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    從一起敗訴的安全生產(chǎn)行政處罰案件說起

    2022-03-07 02:31:24邰江淼徐榮趙鑫郭世東
    勞動保護 2022年2期
    關鍵詞:起重機械調(diào)查報告行政處罰

    文/邰江淼 徐榮 趙鑫 郭世東

    (本文作者單位系江蘇省南通市應急管理局)

    編輯 包冬冬

    2021年初,某地應急管理局對房屋建筑工地起重機械使用過程中發(fā)生事故的責任單位實施行政處罰并引起訴訟,隨后兩審均敗訴,在網(wǎng)上引起了大眾熱議。在本案中,應急管理局在事故調(diào)查、處罰及案件訴訟中存在哪些不當或不足,值得全國應急管理部門或執(zhí)法單位深入思考。

    案情回顧

    2019年7月14日17時20分許,某工程建造有限公司在位于某項目3#樓進行17層板面混凝土澆筑作業(yè)時,發(fā)生一起起重機械鋼繩斷裂致吊起的布料機墜落事故,造成1人死亡、1人受傷。事發(fā)后,項目所在縣人民政府于7月19日批準應急管理局成立事故調(diào)查組,應急管理局于8月30日向縣人民政府報送事故調(diào)查報告,縣人民政府于9月26日作出了批復。

    接到批復后,應急管理局于9月30日對該起事故進行立案查處,并于12月4日對事故起重機械出租方——某建筑設備租賃有限公司下達《行政處罰告知書》和《行政處罰聽證告知書》。后經(jīng)聽證程序,應急管理局于12月25日作出《行政處罰決定書》,認定該設備租賃公司安全管理人員履行職責不到位,無安全生產(chǎn)教育培訓記錄臺賬,安全生產(chǎn)檢查記錄臺賬不規(guī)范、不健全,對派出人員安全教育培訓不到位,對事故發(fā)生負有責任,對其作出罰款21萬元的行政處罰。并于當日將《行政處罰決定書》送達該設備租賃公司。2020年1月10日,億邦公司足額繳納了罰款。

    2020年4月27日,該 租 賃 設備因不服應急管理局作出的行政處罰向法院提起訴訟,一審法院支持了當事人;一審被告(應急管理局)不服判決,提起上訴。2020年12月14日二審法院經(jīng)過審理,判決駁回上訴,維持原判。

    敗訴原因分析

    筆者沒有收集到此次事故的調(diào)查報告,但通過對二審判決書分析,認為存在以下5個方面敗訴原因。

    第一,法律法規(guī)存在“打架”的現(xiàn)象。從判決書上看,設備租賃公司訴訟請求是針對調(diào)查處罰主體不適格、運用法律不當?shù)膯栴},并不是訴訟要求判決自己沒有違法行為。其實關鍵就是這家設備租賃公司認為處罰額度高了。應急管理局依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對發(fā)生一般事故負有責任的生產(chǎn)經(jīng)營單位“處二十萬元以上五十萬元以下的罰款”的規(guī)定(時2021年9月修正的新法尚未實施),對當事企業(yè)處以21萬元罰款,但《特種設備安全法》卻規(guī)定對發(fā)生一般事故負有責任的生產(chǎn)經(jīng)營單位“處十萬元以上二十萬元以下罰款”。同樣等級的安全生產(chǎn)事故,法律法規(guī)處罰的額度不一樣,讓當事人有“吃虧”感覺,也就有了聽證、復議和訴訟的內(nèi)在動力。

    第二,事故調(diào)查報告留下致命隱患。從判決書分析,應急管理局提交的事故調(diào)查報告不嚴謹,存在致命隱患。首先,認同起重機械屬于特種設備。2014年版《特種設備目錄》對于特種設備又重新進行了明確。特種設備從原先的10個種類、63個類別、307個品種縮減為10個種類、48個類別、99個品種,類別縮減率達到23%以上,品種縮減率達到67%以上。起重機械方面取消了額定起重量小于3噸的起重機;品種上取消了汽車起重機、隨車起重機、懸臂式起重機、升降作業(yè)平臺、塔式皮帶布料機等21個品種。因此,屬于上述范圍內(nèi)的起重機械不能等同于特種設備。

    其次,認為起重機械引起的事故就是特種設備事故。實際上,依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第二條,《特種設備安全法》第二條、第一百條,《特種設備安全監(jiān)察條例》第三條第三款,《特種設備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》第九條第三款規(guī)定,房屋建筑工地和市政工程工地用的起重機械在安裝、使用過程中發(fā)生的事故,不屬于特種設備事故。

    第三,法律理解不準確也是敗訴的重要原因。一方面,對法律的理解嚴重偏差。應急管理局及其代理人認為,“當普通法沒有規(guī)定,或者普通法的規(guī)定與特別法沖突時,適用特別法,而非有了特別法就不再適用普通法?!薄氨簧显V人作為生產(chǎn)經(jīng)營單位,首先應當遵守《安全生產(chǎn)法》,根據(jù)《安全生產(chǎn)法》落實安全生產(chǎn)責任。同時,對涉及特種設備的安全生產(chǎn)工作,還應當遵守《特種設備安全法》的規(guī)定,履行安全生產(chǎn)責任,此種特別規(guī)定是在特殊領域,對生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)責任的加重”,這明顯與《立法法》第九十二條 “其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序,按照維護法制統(tǒng)一的原則,由接受備案的機關規(guī)定?!币?guī)定相背離,不僅給對方樹立了靶子,也給法官判案提供了依據(jù)。

    另一方面,答非所問。應急管理局及其代理人引述《最高人民法院關于安監(jiān)部門是否有權適用<安全生產(chǎn)法>及<生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例>對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復》進行答辯,很明顯此“答復”是針對道路交通安全的,并不是針對特種設備的,也給對方律師抓住了反擊的機會。

    第四,失去自我糾錯的機會。此案中應急管理局在履行行政行為過程中,沒有依法依規(guī)靈活運用好自我糾錯的機會。一是沒有用好聽證程序。此案按程序組織了聽證,但從后續(xù)發(fā)展情況看,聽證并沒有取得好的效果。二是沒有用好訴訟環(huán)節(jié)。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018年)第八十一條規(guī)定,一審期間行政機關可以改變被訴行政行為。應急管理局沒有在一審期間及時糾正其行政行為。三是法庭辯論沒有切中要害。應急管理局及其代理人在法庭辯論中法治素養(yǎng)不高、答辯沒有做到有的放矢。

    對策建議

    通過此案,我們應該看到,隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展,法治的理念越來越深入人心,各類企業(yè)要合法生產(chǎn)、依法經(jīng)營,作為綜合監(jiān)管的應急管理部門也應依法行政、依法履職,避免陷入法律糾紛。同時,案件敗訴會影響政府和部門公信力。

    強化頂層設計,健全完善法規(guī)體系

    一是法律修訂要及時統(tǒng)一?!栋踩a(chǎn)法》于2002年實施,《特種設備安全法》于2014年1月實施,兩部法律關于事故等級劃分基本一致,對同等級事故責任單位的處罰也是一致的。因此,行政相對人對行政機關的處理相對矛盾較小?!栋踩a(chǎn)法》2021年9月修正后,罰款數(shù)額有所提高;《特種設備安全法》沒有修訂,對一般事故責任單位的處罰仍然是10萬元到20萬元,就讓行政相對人“感覺”處罰不公,也就發(fā)生了本案。因此,安全生產(chǎn)的相關法律關于同一違法行為的處理要同步修改到位。

    二是要及時準確厘清部門權限。法律出臺時,往往會出現(xiàn)兜底條款,也會出現(xiàn)模糊條款,如“法律法規(guī)規(guī)定的其他情形”或“由相關部門實施監(jiān)督管理”等,因此,在制定實施細則或部門規(guī)章時應與相關部門會商,明確具體情形或具體部門,既便于行政相對人也明晰監(jiān)管部門。對于權限不清、責任不明的情況,應急管理部門要及時向黨委政府提出意見建議。黨委政府依據(jù)相關法律法規(guī)制定有關部門職責清單,按照法定化的職能、權限、程序和責任,厘清各部門對企業(yè)監(jiān)管、事故調(diào)查、處罰權力的邊界,讓各部門做到“依單配權、用單厘界、照單履職”。

    三是對專有名詞適用范圍要有明確的界定。特種設備應指由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門制定的特種設備目錄中的設備;特種設備事故是指因特種設備的不安全狀態(tài)或者相關人員的不安全行為,在特種設備制造、安裝、使用等活動中造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失、特種設備嚴重損壞或者中斷運行、人員滯留、人員轉移等突發(fā)事件。而本案中的起重機械不屬于市場監(jiān)管部門管理的特種設備,本事故也不屬于市場監(jiān)管部門調(diào)查處理的特種設備事故。

    強化業(yè)務學習,依法開展事故調(diào)查處理

    一是了解事故調(diào)查處理步驟。如成立事故調(diào)查組,應有事故調(diào)查組名單,并聘請技術調(diào)查專家、召開事故調(diào)查組成員會議,進行分工、收集企業(yè)各類資料和詢問有關人員、取證(現(xiàn)場勘查圖、視頻音像),分析、形成專家技術分析報告和事故調(diào)查報告等。

    二是按照程序開展調(diào)查處理。事故調(diào)查中一般分技術組、管理組、綜合組、責任追究組和評估組開展工作。如管理組一般由應急管理等部門的人員組成,在技術報告基礎上分析事故發(fā)生的間接原因,并提出對責任單位和責任人的處理意見;責任追究組由紀委監(jiān)委負責,根據(jù)事故調(diào)查報告中關于監(jiān)管部門或人員在履職中存在的問題進行調(diào)查處理等。

    三是事故調(diào)查處理中的注意事項。不能自我設置“陷阱”,如本案中起重機械不能認定為特種設備,起重機械引發(fā)的事故不能認定為特種設備事故;不能自我無視“異議”,事故調(diào)查中會有爭論,要多方求證,請專家甚至請法律顧問論證;不能違反程序,如成立事故調(diào)查組、取證以及調(diào)查、批復期限等。

    強化法治素養(yǎng),提高過程把控能力

    一是主動聽取的把控能力。事故調(diào)查報告形成過程中,要充分聽取當事人的意見,對當事人提出的事實、理由和證據(jù),應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的,應當采納。事故調(diào)查報告在向政府報批前,事故調(diào)查組主動召開事故調(diào)查通報或警示約談會,向事故責任單位或責任人主動通報調(diào)查處理情況,指出其存在的嚴重問題以及通報初步處理意見,并制作事故調(diào)查通報或警示約談會記錄,由參加會議的人員簽字確認。

    二是聽證復議的把控能力。事故調(diào)查報告出來后或行政處罰作出后,法律賦予行政相對人聽證復議的權利。但在實際操作過程中,大部分行政機關都將其看成走“形式”,沒有充分利用聽證復議來回應行政相對人的訴求;對每次的聽證復議,只是辦案人員或法制人員了解,往往都是維持,容易忽視行政相對人提出的異議或疑義。特別是對于行政相對人提出的會影響案子結果的證據(jù)或事實,沒有及時提交案審會討論,因而引發(fā)訴訟,最后導致敗訴。

    三是法庭應訴的把控能力。行政相對人往往在聽證復議階段不能解決其訴求后,會向法院提出訴訟,應急管理部門接到應訴通知書后,應高度重視,立即組成辦案人員、法制人員和法律顧問組成的團隊來應對。首先是圍繞行政相對人的訴求起草答辯狀,要條理清晰、邏輯性強,要有證據(jù)、法律依據(jù),規(guī)定期限內(nèi)向法庭提供符合要求的資料。其次是經(jīng)過推敲,起草庭審中的辯護詞,辯護詞還是圍繞事實、法律、證據(jù)來展開,要充分考慮庭審中的“變量”,要以不變應萬變,不能跟隨對方律師“起舞”。

    強化底線思維,提高應對風險能力

    事故調(diào)查或行政處罰引起行政訴訟始終是客觀存在的,因此,必須要強化底線思維,提高應對風險的能力。

    一是加強法規(guī)知識學習。各級政府和應急管理部門要樹立“依法行政”的理念。應急管理人員要全面提高依法監(jiān)管的能力,加強安全生產(chǎn)領域法律法規(guī)學習,弄清搞懂安全生產(chǎn)領域的法律體系、框架,如特別法與普通法適用關系、法律法規(guī)的位階關系等,學通弄透法規(guī)法條的釋義、制度規(guī)章的內(nèi)容。還要加強各類標準規(guī)范的學習,提高對事實、設備、事故定性認定能力?!胺ǘ氊煴仨殲椋o授權不可為”,學會運用法治思維和法治方式解決監(jiān)管、調(diào)查、處罰過程中遇到的問題。

    二是建立會商研判機制。事故調(diào)查報告初步形成后,要及時召開事故調(diào)查組、專家組進行集體討論,讓各方發(fā)揮專業(yè)所長,暢所欲言。應急管理部門也應在日常監(jiān)管、事故調(diào)查、處罰過程中建立法制審核機制,一般的情況可由法制審核人員進行審核,復雜案情可以協(xié)調(diào)同級司法部門或法院協(xié)助審核。同時,可以與當?shù)匕踩a(chǎn)方面的專業(yè)律師建立合作關系,在履行保密要求的前提下,讓其對日常的事故調(diào)查報告或處罰案件進行審查,提出意見建議。同時,也應主動與法院溝通,維護法律精神和社會正義。

    三是建立主動糾錯機制。應急管理部門在事故調(diào)查和處罰過程中如果確實存在瑕疵或錯誤,要依法依規(guī)處置。如在事故調(diào)查報告和行政處罰下達后,通過聽證復議等,發(fā)現(xiàn)有重大錯誤時,應當主動改正,可向行政處罰相對人出具撤銷行政處罰決定書,將原處罰決定書回收后,按照法定程序重新組織調(diào)查并重新作出新的處罰決定;如已進入訴訟程序,一審期間行政機關可改變被訴行政行為,并及時書面告知人民法院,避免后期的被動。

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