地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任

高艷　劉大中

摘要:在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的語(yǔ)境下，地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及其治理陷入“有組織地不負(fù)責(zé)任”的困境，存在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任缺失問(wèn)題。由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的特定規(guī)則、制度和能力的模糊不清，各責(zé)任主體在風(fēng)險(xiǎn)形成和治理中都存在失責(zé)行為。風(fēng)險(xiǎn)治理的前提和關(guān)鍵在于明確利益相關(guān)者“共同而有區(qū)別的責(zé)任”擔(dān)當(dāng)，推動(dòng)各責(zé)任主體的有效合作，以構(gòu)建“有組織地負(fù)責(zé)任”的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制。

關(guān)鍵詞:風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；融資平臺(tái)；“有組織地不負(fù)責(zé)任”；風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2012）08-0029-04

2008年國(guó)家四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的出臺(tái)，地方政府融資平臺(tái)一躍成為最活躍、最值得關(guān)注的融資主體。但是一些地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作很不規(guī)范，潛伏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至成為將金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行捆綁的一個(gè)主要渠道。根據(jù)審計(jì)署2011年6月的審計(jì)報(bào)告，2010年底，我國(guó)省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司6 576家。融資平臺(tái)公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49 710.68億元，占全國(guó)地方政府性債務(wù)余額的46.38%，部分地區(qū)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。基于風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)，不論政府、銀行還是平臺(tái)公司以及公民，都已經(jīng)感知到風(fēng)險(xiǎn)的存在，形成了平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的主觀(guān)認(rèn)知。從2010年1月開(kāi)始，政府著手對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化、市場(chǎng)化和透明化的改革，銀行及其監(jiān)管部門(mén)也加強(qiáng)了對(duì)平臺(tái)信貸的規(guī)范管理，以期化解融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。但地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和治理責(zé)任不明確，影響了風(fēng)險(xiǎn)治理效果，因此責(zé)任問(wèn)題成為平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理的核心問(wèn)題。

一、“有組織地不負(fù)責(zé)任”：風(fēng)險(xiǎn)的治理困境

在風(fēng)險(xiǎn)日益膨脹的背景下，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論逐漸成為研究風(fēng)險(xiǎn)的主流理論。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的提出，源自于1986年德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪说摹讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書(shū)。貝克認(rèn)為：“隨著兩級(jí)世界的消退，我們正在從一個(gè)敵對(duì)的世界向一個(gè)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的世界邁進(jìn)?！贝撕?，隨著各種自然和人為風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，這一理論成為西方學(xué)者研究的焦點(diǎn)，更成為風(fēng)險(xiǎn)研究的主導(dǎo)范式?！坝薪M織地不負(fù)責(zé)任”(organised irresponsibility)是貝克風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的重要概念，它強(qiáng)調(diào)分析風(fēng)險(xiǎn)的形成和治理過(guò)程中各參與主體的集體失責(zé)行為，重樹(shù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任倫理，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)化解。

貝克認(rèn)為，“有組織地不負(fù)責(zé)任”主要是指公司、政策制定者和專(zhuān)家結(jié)成聯(lián)盟聯(lián)手制造了現(xiàn)代社會(huì)的危險(xiǎn)，然后它們又構(gòu)建一套話(huà)語(yǔ)體系來(lái)推卸責(zé)任。[3]通過(guò)這樣的方式，它們把自己制造的危險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為需社會(huì)共同承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)?！坝薪M織地不負(fù)責(zé)任”揭露了一個(gè)隱藏的真相，“現(xiàn)代社會(huì)的制度為什么和如何必須承認(rèn)潛在的實(shí)際災(zāi)難，但同時(shí)否認(rèn)它們的存在，掩蓋其產(chǎn)生的原因，取消補(bǔ)償或控制?！薄坝薪M織地不負(fù)責(zé)任”顯示了在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，現(xiàn)代治理方式的失靈。不論是政府還是公民組織，不論是企業(yè)還是公民個(gè)人，都在利用法律、科學(xué)以及權(quán)利等作為辯護(hù)理由，或主動(dòng)或被動(dòng)地從事“有組織地不承擔(dān)真正責(zé)任”的活動(dòng)。我國(guó)目前也存在這種“有組織地不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象，在傳統(tǒng)的社會(huì)治理體制和發(fā)展價(jià)值觀(guān)下，某些治理主體結(jié)成隱形的利益聯(lián)盟，一心追求物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，意圖實(shí)現(xiàn)各自的政治或經(jīng)濟(jì)目的，以至于客觀(guān)上制造了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，隨后又依據(jù)制度漏洞和利用所掌控的話(huà)語(yǔ)體系來(lái)推卸轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，把風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偨o全社會(huì)來(lái)承擔(dān)。

根據(jù)“有組織地不負(fù)責(zé)任”的兩個(gè)方面，即“治理主體制造風(fēng)險(xiǎn)又推卸轉(zhuǎn)嫁責(zé)任”來(lái)確定本文風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的兩個(gè)維度：一個(gè)維度是確定風(fēng)險(xiǎn)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的形成過(guò)程進(jìn)行分析，推出哪些主體的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)的形成和加大，應(yīng)該承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。另一維度是明確風(fēng)險(xiǎn)的治理責(zé)任。在風(fēng)險(xiǎn)治理中，哪些主體逃避治理責(zé)任，使風(fēng)險(xiǎn)治理陷入“有組織地不負(fù)責(zé)任”困境。根據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和治理責(zé)任重新明確平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理中各主體的不同責(zé)任以及履責(zé)方式，構(gòu)建“有組織地負(fù)責(zé)任”的治理路徑。

二、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任

風(fēng)險(xiǎn)不同于“損失”或“冒險(xiǎn)”，是一種未然的狀態(tài)，貝克說(shuō)：“風(fēng)險(xiǎn)可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險(xiǎn)和不安全的方式?！盵5]吉登斯認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是人為制造出來(lái)的，人為風(fēng)險(xiǎn)是指：“由我們不斷發(fā)展的知識(shí)對(duì)這個(gè)世界的影響所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，是指我們沒(méi)有多少歷史經(jīng)驗(yàn)的情況下所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)”。人們的理性也可能帶來(lái)非理性的結(jié)果，因此用來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的治理手段，本身就是滋生新型風(fēng)險(xiǎn)的罪魁禍?zhǔn)?。政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的形成，正是在解決2008年全球金融危機(jī)的過(guò)程中，由于行為主體追求自身利益的局限性而失責(zé)的行為結(jié)果。平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)是一場(chǎng)人為風(fēng)險(xiǎn)，這正如吉登斯所指出的那樣：“我們生活在這樣的一個(gè)社會(huì)里，危險(xiǎn)更多地來(lái)自于我們自己而不是外界。”

（一）地方政府求績(jī)忘險(xiǎn)

在融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的形成過(guò)程中，地方政府及其官員求績(jī)忘險(xiǎn)的不負(fù)責(zé)任行為是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)形成的主要因素。從融資平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)作看，地方政府主導(dǎo)了融資平臺(tái)管理的決策、人事、財(cái)務(wù)及資金調(diào)度以及資本投入等重要事務(wù)。地方官員晉升的錦標(biāo)機(jī)制導(dǎo)致地方投資沖動(dòng)。地方官員關(guān)心自己任期內(nèi)的政績(jī)，因?yàn)樵谖覈?guó)目前的晉升體制下，政績(jī)是影響官員晉升的重要因素，而對(duì)短期政績(jī)的追求是導(dǎo)致突破預(yù)算約束的激勵(lì)機(jī)制。在這種求績(jī)激勵(lì)下，地方政府一方面不斷進(jìn)取，積極參與政府競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面躁動(dòng)不安，在政府競(jìng)爭(zhēng)中不斷尋求新的發(fā)展目標(biāo)，上馬新項(xiàng)目，累積政績(jī)。在追求政績(jī)的投資沖動(dòng)中，地方官員“有動(dòng)力突破已有的預(yù)算約束，動(dòng)員更大規(guī)模的計(jì)劃外資源?！钡额A(yù)算法》規(guī)定，地方政府既不能發(fā)行地方政府債券，也不得向銀行透支或借款來(lái)彌補(bǔ)赤字。因此，借助融資平臺(tái)，以企業(yè)的名義舉借政府債務(wù)，成為地方政府的變通選擇。在求績(jī)沖動(dòng)下，政府官員忽視風(fēng)險(xiǎn)，大肆舉債，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷累加。

（二）平臺(tái)公司的少權(quán)無(wú)責(zé)

地方政府融資平臺(tái)公司從根本上說(shuō)只是政府融資的工具，地方政府依靠平臺(tái)可以獲得大量的銀行貸款。平臺(tái)公司的成立是滿(mǎn)足政府融資的需要，地方政府融資平臺(tái)的決策也往往受到行政干預(yù)，公司的人員亦具有非專(zhuān)業(yè)性，大多來(lái)自于政府部門(mén)的內(nèi)部消化，高管的任命大多采用行政化的手段，許多高層原來(lái)都是政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部。不論是決策權(quán)還是人事權(quán)都集中于政府部門(mén)，因此平臺(tái)公司大多缺乏獨(dú)立性，不是專(zhuān)業(yè)的融資企業(yè)，只是政府的附屬物，缺少獨(dú)立的融資決策權(quán)，因此它也沒(méi)有對(duì)其融資行為負(fù)責(zé)的意識(shí)。

（三）金融機(jī)構(gòu)見(jiàn)利忘險(xiǎn)

追求利潤(rùn)最大化是金融企業(yè)的天性，政府融資平臺(tái)作為政府融資主要載體，有其天然的優(yōu)勢(shì)，因而受到金融機(jī)構(gòu)的青睞。部分銀行對(duì)地方政府有關(guān)的融資申請(qǐng)， 幾乎沒(méi)有必要的風(fēng)險(xiǎn)控制，不僅不執(zhí)行嚴(yán)格的審貸程序，不嚴(yán)格評(píng)估其信用水平和投資可行性，反而以各種形式加大地方政府融資平臺(tái)或其他政府融資中介的授信權(quán)限， 以簡(jiǎn)便易行的手段促成貸款，甚至主動(dòng)要求地方政府融資平臺(tái)或其他政府融資中介加大貸款額度。因此，在地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的積聚過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)基于利益的考慮起了推波助瀾的作用。

（四）全球金融危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)催化劑

雖然主體基于各自利益的考慮，不負(fù)責(zé)任地推動(dòng)融資的加大。但由于融資約束機(jī)制的運(yùn)行，在國(guó)際金融危機(jī)以前，融資平臺(tái)的整體風(fēng)險(xiǎn)尚在可控范圍之內(nèi)。然而，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，政府提出的“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的目標(biāo)和4萬(wàn)億元規(guī)模政府投資計(jì)劃?！氨Ｔ鲩L(zhǎng)”進(jìn)一步強(qiáng)化了政績(jī)合法化建設(shè)，極大增強(qiáng)了政府官員晉升競(jìng)爭(zhēng)下的求績(jī)動(dòng)力；而4萬(wàn)億元投資的1.18萬(wàn)億元由中央政府承擔(dān)，其余部分則須由地方政府配套。這些資金壓力進(jìn)一步惡化了地方政府的財(cái)力境況。地方政府面臨求績(jī)動(dòng)力和財(cái)力壓力急需大量資金，而債權(quán)人銀行正在為流動(dòng)性過(guò)剩下的大量資金尋找出路，金融危機(jī)的威脅又弱化了原有融資的市場(chǎng)約束機(jī)制和行政約束機(jī)制，雙方一拍即合，借助融資平臺(tái)這個(gè)載體，不顧風(fēng)險(xiǎn)，大規(guī)模地融資借貸，實(shí)現(xiàn)各自的利益目的。所以說(shuō)，融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)積聚是在金融危機(jī)這個(gè)催化劑的作用下，政府、銀行和平臺(tái)公司三方為實(shí)現(xiàn)各自利益，見(jiàn)利忘險(xiǎn)的不負(fù)責(zé)任的結(jié)果。

三、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的治理責(zé)任

風(fēng)險(xiǎn)是與人們的抉擇相關(guān)聯(lián)的，治理的過(guò)程就是不斷抉擇的過(guò)程，因而治理也潛藏著風(fēng)險(xiǎn)，它一方面克服風(fēng)險(xiǎn)，一方面也會(huì)制造新風(fēng)險(xiǎn)。在地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的治理過(guò)程中，由于平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的特定規(guī)則、制度和能力的模糊不清，還有專(zhuān)家關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)治理的意見(jiàn)分歧，各治理主體或主動(dòng)或被動(dòng)地逃避風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，形成“有組織地不負(fù)責(zé)任”局面。正如金太軍所言，一旦風(fēng)險(xiǎn)“治理背離了責(zé)任主體的利益結(jié)構(gòu)，向外趕、不治理、緩治理和假治理將成為責(zé)任主體的基本策略選擇?！?/p>

（一）部分地方政府有轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)嫌疑

政府自意識(shí)到平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)以來(lái)，已經(jīng)著手加強(qiáng)了對(duì)地方融資平臺(tái)的管理。但在治理過(guò)程中，基于自身利益的考量，某些地方政府仍存在挖掘現(xiàn)有責(zé)任承擔(dān)機(jī)制漏洞，轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)推卸治理責(zé)任的現(xiàn)象。地方政府的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁包括上行轉(zhuǎn)嫁、下行轉(zhuǎn)嫁、平行轉(zhuǎn)嫁和代際轉(zhuǎn)嫁。上行轉(zhuǎn)嫁是指上級(jí)政府基于穩(wěn)定的考慮，通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付或者豁免部分債務(wù)的方式為下級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單。或者下級(jí)政府通過(guò)稅款截留、要求納稅人先繳納地方稅稅款等非正規(guī)的手段，向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。下行轉(zhuǎn)嫁是指上級(jí)政府通過(guò)不規(guī)范的方式把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由下級(jí)政府承擔(dān)。平行轉(zhuǎn)嫁是指政府通過(guò)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的方式將風(fēng)險(xiǎn)向同級(jí)政府轉(zhuǎn)移。相較于以上三種轉(zhuǎn)嫁，代際轉(zhuǎn)嫁在平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁中較為普遍，代際轉(zhuǎn)嫁是指政府官員有可能產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，任期內(nèi)通過(guò)舉債增加支出，而將還債的責(zé)任推遲到未來(lái)的政府。[11]

（二）平臺(tái)關(guān)閉逃責(zé)

地方融資平臺(tái)在風(fēng)險(xiǎn)形成中充當(dāng)了重要角色，當(dāng)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)被關(guān)注和重視時(shí)，融資平臺(tái)成為首要的指責(zé)對(duì)象。清理整合融資平臺(tái)成為政府堵住風(fēng)險(xiǎn)的手段，2010年6月10日，國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，要求地方各級(jí)政府對(duì)融資平臺(tái)公司及其債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，只有部分平臺(tái)公司根據(jù)規(guī)定可以保留。自此，大批融資平臺(tái)被清理關(guān)閉，部分債務(wù)被轉(zhuǎn)移。一清了之的危害在于平臺(tái)公司逃避了自身的責(zé)任，相關(guān)責(zé)任人也不用為自己的經(jīng)營(yíng)不善和管理不力承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

（三）金融機(jī)構(gòu)避險(xiǎn)自保

金融機(jī)構(gòu)作為企業(yè)，保障自身的利益和安全是其首要選擇。當(dāng)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)時(shí)，銀行的第一反應(yīng)是自保，對(duì)融資平臺(tái)停貸或限貸成為銀行的集體選擇，這種自保限貸雖然避免了風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步蔓延和擴(kuò)大，但影響地方基建的后續(xù)融資，可能帶來(lái)工程的爛尾風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重時(shí)可導(dǎo)致地方融資平臺(tái)正常運(yùn)營(yíng)的資金鏈斷裂，使?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)顯性化，風(fēng)險(xiǎn)惡化為危機(jī)。

不論是風(fēng)險(xiǎn)在政府之間的時(shí)間空間轉(zhuǎn)移，也不論是金融機(jī)構(gòu)避險(xiǎn)自保還是平臺(tái)公司關(guān)閉逃責(zé)，反映的是風(fēng)險(xiǎn)分配的不均衡。按照“誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，這些風(fēng)險(xiǎn)的制造者理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避中，“每一個(gè)利益集團(tuán)都試圖通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的界定來(lái)保護(hù)自己，并通過(guò)這種方式去規(guī)避可能影響到他們利益的風(fēng)險(xiǎn)。”[5]平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的制造者處于強(qiáng)勢(shì)地位，他們利用各種手段逃責(zé)，從而使得風(fēng)險(xiǎn)不得不由弱勢(shì)群體來(lái)負(fù)擔(dān)。原全國(guó)人大副委員長(zhǎng)成思危坦承，對(duì)于地方政府債務(wù)，如果中央財(cái)政填補(bǔ)債務(wù)窟窿，必然要減少民生和公共事務(wù)等方面的支出，這其實(shí)等于是老百姓來(lái)替政府還債；如果銀行將地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)變成壞賬，仍然是老百姓的損失；如果通過(guò)多印鈔票制造通貨膨脹來(lái)稀釋債務(wù)，受害的仍然是老百姓。[12]由于自身的知識(shí)困境和弱勢(shì)地位，老百姓往往無(wú)法界定風(fēng)險(xiǎn)，只能默許風(fēng)險(xiǎn)不斷地產(chǎn)生、擴(kuò)散和加深，無(wú)奈地承受著風(fēng)險(xiǎn)危害。

四、“有組織地不負(fù)責(zé)任”風(fēng)險(xiǎn)治理路徑的構(gòu)建

面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)制造者和風(fēng)險(xiǎn)治理主體都想方設(shè)法推卸責(zé)任。這些群體在“共同性焦慮”和共同利益訴求基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了團(tuán)結(jié)并形成一種政治力量。[5]57這種政治力量出于各自的目的集體推卸責(zé)任的行為就是一種“有組織地不負(fù)責(zé)任”表現(xiàn)。這種集體失責(zé)既是風(fēng)險(xiǎn)的歸因也是風(fēng)險(xiǎn)治理的困境。因而，地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)治理，關(guān)鍵在于治理主體風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的明確界定。

（一）從利益分享到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

地方融資風(fēng)險(xiǎn)治理的主體不能僅僅依靠政府一方，而是一種包含所有涉及融資平臺(tái)的利益相關(guān)者和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者的共同參與結(jié)果。這意味著地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)治理將建立在所有利益相關(guān)者利益充分展開(kāi)和博弈以及責(zé)任明確界定的基礎(chǔ)上。貝克在論證“有組織地不負(fù)責(zé)任”行為的克服時(shí)，強(qiáng)調(diào)重視公民和非政府組織的力量，認(rèn)為建立擴(kuò)大化的治理主體的民主制度有利于責(zé)任擔(dān)當(dāng)。由于政府融資項(xiàng)目大多涉及公民生活的各方面，資金來(lái)源歸根結(jié)底是納稅人的錢(qián)，因而公民是政府融資的利益相關(guān)者。另外融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)最終有可能轉(zhuǎn)嫁到公民身上，所以說(shuō)公民同時(shí)也是平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。因此根據(jù)融資平臺(tái)的利益相關(guān)者和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的主體即平臺(tái)治理的主體主要包括政府、金融機(jī)構(gòu)、平臺(tái)公司、公民。

（二）“共同而有區(qū)別的責(zé)任”擔(dān)當(dāng)

“共同而有區(qū)別的責(zé)任”（Common but Differentiated Responsibilities），是1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)所確定的國(guó)際環(huán)境合作原則?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”是指由于地球環(huán)境的整體性和導(dǎo)致全球環(huán)境惡化的因素差別，各國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)有共同而有區(qū)別的責(zé)任。這一原則同樣適用于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的分擔(dān)與確定?！肮餐呢?zé)任”意味著政府、平臺(tái)公司、銀行和公民無(wú)論規(guī)模大小、能力強(qiáng)弱和地位高低，都對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理負(fù)有一份責(zé)任。而“有區(qū)別的責(zé)任”則是對(duì)共同責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化和限定，表明這種共同責(zé)任的承擔(dān)不是平均的，而應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

在地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)治理中，政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)治理的核心責(zé)任，扮演治理主體的組織者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)管者的角色。政府應(yīng)建立健全融資責(zé)任制，對(duì)于投資決策嚴(yán)重失誤導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)要追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任；建立地方融資平臺(tái)信息披露制度，定期披露相關(guān)信息有利于避免責(zé)任不明而導(dǎo)致的有組織不負(fù)責(zé)任后果；建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免財(cái)政危機(jī)的發(fā)生。

政府融資平臺(tái)公司對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理具有直接責(zé)任。平臺(tái)公司首先必須明確自身角色，是政府融資目的為主的載體還是市場(chǎng)化企業(yè)。前者必須充分貫徹政府意圖，防止功能泛化；后者應(yīng)成為真正的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體，以項(xiàng)目直接投資和盈利為主。[13]-[14]其次公司內(nèi)部治理必須專(zhuān)業(yè)化，健全治理結(jié)構(gòu)，培訓(xùn)平臺(tái)高管，選拔培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的人才；探索建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，防止過(guò)度融資。

金融企業(yè)的責(zé)任意味著企業(yè)利潤(rùn)最大化不是無(wú)條件的，除了它們應(yīng)該承擔(dān)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任之外，金融企業(yè)還應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。首先應(yīng)該繼續(xù)為政府融資提供資金支持；其次防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)新增貸款嚴(yán)格控制，遵循貸款準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有保有壓的信貸政策，降低風(fēng)險(xiǎn)；建立適用于平臺(tái)公司的信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系和信貸資金的跟蹤制度；完善對(duì)平臺(tái)公司的信貸審批制度及其擔(dān)保管理。

在平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的治理中，公民既有參與權(quán)利也有監(jiān)督責(zé)任。對(duì)于與公民生活密切相關(guān)的政府融資項(xiàng)目，公民往往通過(guò)參加聽(tīng)證會(huì)、直接來(lái)信來(lái)訪(fǎng)甚至訴訟等方式來(lái)實(shí)施參與權(quán)利和履行監(jiān)督責(zé)任。相對(duì)于政府和金融機(jī)構(gòu)以及平臺(tái)等強(qiáng)勢(shì)群體的有組織聯(lián)盟和信息的不透明，公民個(gè)體的影響力是非常有限的，難以對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理施加影響。因此公民要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，借助非政府組織參與到融資決策和平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理中去，通過(guò)媒體對(duì)“有組織地不負(fù)責(zé)任”行為進(jìn)行輿論批評(píng)，實(shí)現(xiàn)與其他責(zé)任主體的互動(dòng)，迫使其強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，從而影響風(fēng)險(xiǎn)的治理效果。

（三）責(zé)任主體的有效合作

“在現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的屋檐之下，罪魁禍?zhǔn)缀褪芎φ哌t早會(huì)同一起來(lái)”。[5]合作治理首先要在各治理主體之間構(gòu)筑起共治風(fēng)險(xiǎn)的信任關(guān)系。只有相互之間的信任成為共同堅(jiān)持的原則和信念，并跨越了利益和地位的鴻溝時(shí)，各責(zé)任主體才能全面真誠(chéng)合作。如果風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)各責(zé)任主體互相猜疑，只圖謀自保，那么，風(fēng)險(xiǎn)的“飛去來(lái)器”效應(yīng)將無(wú)法避免，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理的“有組織地不負(fù)責(zé)任”將導(dǎo)致更多更大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)惡化為危機(jī)，以致陷入風(fēng)險(xiǎn)的惡性循環(huán)中。其次建立各主體之間的對(duì)話(huà)機(jī)制，尤其是強(qiáng)勢(shì)主體與弱勢(shì)主體之間的對(duì)話(huà)。對(duì)話(huà)要求所有的責(zé)任主體在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中均具有穩(wěn)健的合作意識(shí)，主動(dòng)謀求合作，共享風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)與信息。各責(zé)任主體應(yīng)通過(guò)對(duì)話(huà)與交流，集體擔(dān)責(zé)，組成有組織的負(fù)責(zé)任的治理聯(lián)盟。

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責(zé)任責(zé)任、校對(duì)：關(guān) 華