基于層次分析法的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估案例研究
——以舊區(qū)改造房屋征收項目為例

陳唯一

（上海申元工程投資咨詢有限公司，上海 200070）

0 引言

社會風(fēng)險評估制度是具有中國特色和獨特優(yōu)勢的國家治理制度，其推動了科學(xué)決策[1]。2015 年，上海提出城市更新這一新的概念，城市更新涵蓋了舊區(qū)改造、舊住房改造、城中村改造等。本文以“十三五”期間上海某區(qū)舊區(qū)改造案例經(jīng)驗作為分析案例，總結(jié)舊區(qū)改造房屋征收項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的經(jīng)驗與方法，探索“十四五”期間新時代背景下城市更新類項目開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的方法。

1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)容

社會穩(wěn)定風(fēng)險分析包括風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別、風(fēng)險估計、風(fēng)險防范與化解措施、落實風(fēng)險防范化解措施后的風(fēng)險的等級判斷[2]。風(fēng)險等級可分為高、中、低。高風(fēng)險指大部分群眾對項目有意見，反應(yīng)特別強烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件；中風(fēng)險指部分群眾對項目有意見、反應(yīng)強烈，可能引發(fā)矛盾沖突；低風(fēng)險指多少群眾理解支持但少部分人對項目有意見，通過有效工作可防范和化解矛盾。

2 層次分析法介紹

層次分析法是美國運籌學(xué)家薩蒂于20 世紀70 年代初提出的一種實用的多方案或多目標的決策方法，是一種定性與定量相結(jié)合的決策分析方法，用層次分析法確定指標權(quán)重主要分為以下4 個步驟。

2.1 建立指標體系

確定研究的總目標，根據(jù)總目標確定影響目標的主要因素，分析各個因素之間的聯(lián)系，根據(jù)因素間和目標之間的關(guān)系把問題層次化，構(gòu)造層次分析的結(jié)構(gòu)模型[3]。

2.2 構(gòu)建判斷矩陣

首先，將一級風(fēng)險指標兩兩比較，建立一級風(fēng)險指標之間的判斷矩陣，構(gòu)建n×n 的判斷矩陣B；其次，采用相同方法依次得出一級風(fēng)險指標下各二級風(fēng)險指標之間的判斷矩陣C[3]。層次分析法比例量度如表1 所示。

表1 層次分析法比例量度

2.3 確定指標權(quán)重W 及一致性檢驗

計算判斷矩陣B 的最大特征值λmax及特征向量W，即可得到同層次相應(yīng)因素對上一層某一因素相對重要性的層次單排序權(quán)值[3]。

根據(jù)矩陣理論，引入判斷矩陣的一致性指標CI，即CI=（λmaxn）/（n-1）。CI 值越小，表明判斷矩陣越接近于完全一致性。對于多階判斷矩陣，引入判斷矩陣的平均隨機一致性指標RI。把判斷矩陣的一致性指標CI 與同階平均隨機一致性指標RI 之比稱為隨機一致性比率CR。當(dāng)CR＜0.10 時，認為層次單排序結(jié)果具有滿意的一致性，反之則需要調(diào)整矩陣的元素值[4]。

2.4 計算結(jié)果層次排序，得出評價結(jié)論

計算個風(fēng)險指標占總目標層的權(quán)重值并排序。

3 實例分析

3.1 項目概況

上海市某區(qū)舊區(qū)改造房屋征收項目涉及被征收居住房屋及個體非居住房屋3570 證3866 戶，戶籍人數(shù)13177 人，證均建筑面積32m2。居住房屋的權(quán)屬類型為公房、私房，其中公房約占77%，私房約占23%；房屋類型為舊里、新工房、新里、公寓，其中舊里約占73%，新工房約占25%，剩余2%為新里、公寓。

3.2 建立指標體系

根據(jù)調(diào)研情況結(jié)合專家訪談、經(jīng)驗分析，確定該項目一級風(fēng)險因素指標有：項目的合法合規(guī)性B1、房屋征收補償方案的接受度B2、被征收人家庭內(nèi)部矛盾B3、社會輿情影響B(tài)4、拆房施工影響B(tài)5。二級風(fēng)險因素指標有C1-C17。

項目的合法合規(guī)性B1 的二級指標分別為：房屋征收范圍的確定C1、征收流程是否公平公正公開C2、征收補償資金是否足額到位C3；房屋征收補償方案的接受度B2 的二級指標分別為：獎勵和補貼C4、房屋評估價格C5、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源C6、建筑面積認定C7；被征收人家庭內(nèi)部矛盾B3 的二級指標分別為：私房共有產(chǎn)分割C8、公房同住人補償款分割C9、老年人贍養(yǎng)C10、租賃關(guān)系處理C11；社會輿情影響B(tài)4 的二級指標分別為：征收后地塊的規(guī)劃用途C12、文物點和優(yōu)秀歷史建筑及風(fēng)貌街坊的保護保留方式C13、司法強制執(zhí)行C14；拆房施工影響B(tài)5 的二級指標分別為：交通組織C15、環(huán)境影響C16、空置房屋管理C17。

3.3 構(gòu)建判斷矩陣

通過風(fēng)險因素辨識、分析和篩選，確定了具備代表性的5 個一級社會穩(wěn)定風(fēng)險因素指標和17 個二級風(fēng)險因素指標，構(gòu)建判斷矩陣 A-B、B1-C、B2-C、B3-C、B4-C、B5-C，詳見表 2~表 7。

表2 判斷矩陣A-B

表3 判斷矩陣B1-C

表4 判斷矩陣B2-C

表5 判斷矩陣B3-C

表6 判斷矩陣B4-C

表7 判斷矩陣B5-C

3.4 確定指標權(quán)重W 及一致性檢驗（略）

3.5 計算結(jié)果層次排序，得出評價結(jié)論

通過對5 個一級社會穩(wěn)定風(fēng)險因素指標逐一計算和分析，得到該目社會穩(wěn)定風(fēng)險因素的相對重要性，匯總?cè)绫? 所示。

表8 層次總排序

由表2 的計算結(jié)果可得知，從總體看，該項目5 個一級風(fēng)險因素中，房屋征收補償方案的接受度B2 為主要風(fēng)險因素，其次為被征收人家庭內(nèi)部矛盾B3、社會輿情影響B(tài)4、項目的合法合規(guī)性B1 及拆房施工影響B(tài)5。該項目的17 個二級風(fēng)險因素中，前6 個相對重要的風(fēng)險因素分別為獎勵和補貼C4、公房同住人補償款分割C9、房屋評估價格C5、私房共有產(chǎn)分割C8、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源C6、文物點保護保留方式C13。以下對前6 個相對重要的風(fēng)險因素分別進行分析。

3.5.1 獎勵和補貼C4

近年來，上海持續(xù)推進舊區(qū)改造，多數(shù)被征收人會拿本地塊《房屋征收與補償方案（征求意見稿）》對比區(qū)內(nèi)其他地塊甚至外區(qū)，尋找與自身房屋面積相似、地段相仿、類型相近的房屋進行比照。若本地塊被征收人獲得的實際補償與可比照地塊之間存在不合理的差距，則可能導(dǎo)致本地塊被征收人心理失衡，認為得到了不公平對待，存在引發(fā)小規(guī)模風(fēng)險事件的可能。

3.5.2 公房同住人補償款分割C9

該項目征收范圍中公房約占77%，2011 年之前，上海市房屋拆遷采取的是“數(shù)人頭”補償方式，本地塊空掛戶口的現(xiàn)象較為普遍，變更承租人時部分空掛戶口的居民也想當(dāng)承租人。另外，同住人間因份額認定自主協(xié)商不成，無法確定新的承租人，也可能影響簽約進度。

3.5.3 房屋評估價格C5

房屋評估價格很大程度上影響補償款的金額，因此房屋評估價格是被征收人最關(guān)心的因素，居民通過與周邊房價、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源的購買價格比照以及同區(qū)其他舊區(qū)改造基地房屋評估均價比較后，心里都有一定的預(yù)期，認為房屋評估價格應(yīng)考慮被征收地塊的區(qū)位優(yōu)勢及本市房地產(chǎn)市場的環(huán)境。

3.5.4 私房共有產(chǎn)分割C8

本地塊私房約占23%，私房中產(chǎn)權(quán)人亡的約占15%。私房因產(chǎn)權(quán)人死亡，因此涉及婚姻、繼承、共有產(chǎn)分割等法律問題，情況一般較為復(fù)雜。另外，私房搭建面積多，認定面積少也可能導(dǎo)致居住在不予認定面積內(nèi)的被征收人無法獲得足夠補償款購買新房。因此，私房的共有產(chǎn)分割極易引發(fā)家庭內(nèi)部矛盾從而影響基地的簽約進程。

3.5.5 產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源C6

該項目屬于征收規(guī)模較大的基地，但該項目《房屋征收與補償方案（征求意見稿）》中僅提供了3 處房源。目前，該區(qū)加大了對選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源被征收人的補貼，選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源的被征收人比例有上升趨勢，被征收人對增加產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源數(shù)量的訴求較為集中。

3.5.6 文物點、優(yōu)秀歷史建筑、風(fēng)貌街坊的保護保留方式C13

在“留改拆并舉，以保留保護為主”的城市更新理念的指導(dǎo)下，歷史文化風(fēng)貌保護和傳承工作得到了前所未有的重視和加強。該項目征收范圍內(nèi)文物點、優(yōu)秀歷史建筑、風(fēng)貌保護街坊并存，3 種對象保護責(zé)任主體不同，更新改造適用法律法規(guī)不盡相同，該項目征收后的保護保留或改造方案引發(fā)輿論關(guān)注的可能性較高，受關(guān)注的層面、視角、內(nèi)容均不盡相同，其中一些片面輿論容易誤導(dǎo)群眾，給征收后期的工作帶來阻礙。

3.6 化解相對重要風(fēng)險因素的措施建議

（1）建議征收部門深入分析被征收人的意見和訴求，充分吸納梳理《房屋征收與補償方案（征求意見稿）》公示期間搜集到的居民意見及訴求，對征求意見稿進行完善，合理設(shè)計獎勵及補貼，使最終的《房屋征收與補償方案》與近期本區(qū)域其他地塊的補償水平有一個合理的平衡和銜接，若有區(qū)別，需要對差異加強宣傳解釋。

（2）征收部門在依法合規(guī)地選定評估機構(gòu)的基礎(chǔ)上，要求評估機構(gòu)在進行房地產(chǎn)價格評估時，嚴格按照相關(guān)評估管理規(guī)定、評估技術(shù)規(guī)范的要求開展評估，確保獨立、客觀、公正，公開評估結(jié)果，及時做好異議處理工作。

（3）積極搭建公信平臺，提供法律援助。為順利推進征收工作，區(qū)征收部門可加強與區(qū)司法局、法院等部門溝通，在基地設(shè)立人民調(diào)解工作室、法律援助咨詢點等，居民提供免費的法律服務(wù)。對已處理的家庭內(nèi)部矛盾建立回訪制度，鞏固調(diào)解效果，防止矛盾反彈。

（4）進一步甄別地塊內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物、花卉苗木的保留、保護價值，對于房屋征收過程中暴露出來的有特殊意義的歷史建筑，建議由規(guī)資、房管、文旅部門組織人員評估其歷史價值，判斷其是否有保留價值，同時聯(lián)合各部門、專家探討其改造方式并及時向市民公示。對于有記載的歷史保護建筑征收需嚴格執(zhí)行《中華人民共和國文物保護法》《上海市文物保護條例》《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》等法律法規(guī)條例，研究合理科學(xué)的保護與傳承方式。

（5）針對本地塊居民的需求，建議區(qū)征收部門加強與市、區(qū)相關(guān)部門和單位的溝通，積極籌措更多房源，在區(qū)域的分布上提供更多的選擇性。同時，加強對安置房建設(shè)質(zhì)量和進度等方面的監(jiān)督管理。確保群眾關(guān)注度高的市政配套和公共配套設(shè)施與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋同時啟動、同時投入使用[5]。

3.7 措施后風(fēng)險等級判斷

若風(fēng)險防范化解措施落實到位，該項目的措施后風(fēng)險等級可控制在低風(fēng)險。

4 結(jié)論

筆者通過該項目《房屋征收與補償方案（征求意見稿）》公示期間搜集到項目資料、被征收人的意見及訴求，運用層次分析法初步構(gòu)建了該項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系分析模型，從定量的角度分析舊區(qū)改造房屋征收項目主要社會穩(wěn)定風(fēng)險因素，并對主要風(fēng)險因素進行了排序。同時，針對主要風(fēng)險因素提出了部分風(fēng)險防范化解措施，為舊區(qū)改造房屋征收項目實施中規(guī)避社會穩(wěn)定風(fēng)險提供參考。

筆者實踐經(jīng)驗和研究能力尚有不足，風(fēng)險因素識別存在主觀性。隨著項目的推進及房屋征收政策的不斷變化，需要以動態(tài)及辯證的觀點對風(fēng)險指標體系進行動態(tài)修正，調(diào)整指標體系層級，使評估結(jié)果更為科學(xué)。舊區(qū)改造房屋征收作為城市更新的一種，本文可為其他城市更新類項目在進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估分析時提供思路。