許可，否則巡視員只能指導(dǎo)和監(jiān)督巡視區(qū)域黨部的各項(xiàng)工作，不能隨意改變下級(jí)黨部的決策。此后，巡視的領(lǐng)導(dǎo)職能逐步弱化，監(jiān)督職能逐步確立。1997 年《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》進(jìn)一步明確了巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的屬性，重申了巡視組不干預(yù)被巡視地方和部門的工作，對(duì)所到地方和部門的工作及發(fā)現(xiàn)的問題不作個(gè)人表態(tài)等原則。自此，巡視的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)職能正式退出歷史。黨的十八大后，中央多次強(qiáng)調(diào)，巡視巡察本質(zhì)上是政治監(jiān)督，并將這一屬性和工作定位以黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來。

（四）創(chuàng)新成果日趨豐富

縱觀百年巡視制度三個(gè)曲折發(fā)展的階段，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)突出的特點(diǎn)，就是理念思路、體制機(jī)制、方式方法全面創(chuàng)新，取得了豐富的成果。一是理念思路方面，創(chuàng)新提出巡視監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略制度性安排，是把黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察貫通融合的有效紐帶，具有權(quán)威性、集成性、閉合性特點(diǎn)，在整個(gè)監(jiān)督體系中具有戰(zhàn)略作用，在協(xié)同推動(dòng)各類監(jiān)督的融合過程中，巡視巡察工作的質(zhì)效得到整體性提升。二是體制機(jī)制方面，創(chuàng)新實(shí)施上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過巡視巡察一體謀劃、部署、推進(jìn)，構(gòu)建形成從中央到縣的四級(jí)巡視巡察工作體系；創(chuàng)新建立巡視組黨支部機(jī)制制度，以組織制度創(chuàng)新強(qiáng)化隊(duì)伍的政治化、專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，有力保障了巡視組黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用的充分發(fā)揮。三是方式方法方面，先后探索實(shí)行巡視組組長等三個(gè)“不固定”，組長“一次一授權(quán)”；創(chuàng)新實(shí)施交叉巡、提級(jí)巡、專項(xiàng)巡，實(shí)行一托二、開展“回頭看”、殺個(gè)“回馬槍”等，方式方法越來越豐富和務(wù)實(shí)。比如創(chuàng)新了專項(xiàng)巡視這種打法“靈準(zhǔn)狠”、節(jié)奏“短平快”的方式，把巡視從固化模式制約中解放出來，賦予了巡視工作更大的靈活性，容易收到出其不意，攻其不備的效果。

三、基本經(jīng)驗(yàn)與啟示

每一項(xiàng)制度的迭代升級(jí)，都有其共性規(guī)律和特點(diǎn)，比如：“注重時(shí)代性與針對(duì)性、兼具實(shí)踐性與理論性、強(qiáng)調(diào)繼承性與創(chuàng)新性”①寧金丹、楊春滿：《習(xí)近平總書記關(guān)于巡視工作重要論述探析》，《觀察與思考》，2018 年第9 期。等，中國共產(chǎn)黨百年巡視工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)新時(shí)代持續(xù)推動(dòng)巡視制度高質(zhì)量發(fā)展有重要的啟發(fā)和借鑒意義。

（一）必須始終堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)

加強(qiáng)和改善黨對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)是貫穿巡視百年嬗變的根本經(jīng)驗(yàn)。一是必須始終堅(jiān)持黨對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是巡視權(quán)威性的根本保證。如何理解？可以從時(shí)間維度上看，就是無論何時(shí)都要堅(jiān)持黨對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)?；仡欬h的巡視歷史，不難發(fā)現(xiàn)巡視工作從一開始就把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為第一原則，此后無論是抗日戰(zhàn)爭時(shí)期、解放戰(zhàn)爭時(shí)期、還是其他任何時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是巡視工作得以堅(jiān)持和發(fā)展并沿著正確方向前進(jìn)的重要保障。而“文化大革命”期間巡視工作之所以“停擺”，就是因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)這一原則被“束之高閣”。二是必須持續(xù)加強(qiáng)黨對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。巡視工作要發(fā)展，僅僅堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是不夠的，還必須不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。百年巡視制度的嬗變告訴我們，什么時(shí)候黨的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化了，巡視監(jiān)督的質(zhì)效就越明顯；什么時(shí)候黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化了，巡視監(jiān)督的質(zhì)效就會(huì)同頻弱化。比如：抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭前期，由于國民黨對(duì)根據(jù)地、解放區(qū)的包圍分割、黨中央對(duì)各地的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有所弱化，巡視工作明顯弱化。又如：黨的十八大以來，黨中央提出東西南北中、工農(nóng)兵學(xué)商，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，把全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略總局，迅速掀起了新一輪巡視工作和巡視制度創(chuàng)新的新高潮。三是必須不斷改善黨對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“以史為鑒、開創(chuàng)未來，必須進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭?！雹诹?xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年7 月2 日。為適應(yīng)新時(shí)代新形勢新任務(wù)新要求，不斷化解新危機(jī)、破解新問題、取得偉大斗爭的新勝利，就必須不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，黨對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)日趨強(qiáng)化、機(jī)制制度日趨完備、職能定位日趨精準(zhǔn)、創(chuàng)新成果日趨豐富、執(zhí)行效果遠(yuǎn)超預(yù)想，充分發(fā)揮了“利劍”作用。因此，新時(shí)代新征程中要想取得具有新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭的全面勝利，必須站在“四個(gè)自我”的政治高度，堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨中央推進(jìn)巡視工作向縱深發(fā)展的堅(jiān)定決心、鮮明態(tài)度和政治智慧更加充分體現(xiàn)出來，把巡視制度的新活力不斷激發(fā)出來。

（二）必須始終堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局開展巡視工作

這是貫穿巡視百年史得出來的基本經(jīng)驗(yàn)。黨的中心和大局是具體的、歷史的，不同的歷史時(shí)期有不同的中心和大局。比如：新民主主義革命時(shí)期的中心和大局是對(duì)外推翻帝國主義壓迫的民族革命，求得民族獨(dú)立；對(duì)內(nèi)推翻封建地主階級(jí)和官僚資產(chǎn)階級(jí)壓迫的民主革命，求得人民解放。這一時(shí)期的巡視工作就必須圍繞這一中心大局去開展，推動(dòng)強(qiáng)化黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。又如：新時(shí)代，中心大局變?yōu)閷?shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，巡視的重點(diǎn)就是要圍繞這個(gè)新的中心大局、圍繞“國之大者”，維護(hù)新時(shí)代黨和國家的核心利益。因此，新時(shí)代新征程中要想推動(dòng)巡視工作取得更大實(shí)效，就必須要在準(zhǔn)確把握“國之大者”中深化巡視工作，找準(zhǔn)巡視監(jiān)督的位置在哪里、職責(zé)是什么、努力方向在什么地方，自覺從中心和大局角度去思考與謀劃推進(jìn)巡視工作。

（三）必須始終堅(jiān)持把政治巡視擺在更加突出的位置

縱觀百年巡視定位的變遷，從廣義的角度來看，無論是初期的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)定位、還是后來的黨內(nèi)監(jiān)督定位，其根本目的沒有變，都是維護(hù)黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；其根本性質(zhì)沒有變，都是政治監(jiān)督。黨的十八大以來，黨中央開局就圍繞“四個(gè)著力”開展巡視監(jiān)督；到黨的十八屆三中、四中全會(huì)，強(qiáng)調(diào)把紀(jì)律挺在前面開展巡視監(jiān)督，強(qiáng)化遏制的作用；黨的十八屆六中全會(huì)后，進(jìn)一步聚焦全面從嚴(yán)治黨開展政治監(jiān)督，抓住了根本性、方向性、全局性的問題，有效地促進(jìn)了全面從嚴(yán)治黨高質(zhì)量發(fā)展。可以說，黨和國家事業(yè)在發(fā)展，巡視工作所處的時(shí)與勢也在變化，但巡視監(jiān)督的本質(zhì)是政治監(jiān)督的基本定位沒有變，深化政治巡視的總趨勢沒有變，并且還呈現(xiàn)出定位越來越精準(zhǔn)，任務(wù)越來越清晰的態(tài)勢。因此，新時(shí)代新征程中推動(dòng)巡視工作高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持把政治巡視擺在更加突出的位置，深刻理解把握巡視尤其是政治巡視的內(nèi)涵和具體要求，不斷提高巡視工作的規(guī)范化專業(yè)化水平。巡視干部更要把政治能力作為“第一能力”，努力提高政治領(lǐng)悟力、政治判斷力、政治執(zhí)行力，解決好政治巡視“怎么看”“怎么想”“怎么干”的問題。

（四）必須始終堅(jiān)持以改革創(chuàng)新精神持續(xù)推動(dòng)巡視制度完善發(fā)展

百年巡視制度經(jīng)歷了螺旋式上升的三個(gè)階段，就是以改革創(chuàng)新精神推動(dòng)巡視制度不斷完善發(fā)展的過程。特別是黨的十八大以來，黨中央尊重基層首創(chuàng)精神，及時(shí)總結(jié)提煉、吸收借鑒各地各單位行之有效的巡視經(jīng)驗(yàn)，上升為機(jī)制制度，將實(shí)現(xiàn)地方、部門和企事業(yè)巡視全覆蓋、政治巡視、市縣巡察等寫入條例，有效推動(dòng)了巡視工作內(nèi)容、工作方式、工作保障等方面與時(shí)俱進(jìn)、迭代升級(jí)。因此，推進(jìn)新時(shí)代巡視工作高質(zhì)量發(fā)展，必須更加自覺地堅(jiān)持運(yùn)用辯證唯物主義思想推動(dòng)改革創(chuàng)新，尤其是針對(duì)新時(shí)代面臨的錯(cuò)綜復(fù)雜問題和形勢，必須在融合各類監(jiān)督力量、做好巡視整改“后半篇文章”等方面敢于創(chuàng)新、勇于突破，著力發(fā)揮巡視制度的復(fù)合作用，推動(dòng)形成更加系統(tǒng)集成的制度體系和更加協(xié)同高效的工作格局。