關(guān)于完善人大評議制度的認識與思考

黎堂斌

黨的十九屆四中全會決定明確提出健全人大對“一府一委兩院”監(jiān)督制度，完善評議等制度。黨的全會文件為人大評議制度點題，給我們發(fā)出了一個明確信號，即人大評議制度需要繼續(xù)探索、完善，并且大有空間。在此，筆者在對人大評議工作進行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，談一些粗淺認識與思考。

一、人大評議的興起和發(fā)展

一般來說，人大評議是指人大及其常委會在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照一定程序?qū)ν墶耙桓晃瘍稍骸焙筒糠执怪惫芾頇C構(gòu)的工作情況、人大任命人員的履職情況進行審議和評價的監(jiān)督活動，可分為工作評議和述職評議兩種類型。其興起和發(fā)展，經(jīng)歷了一個由點到面、由下到上、逐步擴大、逐級推進的過程。早在20世紀80年代初，地方人大剛設(shè)立常委會不久，規(guī)范人大監(jiān)督工作的法律法規(guī)基本空白，基層縣鄉(xiāng)人大探索開展各種監(jiān)督方式的積極性較高。1982年黑龍江省肇源縣人大常委會開創(chuàng)性地組織人大代表對“一府兩院”干部進行評議，開啟了人大評議的先河[1]。江蘇省基層人大也從20世紀80年代開始探索評議活動，當時主要是從評議“七站八所”起步，一定程度上改變了這些派出機構(gòu)“看得見的管不了、管得了的看不見”的狀況。到了21世紀初，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大到省級人大常委會普遍都開展評議，內(nèi)容豐富、形式多樣。就省級層面來說，先后也出現(xiàn)了一大批比較有代表性的評議案例。例如，江蘇省人大常委會于1999年聽取和審議省教委、省水利廳主要負責同志的述職報告，首次對其任命的政府組成人員開展述職評議，2003年至2008年又相繼對信息產(chǎn)業(yè)廳、教育廳、外經(jīng)貿(mào)廳工作進行評議;北京市人大常委會從1999年到2005年先后評議了4位副市長的工作;福建省人大常委會從1995年到1998年連續(xù)4年對“一府兩院”的11個部門的工作進行評議;山西省人大常委會從2004年到2006年評議了3位副省長的工作。在這一過程中，評議的法治化、規(guī)范化程度也不斷加強。1987年遼寧省各級人大常委會監(jiān)督司法工作的暫行規(guī)定率先將評議工作納入地方性法規(guī)，1995年安徽、山西兩省出臺評議工作條例，后來又有部分省、自治區(qū)、直轄市紛紛把評議工作寫入地方性法規(guī)[2]?？梢哉f，興起以來的20余年，人大評議經(jīng)歷長足的發(fā)展，有效發(fā)揮了地方各級人大的監(jiān)督作用，體現(xiàn)了蓬勃的生機和活力。

2006年，《監(jiān)督法》千呼萬喚始出臺。遺憾的是，《監(jiān)督法》沒有明確評議的法律地位，盡管有各種原因，但應該包括以下三個方面考慮：一是法律規(guī)定的監(jiān)督形式能夠適應人大監(jiān)督工作的現(xiàn)實需要;二是述職評議涉及對人大任命干部的評價，這與“黨管干部”的界限不好拿捏;三是為各地繼續(xù)探索完善評議制度留下空間?！侗O(jiān)督法》是一個全新的事物，各地對法律精神有不同的認識和理解，以至法律實施后，盡管評議沒有完全被取消，但各地人大開展評議的積極性受到較大影響。并且，由于存在諸多合法性方面的顧慮，內(nèi)蒙古、貴州、重慶等省級人大先后廢除了評議方面的地方性法規(guī)，進一步制約了評議工作的開展。

后來，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，豐富人大監(jiān)督形式、增強人大監(jiān)督實效的呼聲日益高漲，江西、湖南、四川、貴州、云南、重慶、內(nèi)蒙古、江蘇等8個省市區(qū)在省級層面陸續(xù)開展了評議工作（都是工作評議，沒有述職評議），并逐漸帶動了其他地方效仿，大有如火如荼之勢。例如，重慶市人大常委會自2012年以來對安全生產(chǎn)、企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境、學前教育、水污染防治等方面工作進行評議;江西省人大常委會2014年以來對優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、“暢通省城”活動、教育專項資金績效情況、審計查出問題整改情況等方面工作進行評議;內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會2014年以來對林業(yè)、旅游、教育等方面工作進行評議;云南省人大常委會2015年以來對食品安全監(jiān)管、環(huán)境保護等方面工作進行評議;江蘇省人大常委會2020年對營商環(huán)境、政府民生實事工作等進行了評議。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020年初，江蘇省13個設(shè)區(qū)市已有10個設(shè)區(qū)市人大常委會開展了評議工作，96個縣（市、區(qū)）已有90個縣（市、區(qū)）人大常委會開展了評議工作。根據(jù)了解，除江蘇之外，其他省份開展評議工作的市、縣（市、區(qū)）占比也都比較高。由此可以預見，隨著黨的十九屆四中全會精神持續(xù)深入貫徹落實，人大評議將會呈現(xiàn)興盛之勢，并將不斷規(guī)范、完善和發(fā)展。

二、人大評議的具體操作現(xiàn)況

根據(jù)對近年來全國各地地方人大評議工作的考察，總的來看，大多省級人大常委會主要是開展工作評議，市縣人大常委會有的只開展工作評議，有的只開展述職評議，有的兼而有之。各地具體操作存在一定差異性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

就省級人大層面而言，從評議內(nèi)容及方式上看，有的對代表建議辦理工作、審議意見落實情況進行評議（如湖南、四川）;有的在專題詢問基礎(chǔ)上，對政府部門工作進行評議（如貴州）;有的則比較全面，對建議辦理、政府專項工作等都開展了評議（如內(nèi)蒙古）。從連續(xù)性上看，有的是每年都安排評議項目，有的是不定期開展。從程序設(shè)計上看，都是在常委會會議上進行評議，大多都開展了滿意度測評，有些地方在測評結(jié)果當場公布之后，要求“一府一委兩院”負責同志作表態(tài)發(fā)言;有些地方在前期調(diào)查階段，邀請基層單位和企業(yè)對評議事項進行測評（如江西）。

就市縣（以江蘇省市縣為例）人大層面而言，從評議對象看，大多地方評議對象主要為本級“一府一委兩院”，部分地方評議對象則包括有關(guān)垂直管理部門，例如揚州、泰州。從評議內(nèi)容看，在工作評議方面，主要是事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的熱點難點問題，例如徐州、泰州、宿遷就營商環(huán)境主題對相關(guān)政府部門進行了評議，揚州對綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給工作進行了評議，連云港對審計問題整改情況進行了評議。在述職評議方面，有的結(jié)合重點處理某一類代表議案建議對有關(guān)部門主要負責人進行評議，例如鎮(zhèn)江聚焦“推進重點片區(qū)環(huán)境整治”問題對7個有關(guān)部門負責人進行評議。也有的地方把工作評議和述職評議結(jié)合起來進行，例如南通就長三角一體化主題對相關(guān)政府部門主要負責人履職情況進行評議。從評議組織實施看，無論是工作評議還是述職評議，都是人大常委會組織實施。成立評議調(diào)查組進行評議調(diào)查，大多邀請有關(guān)方面的本級代表，部分地方還邀請本地上級人大代表參加。從評議工作程序看，各地對開會評議之前的評議調(diào)查都很重視，例如，徐州把評議調(diào)查和代表視察活動結(jié)合起來進行，揚州在正式評議之前組織相關(guān)部門進行自查自評，南通要求縣（市、區(qū)）對被評議部門在本行政區(qū)的履職情況形成調(diào)研報告提交市人大評議小組參考。有的地方把評議和專題詢問結(jié)合起來進行，例如揚州要求被評部門全體負責人到會應詢，鎮(zhèn)江要求被評部門主要負責人應詢。各地都在評議會議上由常委會組成人員無記名投票進行滿意度測評，但滿意、基本滿意、不滿意對應的票數(shù)略有不同、各有側(cè)重。例如南通要求滿意票80%以上才能定為滿意檔次，徐州規(guī)定不滿意票35%以上就定位不滿意檔次;測評結(jié)果大多當場公布。從評議成果運用情況看，各地都要求評議對象針對評議過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，大部分地方對審議意見落實情況進行二次滿意度測評。無錫把滿意度測評結(jié)果作為各相關(guān)部門年終考核重要參考;南通把評議結(jié)果納入市級機關(guān)綜合績效考評，并作為考核被評部門主要負責人的重要依據(jù)之一。

三、亟需理清的幾個關(guān)鍵問題

縱觀人大評議近40年的發(fā)展歷程，盡管各地的做法各異、進度不一，但總體上經(jīng)歷了活躍探索、積極推進、觀望徘徊、謹慎發(fā)展等幾個階段，都在特定歷史階段較好促進了人大作用發(fā)揮，有許多好的經(jīng)驗，也有一些教訓。今后，要不斷推進人大評議向前發(fā)展，必須在既往的基礎(chǔ)上，進一步深化對評議的認識，注重理清困擾其健康發(fā)展的幾個關(guān)鍵問題。

一是法理基礎(chǔ)問題。評議作為一種地方人大自下而上自創(chuàng)性的監(jiān)督形式，法理基礎(chǔ)是困擾其發(fā)展、必須理清的一個根本性問題。不理清法理基礎(chǔ)，評議就會名不正言不順，地方各級人大難免底氣不足，不敢放開手腳開展，更難以發(fā)揮其應有作用。目前，評議雖無法律明文規(guī)定，但能夠興起發(fā)展并能發(fā)揮較好作用，還能得到全國人大高度評價、充分肯定，應該是符合憲法原則和有關(guān)法律精神的。憲法和地方組織法規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機關(guān)是各級人民代表大會，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，向人大報告工作，接受人大監(jiān)督。根據(jù)這一法律精神，人大可以采取一定形式、經(jīng)過一定程序了解“一府一委兩院”的工作，提出建議、批評、意見。評議正好是在這種法律精神指導下，基層人大在積極探索的基礎(chǔ)上，逐漸衍生發(fā)展的一種具體監(jiān)督形式。1992年，全國人大常委會副委員長兼秘書長彭沖對評議工作給予充分肯定：“實踐證明這是人民群眾創(chuàng)造的社會主義民主政治建設(shè)的一種好形式，是代表執(zhí)行職務進行監(jiān)督的一個重要途徑，也是密切聯(lián)系群眾和加強廉政建設(shè)的一項重要措施。”[3]2002年，第九屆全國人大第五次會議關(guān)于全國人大常委會工作報告的決議明確指出，繼續(xù)支持地方人大在開展評議等方面進行探索和實踐。可以說，這是全國人大常委會領(lǐng)導和全國人大決議先后對這種實踐探索給予的大力支持，也是其符合法律精神的明確印證。

盡管《監(jiān)督法》沒有明確列出評議這種監(jiān)督形式，但是從立法原意上講，應該是對評議作出了隱含的規(guī)定。時任全國人大常委會法工委主任李飛在解讀《監(jiān)督法》時講到，地方人大在對政府工作的監(jiān)督上大體形成了“述職評議”和“工作評議”兩種做法。但比較而言，開展工作評議更能體現(xiàn)人大常委會監(jiān)督的特點，發(fā)揮人大常委會監(jiān)督的優(yōu)勢，并明確指出聽取和審議專項工作報告就是工作評議[4]。時任全國人大常委會法工委主任、法律委員會副主任委員胡康生進一步指出，監(jiān)督法從我國的國情和實際出發(fā)，穩(wěn)妥地將述職評議規(guī)范為工作評議，把有關(guān)主管干部的工作業(yè)績和存在的問題寓于評議專項工作之中，實際上也體現(xiàn)了人大對主管干部的監(jiān)督[5]。可見，《監(jiān)督法》不但對評議作了隱含規(guī)定，而且還對工作評議和述職評議兩種形式進行了規(guī)范，把述職評議統(tǒng)一納入工作評議，有利于人大常委會監(jiān)督工作突出重點，體現(xiàn)人大監(jiān)督的特點，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的優(yōu)勢。根據(jù)《監(jiān)督法》的立法原意，地方各級人大也在地方性法規(guī)或履職文件中對評議進行了規(guī)范，紛紛從各地實際出發(fā)，把工作評議作為聽取和審議專項工作報告的延伸，對工作評議進行制度化、程序化、規(guī)范化地的設(shè)計。例如，江蘇省人大常委會2020年在總結(jié)各地評議工作經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，制定出臺了《工作評議暫行辦法》。經(jīng)過地方各級人大的努力，工作評議的法理基礎(chǔ)更加堅實?；诖?，下文主要探討工作評議有關(guān)問題。

二是評議主體問題。明確評議主體，是評議得以開展并取得實效的前提。評議主體是否得當，決定了評議是否具有法律效力。從廣義來講，人大及其常委會都能對“一府一委兩院”行使監(jiān)督權(quán)，對其工作進行審議并作出評價。但從各地人大的監(jiān)督實踐來看，基于評議的經(jīng)常性、可操作性要求，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以外，一般來說，評議的主體是地方各級人大常委會。但是，考察各地人大評議工作實踐，也還存在評議主體是人大代表、主任會議，甚至是人大專門委員會的個別不恰當現(xiàn)象，必須引起重視，并加以規(guī)范。這些都不能成為評議主體，就代表而言，其進行的調(diào)查、所提的意見是一種個人行為，必須經(jīng)過人民代表大會或常委會審議，才能轉(zhuǎn)化為集體的意見，使其評議意見產(chǎn)生強制力;就主任會議而言，主要是處理人大常委會日常工作，其職權(quán)是程序性的而不是主體性的，不能作出具有法律效力的決議和決定，因而不能成為行使人大監(jiān)督權(quán)的主體;就委員會而言，根據(jù)目前的法律規(guī)定，只是協(xié)助常委會行使監(jiān)督權(quán)，不能單獨行使人大監(jiān)督權(quán)。

三是評議對象問題。根據(jù)憲法和有關(guān)法律精神，正確選擇評議對象，是評議工作合法性的重要體現(xiàn)。就各地的評議實踐來看，大多數(shù)地方的評議對象是同級政府及其所屬部門、監(jiān)委、法院、檢察院，有些地方也評議同級政府直屬機構(gòu)和本行政區(qū)域內(nèi)的上級垂直領(lǐng)導機構(gòu)，有些地方還評議社會團體、企事業(yè)單位。“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，將其作為評議對象毋庸置疑具有合法性。那么，評議對象要不要涵蓋政府直屬機構(gòu)和上級垂直領(lǐng)導機構(gòu)、社會團體、企事業(yè)單位，則需要從法理上正本清源。憲法和有關(guān)法律規(guī)定，地方人大有保證憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會決議的遵守和執(zhí)行的職責。時任全國人大常委會法工委副主任李飛認為：“政府直屬機構(gòu)和上級垂直領(lǐng)導機構(gòu)的領(lǐng)導人雖然不由本級人大常委會任命，但是只要他們負有社會管理職能，而這些職能又是本級政府職責范圍的，本級人大常委會當然可以就這些機構(gòu)工作范圍聽取和審議政府的專項工作報告。”[6]至于能否評議社會團體、企事業(yè)單位，則必須與憲法法律賦予人大的職權(quán)結(jié)合起來考慮。盡管人大有保證憲法、法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行的職責，有權(quán)力督促各類企事業(yè)單位嚴格依法辦事，但是這種監(jiān)督的指向并不是這些企事業(yè)單位，而是指向由其產(chǎn)生、受其監(jiān)督的各類國家機構(gòu)，可見將社會團體和企事業(yè)單作為評議對象不符合合法性邏輯。由此，可以將評議對象明確為兩個方面，一是同級“一府一委兩院”，二是承擔地方法律職能的上級垂直領(lǐng)導機構(gòu)。

四、完善人大評議的方向與路徑

評議作為人大監(jiān)督的一種創(chuàng)新形式，新形勢下，應當堅持以習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想、特別是關(guān)于人大監(jiān)督的重要論述為指導，按照正確監(jiān)督、有效監(jiān)督的總要求，在法律的框架內(nèi)不斷探索完善，更好發(fā)揮其在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的作用。

一是規(guī)范評議程序?？茖W設(shè)定程序，是做好評議工作的一個重要前提。通過對評議工作的回顧和總結(jié)，結(jié)合新的時代條件下人大工作的特點，評議可以分為準備、調(diào)查、評議、整改4個階段。在準備階段，常委會有關(guān)工作機構(gòu)制定評議工作方案，明確開展工作評議的指導思想、工作機構(gòu)、工作重點、方法步驟和工作要求等。在調(diào)查階段，評議工作組圍繞評議工作重點，采取座談、民意調(diào)查、專題視察等多種方式深入調(diào)查，詳細了解被評議部門工作開展情況，形成書面調(diào)查報告。在評議階段，召開常委會聯(lián)組會議，聽取“一府一委兩院”專項工作報告，常委會組成人員和部分參與調(diào)查的人大代表作評議發(fā)言，專項工作涉及的部門負責人針對評議發(fā)言提到的問題進行集中回應，最后對被評議部門進行量化測評。在整改階段，常委會有關(guān)工作機構(gòu)匯總整理評議意見后，連同測評結(jié)果一并送被測評部門整改落實，并在一定時期內(nèi)向常委會反饋整改報告。

二是提高評議質(zhì)量。充分把握好評議自身的特點和優(yōu)勢，做到強化剛性與體現(xiàn)支持相結(jié)合，寓支持于監(jiān)督之中，既不能搞“一團和氣”，滿足于“走過場”，也不能不講支持，一味挑刺、找茬。在組織現(xiàn)場評議時，注意與開展專題詢問區(qū)別開來，避免“同質(zhì)化”。專題詢問，重在有問有答、一問一答，當場提問、當場答復，以答為主，強調(diào)常委會委員與被詢問對象的互動性。而工作評議，則重在點評審議，以評議、評價、測評為主，更強調(diào)常委會委員的主導性，更能體現(xiàn)常委會委員的議政能力，雖然也要求被評議部門現(xiàn)場作出回應，但這并不是工作評議的重心所在。總之，注意把握好尺度，既敢于評議，又善于評議，既要傳導壓力、傳遞責任，又要幫助評議對象及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

三是強化跟蹤督辦。評議只是一種手段和形式，督促“一府一委兩院”改進工作是根本目的。有些地方存在重評議、輕整改，過程熱熱鬧鬧、事后馬馬虎虎等現(xiàn)象，導致評議不但不能取得實效，反而消解了人大監(jiān)督的權(quán)威。應該延伸和拓展評議鏈條，對于評議過程中群眾反映比較強烈、問題比較突出、滿意度不高的具體項目，以及由此暴露出來的部門工作短板，可以考慮作為今后的監(jiān)督選題，進一步持續(xù)加強監(jiān)督。對一些重點問題，注重以經(jīng)常性的監(jiān)督檢查手段，推動不斷整改，直到人民群眾滿意為止。對整改不力或拒不改正的，敢于運用質(zhì)詢、罷免等剛性手段，對被評議單位主要負責人進行針對性處理，切實體現(xiàn)人大監(jiān)督的強制性、權(quán)威性。

四是用好評議結(jié)果。工作評議不能一評了之，應在充分運用好評議結(jié)果上下功夫，切實放大評議工作的綜合效應。評議結(jié)果應該通過新聞發(fā)布會、網(wǎng)站等多種形式和途徑向社會公開，不斷增加評議工作的透明度，讓人民群眾增加對被評議工作的了解，以期形成對被評部門的監(jiān)督合力。及時向黨委組織部門反映評議結(jié)果，建議將評議結(jié)果作為干部考核獎懲、提拔使用的重要依據(jù)。在推行年度工作目標責任量化考核的地方，可單列出一定分值由人大工作評議結(jié)果入位，以此建立正向激勵機制[7]。

注釋：

[1]參見劉維林等主編：《地方人大常委會30年——重大事件回放與點評》，人民日報出版社2010年版，第59頁。

[2]參見陳書僑：《對工作評議的再認識》，載《人大研究》2011年第1期。

[3]參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，中國民主法制出版社2006年版，第401頁。

[4][5][6]參見楊景宇主編：《監(jiān)督法輔導講座》，中國民主法制出版社2006年版，第67、35、68頁。

[7]參見潘國紅：《規(guī)范和實效：人大工作評議的目標取向》，載《人大研究》2015年第2期。

（作者系江蘇省人大社會委社會事務處副處長，法學博士，南京師范大學中國法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員）