新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化實踐路徑探索

劉玉英

（中共始興縣委黨校，韶關(guān) 512000）

現(xiàn)階段，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的目標之一，通過充分發(fā)揮多元管理主體的功能，以緩解經(jīng)濟社會問題，促進經(jīng)濟社會和諧有序地發(fā)展?；鶎拥纳鐣€(wěn)定是社會關(guān)系的重要基礎(chǔ)，直接關(guān)系著廣大人民群眾的切身利益，鄉(xiāng)村政府是國家政權(quán)的基層的行政組織，是與鄉(xiāng)村地區(qū)聯(lián)系最為密切的地方行政機構(gòu)。當前，我國正處在蓬勃發(fā)展的重要時期，也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展問題的突出時代。所以，若想真正促進我國市場經(jīng)濟又好又快蓬勃發(fā)展，真正造福于全體民眾，就需要繼續(xù)鞏固社會主義基礎(chǔ)，加強城市基礎(chǔ)社會管理現(xiàn)代化發(fā)展力度。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理現(xiàn)狀

（一）社會組織參與社會治理內(nèi)動力不足

社會治理的主體正經(jīng)歷由行政機構(gòu)獨自引領(lǐng)到由行政機構(gòu)主導(dǎo)、社會團體共同參加管理的過程。在鄉(xiāng)村社會治理的這個過程中，社會團體也起到了一定的作用?！班l(xiāng)賢”作為一個特定形態(tài)的社區(qū)團體，從村民管理的視角上起到了巨大作用。另外，各類的專業(yè)協(xié)會和公益團體也都發(fā)揮著穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能?，F(xiàn)階段，鄉(xiāng)賢年齡一般都比較大，雖然有工作熱情和一定的社會影響力，但由于都是義務(wù)服務(wù)，常會出現(xiàn)倦怠的狀況，主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村社區(qū)的管理機構(gòu)發(fā)育不夠，鄉(xiāng)村精英、村民群體的自治力量較為孱弱，農(nóng)民投入鄉(xiāng)村社區(qū)服務(wù)的激情與力量不夠，這也是當前中國鄉(xiāng)村社會治理存在著許多困難的深層原因。

專業(yè)協(xié)會對整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深遠影響也不一而論，有的可以發(fā)揮一呼百應(yīng)的功能，而有的則是名存實亡，甚至在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)生問題或需要各方配合的特殊時期，仍然無法發(fā)揮其功能。而公益團體的力量源泉也不一而論，一些是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公益團體，一些則是由民間自發(fā)組成的，不成系統(tǒng)，保護與發(fā)揮功能就成問題。

（二）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理重點不一

各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況并不相同，遺留問題也有所不同，從社會管理的方面來說，重點也不相同。在經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢的鄉(xiāng)村，主要目標是維持當前的經(jīng)濟發(fā)展水平，在社會管理進程上面臨的困難反而較少，目前存在的主要困難是社會發(fā)展管理的積極性還不夠。較為困擾的地方主要是經(jīng)濟發(fā)展水平處于中間的區(qū)域，如城鄉(xiāng)接合部之類的小城鎮(zhèn)，一方面居民組成比較復(fù)雜，流動性也較大，另一方面利益的表達更加多樣化，所以在這個區(qū)域，社會治理更加艱難，面臨的各種困難和問題更多，包括如何拓寬交流途徑、如何聚集更多社會治理資源、如何保證處理方式靈活多樣等。

（三）上級與基層權(quán)力收放問題博弈

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理的流程中，由于基層往往布置過多的任務(wù)，在相應(yīng)權(quán)力的分配上也并不對應(yīng)。如在基層組織建立過程中，對于黨員活動室的建立，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都積極努力提供相應(yīng)的場所，有些鄉(xiāng)村建設(shè)的活動室需要較多的建設(shè)費用，而鄉(xiāng)村本身的財力又無法支撐，因此鄉(xiāng)村建設(shè)也只能量力而行，這就在無形中也給基層政府造成了一定的壓力。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公眾物品的方法簡單一，缺乏社會治理的有效性

目前，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)物品基本上是由鄉(xiāng)村人民政府和主管部門自上而下來決定供應(yīng)，供給的資金主體多來自地方政府部門。國家政府部門預(yù)算內(nèi)的包含向財政部門撥付、采購服務(wù)商品等；國家政府部門預(yù)算外的包含向城市集體企業(yè)上繳利潤、管理費、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各類集資、罰沒和捐贈等。比如，鄉(xiāng)村的重要公用物資、義務(wù)教育工作、基礎(chǔ)衛(wèi)生公共服務(wù)和社保、鄉(xiāng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村技術(shù)推廣、農(nóng)機事業(yè)公共服務(wù)等都依賴國家財政的資助，而由于預(yù)算外供應(yīng)的公用物資內(nèi)容較為寬泛，不管是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，供應(yīng)主體始終為國家財政，因此其大多采用了行政性質(zhì)的手段，又或者是計劃性的方法，而較少采取了市場經(jīng)濟的方法。

社會治理理論的實踐也證明，政府并不僅是公共產(chǎn)品的唯一提供者，在整個社會對公共事務(wù)的管理網(wǎng)絡(luò)上，政府和其他基層一樣，起著特定的作用。因此，公共產(chǎn)品供給模式也應(yīng)包含市場化、私人定制或公私聯(lián)合的各種方式。當前，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中單一的物質(zhì)供給方法在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活過程中日益增長的公共物質(zhì)需要之間有著很大的差異，從而導(dǎo)致了社會管理有效性缺失。

二、探索城鄉(xiāng)治理能力現(xiàn)代化的新途徑

（一）政府功能轉(zhuǎn)型升級

政府部門權(quán)力管理人員需要完成從全能政府部門向限制政府部門、由國家政策管制向經(jīng)濟社會綜合管理的過渡，并為對經(jīng)濟社會組織的有效監(jiān)督管理創(chuàng)造發(fā)揮余地。但長期以來的基層單位工作實踐已經(jīng)證明，對于基層單位的經(jīng)濟社會監(jiān)督管理，如果總是由政府部門主導(dǎo)，后果便是基層單位事業(yè)負擔過重，將會造成人民群眾的不滿意。

對鄉(xiāng)村的人民政府來說，要提高對經(jīng)濟社會組織的信任，在管理人員思想中將經(jīng)濟社會組織看作合作伙伴，而不是被管理人，真正地用公平、協(xié)作的心態(tài)去對待經(jīng)濟社會組織，把微觀的、事務(wù)性和市場化等領(lǐng)域的事情，交由經(jīng)濟社會組織去監(jiān)督管理。唯有如此，才能切實奠定社區(qū)治理的基石，減少人民大事小事全找政府部門、政府部門大事小情一把抓的局面發(fā)生。另外，還要加強對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)的支持力度，通過分權(quán)化將更多的財權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能切實根據(jù)自己的實際情況考慮，將資金用于最急需的方面。

（二）多元共治，調(diào)動各種社會力量

積極建立多重市場主體共同參與的社會治理新機制是基層社會治理的關(guān)鍵所在，基層黨組織和基層人民政府都應(yīng)當予以高度重視，力促發(fā)展。從鄉(xiāng)村社會治理層面而言，要實現(xiàn)對鄉(xiāng)村有效的社會管理，需要形成多元化服務(wù)主體的管理布局，以此增強鄉(xiāng)村治理的能力。這一方面必須著力發(fā)展城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村社會組織，不但要注重團委、婦聯(lián)等準國家政治類的機構(gòu)或者經(jīng)濟發(fā)展合作社組織等市場經(jīng)濟類的正規(guī)化機構(gòu)建立，又要注重民眾協(xié)調(diào)、公共健康、社區(qū)治安保護等社會群眾團體的建立，更要賦予家族團體、宗教組織、文化組織等自然社區(qū)團體以相應(yīng)的存在空間與發(fā)展空間，從而還原鄉(xiāng)村社區(qū)團體的多元化。

（三）因地制宜，彌補自身短板

在社會治理進程中，因為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存在和歷史遺留的情況不同，工作側(cè)重點也不能一概而論。對于集體經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，重點的工作就在于凝心聚力發(fā)展集體經(jīng)濟，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要給予一定的支持，充分發(fā)揮黨組織的先進功能，引導(dǎo)人民群眾致富。而對于集體經(jīng)濟發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，要提高精神文明建設(shè)管理水平，形成社會利益協(xié)作機制，形成各階層發(fā)展的途徑，暢通社會言路，工作重點就是培育社區(qū)隊伍，協(xié)調(diào)不同群體的利益。

（四）多措并舉，打造立體治理模式

在基層社會管理實務(wù)中，管理部門越來越強調(diào)從技術(shù)主義的層面處理各種社會治理難題，并創(chuàng)新出各種基于網(wǎng)格化管理方法、嚴重依靠數(shù)字化和信息化管理手法的基礎(chǔ)社會治理模型。許多地區(qū)均借此模板進行了基層社會治理創(chuàng)新。社區(qū)治理是管人的過程，需要政府在精神層次上加以引導(dǎo)，除必須發(fā)掘傳統(tǒng)行政管理手段與現(xiàn)代技能以外的精神手段，還要從制度方面予以支持，合理規(guī)劃制度內(nèi)容，方能發(fā)揮提綱挈領(lǐng)的功能。

同時，要充分發(fā)揮新媒體人作為精神社會主義文化傳播人員與思想輿論引導(dǎo)人員的重要功能，積極利用新型媒介技術(shù)，如網(wǎng)絡(luò)平臺、微信平臺等，培養(yǎng)人們多元思維，傳遞社會主流價值，建設(shè)社會主義精神高地，實現(xiàn)思維啟蒙，激活主體意識，匯聚社會共識。

（五）自下而上與自上而下相結(jié)合的方法

自下而上與自上而下相結(jié)合的治理理念，是優(yōu)化鄉(xiāng)村政府部門管理路徑的關(guān)鍵步驟。例如，在村莊規(guī)劃方面，以往更多的是對政府主體進行規(guī)劃設(shè)計，因此一旦導(dǎo)入鄉(xiāng)村底層生活的思維模式，城市規(guī)劃的主體就可能從政府部門向政府機關(guān)、專家、人民群眾、非政府機構(gòu)等共同合作主體轉(zhuǎn)化，村莊的建設(shè)規(guī)模大小也就可能反映出本地市民對村莊未來發(fā)展前景的設(shè)想。在這個思路模式下，政府部門對城鄉(xiāng)接合部的城市規(guī)劃就可能從單純的空間拆遷轉(zhuǎn)化為結(jié)合本地特點的一種因地制宜的方案設(shè)計，從自上而下的管理方法會轉(zhuǎn)化為自下而上的疏導(dǎo)方法。唯有使農(nóng)戶集體產(chǎn)生參與的主人翁意識和集體歸屬感，政府最終的決策過程才會變得更加科學(xué)合理、人性化、民主化，并能夠充分調(diào)動當?shù)剞r(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，從而真正地達到鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。

（六）多元化的治理主體

綜合性城市化的構(gòu)建與管理是一項龐大復(fù)雜的工程，部門必須協(xié)調(diào)各方，通力協(xié)調(diào)，單靠行政能力難免單薄。所以，優(yōu)化鄉(xiāng)村人民政府管理路徑，就需要進一步確立多元化共治的理念，倡導(dǎo)多樣化的部門管理主體，從總體系統(tǒng)設(shè)計格局上形成由部門、社區(qū)、公民等多元化主體共同參與管理的綜合性鄉(xiāng)村治理體系。

（七）建立以最佳價值服務(wù)為主的市場管理運行方式機制

完善鄉(xiāng)村政府部門管理工作方式，就需要建立以最好人生價值服務(wù)方式為首的管理工作機制。人生價值服務(wù)模式即需要政府部門為市民創(chuàng)造社會經(jīng)濟、社會效益的公務(wù)商品。針對我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門而言，由于從管理式政府部門向服務(wù)式政府部門的轉(zhuǎn)變，政府部門應(yīng)當逐步將更多的精神放在“掌舵”上，而非放在“劃槳”上。因此，鄉(xiāng)村政府部門需要將打造公務(wù)型政府部門作為工作中的主旨，以金融服務(wù)于廣大鄉(xiāng)村群眾利益為總體目標來制定政策措施，合理配置地方政府部門資源。

政府部門還需要完善鄉(xiāng)村新城鎮(zhèn)的公眾服務(wù)質(zhì)量管理體系，不斷完善和細化鄉(xiāng)村新型社區(qū)的基礎(chǔ)管理體系，在社會治理方面本著人文主義和維護廣大鄉(xiāng)村公民的本質(zhì)權(quán)益的基礎(chǔ)原則，讓政府部門真正成為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化社會管理體系的主動締造者、鄉(xiāng)村公務(wù)供給商品和社會公務(wù)供給的重要服務(wù)提供者、農(nóng)民權(quán)益最大化的有力保障者，從而實現(xiàn)符合所有普通人民群眾利益的基礎(chǔ)生活需要和社會發(fā)展需求。政府部門只有全方位負責(zé)管理鄉(xiāng)村公民，將管理工作與服務(wù)質(zhì)量有機融為一體，才能讓政府部門的管理工作成為有效善治，這樣才能進一步鞏固和保障鄉(xiāng)村新城鎮(zhèn)化構(gòu)建進程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾的基本權(quán)益。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)水平提高的目標實現(xiàn)途徑

（一）更新生態(tài)治理理念

在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府需要推廣生態(tài)文明理念和綠色經(jīng)濟發(fā)展理念，用這兩個理念來引導(dǎo)生產(chǎn)生活的落實，建立促進鄉(xiāng)村生態(tài)化蓬勃發(fā)展的社會管理新布局。同樣，在鄉(xiāng)村政府行政管理能力建設(shè)工程中，要將善治的宗旨貫穿當?shù)卣案鱾€部門的日常生活工作，使生態(tài)建設(shè)的善治從觀點到行為上都得以落實。另外，應(yīng)通過建立網(wǎng)絡(luò)平臺對各參與主體開展教育與指導(dǎo)，以提高各生態(tài)管理主體的生態(tài)自覺意識和信心。

（二）重構(gòu)生態(tài)治理主體結(jié)構(gòu)

管理市場主體的多樣化，并不僅是在市場主體數(shù)量上的單一增多，也并非在各個統(tǒng)治市場主體內(nèi)部管理力量的單向度增加，而是經(jīng)過對管理市場主體結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的創(chuàng)新，以達到“1+1＞2”效率結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。因此，在明確地方人民政府的重要經(jīng)濟核心行為和戰(zhàn)略管理主體地位的先決條件下，應(yīng)合理明確鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)整體綜合治理過程中各管理市場經(jīng)濟主體在環(huán)保綜合治理系統(tǒng)中的關(guān)系與戰(zhàn)略管理主體地位，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的生態(tài)建設(shè)整體綜合治理過程中充當引導(dǎo)者的重要角色，統(tǒng)籌管理好各市場經(jīng)濟主體的行為，才能夠?qū)崿F(xiàn)各管理市場經(jīng)濟主體生態(tài)建設(shè)綜合整治的效果。

（三）變革生態(tài)治理方式

第一，充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢效應(yīng)。引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和民營企業(yè)，充分運用各類市場經(jīng)營平臺充分發(fā)揮各地的資源優(yōu)勢，走資源節(jié)約利用和綠色發(fā)展之道，充分運用市場的趨利性，積極推動生態(tài)管理的社會主義市場化良性循環(huán)。

第二，多中心參與綜合治理模式的創(chuàng)新。通過引導(dǎo)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極調(diào)動民眾的力量，搭建多中心參與生態(tài)綜合治理的網(wǎng)絡(luò)平臺，一方面能夠緩解地方政府部門的環(huán)境管理成本壓力，另一方面也能夠調(diào)動群眾參與生態(tài)環(huán)境治理的熱情。

綜上所述，在我國城市化的進程中，作為各項改革的重要交匯點，城鎮(zhèn)政府部門的管理路徑優(yōu)化有著至關(guān)重要的意義，是推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)社會主義和諧社會的關(guān)鍵保障。