支持人大依法行使職權(quán)制度的憲法學(xué)思考

張偉

引言

人大工作之重要面向即屬立法與監(jiān)督兩項職權(quán)之展開，此乃人大代表人民行使權(quán)力、表達意志之核心路徑所在，這從近年來人大工作中被反復(fù)提及的表述可見一斑[1]。盡管權(quán)力機關(guān)立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)之行使業(yè)已進步顯著，但此不意味已達盡善，“發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用”被屢次申明且被納入《中華人民共和國立法法》（下稱《立法法》），然從何種角度落實此要求是一個需從規(guī)范層面詮釋的問題。此外，關(guān)于權(quán)力機關(guān)之監(jiān)督權(quán)，《監(jiān)督法》[2]中幾項監(jiān)督制度的完善亦是需要考慮的重要側(cè)面。前述諸等疑難之厘清，將于人大職權(quán)之優(yōu)化行使深有裨益。

一、“加強人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用”之規(guī)范解讀

執(zhí)政黨要求人大及其常委會在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用[3]，此為健全人民代表大會制度、鞏固人大及其常委會于國家機關(guān)中核心地位之應(yīng)有之義，也應(yīng)看作是對立法權(quán)運行不規(guī)范、存在大量委托或授權(quán)立法現(xiàn)象的現(xiàn)實回應(yīng)。但此種表述仍使人心生疑問，即，所謂立法主導(dǎo)作用究屬何意？該主導(dǎo)作用與黨的領(lǐng)導(dǎo)作用之間的關(guān)系如何處理？相關(guān)法律仍需對該表述進行法律規(guī)范化的語言轉(zhuǎn)換，目前未見中央及全國人大對此作出明確說明，僅見深圳市委有一文件對本市權(quán)力機關(guān)立法主導(dǎo)作用之發(fā)揮予以探索[4]。該文件從進一步發(fā)揮深圳市人大及其常委會立法主導(dǎo)作用之重要意義、目標、具體措施等方面提出了指導(dǎo)意見，在具體措施層面，文件列舉了立法規(guī)劃和計劃制定、法規(guī)起草與議案審議、法規(guī)實施與監(jiān)督等六方面之機制創(chuàng)新完善措施，此乃“加強人大及其常委會立法主導(dǎo)作用”規(guī)范化表達之探索。2014年9月，李適時稱，強調(diào)發(fā)揮人大在立法中之主導(dǎo)作用主要因應(yīng)及時與高質(zhì)量立法之目的，并強調(diào)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并使制度設(shè)計符合堅持和完善人民代表大會制度之本旨，在實踐中應(yīng)確權(quán)立責，最大程度維護人民根本利益[5]。此乃從宏觀維度針對加強人大及其常委會之立法主導(dǎo)作用之涵義的權(quán)威理解。但前述文件和講話也并未切中黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)之關(guān)系等問題，深圳市委也僅是站在地方層面對該表述的制度細化作的探索性表達，亦難有足夠之說服力。

欲使人大及其常委會之立法主導(dǎo)作用有效發(fā)揮，竊以為，完善人大制度屬其首要之意，通過人大及其常委會立法程序、權(quán)限、內(nèi)容、實施與監(jiān)督、人才等制度建立、完善與落實使得人大立法能力增強，以求權(quán)力機關(guān)立法科學(xué)、民主，所立之法皆為維護人民根本利益之良法。當然這本身就是一個宏大的問題，不在本文討論之列。欲予以闡論之關(guān)鍵是，發(fā)揮人大及其常委會之立法主導(dǎo)作用，應(yīng)使下述三對關(guān)系得以妥當。

（一）人大主導(dǎo)作用與黨的領(lǐng)導(dǎo)之關(guān)系。《憲法》第一條[6]已明確中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)乃中國特色社會主義最本質(zhì)特征，此亦是習(xí)近平法治思想的首要意涵，故而堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)乃發(fā)揮人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用之核心要義。理解“三個統(tǒng)一，四個善于”可知，通過法定程序?qū)Ⅻh的意志上升為國家意志是黨的領(lǐng)導(dǎo)于立法層面之主要彰顯。近年來，黨中央根據(jù)國家發(fā)展需要，先后提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、區(qū)域一體化、鄉(xiāng)村振興等重大國家戰(zhàn)略，實施這些戰(zhàn)略，乃國家根本任務(wù)之所在，必須依靠法治協(xié)調(diào)因之而生的矛盾與法律關(guān)系，故而，人大應(yīng)將這些發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為法律，讓法治為改革提供規(guī)范依據(jù)，凡此立法過程中涉及一些根本性、體制性、方向性等重大問題，立法機關(guān)黨組應(yīng)報告黨中央。易言之，并非立法中的任何問題都要向黨中央報告，且人大常委會黨組可就這些問題提出意見和建議，黨中央應(yīng)審慎考慮該黨組意見。至于立法中之其他事項，完全可由人大及其常委會依法決定，此亦是尊重立法規(guī)律與科學(xué)之要求。必須指出的是，本文并無意闡發(fā)界定黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的界限，況且二者應(yīng)是緊密結(jié)合的。本文僅主張通過對黨中央的立法領(lǐng)導(dǎo)范圍作更明確、更本質(zhì)的把握以達至二者之間的平衡，使“以良法促進發(fā)展、保障善治”[7]之目標得以實現(xiàn)。

（二）人大及其常委會與其工作機構(gòu)、專門委員會之關(guān)系。人大各專委會及常委會工作機構(gòu)乃人大及其常委會立法之重要襄助力量，然而實踐中二者關(guān)系界定往往不甚清晰。以法律制定為例，在法律草案起草階段，《立法法》[8]授權(quán)全國人大有關(guān)專門委員會及常委會工作機構(gòu)提前參與法律草案起草;若法律草案涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性之重要事項，則可由專委會及工作機構(gòu)組織起草。在提案階段，《立法法》第十四條[9]將全國人大各專門委員會列為向全國人大提出法律案的主體之一，其權(quán)限與全國人大常委會等同，值得注意的是，《憲法》并未賦予全國人大各專門委員會提出議案之權(quán)力[10]。由此便產(chǎn)生了幾個問題：一是，專門委員會及工作機構(gòu)立法之功能發(fā)揮是否可視為人大及其常委會立法主導(dǎo)作用之體現(xiàn)？換言之，后者是否能夠代表前者的意圖？二是，將各專門委員會與全國人大常委會權(quán)限等同，后者及全國人大之立法主導(dǎo)權(quán)威及其憲法地位是否可得維護？三是，即使認為各專門委員會有提案權(quán)，但能否就此當然賦予各專門委員會之法律草案起草權(quán)？這些問題都有值得商榷之處。事實上，拿第三個問題來講，以某些地方人大立法實踐來看，某地方人大專門委員會主動起草一些涉及全局性、基礎(chǔ)性、綜合性之重要法律草案，而該草案若由政府部門起草更為適宜，但在草案審議與征求意見過程中，飽受爭議，導(dǎo)致立法遲延[11]，這似乎說明了人大專門委員會的草案起草之科學(xué)性亦有值得思考之處。關(guān)于各專門委員會之職責，作為1982年憲法制定之重要參與者，胡喬木的論述或更接近制憲者原意，他以為專門委員會應(yīng)行調(diào)研、征詢意見之職權(quán)，而非任何形式之權(quán)力機關(guān)[12]。因此，明確人大各專委會及常委會工作機構(gòu)“參謀”“助手”之角色乃發(fā)揮人大及其常委會立法主導(dǎo)作用之關(guān)鍵要求，圍繞人大及其常委會之立法事項，加大調(diào)查研究力度，積極多元化了解人大代表及人民群眾的意見，為立法機關(guān)提供專門立法建議等是各專委會及常委會工作機構(gòu)之重要職責。

（三）權(quán)力機關(guān)與其產(chǎn)生的同級“一府一委兩院”之關(guān)系。為發(fā)揮民主集中制之優(yōu)勢，《憲法》授權(quán)國務(wù)院可制定行政法規(guī)及授權(quán)立法，《立法法》賦予國務(wù)院部委、省、市兩級政府制定政府規(guī)章之權(quán)力，但問題是，實踐中仍帶來不可忽視的問題。以我國稅收制度立法為例，盡管經(jīng)學(xué)者和實務(wù)界多次呼吁，我國稅收制度立法權(quán)于2015年收歸全國人大及其常委會[13]，但《立法法》并未對稅收制度實施絕對之法律保留，而是于特定情形下仍可授權(quán)國務(wù)院針對稅收制度制定行政法規(guī)[14]。稅收乃關(guān)于國民根本利益的大事，實施絕對法律保留對于保障人民權(quán)利、體現(xiàn)人民民主具有重大意義，相對法律保留原則下之所謂授權(quán)立法恐難勝任，且我國授權(quán)立法多存在空白授權(quán)、轉(zhuǎn)授權(quán)、擴權(quán)立法等不規(guī)范現(xiàn)象[15]，故而授權(quán)國務(wù)院稅收立法實有明顯疏漏。被定位為填補法律漏洞、統(tǒng)一法律之適用、規(guī)范法官自由裁量的規(guī)范性文件，由“兩高”[16]制發(fā)的司法解釋屬我國裁判案件規(guī)范依據(jù)之重要組成部分，長期以來在我國發(fā)揮著極為重要的作用，但也有司法解釋存在諸如違反罪刑法定、違背立法原意、有損全國人大及其常委會立法權(quán)威[17]等質(zhì)疑。一些司法解釋曾引起爭議[18]。此外，還應(yīng)思考的問題是，國家監(jiān)察委員會、“兩高”等作為中央國家機關(guān)，其組織與職權(quán)本應(yīng)由《憲法》授權(quán)，但《憲法》并未授予前述主體以司法解釋、監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，該權(quán)力由《立法法》《監(jiān)察法》等賦予有明顯不妥。由是觀之，若欲真正激活立法之人大主導(dǎo)作用，必須厘清人大及其常委會立法權(quán)與其對應(yīng)的“一府一委兩院”之制“法”權(quán)的關(guān)系，涉及國家根本制度、涉及人權(quán)保障、關(guān)乎國家機關(guān)的憲法關(guān)系等事項應(yīng)由人大及其常委會規(guī)定。

二、人大有效行使監(jiān)督權(quán)的制度要求

人大及其常委會之監(jiān)督權(quán)乃由憲法、法律授予，其擔負運行約束、執(zhí)行督促、提醒與糾正之重要功能，充分行使其監(jiān)督職權(quán)，可獲特別效用[19]?，F(xiàn)行《監(jiān)督法》從執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查等七個層面[20]規(guī)范各級人大常委會之監(jiān)督職能，有鑒于執(zhí)法檢查制度、備案審查制度之常用性，本文主要圍繞此二者略論人大及其常委會監(jiān)督權(quán)，本文還將論及合憲性審查制度，它屬于最根本的監(jiān)督方式。

（一）執(zhí)法檢查制度之完善

執(zhí)法檢查制度，是經(jīng)地方實踐不斷演變而在2006年《監(jiān)督法》制定時上升為人大常委會法定權(quán)力的，它的出現(xiàn)意味著人大行使職權(quán)之重點由“立法與選舉”轉(zhuǎn)換為“立法與監(jiān)督”[21]。張德江于工作報告中提到十二屆全國人大常委會執(zhí)法檢查具體成果[22]，從現(xiàn)有資料看，它已成為人大及其常委會一種常見的監(jiān)督工作方式。但在執(zhí)法檢查制度實施過程中，存在一些亟需完善的制度細節(jié)[23]。

1.執(zhí)法檢查目標之明確化。依《監(jiān)督法》第二十二條[24]表述看，執(zhí)法檢查對象雖為法律、法規(guī)，然其明文卻以“改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題”為定位，這是一種政治化的表達，與此前文件“為了維護法律的尊嚴，促進法律貫徹執(zhí)行”[25]的目標描述相比，明顯淡化了執(zhí)法檢查的實質(zhì)目標定位。栗戰(zhàn)書委員長在講話中同樣也表達了這個目標[26]。盡管如此表達深刻貼近現(xiàn)實、反映當前主題和人民需要，但畢竟此種表達流于寬泛化、不確定化，使得具體的執(zhí)法檢查工作對象、方法等難以有效確定，趨于任意化。在我國，黨的政策與法律在價值初衷和終極追求層面具有一致性[27]，執(zhí)政黨政策轉(zhuǎn)化為法律后，其執(zhí)行情況就應(yīng)視為黨的大政方針貫徹之結(jié)果，如此，《監(jiān)督法》將執(zhí)法檢查的目標明確為“為維護憲法和法律尊嚴，促進法律法規(guī)貫徹執(zhí)行”甚屬必要，此乃法律規(guī)范化、明確化之必然要求，亦屬優(yōu)化執(zhí)法檢查質(zhì)量之當然義理。

2.執(zhí)法檢查程序與責任追究規(guī)范之進一步完善。一方面，執(zhí)法檢查雖然是實踐中不斷形成的，但在2006年《監(jiān)督法》制定前已運行多年，應(yīng)當對其形成一個較為完善的程序，但現(xiàn)行監(jiān)督法僅對執(zhí)法檢查計劃、檢查行動組織、檢查結(jié)果反饋等進行明確，對于執(zhí)法檢查報告如何審議、通過等未作明確界定，如此粗疏之程序規(guī)定極易導(dǎo)致執(zhí)法檢查流于形式、缺乏實效。因此，必須完善該制度運行程序，提高制度效力。張德江稱十二屆全國人大常委會履職期間已形成比較完整的執(zhí)法檢查工作流程[28]，本文以為，應(yīng)圍繞該流程加快研究并進一步完善，且在《監(jiān)督法》中明確。另一方面，法治政府之核心意涵為責任政府，行政責任追究是確保政府對法律負責之重要制度設(shè)計，其目的為最大程度糾正或防止行政權(quán)在運行中出現(xiàn)紊亂與偏離，規(guī)范權(quán)力運行，使其法治化[29]。因此，單純之執(zhí)法檢查并非保證法律、法規(guī)有效實施之善策?！侗O(jiān)督法》對于未有效貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)主體的法律責任未予以規(guī)定，如此，相關(guān)執(zhí)法主體的執(zhí)法質(zhì)量也得不到有效提高，也導(dǎo)致執(zhí)法檢查制度缺乏法律效力、流于空轉(zhuǎn)，或僅依靠人大常委會領(lǐng)導(dǎo)及成員自身之政治品格來推動。此極不利于人大監(jiān)督職權(quán)之履行。

3.執(zhí)法檢查之主體需避免歧義。如按其立法本旨看，執(zhí)法檢查主體為各級人大常委會，然《監(jiān)督法》第二十三條賦予委員長會議（主任會議）及專門委員會、工作機構(gòu)等明顯實權(quán)[30]。應(yīng)當明確，委員長會議或主任會議只是常委會高層辦公會議，專委會也只履行“研究、審議與擬訂有關(guān)議案”之職責[31]，規(guī)定將執(zhí)法檢查中如此重要的兩項工作分別交由這二者完成，這可能會削弱人大及其常委會的權(quán)威或主導(dǎo)作用。故而應(yīng)依實踐之做法，由人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊進行執(zhí)法檢查。

（二）規(guī)范性文件的備案審查

事實上，我國規(guī)范性文件備案審查制度有四套相異體系[32]。因人大常委會備案審查顯要之地位，特以之為本文討論范圍。

關(guān)于現(xiàn)行人大常委會之規(guī)范性文件備案審查，依規(guī)范表述與實踐看，以全國人大常委會的備案審查問題較為突出，對于這些方面，我們應(yīng)引起足夠重視，并積極完善。

1.審查規(guī)范依據(jù)尚需規(guī)范。全國人大常委會備案審查中，目前審查規(guī)范依據(jù)不一致及位階不高。一方面，從憲法、法律層面看，全國人大常委會對法規(guī)之備案審查權(quán)始源于《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》授權(quán)，《憲法》第六十七條第七項、第八項[33]以及《立法法》第九十七條第二項[34]、第一百條[35]，《監(jiān)督法》第二十八條亦通過準用性規(guī)則條款[36]明確了《憲法》及《立法法》的授權(quán)。應(yīng)當認為，《憲法》《立法法》行使撤銷法規(guī)權(quán)針對的僅為與憲法、法律相抵觸的情形，并非包括所謂法規(guī)不適當之情形，但《法規(guī)、司法解釋備案審查辦法》（下稱《辦法》）第四十四條第一款[37]卻規(guī)定：若法規(guī)出現(xiàn)《辦法》第三十九條[38]所規(guī)定的不適當情形，在經(jīng)制定機關(guān)未及時修改或廢止后，可以行使撤銷權(quán)。從《憲法》對于“抵觸”和“不適當”的用法以及不同國家機關(guān)間關(guān)系的不一等情形看，“不適當”應(yīng)是不合憲、不合法與不合理的結(jié)合，比如《憲法》第八十九條第十三項、第十四項均運用了“不適當”的審查標準[39]。作為全國人大常委會頒布的一個內(nèi)部備案工作流程，《辦法》直接違背了《憲法》《立法法》之規(guī)定，有損憲法法律權(quán)威以及法制統(tǒng)一，而且由《辦法》這么一個內(nèi)部規(guī)范性文件來調(diào)整法規(guī)、司法解釋之備案審查，且其內(nèi)容與結(jié)果間接影響到公民重大權(quán)利與義務(wù)以及社會公共利益，依位階看是不妥的，應(yīng)當提升其在規(guī)范體系中之位階。

2.備案審查的效力應(yīng)予明確?！稇椃ā贰读⒎ǚā贰侗O(jiān)督法》以及《辦法》并未對規(guī)范性文件審查后之效力有明確規(guī)定，以撤銷為例，法律規(guī)范并未對法規(guī)、司法解釋撤銷后處于何種效力狀態(tài)作出明示性規(guī)定。本文認為，當所審查之規(guī)范性文件被撤銷后，應(yīng)確認其具有溯及效力，即法規(guī)、司法解釋自始無效。一般而言，這涉及兩種利益的衡量，一種是法的穩(wěn)定性及社會公眾的期待利益，一種是法制的統(tǒng)一和權(quán)威性，在規(guī)范性審查領(lǐng)域，后者的價值或為更高，因為其保護的是更廣大的社會利益。有學(xué)者提及的區(qū)分合法性與適當性之觀點[40]，本文以為作者可能出現(xiàn)錯誤界分“適當性”概念的情況，比如其一開始就將“適當性”界定為與“不合法”相平行的概念，而這與《憲法》規(guī)定不一。

雖然宣布受審查的法律、法規(guī)無效是為維護法秩序的統(tǒng)一與權(quán)威，但亦不得不考慮法的穩(wěn)定性與公民的信賴利益問題，不能將依附在違反憲法或法律規(guī)范的行政行為、司法裁判結(jié)果及公眾產(chǎn)生的信賴利益盡數(shù)歸于無效的狀態(tài)，因為在此種狀況下，法的安定性、穩(wěn)定性與公民的信賴利益受到極大沖撞，因此有學(xué)者建議我們借鑒德國違憲審查制度的無效理論[41]，這亦不失為一種可供思考的建議。

（三）以合憲性審查制度為核心之憲法監(jiān)督為最根本的監(jiān)督制度

無論基于實現(xiàn)尊重與保障人權(quán)、規(guī)范公權(quán)力運行之憲制目的，抑或維護憲法權(quán)威與尊嚴，尤為必要者即謂憲法監(jiān)督機制之健全。憲法監(jiān)督亦為最根本的監(jiān)督方式，《憲法》第五條[42]昭示了憲法之根本法效力，憲法具有最高權(quán)威。全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大常委會為其常設(shè)機關(guān)，憲法將監(jiān)督憲法實施職權(quán)賦予之。此職責之擔當與實施是完善人民代表大會制度之當然要義 。胡錦光教授指出：縱觀世界各國，欲使憲法監(jiān)督制度建立且有效運行，蓋須兩個基本前提：一曰具備根本法地位之憲法;二曰合憲審查機關(guān)之建立。只有具備前者之要件，才會產(chǎn)生與法律相比的優(yōu)先位階效力，法律才會有違憲之可能;而合憲性審查機關(guān)之建立，是從確定合憲性審查之啟動、對象、程序、法效果等因素考慮[43]，此乃微觀制度設(shè)計之維度。審視我國之情狀，《憲法》已確立憲法自身之根本法地位，二是2018年已設(shè)立“憲法和法律委員會”，其職責含有“推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督”[44]。如此，我國以合憲性審查為核心之憲法監(jiān)督機制確立。

欲使全國人大及其常委會履行好合憲性審查之職責，應(yīng)當首先明確我國合憲性審查制度之內(nèi)涵。

1.合憲性審查的規(guī)范前提。合憲性審查之規(guī)范前提當為《憲法》。《憲法》序言第十三自然段[45]和第五條[46]明確憲法之根本法地位：禁止一切法律、法規(guī)抵觸憲法;一切國家機關(guān)等主體均須遵守憲法與法律。前者乃針對規(guī)范主體的根本法地位，后者乃針對行為主體而言的[47]。

2.合憲性審查主體。全國人大有監(jiān)督憲法實施權(quán)[48]，全國人大常委會有監(jiān)督解釋憲法權(quán)[49]，此依《憲法》而定。故而前列二者為合憲性審查之主體。

3.合憲性審查的對象。依前述所言，合憲性審查之對象應(yīng)為違憲主體及違反憲法之規(guī)范。針對違憲主體，雖然《憲法》規(guī)定了廣泛的遵守憲法主體，但因一般主體大多以違法為最大可能性，違憲情形較為罕見，根據(jù)憲法保障人民權(quán)利、限制公權(quán)力之原理，監(jiān)督公權(quán)力是否違憲，是首要且當然之理。此外，《憲法》對公民等一般主體遵守憲法之義務(wù)規(guī)定具有更明顯的倡導(dǎo)與宣誓憲法權(quán)威意義，因此，合憲性審查意義上的違憲主體應(yīng)僅指國務(wù)院、國家監(jiān)察委員會等憲法意義上的公權(quán)力主體。針對違反憲法之規(guī)范，主要是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，全國人大及其常委會可行使《憲法》第六十二條第十二項[50]、《憲法》第六十七條第七項、第八項[51]授予之撤銷權(quán)以及依照《立法法》第九十六條[52]、第九十七條第二項[53]對法律法規(guī)作相應(yīng)撤銷或改變。但是，《立法法》等規(guī)范性文件又增加了幾個合憲性審查對象：其一是《立法法》第九十七條第一項[54]增加了全國人大及其常委會之于自治法規(guī)的撤銷權(quán);其二是《辦法》[55]增加了全國人大及其常委會對司法解釋合憲性之審查權(quán);其三乃全國人大常委會得享有對于監(jiān)察法規(guī)合憲性之審查權(quán)[56]。

4.關(guān)于合憲性審查的啟動方式。其啟動方式存在多種樣態(tài)。第一為依職權(quán)審查。如，全國人大若發(fā)現(xiàn)常委會制定之法律、決定違憲，可行使改變、撤銷權(quán);若審查發(fā)現(xiàn)經(jīng)常委會批準之自治法規(guī)違憲，則可行使撤銷權(quán)。全國人大常委會對于違憲之法規(guī)、司法解釋均可行使撤銷權(quán)。第二為依申請審查（即依合憲性審查的要求或建議）。《立法法》第九十九條[57]規(guī)定了這種方式。其以不同主體劃分賦予兩類主體分別的審查要求與建議之提起權(quán)。不過，國家監(jiān)察委員會也應(yīng)有權(quán)提出合憲性審查要求。在此也建議立法機關(guān)針對監(jiān)察委員會的設(shè)立而帶來的規(guī)范變動作出相應(yīng)修改。第三，《辦法》第二十五條[58]規(guī)定了專門審查之方式。此外，《辦法》第二十六條還規(guī)定了移送審查方式，不過這應(yīng)當屬于備案審查意義上的方式，不屬于合憲性審查的討論范圍。

5.關(guān)于合憲性審查的結(jié)果。區(qū)別不同情形，合憲性審查之結(jié)果應(yīng)存在幾種形態(tài)：第一，合憲決定。即由審查機關(guān)宣布法律法規(guī)、司法解釋等合乎憲法。出于對立法機關(guān)權(quán)威的考慮和民主主義的思想，一般應(yīng)盡量對法律等進行合憲性解釋，不宜作出過多的違憲決定，因此合憲決定應(yīng)是最常見的審查結(jié)果。第二，不合憲決定。即宣布受審查對象不符合憲法。可舉我國之一例以示明證[59]。若不合憲，則可對受審查對象分別進行罷免、改變、撤銷等處理。第三，與憲法不一致之宣告。這是德國的一種審查結(jié)果類型。其在德國主要用于立法不作為之案件，包括相對與絕對立法不作為兩種樣態(tài)[60]。還有一種類型為警告性判決。警告性判決主要用于由于事實或法律關(guān)系變化導(dǎo)致的“過去合憲現(xiàn)在違憲”或者“現(xiàn)在合憲未來可能違憲”的情形，此時，既不宣告無效，也不宣告與憲法不一致，而只是提醒立法機關(guān)在一定期限內(nèi)負有修法或者立法的義務(wù)。值得注意的是，由于我國改革開放的快速推進，立法機關(guān)若不及時進行法律的修改、解釋、清理等工作，很容易導(dǎo)致先前立法違反憲法的現(xiàn)象。采此種判決大有裨益于督促立法機關(guān)及時修改、完善法律[61]。

6.合憲性審查制度應(yīng)當注意的幾個問題。在厘清合憲性審查之基本內(nèi)涵后，本文認為亦應(yīng)對以下問題進行探討，以更好保證合憲性審查之實效。

第一，合憲性審查與備案審查、合法性審查之關(guān)系。所謂備案審查，乃通過備案確定審查及監(jiān)督對象，而后審查發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法問題[62]。依備案審查主體看，全國人大常委會行使備案審查權(quán)，憲法和法律委員會承擔對規(guī)范性法律文件的審查職責，法制工作委員會為具體執(zhí)行備案審查工作機關(guān)[63]。備案審查一般具有三種形態(tài)：合憲性審查、合法性審查、適當性審查[64]。因此，合憲性審查僅為備案審查多種形態(tài)之一，或許基于此種立場，國家才不另設(shè)“憲法委員會”，而以更名、增加職責為方案?！昂希ㄟ`）憲”與“合（違）法”應(yīng)是一種相對應(yīng)的范疇，但違憲與違法亦存顯著區(qū)分。其一，違憲之“憲”乃憲法這一具有根本法意義上之規(guī)范，違法之“法”乃由全國人民代表大會及其常委會制定之法律。其二，在二者之責任上，違憲責任之制裁形式一般為改變、撤銷、宣布無效、彈劾、罷免等形式，而違法的后果盡管也存在改變和撤銷的情況，但基于我國法院有法律適用權(quán)，違法之后果更多地表現(xiàn)為民事、行政、刑事責任。此外，還可以發(fā)現(xiàn)，違法之責任主體不限于國家公權(quán)力機關(guān)[65]。若不區(qū)分二者，將使憲法和法律委員會工作負擔巨大，將危殆于合憲性審查這一重要職責之承擔。應(yīng)當指出，除憲法外的其他規(guī)范性法律文件中，法律之位階與效力最高，一切行政法規(guī)、地方性法規(guī)均禁止違法。而基于權(quán)力之公定性原理及推定合憲性審查原則，在法律未定為違憲之前，應(yīng)被認定合憲。因此，于合憲性審查前，應(yīng)先對法規(guī)、司法解釋進行合法性審查。在具體程序上，由于《立法法》第九十九條并未區(qū)分合法性與合憲性，因此，對于提出審查建議和要求的規(guī)范性法律文件，應(yīng)先由法工委進行合法性審查，如發(fā)現(xiàn)有合憲性問題時，可移交憲法和法律委員會作合憲性審查。

第二，全國人大及其常委會與憲法和法律委員會、法工委的關(guān)系。必須指出，全國人大及其常委會在合憲性審查中具有核心地位，法工委、憲法和法律委員會只是幫助前者進行合憲性審查，其居于從屬地位。憲法和法律委員會只可對受審查文件作初步審查，其應(yīng)向全國人大或其常委會報告審查意見，由后者決定如何處理。然《立法法》第一百條第二項[66]授權(quán)憲法和法律委員會、常委會工作機構(gòu)向制定機關(guān)提出審查、研究意見，似乎有超越其職權(quán)之態(tài)勢[67]，應(yīng)予商榷。憲法和法律委員會與法工委亦有性質(zhì)[68]與職責之區(qū)別。從工作職責看，合憲性協(xié)助審查之職權(quán)應(yīng)由憲法和法律委員會單獨享有[69]，法制工作委員會不可分享這一職權(quán)[70]，否則會導(dǎo)致審查體系及審查標準之混亂，危殆合憲性審查之質(zhì)效。

合憲性審查之程序完善問題。加強合憲性審查、推進憲法實施和監(jiān)督，是習(xí)近平法治思想之重要內(nèi)涵之一，在憲法和法律委員會協(xié)助下，最高權(quán)力機關(guān)推進合憲性審查工作成效斐然，但仍存在審查標準不統(tǒng)一、審查主體模糊、審查程序未規(guī)范化之隱憂，故應(yīng)考慮出臺“合憲性審查法”，對前述問題予以明確。此外，必須指出的是，諸如啟動方式、審查結(jié)果等合憲性審查的重要內(nèi)容，散見于不同規(guī)范性文件中或呈現(xiàn)出不甚明確的特征，是完善合憲性審查制度必須解決的技術(shù)障礙，也實為不經(jīng)濟之舉，因此應(yīng)考慮也在前述設(shè)想的立法中予以明確和統(tǒng)一。

除上述角度論及人大監(jiān)督權(quán)外，還應(yīng)指出，人民代表大會作為民意的直接載體，應(yīng)當然享有監(jiān)督權(quán)，特別是全國人大得享有最高監(jiān)督權(quán)，但從《監(jiān)督法》這一法律的名稱和發(fā)布主體[71]看，未明確各級人大的監(jiān)督權(quán)以及該法律僅由全國人大常委會制定公布，使人頓感憂惑。當然之理是，應(yīng)突出各級人大于監(jiān)督工作中之關(guān)鍵作用，這一點不僅體現(xiàn)人大在監(jiān)督權(quán)的廣泛權(quán)力與職責外，還是人大在國家機關(guān)的核心地位之必然要求。故此，應(yīng)將各級人大亦納入《監(jiān)督法》主體范圍。

結(jié)語

人大職權(quán)制度之完善乃堅持和完善人民代表大會制度之重要面向。應(yīng)當指出的是，此論題包括但并不限于上列所討論的問題，可以討論的還有很多事項，比如，如何進一步強化立法之科學(xué)性、民主性、依法性;如何使制度完善的實效落實在人大監(jiān)督的實踐中;等等。篇幅所限，本文不再詳論。

注釋：

[1]如：進一步提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，推進“良法善治”;增強人大監(jiān)督工作的實效。

[2]該法全稱為：《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》。

[3]健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，共產(chǎn)黨員網(wǎng)， http：//news.12371.cn/2014/10/28/ARTI1414492334767240.shtml.最后訪問時間為2021年3月27日。

[4]該文件全稱為：《中共深圳市委關(guān)于進一步發(fā)揮市人大及其常委會在立法工作中主導(dǎo)作用的意見》，載北大法寶：https：//www.pkulaw.com/lar/cd15f3e0ef0ab55f7c6e4cfe8c560064bdfb.html？keyword=%E4%B8%BB%E5%AF%BC%E4%BD%9C%E7%94%A8.最后訪問時間為2021年3月27日。

[5]李適時說：“強調(diào)發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，說到底是兩條，一是要及時立出實踐所需要的法，二是要立出高質(zhì)量的法。我體會，要做到這兩條，在立法工作中應(yīng)把握好以下幾點：一是，在政治上，要堅定不移地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo);二是，在制度上，要符合堅持和完善人民代表大會制度的要求;三是，在實踐上，要堅持從實際出發(fā)，這幾條落實到制度設(shè)計中，就是：既要確權(quán)又要立責，既要賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力和手段，又要加大監(jiān)督力度、明晰法定責任，避免逐利避險、爭權(quán)推責、攬功諉過。同時，要最大限度維護人民的根本利益，‘制國有常，而利民為本’，要讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利。”李適時：《關(guān)于發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用——摘自第二十次全國地方立法研討會小結(jié)講話》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zt/qt/descqgdflfyth/2014-09/26/content_1879966.htm.最后訪問時間為2021年3月27日。

[6]《中華人民共和國憲法》第一條：中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。

[7]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 ?奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.最后訪問時間為2021年3月27日。

[8]《立法法》第五十三條第一款：全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作;綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)組織起草。

[9]《立法法》第十四條：全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。

[10]參見《憲法》第七十條：全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、憲法和法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。

[11]參見劉松山：《健全憲法實施和監(jiān)督制度若干重大問題研究》，中國人民大學(xué)出版社2019版，第233頁。

[12]專門委員會“大體上應(yīng)該做些什么事？我們設(shè)想，應(yīng)該主要的是進行調(diào)查研究，征求各方面的意見，便于人大和人大常委會制定法律或者其他的決議”?！斑@是它的主要的作用。這些專門委員會不是任何形式的權(quán)力機關(guān)，它只是人大和人大常委會的助手”。胡喬木：《胡喬木文集（第二卷）》，人民出版社1993年版，第514頁。

[13]參見：《立法法》第八條：下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項;（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;（四）犯罪和刑罰;（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;（七）對非國有財產(chǎn)的征收、征用;（八）民事基本制度;（九）基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;（十）訴訟和仲裁制度;（十一）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。

[14]參見：《立法法》第九條：本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

[15]參見楊志強、李娜：《稅收授權(quán)立法問題探析》，載《法學(xué)雜志》2013年第11期。

[16]“兩高”指最高人民法院、最高人民檢察院。

[17]參見楊敬之：《論司法解釋的合法性控制》，載《政法論壇》2021年第2期。

[18]如《關(guān)于審理挪用公款案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》關(guān)于《刑法》第三百八十四條中的“歸個人使用”的解釋就曾引起很大爭議。為解決“歸個人使用”的認識分歧，最高人民法院出臺的《關(guān)于審理挪用公款案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》將其解釋為“挪用者本人使用或者給他人使用”與“給私有公司、私有企業(yè)使用”兩種類型。針對前述解釋，當時的反對觀點認為，該解釋實質(zhì)將私有公司這種單位作為個人對待，超越法律原意、有違罪刑法定原則。之后，最高人民法院又專門制定了《關(guān)于如何認定挪用公款歸個人使用有關(guān)問題的解釋》，重新將“歸個人使用”解釋為“以個人名義將公款借給其他自然人或者不具有法人資格的私營獨資企業(yè)、私營合伙企業(yè)等使用”與“為謀取個人利益，以個人名義將公款借給其他單位使用的”兩類情形。從文義上看，刑法條文中“歸個人使用”的表意明顯不包括“為謀取個人利益”的要素，最高人民檢察院因此認為該司法解釋“超越了其司法解釋權(quán)限”，并向全國人大常委會提交釋法請求。此爭議消弭于后來全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第三百八十四條第一款的解釋》。參見熊選國：《關(guān)于挪用公款案件司法解釋的理解和適用》，載《人民司法》1998年第6期;聶友倫：《論司法解釋的權(quán)力空間——我國〈立法法〉第一百零四條第一款的法解釋學(xué)分析》，載《政治與法律》2020年第7期。

[19]參見徐永利：《人大監(jiān)督權(quán)：新時代治國理政的利器》，載《人大研究》2018年第8期。

[20]具體是《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的第二章至第八章，分別為：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告;審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告;法律法規(guī)實施情況的檢查;規(guī)范性文件的備案審查;規(guī)范性文件的備案審查;詢問和質(zhì)詢;特定問題調(diào)查;撤職案的審議和決定。

[21]參見張航：《人大執(zhí)法檢查：演進、嬗變與回歸》，載《人大研究》2019年第7期。

[22]十二屆全國人大常委會“把加強執(zhí)法檢查擺在監(jiān)督工作突出位置，自2015年以來每年執(zhí)法檢查項目增加到6個。委員長會議組成人員96人次帶隊進行執(zhí)法檢查，常委會、專門委員會組成人員和全國人大代表約900人次參加執(zhí)法檢查”。張德江：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2018年3月11日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/dbdhhy/13_1/2018-03/26/content_2052600.htm.最后訪問時間為2021年3月29日。

[23]十三屆全國人大常委會也已就《大氣污染防治法》《傳染病防治法》等18部法律及《全面禁止野生動物非法交易和食用的決定》執(zhí)行情況作了檢查。資料來源：《十三屆全國人大常委會的三次工作報告》。分別是：栗戰(zhàn)書：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2021年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上》，新華網(wǎng)網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-03/14/c_1127209310.htm.最后訪問時間為2021年3月29日;栗戰(zhàn)書：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2021年5月25日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上》，人民網(wǎng)，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-06/01/nw.D110000renmrb_20200601_7-01.htm.最后訪問時間為2021年3月29日;栗戰(zhàn)書：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2019年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com//mrdx/2019-03/19/c_137906092.htm.最后訪問時間為2021年3月29日。

[24]《監(jiān)督法》第二十二條：各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。

[25]參見：《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，北大法寶，https：//www.pkulaw.com/chl/efc3a42e865ce8e1bdfb.html？keyword=%E8%8B%A5%E5%B9%B2%E8%A7%84%E5%AE%9A.最后訪問時間為2021年3月29日。

[26]栗戰(zhàn)書在講話中說， “緊緊圍繞保障黨中央作出的重大決策部署的落實、實現(xiàn)黨中央提出的重大目標任務(wù)來謀劃和安排。要把事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題和人民群眾普遍關(guān)注的突出問題，作為監(jiān)督工作的重點?！眳⒁姡豪鯌?zhàn)書主持十三屆全國人大常委會第四次會議閉幕會并講話，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-07/10/content_2057951.htm.最后訪問時間為2021年3月29日。

[27]參見周祖成、萬方亮：《黨的政策與國家法律70年關(guān)系的發(fā)展歷程》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第6期。

[28]張德江在全國人大常委會食品安全法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上的講話中說，我們自身也在總結(jié)、完善執(zhí)法檢查工作，形成了較為完整的執(zhí)法檢查工作流程，包括六個環(huán)節(jié)：一是選好執(zhí)法檢查題目。緊緊圍繞黨中央重大決策部署，抓住經(jīng)濟社會發(fā)展中亟需解決、人民群眾普遍關(guān)注的突出問題，確定檢查有關(guān)法律的實施情況。二是重視搞好執(zhí)法檢查組織工作。由委員長會議組成人員擔任執(zhí)法檢查組組長，帶隊赴地方開展檢查;堅持常委會直接檢查與委托地方開展自查相結(jié)合，擴大執(zhí)法檢查的覆蓋面;注重深入基層了解實際情況，充分聽取各方面意見，真正把問題找準、把癥結(jié)查清。三是全面準確報告執(zhí)法檢查情況。客觀總結(jié)法律實施成效和經(jīng)驗，認真查找問題，深入剖析原因，提出務(wù)實有效的改進建議，使執(zhí)法檢查報告成為解決問題、完善制度的重要依據(jù)。四是認真進行審議。常委會組成人員和列席會議的同志要充分發(fā)表意見，提出更多好的意見建議;同時選擇部分執(zhí)法檢查項目，結(jié)合審議開展專題詢問。五是加強改進實際工作。“一府兩院”對常委會執(zhí)法檢查報告和審議意見中提出的問題和意見建議，提出有針對性的政策舉措和工作措施，切實解決突出矛盾和問題;有關(guān)專門委員會對研究處理和改進落實工作進行跟蹤督促。六是向常委會報告落實情況?！耙桓畠稍骸本吐鋵嵆Ｎ瘯?zhí)法檢查報告和審議意見的情況，向常委會作出書面或口頭報告;常委會根據(jù)實際情況安排進行審議。這六個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、依次遞進，形成了一個完整系統(tǒng)的工作體系?！都哟髨?zhí)法檢查力度 依法保障人民群眾“舌尖上的安全”——張德江委員長在全國人大常委會食品安全法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上的講話》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-04/28/content_1988645.htm.最后訪問時間為2021年3月29日。

[29]參見陳黨：《行政責任追究制度與法治政府建設(shè)》，載《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第3期。

[30]《監(jiān)督法》第二十三條：常務(wù)委員會年度執(zhí)法檢查計劃，經(jīng)委員長會議或者主任會議通過，印發(fā)常務(wù)委員會組成人員并向社會公布。常務(wù)委員會執(zhí)法檢查工作由本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)具體組織實施。

[31]《中華人民共和國憲法》第七十條第二款：各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。

[32]一是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體系;二是人大常委會備案審查體系;三是行政機關(guān)內(nèi)部之規(guī)范性文件備案審查體系;四是軍隊內(nèi)部軍事性規(guī)范文件之備案審查體系。參見董高群：《規(guī)范性文件備案審查中的幾個理論和實踐問題》，載《人大研究》2020年第12期。

[33]《憲法》第六十七條第七項、第八項：（七）撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;（八）撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。

[34]《立法法》第九十七條第（二）項：（二）全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。

[35]《立法法》第一百條：全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)在審查、研究中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見、研究意見;也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應(yīng)當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)反饋。全國人民代表大會法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)根據(jù)前款規(guī)定，向制定機關(guān)提出審查意見、研究意見，制定機關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。全國人民代表大會法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)經(jīng)審查、研究認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的，應(yīng)當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。

[36]《監(jiān)督法》第二十八條：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理。

[37]《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第四十四條：制定機關(guān)未按照書面審查研究意見對法規(guī)及時予以修改、廢止的，專門委員會、法制工作委員會可以依法向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議審議。

[38]《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第三十九條：對法規(guī)、司法解釋進行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在明顯不適當問題，有下列情形之一的，應(yīng)當提出意見：（一）明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗;（二）對公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配;（三）因現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行;（四）變通明顯無必要或者不可行，或者不適當?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力;（五）其他明顯不適當?shù)那樾巍?/p>

[39]參見：《憲法》第八十九條第十三、第十四項：國務(wù)院行使下列職權(quán)：（十三）改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章;（十四）改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令。

[40]該觀點認為，“合法性審查與適當性審查或?qū)⒁l(fā)迥然相異之法律后果，應(yīng)當予以明確區(qū)分”“與上位法相抵觸之地方立法自始無效”“基于適當性被撤銷之地方性法規(guī)應(yīng)認定為自‘宣告’之時嗣后無效”。參見程慶棟：《論適當性審查：以地方性法規(guī)為對象》，載《政治與法律》2018年第3期。

[41]參見孫波：《論規(guī)范性文件備案審查結(jié)果的溯及力》，載《政治與法律》2021年第1期。

[42]《憲法》第五條規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

[43][65]胡錦光：《2017年中國十大憲法事例評析》，法律出版社2018年版，分別為第1-3、8-9頁。

[44]憲法和法律委員會的職責主要有：增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等。參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-06/22/c_129899141.htm.最后訪問時間為2021年4月1日。

[45]《憲法》序言第十三自然段 ：本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。

[46]《憲法》第五條：中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

[47][59]參見王理萬：《走向以人大制度為中心的合憲性審查制度》，載《人大研究》2021年第1期。

[48]參見《憲法》第六十二條第二項：全國人民代表大會行使下列職權(quán)：（二）監(jiān)督憲法的實施。

[49]參見《憲法》第六十七條第一項：全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。

[50]《憲法》第六十二條第十二項：全國人民代表大會行使下列職權(quán)：（十二）改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當?shù)臎Q定。

[51]《憲法》第六十七條第七項、第八項：全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（七）撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;（八）撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。

[52]《立法法》第九十六條規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（一）超越權(quán)限的;（二）下位法違反上位法規(guī)定的;（三）規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當改變或者撤銷一方的規(guī)定的;（四）規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應(yīng)當予以改變或者撤銷的;（五）違背法定程序的。

[53]《立法法》第九十七條第一、第二項：改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限是：（一）全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當?shù)姆?，有?quán)撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例;（二）全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。

[54]《立法法》第九十七條第一項：改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限是：（一）全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當?shù)姆桑袡?quán)撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。

[55]《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第二十條：對法規(guī)、司法解釋及其他有關(guān)規(guī)范性文件中涉及憲法的問題，憲法和法律委員會、法制工作委員會應(yīng)當主動進行合憲性審查研究，提出書面審查研究意見，并及時反饋制定機關(guān)。

[56]《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》第三項規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)。該決定由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議于2019年10月26日通過，于次日起施行。

[57]《立法法》第九十九條：國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查。

[58]《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第二十五條：法制工作委員會結(jié)合貫徹黨中央決策部署和落實常委會工作重點，對事關(guān)重大改革和政策調(diào)整、涉及法律重要修改、關(guān)系公眾切身利益、引發(fā)社會廣泛關(guān)注等方面的法規(guī)、司法解釋進行專項審查。在開展依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查過程中，發(fā)現(xiàn)可能存在共性問題的，可以一并對相關(guān)法規(guī)、司法解釋進行專項審查。

[59]引文同[47]。全國人大常委會在《關(guān)于加強法制教育維護安定團結(jié)的決定》中指出“資產(chǎn)階級自由化思潮滋長、蔓延，否定四項基本原則，是違背憲法，違背全國人民的根本利益和共同意志的”，即屬對此種行為不合憲之認定。

[60]絕對不作為意即先前無任何立法存在之違憲狀態(tài)。因缺少宣告無效的客體，自然無法判決無效。相對不作為實際上是立法違反平等原則。

[61]與憲法不一致宣告、警告性宣告這兩種類型，是參考王鍇教授2020年11月29日作的題為《合憲性審查的中國實踐》講座內(nèi)容得出的。

[62][63][64]梁鷹：《備案審查制度若干問題探討》，載《地方立法研究》2019年第6期。

[64]引文同[62]。在該文中，梁鷹也采用了將“適當性審查”與“合憲性審查”“合法性審查”并列的表述，他還進而解釋道：“關(guān)于適當性審查，除憲法、立法法、監(jiān)督法有關(guān)備案審查的規(guī)定外，《立法法》第六條規(guī)定，立法應(yīng)當從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責任;法律規(guī)范應(yīng)當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。該條款是對科學(xué)立法提出的要求，實際上也為開展適當性審查提供了依據(jù)。”

[66]《立法法》第一百條第二款：全國人民代表大會法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)根據(jù)前款規(guī)定，向制定機關(guān)提出審查意見、研究意見，制定機關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。

[67]參見胡錦光：《論我國合憲性審查機制中不同主體的職能定位》，載《法學(xué)家》2020年第5期。

[68]憲法和法律委員會，從屬于全國人大，后者閉會期間，始由全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo);而法工委屬于全國人大常委會工作機構(gòu)，其組成人員并不限于人大代表。

[69]這是根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》得出的結(jié)論。

[70]參見于文豪：《憲法和法律委員會合憲性審查職責的展開》，載《中國法學(xué)》2018年第6期。

[71]《監(jiān)督法》全稱為：《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，制定主體是全國人大常委會。

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（作者系甘肅政法大學(xué)法學(xué)院2020級碩士研究生）