溫州閑置宅基地和閑置農房激活思考

葉蘇達

浙江省溫州市作為全國農村改革試驗區(qū)和改革前沿實踐地區(qū)，在推動農村改革中做了大量工作，特別是探索閑置宅基地和閑置農房盤活利用方面，取得了一定的成效。當前溫州市正在推進閑置宅基地和閑置農房“雙激活”改革，這對加快盤活農村閑置資源、增加農民財產性收入、推動共同富裕具有十分重要的意義。

一、背景基礎

近年來，隨著農村城鎮(zhèn)化的快速推進，農村宅基地和農房閑置問題日益突出。據不完全統(tǒng)計，溫州市現有閑置農房11.3 萬幢，閑置率達到14.7%，有流轉意向的為4.3 萬幢，占閑置總額的38.4%。全市宅基地、農房閑置的主要原因是數據不全、底數不明，導致盤活利用困難。目前大部分縣（市、區(qū)）尚未完成宅基地基礎信息調查，缺乏基礎數據庫，且資源規(guī)劃、農業(yè)農村等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間數據共享困難，資規(guī)部門原不動產登記管理系統(tǒng)、一戶一宅查詢系統(tǒng)、違法用地查詢系統(tǒng)等相關數據未能共享聯(lián)通，存在數據舊、數據缺、數據亂等問題。

2019 年，農業(yè)農村部下發(fā)了《關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，要求探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施。今年的浙江省委一號文件、溫州市委一號文件均要求探索宅基地使用權流轉制度，建設農房盤活一件事改革應用場景，盤活農村閑置宅基地及閑置農房。

二、改革思路

閑置宅基地和閑置農房“雙激活”改革的總體要求：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞“資源變資產、資產變資本、資本變資金”改革思路，穩(wěn)慎推進農村宅基地“三權分置”改革，探索閑置宅基地和閑置農房激活利用有效方法和路徑，建立健全依法取得、節(jié)約利用、權屬清晰、流轉有序、管理規(guī)范、監(jiān)督有力的新型農村宅基地和農房使用制度，促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、集體增收和農民致富，助推鄉(xiāng)村全面振興，加快高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)市域樣板。

改革中，要明確四點原則：一是堅持依法依規(guī)、改革創(chuàng)新。嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損底線，大膽發(fā)揚改革創(chuàng)新精神，積極穩(wěn)妥推進閑置宅基地和閑置農房激活利用。二是堅持尊重意愿、保障權益。充分尊重農民群眾的主體意愿，聽取農民訴求，不搞“一刀切”強行推進，實現好、維護好、發(fā)展好農民權益，與集體經濟發(fā)展充分結合、相互促進，實現多方共贏。三是堅持戶有所居、激活利用。堅持“一戶一宅”原則，完善權益保障，確保農民“戶有所居”。發(fā)揮市場在資源要素配置中的決定性作用，充分激活利用農村閑置資源。四是堅持試點先行、有序推進。各地要結合當地實際，因地制宜，制定一村一策，梯度推進閑置宅基地和閑置農房激活利用，避免無序激活，千村一面。

三、具體做法

（一）開展調查摸底。在總結龍港市農村宅基地管理系統(tǒng)經驗的基礎上，開發(fā)了《溫州市農村宅基地基礎數據調查信息庫》，各縣（市、區(qū)）已經開始宅基地和農房基礎信息調查，重點圍繞閑置宅基地、合法閑置農房、具有保持和使用價值的非法“一戶多宅”以及歷史上由村集體無償或低償提供形成的閑置用房（如原供銷社、糧站、學校、衛(wèi)生院、鄉(xiāng)政府等用房）等4 種類型，摸清全部宅基地和農房區(qū)位、四至、權利主體和利用情況等信息，建立宅基地和農房專項數據庫，實現與市縣兩級農村產權交易中心數據庫共享運用。完善宅基地資格權登記臺賬和農房確權登記發(fā)證工作。

（二）創(chuàng)新激活方式。各縣（市、區(qū)）按照試點的安排，選擇幾種方式開展探索。

1.開展宅基地調劑。制定出臺宅基地調劑管理辦法，在確?！皯粲兴印钡那疤嵯拢e極引導權利人通過轉讓、互換、贈與等方式將閑置宅基地和閑置農房自愿調劑給符合條件的本村集體經濟組織成員或由村級組織統(tǒng)一回購，優(yōu)先用于滿足本村集體經濟組織成員戶有所居。在國家宅基地制度改革試點地區(qū)，可以探索經調劑出讓方村集體經濟組織通過民主議定程序同意，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）備案，允許符合“一戶一宅”條件的且本村無法落實宅基地的農戶跨村進行調劑。

2.自愿有償退出。在堅持自愿有償的前提下，引導進城落戶農民和合法繼承的非本集體經濟組織成員有序退出其宅基地；對歷史原因形成的“一戶多宅”和超標準宅基地依法依規(guī)分類處置，引導自愿退出；依法回收房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地。創(chuàng)新退出方式，鼓勵農民以貨幣騰退、房屋置換、以地養(yǎng)老、入股分紅等形式將宅基地退還村集體經濟組織。推廣安置面積定量不定位辦法，積極探索“地票”“房票”等不同補償政策。

3.農民集中建房。結合新一輪國土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)一優(yōu)化村莊布局，科學劃定宜建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)，引導高山遠山、地質災害、交通困難、生態(tài)移民區(qū)農戶，向縣域中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、中心村集中建房。對集中建房指標實行市縣統(tǒng)籌單列管理，建設用地可以為國有性質或集體所有性質。鼓勵農民將原宅基地進行土地復墾，復墾后置換的建設用地指標優(yōu)先用于農民建房、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和公益性基礎設施建設用地，節(jié)余部分可作為當地城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標使用。

4.聯(lián)合合作建房。鼓勵村集體經濟組織成員之間在依法依規(guī)的前提下，共同申請新建房屋，聯(lián)合建房。允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員與符合宅基地建房審批條件的農戶，在不改變農村集體土地所有權的基礎上，利用宅基地合作申請新建、改建、擴建房屋。允許合作建房人可依法將戶籍遷至房屋所在村，獲得一定期限的房屋使用權，宅基地使用權和房屋所有權仍屬于農戶。建房用地面積和建筑面積按農村個人建房審批標準執(zhí)行。加強合作建房監(jiān)管力度，嚴格禁止利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

5.完善流轉機制。在確?！皯粲兴印鼻疤嵯?，探索宅基地“三權分置”，逐步放活宅基地使用權，適當擴大宅基地流轉范圍，探索通過轉讓、出租、入股等多元方式流轉宅基地和農房，盤活閑置資源，增加農民和集體財產性收入；建立完善地隨房走、房隨業(yè)轉機制，制定縣域內宅基地流轉規(guī)程和權益保障辦法。在國家宅基地制度改革試點地區(qū)，允許合法取得的宅基地在縣域范圍內轉讓給符合條件的農村集體經濟組織成員。

（三）推行集中收儲。鼓勵村集體在集體經濟組織成員自愿基礎上依法收儲閑置宅基地、合法閑置農房、歷史上由村集體無償和低償提供形成的閑置用房。針對不符合法律法規(guī)規(guī)定，但又具有保存和使用價值的“一戶多宅”等房屋，探索由有關部門依法處置后，移交村集體統(tǒng)一管理。各縣（市、區(qū)）要制定集中收儲管理細則，合理設置收儲利益分配辦法，支持各類強村公司、國有平臺參與閑置宅基地和閑置農房的集中收儲。

（四）建立流轉平臺。建立市、縣兩級統(tǒng)一的互聯(lián)互通、運行規(guī)范的農村產權交易中心，開設閑置宅基地和閑置農房信息發(fā)布網，統(tǒng)一對外信息披露、招租拍賣、公開競價，切實發(fā)揮交易中心在對接市場、配置資源方面的積極作用。鼓勵有資質的農村產權中介評估機構開展農村產權中介評估，推動閑置宅基地和閑置農房進入縣級農村產權交易中心集中交易。市縣兩級農業(yè)農村、資規(guī)部門要支持各級農村產權交易中心建設，依法依規(guī)為流轉主體辦理宅基地和農房使用權流轉的有效證明。

（五）積極開發(fā)利用。鼓勵村集體通過多種形式激活閑置宅基地和閑置農房。加強規(guī)劃引領，制定科學合理的開發(fā)利用計劃，通過增減掛鉤、土地整治、成片改造、統(tǒng)一租賃、作價入股、統(tǒng)籌入市等形式對閑置宅基地及農房進行盤活利用。要大力發(fā)展項目招引，積極吸引社會資本通過獨資、合資、合作等方式參與流轉閑置宅基地和閑置農房，培育鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意、來料加工等鄉(xiāng)村產業(yè)。