地方監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查論析

段鴻斌

地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)通過制定和執(zhí)行監(jiān)察規(guī)范性文件，履行監(jiān)察專責(zé)。如何通過備案審查機(jī)制，監(jiān)督這一新的制度規(guī)范合法，保障監(jiān)察權(quán)正確有效行使，成為當(dāng)前的一個(gè)新課題。《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下稱《工作辦法》）授權(quán)地方各級人大常委會對本級監(jiān)察委員會制定的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，此后，省級人大常委會開始修訂規(guī)范性文件備案審查制度，部分地方將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍[1]?！斗ㄖ沃袊?guī)劃（2020—2025）》明確提出，“強(qiáng)化對地方各級政府和縣級以上政府部門行政規(guī)范性文件、地方各級監(jiān)察委員會監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查。”目前，地方“一府一委兩院”制定的規(guī)范性文件已基本納入同級地方人大常委會備案范圍，接受人大監(jiān)督[2]。但是，地方監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的制度建設(shè)較為遲緩，制約審查工作的開展。地方監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查，應(yīng)當(dāng)基于其制定目的、規(guī)范內(nèi)容與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)體制，建立三重備案審查機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)全面有效監(jiān)督。

一、地方監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的前提條件：厘清定義與依法公開

（一）地方監(jiān)察規(guī)范性文件定義的不統(tǒng)一影響備案審查范圍

國家監(jiān)察體制改革之初，作為試驗(yàn)改革的三地監(jiān)察機(jī)關(guān)就在制定監(jiān)察規(guī)范性文件。《監(jiān)察法》施行后，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍制定、執(zhí)行和適用監(jiān)察規(guī)范性文件。黨的十九大以來，以國家監(jiān)察委名義制定《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等33件監(jiān)察規(guī)范性文件，地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍制定了規(guī)范性文件[3]。十八屆四中全會《決定》要求“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。根據(jù)憲法和立法法、監(jiān)督法等法律的規(guī)定，備案審查制度主要包括備案、審查以及糾正三方面的內(nèi)容[4]。實(shí)現(xiàn)審查全覆蓋的條件是備案全覆蓋。地方監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查的前提是，對地方監(jiān)察規(guī)范性文件作出規(guī)范定義?！皼]有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題?！盵5]《立法法》《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》，以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》均沒有對監(jiān)察規(guī)范性文件的定義作出規(guī)定?！豆ぷ鬓k法》也沒有明確界定何謂地方監(jiān)察規(guī)范性文件。監(jiān)察規(guī)范性文件的立法定義有待明確[6]。

1.地方監(jiān)察規(guī)范性文件現(xiàn)行定義的局限性

對監(jiān)察規(guī)范性文件的定義，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察規(guī)范性文件，是指“為了實(shí)施法律和執(zhí)行政策，各級監(jiān)察委員會依程序制定并公開發(fā)布的，或者經(jīng)本級監(jiān)察委員會批準(zhǔn)而以監(jiān)察委員會辦公廳（室）名義發(fā)布的，約束不特定公民、組織的行為或者影響不特定公民、組織的權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)間內(nèi)反復(fù)適用的監(jiān)察法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件”[7]。也有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)察規(guī)范性文件，是相對于監(jiān)察立法而言的，不對其他國家機(jī)構(gòu)產(chǎn)生必然拘束力。”[8]多數(shù)省級人大常委會的備案審查條例規(guī)定，監(jiān)察規(guī)范性文件，是指本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家制定的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的文件。地方監(jiān)察機(jī)關(guān)對其制定的規(guī)范性文件的定義，采用“雙重主體+規(guī)范要件+效力形式”三要素方式，即地方紀(jì)委監(jiān)委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件[9]。這種定義模式，要素概括是否齊全、準(zhǔn)確姑且不論，就審查的主體而言，已超出地方人大常委會的權(quán)限范圍。

地方人大常委會、地方監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察規(guī)范性文件的上述定義，沒有準(zhǔn)確、完整地概括出文件獨(dú)特的規(guī)范性質(zhì)、規(guī)范形式與實(shí)踐樣態(tài)?！凹o(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度不是靜態(tài)的發(fā)條，而是動態(tài)的法治，需要形成連貫的治理過程和完整的治理體系?！盵10]接受地方人大立法備案審查的主體包括地方立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，審查的對象范圍既包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，又包括其他規(guī)范性文件。對監(jiān)察規(guī)范性文件作出立法定義的要求是，種屬關(guān)系清晰、內(nèi)涵明確，抽象概括出地方監(jiān)察機(jī)關(guān)及其聯(lián)合其他機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件所具有的共同屬性。

2.地方監(jiān)察規(guī)范性文件合理定義的方法論

何為地方監(jiān)察規(guī)范性文件，可循法語義學(xué)就特定對象進(jìn)行定義的 “三領(lǐng)域”模式，即肯定的候選、否定的候選與中性候選的方法論進(jìn)行概括?！叭I(lǐng)域模式有助于讓核心的方法論角色在概念上得以被相對明確的界定。”[11]具體而言，作為“肯定的候選對象”的地方監(jiān)察規(guī)范性文件，是指地方監(jiān)察機(jī)關(guān)按照程序制定的對監(jiān)察對象、有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和組織具有監(jiān)察監(jiān)督效力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的文件。這種定義，明確了文件的核心要素與典型特征，限定了制定主體、適用對象，效力特征與適用時(shí)限。凡是符合該特征的文件，應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍。

“否定的候選對象”意味著，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)所制定的內(nèi)部管理文件，不屬于備案審查對象。這主要包括涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)人事調(diào)整等日常事務(wù)，以及請示、報(bào)告、會議紀(jì)要、情況通報(bào)等公文。這些文件不涉及監(jiān)察規(guī)范體系的整體運(yùn)行與國家法制統(tǒng)一，無需接受備案審查。

地方監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級紀(jì)委合署辦公，同時(shí)承擔(dān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)法監(jiān)察職責(zé)，制定的部分規(guī)范性文件較為特殊，超出“肯定的候選對象”的限定范圍，具有語義學(xué)上的判斷余地，可謂“中性候選對象”?！皩Ψ傻亩x而言，最有可能被用來作為這個(gè)一般范疇的就是行為規(guī)則的一般范圍。”[12]對這類文件，不能簡單以制定主體要素判斷，需要基于規(guī)范的目的、性質(zhì)及其效力范圍，確定是否屬于監(jiān)察規(guī)范性文件，包括三種類型。

第一類是地方監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合本級執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)，派駐、派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件。這類文件內(nèi)容涉及監(jiān)察監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)或處置權(quán)的具體運(yùn)用，集中體現(xiàn)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的行權(quán)意志，聯(lián)合發(fā)文機(jī)關(guān)主要是配合執(zhí)行，屬于監(jiān)察規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍。第二類是監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件，是否接受備案審查，需要從文件的條款效力進(jìn)行具體判斷，如對外發(fā)生效力，則應(yīng)納入審查范圍。比如，法規(guī)室作出的咨詢答復(fù)、規(guī)范解釋，雖然以自身名義制定下發(fā)，仍屬于監(jiān)察規(guī)范性文件。第三類是監(jiān)察機(jī)關(guān)與本級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，這類文件不屬于監(jiān)察規(guī)范性文件，需要通過銜接聯(lián)動機(jī)制，接受備案審查。

（二）地方監(jiān)察規(guī)范性文件信息公開不足制約備案審查的開展

對地方監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，除了審查對象范圍的確定，另一個(gè)先決條件是文件信息公開?！靶畔⑹菣?quán)力運(yùn)行的載體，信息公開是現(xiàn)代民主國家公民監(jiān)督公權(quán)力行使的重要制度機(jī)制。”[13]地方監(jiān)察工作信息公開的對象范圍，不能排除監(jiān)察規(guī)范性文件[14]。目前，極個(gè)別地方監(jiān)察機(jī)關(guān)通過官網(wǎng)，零星公開了監(jiān)察規(guī)范性文件，絕大多數(shù)文件的全文沒有向社會公開[15]。地方監(jiān)察規(guī)范性文件信息向社會公開極為不足的現(xiàn)實(shí)，致使地方立法機(jī)關(guān)的主動審查受阻，審查申請、審查要求無從提出，在監(jiān)察信息公開爭議無司法救濟(jì)的條件下，違憲違法的文件主要訴諸于備案審查途徑解決[16]。

地方監(jiān)察規(guī)范性文件信息公開的主要原因是，立法規(guī)定不具體，制定機(jī)關(guān)主動公開的意愿較低。監(jiān)察法只原則性規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法公開監(jiān)察工作信息，缺少程序規(guī)范的明確約束?！氨O(jiān)察信息公開的問題亟待制定監(jiān)察法規(guī)，可采取肯定列舉加詳列豁免范圍的模式，對監(jiān)察信息公開范圍進(jìn)行立法?！盵17]除涉密文件外，應(yīng)當(dāng)以公開為原則，不公開為例外，且需同時(shí)向備案審查機(jī)關(guān)和社會公開;不僅公開文件的內(nèi)容，還定期公開規(guī)范性文件的目錄清單。

實(shí)際上，監(jiān)察法律、監(jiān)察法規(guī)在立法過程中，立法草案均向公民和社會公開征求意見，部分意見被采納[18]。既然監(jiān)察立法性文件都能夠依法公開，作為規(guī)范位階較低的地方監(jiān)察規(guī)范性文件，就不能不遵守監(jiān)察信息公開。法律規(guī)范非公開則無效的程序正義原則，同樣適用于地方監(jiān)察法治。地方監(jiān)察規(guī)范性文件不公開或者公開程度不高，備案審查難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋;同時(shí)，公民無從提起審查申請，相應(yīng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以保障，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)以此接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，也就容易被弱化。

二、地方監(jiān)察規(guī)范性文件現(xiàn)行立法備案審查制度之檢視

（一）備案審查的范圍尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

部分省級人大常委會將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍，但審查的文件類別、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序和糾錯(cuò)機(jī)制等方面并沒有完全參照《工作辦法》，反映出審查監(jiān)督強(qiáng)度不一致，備案審查工作推進(jìn)不平衡?！豆ぷ鬓k法》沒有規(guī)定地方人大常委會開展審查的時(shí)限，但并不表明備案審查可以推遲[19];恰恰相反，“應(yīng)當(dāng)盡快督促各省級人大常委會對報(bào)送備案的監(jiān)察規(guī)范性文件制定適當(dāng)?shù)膶彶槌绦颉盵20]。

地方人大及其常委會監(jiān)督本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作，地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。憲法規(guī)定的地方人大及其常委會對本級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，是一項(xiàng)憲法義務(wù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察規(guī)范性文件，其實(shí)質(zhì)在于，通過設(shè)定非法律的抽象性規(guī)則，執(zhí)行法律和監(jiān)察法規(guī)，調(diào)整地方監(jiān)察事務(wù)，監(jiān)察本行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)察對象，屬于專責(zé)于監(jiān)察職責(zé)的一項(xiàng)具體職權(quán)。對此，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)予以同步監(jiān)督，不得放棄或殆于行使。

地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督本級監(jiān)察機(jī)關(guān)在憲法作出授權(quán)的條件下，仍需要通過國家立法或者地方性法規(guī)予以具體化、程序化?！胺彩侨舜蟊O(jiān)督對象制定的規(guī)范性文件，都要報(bào)送本級人大常委會備案并接受審查?！盵21]這是對“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的正確理解[22]。地方人大及其常委會對本級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，“堅(jiān)持依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序”[23]?！叭舜蟪Ｎ瘯皇莻€(gè)人決定問題，而是權(quán)在集體?！盵24]地方人大常委會在沒有修訂備案審查條例，將監(jiān)察規(guī)范性文件納入審查范圍之前，即便有審查的行權(quán)意愿，也因缺少法定的程序機(jī)制而無法監(jiān)督。

（二）合憲性審查缺失或程序規(guī)定過于簡化

全國人大常委會法工委在近年的備案審查實(shí)踐中，已經(jīng)適用合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。部分地方人大常委會在新修訂的規(guī)范性文件備案審查條例中，未將合憲性審查作為規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)[25]。部分地方人大雖然將合憲性審查作為監(jiān)察規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)，但程序規(guī)定過于簡化。比如，云南省人大常委會備案審查條例規(guī)定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在合憲性問題時(shí)，縣級以上人大常委會應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定向全國人大常委會提出申請請求。江蘇省人大常委會規(guī)定“按照國家有關(guān)規(guī)定處理”， 天津市人大常委會規(guī)定“經(jīng)主任會議同意，向全國人大常委會法工委報(bào)告”。我們認(rèn)為，地方人大常委會應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察規(guī)范性文件是否合憲進(jìn)行審查，并依法定程序作出處理。

憲法具有最高的法律地位與法律效力。地方人大及其常委會的首要職權(quán)是，在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行[26]。糾正本級監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的與憲法相抵觸的規(guī)范性文件，是保證憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威的必要制度設(shè)計(jì)。地方人大常委會不是合憲性審查機(jī)關(guān)，但是，有權(quán)根據(jù)憲法規(guī)范、憲法原則和憲法精神，對監(jiān)察規(guī)范性文件是否合憲作出判斷，并依據(jù)法定程序向合憲性審查機(jī)關(guān)報(bào)告。地方監(jiān)察機(jī)關(guān)遵守憲法，必然要求其制定的規(guī)范性文件合憲。要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，不能僅靠監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的合法性審核機(jī)制，還須接受合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)之考驗(yàn)。

全國人大常委會備案審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為，至少省級人大常委會應(yīng)當(dāng)將合憲性審查作為規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)[27]。將合憲性審查排除在地方監(jiān)察規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)范圍之外，不符合憲法賦予地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)之根本目的，還會致使不合憲甚至違憲的地方監(jiān)察規(guī)范性文件得不到及時(shí)糾正。對沒有規(guī)定合憲性審查的省級人大規(guī)范性文件備案審查條例，全國人大常委會備案審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出糾正意見。地方監(jiān)察規(guī)范性文件合憲性審查的程序，應(yīng)遵循合法性審查優(yōu)先、合憲性嫌疑報(bào)告、違憲判斷審慎等原則，作為我國合憲性審查程序機(jī)制的構(gòu)成部分，由合憲性審查機(jī)關(guān)作出統(tǒng)一規(guī)定。

（三）適當(dāng)性審查易消解文件的監(jiān)察實(shí)效

部分地方人大常委會對監(jiān)察規(guī)范性文件“是否明顯不適當(dāng)”進(jìn)行審查，審查標(biāo)準(zhǔn)的具體構(gòu)成，參考《工作辦法》的規(guī)定，包括明顯違背社會主義價(jià)值觀和公序良俗，權(quán)利義務(wù)明顯不合理，立法手段與立法目的明顯不匹配，現(xiàn)實(shí)變化不宜實(shí)行，以及其他明顯不適當(dāng)?shù)那樾?。立法監(jiān)督中的適當(dāng)性審查，其規(guī)范構(gòu)成高度抽象，以對審查對象的價(jià)值判斷為主，評價(jià)的角度、方式多元化。適當(dāng)與合理的含義相近似?！耙话阏J(rèn)為，不適當(dāng)就是不公平、不合理?！盵28]溯源立法監(jiān)督制度，適當(dāng)性審查主要用于立法權(quán)約束行政權(quán)，保障合理行政。立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的抽象命令、規(guī)定是否適當(dāng)，要結(jié)合授權(quán)范圍、制定依據(jù)、規(guī)范的平等適用等，作出綜合判斷，“不合理的程度必須非常嚴(yán)重，表現(xiàn)出專橫和武斷的性質(zhì)時(shí)，才能成為撤銷的理由”[29]。我國地方人大的備案審查制度中的適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，主要適用于地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件的備案審查。對地方監(jiān)察規(guī)范性文件的適當(dāng)性進(jìn)行審查，與規(guī)范目的難以契合，易消解文件的約束效力。

首先，審查監(jiān)察規(guī)范性文件明顯不適當(dāng)，其“明顯”的程度、“不適當(dāng)”的具體表現(xiàn)，立法備案審查機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確認(rèn)定?！耙话悴贿m當(dāng)與明顯不適當(dāng)?shù)慕缦揠y以截然分清。”[30]“當(dāng)前我們對法的‘合理性’的含義要強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不是它的‘先進(jìn)性’‘邏輯性’，而是它的‘適用性’‘有效性’?！盵31]監(jiān)察規(guī)范性文件集中體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的“高權(quán)性”，對監(jiān)察對象形成有效震懾，嚴(yán)厲懲治腐敗。審查機(jī)關(guān)運(yùn)用適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，審查理由的公正性、客觀性不易確定，審查結(jié)論較難證成。因?yàn)?，適當(dāng)性審查判斷的視角、方法多元化，其法理的聚合、邏輯的自洽面臨一定困境，審查爭議由此產(chǎn)生。并且，地方監(jiān)察規(guī)范性文件同樣約束立法機(jī)關(guān)的備案審查人員，后者若以“明顯不適當(dāng)”為理由，不當(dāng)要求制定機(jī)關(guān)予以糾正，等于排除文件對自身的適用，這就會導(dǎo)致備案審查的公正權(quán)威性受到質(zhì)疑，監(jiān)察規(guī)范性文件的約束效力被消解。

其次，適當(dāng)性審查所要求的權(quán)利與義務(wù)的對等、平衡關(guān)系，不宜適用于監(jiān)察規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件適當(dāng)性審查的核心要義是，對行政相對人權(quán)利的克減、義務(wù)的克行，須遵守比例行政，強(qiáng)調(diào)權(quán)利保護(hù)最大化，行政侵益最小化。德國、日本的傳統(tǒng)行政法學(xué)理論認(rèn)為，公職人員，尤其是國家公務(wù)員，與國家及其所在主體之間是“特別權(quán)力關(guān)系”。個(gè)人須服不定量之義務(wù)，不適用法律保留原則，采取特殊懲戒手段，并不得向法院提起爭訟[32]?！叭绻⒎C(jī)關(guān)處處干預(yù)，必然影響這些領(lǐng)域的管理效率，不利于制度設(shè)計(jì)本身的功能追求。”[33]而監(jiān)察規(guī)范性文件調(diào)整公職人員權(quán)利義務(wù)的法理，與行政規(guī)范性文件有著本質(zhì)的不同。例如，對懲處公務(wù)人員的抽象性規(guī)范的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，在我國臺灣地區(qū)采用的是“規(guī)范明確性標(biāo)準(zhǔn)”[34]。監(jiān)察規(guī)范性文件屬于“官僚法”的附屬規(guī)范體系，首要目的是監(jiān)督公權(quán)力，對公職人員施加強(qiáng)制義務(wù)。盡管監(jiān)察規(guī)范性文件規(guī)定了公職人員的相關(guān)權(quán)利，但是，它與公民權(quán)利義務(wù)的內(nèi)涵及其法理邏輯完全不同：此種權(quán)利以義務(wù)的存在為前提，并從屬于義務(wù)，權(quán)能空間以義務(wù)的履行為限，不得因行權(quán)而獲取個(gè)人利益，放棄行權(quán)則會加重義務(wù)之負(fù)擔(dān)。所以，不能也無法適用權(quán)利與義務(wù)的對等性、適當(dāng)性審查監(jiān)察規(guī)范性文件。

最后，監(jiān)察立法的義務(wù)規(guī)范向道德化引伸，進(jìn)行適當(dāng)性審查，容易引發(fā)監(jiān)察規(guī)范目的體系的混亂?！豆珓?wù)員法》《國家監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》等公職人員的義務(wù)監(jiān)督立法模式，包括消極義務(wù)與積極義務(wù)，“體現(xiàn)了維護(hù)社會公共利益以及控制公權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利的立法理念”[35]。義務(wù)規(guī)范體系以職業(yè)類型為區(qū)別，包含著道德義務(wù)的兩種目標(biāo)指向：一是禁止貪腐的最低義務(wù)，具有強(qiáng)烈的命令屬性，以法律制裁為保障，多為禁為義務(wù)模式;二是要求敬業(yè)、勤勉、奉公的積極義務(wù)，警察等職業(yè)還負(fù)有見義勇為、排除公共危險(xiǎn)的特定義務(wù)，這類義務(wù)構(gòu)成了“道德的法律強(qiáng)制”命題，即運(yùn)用法律的手段強(qiáng)制推行和實(shí)施道德[36]。同時(shí)，它又取決于個(gè)人的道德承諾，依賴行為理性選擇。顯然，公職人員所履行的義務(wù)，與立法要求公民的最低限度義務(wù)有著本質(zhì)區(qū)別?！按朔N義務(wù)的履行與權(quán)利之享有，不具有絕對的等價(jià)關(guān)系，換言之，義務(wù)之履行應(yīng)優(yōu)先于權(quán)利之享有?！盵37]監(jiān)察規(guī)范性文件所設(shè)定的義務(wù)只是手段，終極目的在于防止公權(quán)力違法或不當(dāng)行使，保護(hù)公共利益和個(gè)人權(quán)利。這類義務(wù)規(guī)范若接受“明顯過度”“不必要”“顯失公平”等價(jià)值判斷，將不可避免地動搖監(jiān)察規(guī)范目的體系的整體穩(wěn)定。

三、地方監(jiān)察規(guī)范性文件三重備案審查源自對地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)備案審查制度原理和地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，地方監(jiān)察規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)接受三個(gè)機(jī)關(guān)的備案審查，我們稱之為“三重備案審查機(jī)制”。這一審查機(jī)制在現(xiàn)行備案審查制度體系中頗具特殊性。

（一）地方人大常委會審查本級監(jiān)察規(guī)范性文件作為一種權(quán)力監(jiān)督方式

地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，并接受本級人大及其常委會的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。我國的國家機(jī)關(guān)“由誰產(chǎn)生，對誰負(fù)責(zé)”，“負(fù)責(zé)”關(guān)系的一個(gè)具體表現(xiàn)是，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、運(yùn)行以及監(jiān)察權(quán)的行使，要接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，主要途徑包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、備案審查監(jiān)督和職務(wù)任免監(jiān)督。地方監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，有的執(zhí)行上位規(guī)范，有的創(chuàng)設(shè)新的規(guī)范?！案呒壱?guī)范在低級規(guī)范的創(chuàng)造中還是‘被適用’?！盵38]“監(jiān)察權(quán)是促進(jìn)善治、強(qiáng)化究責(zé)，落實(shí)監(jiān)督、澄清吏治的重要職權(quán)?！盵39]通過備案審維護(hù)法制統(tǒng)一，監(jiān)督法律和監(jiān)察法規(guī)是否得到執(zhí)行，監(jiān)察權(quán)的行使是否正確。

（二）地方監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察機(jī)關(guān)必然審查由后者制定的規(guī)范性文件

深化國家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要組織制度創(chuàng)新是，國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作。這里的“領(lǐng)導(dǎo)”不是行政管理意義上的領(lǐng)導(dǎo)管理關(guān)系，而是具有法定的“管理、監(jiān)督、督促”的規(guī)范含義。上級監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)是具體、全過程和全方位的，監(jiān)察法有11個(gè)規(guī)范授予上級監(jiān)察委的具體領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)。從監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)的屬性和職責(zé)來看，上下級監(jiān)察機(jī)關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)的程度其實(shí)要遠(yuǎn)強(qiáng)于行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部”[40]?！豆ぷ鬓k法》首次規(guī)定，全國人大常委會法工委對地方監(jiān)察規(guī)范性文件提出的審查建議，移送省級人大常委會的同時(shí)，可同時(shí)移送國家監(jiān)察委。國家監(jiān)察委通過審查地方監(jiān)察規(guī)范性文件，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察規(guī)范性文件賦予制定機(jī)關(guān)的具體權(quán)力，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)通過備案審查機(jī)制，監(jiān)督下級監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)給予其必要的支持，防止下級機(jī)關(guān)履職受到干涉[41]。地方監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察規(guī)范性文件，遵守重大事項(xiàng)報(bào)告制度，必須向上級監(jiān)察機(jī)關(guān)請示報(bào)告，這實(shí)際上是抽象規(guī)范設(shè)定的前置審查和同步監(jiān)督。上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查，具有職權(quán)強(qiáng)化、判斷專業(yè)、糾錯(cuò)高效的優(yōu)勢，但屬于監(jiān)察系統(tǒng)的自我同體審查，不能因此而弱化或者替代同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查監(jiān)督。

（三）地方黨委審查本級監(jiān)委規(guī)范性文件是貫徹全面領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作的必要途徑

地方各級監(jiān)察委員會在同級黨委和上級監(jiān)察委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。同級黨委對監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是地方黨委履行本地區(qū)反腐敗職責(zé)，推進(jìn)法治建設(shè)的必要，符合一體推進(jìn)反腐敗工作需要。地方黨委在本地區(qū)法治建設(shè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)反腐敗工作。“黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性。”[42]地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對同級黨委負(fù)責(zé)，接受黨委領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。地方黨委審查同級監(jiān)察規(guī)范性文件，具有主導(dǎo)性、全程性和嵌入性。地方黨委加強(qiáng)對紀(jì)委監(jiān)委工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督，定期聽取、審議本級紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會的工作報(bào)告。地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉及問題線索處置、立案審查調(diào)查、紀(jì)律審理和監(jiān)督調(diào)查中的重要事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)向本級黨委報(bào)告，既報(bào)告過程，又報(bào)告結(jié)果。地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，向同級黨委法規(guī)部門備案，后者依據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查條例》進(jìn)行審查。

實(shí)踐中，地方紀(jì)委與同級監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布大量的規(guī)范性文件，這類文件的制定依據(jù)既有黨紀(jì)黨規(guī)，又有法律、監(jiān)察法規(guī)。它不是黨內(nèi)規(guī)范性文件，也不是監(jiān)察規(guī)范性文件，同時(shí)規(guī)范黨員行為，監(jiān)督非黨員的公職人員[43]。地方人大常委會顯然無權(quán)對此類文件進(jìn)行備案審查，應(yīng)當(dāng)由同級黨委進(jìn)行備案審查。地方監(jiān)察機(jī)關(guān)以自身名義或者聯(lián)合執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，也應(yīng)當(dāng)向同級黨委備案審查。

四、地方監(jiān)察規(guī)范性文件三重備案審查機(jī)制的適用及其銜接聯(lián)動

（一）審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范體系需要融貫協(xié)調(diào)

1.審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)基于備案審查制度的內(nèi)在法理

地方黨委審查同級監(jiān)察規(guī)范性文件，具有鮮明的政治色彩，旨在維護(hù)黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性，落實(shí)黨的地方組織領(lǐng)導(dǎo)制度，加強(qiáng)對本級紀(jì)委、本級國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，并保證它們工作開展，對本地區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

地方人大常委會對同級監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行審查，以權(quán)力監(jiān)督為導(dǎo)向，它基于地方人大對于由其產(chǎn)生的本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督，保障監(jiān)察權(quán)正確有效行使。備案審查標(biāo)準(zhǔn)的適用目標(biāo)，一是保障憲法法律實(shí)施，維護(hù)國家法制統(tǒng)一與法律規(guī)范體系的系統(tǒng)協(xié)調(diào);二是保護(hù)權(quán)利，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)侵害監(jiān)察對象、公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。

地方監(jiān)察機(jī)關(guān)審查下級監(jiān)察規(guī)范性文件，基于法定的領(lǐng)導(dǎo)組織體制，以縱深推進(jìn)監(jiān)察法治為導(dǎo)向。一方面，對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的抽象規(guī)則制定權(quán)進(jìn)行控制，防止抵觸、違反上位規(guī)范;另一方面，又對抽象規(guī)則之形成給予必要的政策空間，支持下級監(jiān)察機(jī)關(guān)改革創(chuàng)新。規(guī)范控權(quán)與必要賦權(quán)的場域設(shè)定及其界分，決定著審查的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)。

2.審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范體系之間注重有機(jī)協(xié)調(diào)

對同一部地方監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查，地方黨委的審查標(biāo)準(zhǔn)包括政治性審查、合規(guī)性審查、合理性審查和規(guī)范性審查。同級人大常委會適用的審查標(biāo)準(zhǔn)包括政策性審查、合憲性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查[44]。稱謂相同的審查標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)范內(nèi)涵存在差異，審查的基準(zhǔn)也不盡相同。例如，地方黨委的合法性審查為“是否同憲法和法律相一致”，此處的“合法性”“法律”屬于廣義概念，前者包括合憲性審查與合法性審查，后者除了狹義的法律，還包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等上位法規(guī)范，審查的基準(zhǔn)為“是否不一致”[45]。地方人大常委會關(guān)于合法性審查的重點(diǎn)是：違反法律保留、違反立法授權(quán)、超越法定權(quán)限、違反上位法規(guī)定、與地方性法規(guī)、人大決議決定相抵觸等，審查基準(zhǔn)包括違法、違反上位規(guī)范、與上位規(guī)范相違背相抵觸等四種情形。

地方監(jiān)察機(jī)關(guān)審查下級監(jiān)察規(guī)范性文件的具體標(biāo)準(zhǔn)，尚未完全建立。1994年中紀(jì)委辦公廳下發(fā)《關(guān)于紀(jì)檢條規(guī)備案工作的通知》要求，紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)名發(fā)布的規(guī)范性文件，聯(lián)名報(bào)送備案，以供備查。2003年，中紀(jì)委辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)備案工作的通知》規(guī)定，對省級紀(jì)委制定的紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)有三項(xiàng)：是否超越權(quán)限，是否同法律、法規(guī)、規(guī)章和黨內(nèi)法規(guī)以及黨中央、國務(wù)院關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的方針、政策相抵觸，是否符合制定程序和規(guī)范化要求。國家監(jiān)察體制改革后，“紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持制定和執(zhí)行一體推進(jìn)。要完善備案審查機(jī)制”[46]。地方監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查，不宜適用該標(biāo)準(zhǔn)。

地方監(jiān)察機(jī)關(guān)審查下級監(jiān)察規(guī)范性文件，重點(diǎn)從政治性、專業(yè)性和形式性三方面進(jìn)行審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)包括政治性、合法合規(guī)性、合理性和規(guī)范性[47]。值得注意的是，監(jiān)察規(guī)范性文件的上位規(guī)范層級十分復(fù)雜，同位階規(guī)定繁多，是否合法、合規(guī)、合理及其程度表現(xiàn)，需要根據(jù)被審查的條款內(nèi)容進(jìn)行具體分析。對下級監(jiān)察規(guī)范性文件關(guān)于改革創(chuàng)新的規(guī)范審查，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持“不抵觸、有特色、可操作”的審查思路，給予鼓勵(lì)和探索空間。

（二）審查的銜接聯(lián)動應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理程序

1.審查的銜接聯(lián)動由上級監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)

規(guī)范性文件的審查銜接聯(lián)動機(jī)制是由地方黨委主導(dǎo)，本級人大、政府的備案審查機(jī)構(gòu)之間開展工作的一種方式。由于地方監(jiān)察規(guī)范性文件需要向上級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案審查，銜接聯(lián)動需突破同級范圍，向上一級延伸。

應(yīng)當(dāng)由上級監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)地方監(jiān)察規(guī)范性文件的審查銜接聯(lián)動，理由是：上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)，糾正違法監(jiān)察規(guī)范性文件，更具專業(yè)優(yōu)勢，時(shí)效性更強(qiáng)。上級監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)就下級黨委的備案審查工作，以及對從事該項(xiàng)工作的人員進(jìn)行再監(jiān)督。根據(jù)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲制結(jié)構(gòu)安排，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)與下一級人大之間沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系，不干預(yù)后者的備案審查工作，無權(quán)改變、撤銷其審查結(jié)論。上級監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重地方人大常委會備案審查機(jī)構(gòu)的意見，后者遇到復(fù)雜的專業(yè)性問題，可以告知上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的備案審查機(jī)構(gòu)，共同研究解決。地方監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)推進(jìn)審查銜接聯(lián)動工作，需要完善提議審查、征求意見、信息共享等具體工作程序。

2.審查工作中的溝通協(xié)商應(yīng)保持適度分合

“溝通”與“協(xié)商”是符合中國國情的備案審查方式，貫穿于備案審查程序[48]。 地方監(jiān)察規(guī)范性文件因?yàn)榻邮苋貍浒笇彶?，需要建立科學(xué)、高效的溝通協(xié)商機(jī)制。三個(gè)審查主體有各自的權(quán)力屬性，所依據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、處理方式不完全一致，各備案審查工作機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)商應(yīng)當(dāng)保持適度的分合。審查工作中的溝通協(xié)商不是必經(jīng)程序。審查機(jī)關(guān)之間不必事事溝通、協(xié)商，否則會降低審查效率，甚至規(guī)避審查職責(zé)。各個(gè)備案審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立開展審查，只有出現(xiàn)重大疑難問題或者審查爭議時(shí)，才通過聯(lián)席會議等形式進(jìn)行協(xié)商研究?！奥?lián)席會議制度是適合的銜接聯(lián)動機(jī)制。對于重大、疑難問題，必須建立聯(lián)席討論制度?！盵49]實(shí)行獨(dú)立負(fù)責(zé)、適度分合的溝通協(xié)商，可以提高審查效率，更有利于強(qiáng)化審查監(jiān)督效果。

3.審查的糾錯(cuò)處理方式需要協(xié)調(diào)一致

地方監(jiān)察規(guī)范性文件的審查處理，由“溝通前置、自行修改、強(qiáng)制糾錯(cuò)”三個(gè)階段程序組成，次第形成監(jiān)督鏈條。地方人大常委會的審查糾錯(cuò)具有全程性、謙抑性。糾錯(cuò)貫穿于發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、審查研究、提出審查意見、函告提醒等審查全過程，其方式包括溝通、函詢、約談、通報(bào)、提醒、撤銷等[50]。只要制定機(jī)關(guān)按照糾錯(cuò)要求自行糾正，審查即告中止。作為最為嚴(yán)厲的撤銷處理，只適用于制定機(jī)關(guān)未按照書面審查意見予以修改、廢止文件的情形。

上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察規(guī)范性文件的糾錯(cuò)，既堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，又做到糾錯(cuò)恰當(dāng)[51]。個(gè)別地方規(guī)定的處理方式為建議自行糾正和撤銷[52]。地方黨委對紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件的糾錯(cuò)處理方式，具有較高的強(qiáng)制性，根據(jù)文件“錯(cuò)情”的性質(zhì)、類型和影響等，采取直接通過、提出建議、告知、提醒、不予通過等方式。在多種糾錯(cuò)處理方式并存的條件下，可能造成被審查條款的效力不確定，甚至出現(xiàn)合法與不合法并存的審查結(jié)論。這就需要各個(gè)審查工作機(jī)構(gòu)在糾錯(cuò)處理中，盡量形成共識，確保審查結(jié)論一致。

（三）建立法定化的審查意見存疑處理機(jī)制

備案審查具有抽象規(guī)范的“爭議裁決”屬性，根本功能在于防止和解決立法規(guī)范不統(tǒng)一所造成的法律后果?！皞浒笇彶榫哂心撤N程度上的結(jié)果‘非確定性’的特點(diǎn)[53]。審查中需要對立法事實(shí)的確立，規(guī)范內(nèi)容的形成，法律漏洞的填補(bǔ)，以及立法技術(shù)等，再次進(jìn)行判斷、分析、認(rèn)定，在一定意義上可謂“二次立法”。影響審查結(jié)論的因素相當(dāng)復(fù)雜，備案審查工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力、審查人員的判斷、部門或地方利益的保護(hù)主義等，都可能導(dǎo)致審查意見不客觀、不公正，甚至錯(cuò)誤。并且，地方監(jiān)察規(guī)范性文件同時(shí)接受三個(gè)主體的主動審查，以及本級人大常委會的依申請審查，容易產(chǎn)生審查爭議。“‘有錯(cuò)必究’不僅針對規(guī)范性文件，亦同樣適用于審查結(jié)論存疑，這是確保審查結(jié)論最終正確的重要方式?！盵54]

我們認(rèn)為，可以建立論證咨詢、銜接聯(lián)動與申請復(fù)審三種處理機(jī)制，最大化阻卻審查錯(cuò)誤，消除審查爭議[55]。地方黨委、本級人大和上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的備案審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立各自的備案審查專家?guī)欤犎∠嚓P(guān)方意見，通過“開門審查”，保證審查結(jié)論科學(xué)公正。當(dāng)審查結(jié)論不一致或者存在爭議時(shí)，應(yīng)當(dāng)由上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的備案審查機(jī)構(gòu)牽頭召開聯(lián)合審查會議進(jìn)行共同審查。審查要求人、審查建議人或制定機(jī)關(guān)對審查結(jié)論持有異議的，有權(quán)提出復(fù)審申請，審查機(jī)關(guān)認(rèn)為理由成立的，應(yīng)當(dāng)重新審查并將結(jié)論予以反饋。

注釋：

[1]經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，目前有11個(gè)省級人大常委會通過修訂規(guī)范性文件備案審查條例，將本級監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

[2]沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告》，來源于中國人大網(wǎng)。

[3]李靔：《從鼓勵(lì)創(chuàng)新到統(tǒng)一規(guī)范——搭建紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度的“四梁八柱”》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察雜志》2021年第2期，第57頁。

[4]全國人大常委會法工委國家法室：《中華人民共和國各級人民代表大會監(jiān)督法》，中國民主法制出版社2013年版，第94頁。

[5]【美】博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第486頁。

[6]全國人大常委會在賦予國家監(jiān)察委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)時(shí)認(rèn)為，通過修改立法法賦予國家監(jiān)察委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，“是比較理想的方式”。由于立法法需要的修改內(nèi)容較多，“近期尚未提上立法工作日程”，因此通過立法決定的方式明確監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，比較適當(dāng)可行。這也可以視為，立法法暫未規(guī)定地方監(jiān)察規(guī)范性文件制定權(quán)的原因。參見沈春耀：《關(guān)于〈全國人民代表大會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報(bào)》2019年第6號。

[7]游鐘豪、林來梵：《監(jiān)察法規(guī)立法規(guī)制探討》，載《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第6期。

[8]秦前紅、石澤華：《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》，載《法學(xué)論壇》2020年第6期。

[9]參見《天津市紀(jì)委監(jiān)委規(guī)范性文件制定辦法》《西藏自治區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案工作辦法》《開封市紀(jì)委監(jiān)委規(guī)范性文件制定和管理辦法》。

[10][46]中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室：《從講政治的高度扎實(shí)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2021年第5期。

[11]【奧】恩斯特·A·克萊默：《法律方法論》，周萬里譯，法律出版社2019年版，第31頁。

[12]哈特：《法律的概念》，法律出版社2018年版，第65頁。

[13]任喜榮 、樊英：《論黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件的信息公開》，載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2020年第1期。

[14]《監(jiān)察法實(shí)施條例》第二百五十五條規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)作為監(jiān)察工作信息應(yīng)當(dāng)向社會及時(shí)準(zhǔn)確公開，地方監(jiān)察規(guī)范性文件向社會公開的依據(jù)，屬于該條第三款規(guī)定的“其他依法應(yīng)當(dāng)公開的監(jiān)察工作信息”。

[15]筆者通過檢索省級監(jiān)察機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，均設(shè)置了“信息公開”欄目，公開的內(nèi)容多數(shù)屬于本級紀(jì)委監(jiān)委共同制定的規(guī)范性文件，各地公開的數(shù)量差異較大;以監(jiān)察委名義制定的規(guī)范性文件內(nèi)容鮮有公開。以地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的特約監(jiān)察員工作辦法為例，省級監(jiān)察機(jī)關(guān)對文件的公開程度低于市級監(jiān)察機(jī)關(guān)。

[16]2020年全國人大常委會法工委備案審查室收到的公民、組織提出的各類審查建議5146件，為歷年最多。沒有針對地方監(jiān)察規(guī)范性文件提出審查建議（參見梁鷹：《2020年備案審查工作情況報(bào)告述評》，載《中國法律評論》2021年第2期）。這其中的一個(gè)原因是，地方監(jiān)察規(guī)范性文件向社會公開過少，無法提出審查建議。

[17]王可利、劉旺洪：《監(jiān)察信息公開范圍初探》，載《江蘇社會科學(xué)》2020年第2期。

[18]《監(jiān)察法》起草過程中，全國人大常委會法工委將草案送有關(guān)機(jī)關(guān)、專家學(xué)者征求意見，并公開草案全文向社會公眾意見;《政務(wù)處分法》草案也公開征求了社會公眾意見。參見李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》、中國人大網(wǎng)登載的《政務(wù)處分法（草案）》征求意見。

[19]地方人大常委會實(shí)現(xiàn)本級“一府一委兩院”規(guī)范性文件備案審查全覆蓋，因?yàn)槭苤朴诟鞣N客觀條件限制，時(shí)間表無法統(tǒng)一，省級人大應(yīng)當(dāng)盡快對本級監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，由此指導(dǎo)、推動市、縣級人大也將本級監(jiān)察規(guī)范性文件納入審查范圍。

[20]秦前紅：《關(guān)于〈監(jiān)察法實(shí)施條例（征求意見稿）〉的研究意見》，載《中國法律評論》網(wǎng)絡(luò)版。

[21]沈春耀：《全國人大常委會法工委2018年備案審查工作報(bào)告》，載《全國人大常委會公報(bào)》2018年第2號。

[22][30]全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室：《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》，中國民主法制出版社2020年版，第152、110頁。

[23]栗戰(zhàn)書：《全國人大常委會工作報(bào)告》（2019年），載《全國人大常委會公報(bào)》2019年第2號。

[24]彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第386頁。

[25]在地方省級人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例中，未將合憲性審查作為審查標(biāo)準(zhǔn)的有河北、福建、遼寧、新疆、青海等地。

[26]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第371頁。

[27]全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，中國民主法制出版社2020年版，第113頁。

[28]全國人大常委會法工委國家法室：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第303頁。

[29]王名揚(yáng)：《美國行政法》（上），北京大學(xué)出版社2016年版，第264頁。

[31]嚴(yán)存生：《法的合理性研究》，載《法制與社會發(fā)展》2002年第4期。

[32]翁岳生：《行政法（上）》，中國法制出版社2002年版，第421頁。

[33]劉春：《行政保留的法治邏輯及其規(guī)范構(gòu)成》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2018年第1期。

[34]司法院大法官釋字第491號指出，公職人員懲處處分之構(gòu)成要件，法律以抽象概念表示者，不論其為不確定概念或概括條款，均須符合明確性之要求。其意義須非難以理解，且為一般受規(guī)范者所得預(yù)見，并得經(jīng)由司法審查加以確認(rèn)方可。

[35]鄭功成：《中華人民共和國公務(wù)員法釋義》，人民出版社2019年版，第58頁。

[36]張文顯：《二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》，法律出版社2006年版，第353頁。

[37]吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第155頁。

[38]【奧】凱爾森：《法與國家的一般原理》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第205頁。

[39]周陽山：《比較監(jiān)察制度》，三民書局2020年版，第171頁。

[40]秦前紅：《我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位——以國家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》，載《中外法學(xué)》2018年第3期。

[41]經(jīng)檢索地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)官網(wǎng)，已經(jīng)制定的規(guī)范性文件備案審查制度有《中共云南省紀(jì)委云南省監(jiān)委規(guī)范性文件制定和備案辦法》《河南省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和管理辦法（試行）》《重慶市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定辦法》，但這些《辦法》的內(nèi)容沒有向社會公開，這也反映出監(jiān)察工作信息社會公開程度較低的現(xiàn)狀。

[42]李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報(bào)》2018年第2號。

[43]有學(xué)者認(rèn)為，地方紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，不能作為監(jiān)察行為的規(guī)范依據(jù)（參見曾哲、丁俊文：《問題展開與路徑闡釋：依法監(jiān)察理論與地方監(jiān)察立法之證成》，載《河北法學(xué)》2020年第10期）。

[44]地方人大常委會參考《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，設(shè)定了具體審查標(biāo)準(zhǔn)，但各地規(guī)定不統(tǒng)一，有的完全依照《工作辦法》的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，有的只參照規(guī)定了部分標(biāo)準(zhǔn)。

[45]中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第156頁。

[47]北京市紀(jì)委監(jiān)委于2021年5月全面開展紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)性備案審查，共189件規(guī)范性文件接受審查，合格直接通過的105件，參見2021年5月3日《北京日報(bào)》。

[48]李松鋒：《“溝通”與“協(xié)商”是符合中國國情的備案審查方式》，載《法學(xué)》2019年第3期。

[49]馬立新：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制探討》，載《學(xué)習(xí)與探索》2014年第12期。

[50]梁鷹：《加強(qiáng)備案審查建設(shè)法治中國》，載《備案審查研究》2021年第1輯。

[51]參見《天津市紀(jì)委監(jiān)委規(guī)范性文件制定辦法》。

[52]參見《駐馬店市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》。

[53]封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期。

[54]李雷：《人大備案審查結(jié)論存疑的優(yōu)化機(jī)制探究》，載《法學(xué)》2021年第12期。

[55]關(guān)于備案審查結(jié)論存疑的處理，《工作辦法》沒有明確的制度規(guī)定，省級人大常委會只有《新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例》規(guī)定了對審查結(jié)論持有異議的處理程序?！度珖舜蟪Ｎ瘯üの?020年備案審查工作報(bào)告》中提出，有50件地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)不同意司法部的審查意見，全國人大常委會法工委對這些法規(guī)逐一進(jìn)行研究，對其中19件存在問題的地方性法規(guī)提出了審查意見。地方監(jiān)察規(guī)范性文件接受三重審查，審查結(jié)論出現(xiàn)存疑的可能性更高。

（作者系四川師范大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究員，法學(xué)博士）