鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下破解西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙循環(huán)制度“堵點(diǎn)”的路徑

李海寶

(榆林學(xué)院 政法學(xué)院，陜西 榆林 719000)

一、問(wèn)題的提出

梳理目前關(guān)于西北地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展方面的研究相對(duì)較多，主要集中在三個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展方面，學(xué)者們認(rèn)為，應(yīng)從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)結(jié)構(gòu)相互協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展[1]。二是以城鎮(zhèn)化建設(shè)帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，學(xué)者們認(rèn)為，應(yīng)充分利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機(jī)遇，加快特色小鎮(zhèn)、示范鎮(zhèn)建設(shè)，以特色城鎮(zhèn)化建設(shè)為突破口，激活鄉(xiāng)村資源，帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展[2]。三是從城鄉(xiāng)空間布局、要素流動(dòng)等方面著眼推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，學(xué)者們從多個(gè)視角探討城鄉(xiāng)融合空間格局及其形成機(jī)制，建議通過(guò)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，同時(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)，逐步優(yōu)化城鄉(xiāng)融合空間格局[3]。

上述研究在一定程度上指明了西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑，有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程，為城鄉(xiāng)各要素之間的雙向循環(huán)提供了理論基礎(chǔ)。但較少關(guān)注到制約西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙循環(huán)的一個(gè)關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性因素，即制度因素，因?yàn)橹贫热笔Щ虿煌晟疲瑢?duì)城鄉(xiāng)雙循環(huán)造成較多“堵點(diǎn)”?；诖?，在系統(tǒng)分析城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布的多個(gè)文件為政策依據(jù)，對(duì)西北地區(qū)在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與構(gòu)建城鄉(xiāng)雙循環(huán)發(fā)展格局過(guò)程中存在的城鄉(xiāng)雙循環(huán)方面的主要制度“堵點(diǎn)”展開(kāi)分析和研究。

根據(jù)黨的十九大提出的戰(zhàn)略安排，從2020年到2050年，我國(guó)鄉(xiāng)村振興過(guò)程分為基本形成、基本實(shí)現(xiàn)與全面實(shí)現(xiàn)三個(gè)階段。第一階段是到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成，但基本形成不等于健全或完善，仍存在較多制度方面的“堵點(diǎn)”。因此，要保證2035年第二階段鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)和2050年第三階段的鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)，就必須夯實(shí)第一階段，將制度與政策框架體系由基本形成逐漸推向健全或完善。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)能否最終完成的關(guān)鍵路徑中的一個(gè)重要“工序”，而制約完成這一階段目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵不是中東部地區(qū)，而是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、農(nóng)民收入相對(duì)較低的西部地區(qū)，尤其是受自然環(huán)境、人文社會(huì)環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境以及鄉(xiāng)村振興人才成長(zhǎng)培育環(huán)境和制度等多種因素限制的西北地區(qū)。

基于上述研究背景，綜合政策與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，在新冠肺炎疫情與逆全球化趨勢(shì)蔓延、全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)的境遇下，“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局就成為順應(yīng)趨勢(shì)的必然選擇”[4]。在雙循環(huán)格局中，國(guó)內(nèi)循環(huán)是基礎(chǔ)和主體，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)和主要矛盾的集中點(diǎn)，其矛盾的焦點(diǎn)就是如何貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)，打通循環(huán)的“堵點(diǎn)”，從而實(shí)現(xiàn)供求動(dòng)態(tài)均衡。然而，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙循環(huán)中的制度“堵點(diǎn)”究竟有哪些、如何疏通這些制度“堵點(diǎn)”，需要給予重點(diǎn)研究和解決，這不僅事關(guān)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)各個(gè)環(huán)節(jié)的貫通，更對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三大階段目標(biāo)任務(wù)的最終完成和發(fā)展不平衡不充分的矛盾的逐步消除意義重大。

二、西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙向循環(huán)制度的“堵點(diǎn)”

從社會(huì)學(xué)的角度而言，制度是用于規(guī)范組織運(yùn)行和個(gè)體行動(dòng)的一種規(guī)則、模式，也是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)，而制度體系是一系列規(guī)則和準(zhǔn)則的總稱，是一系列制度的組合，體現(xiàn)的是一種社會(huì)秩序和社會(huì)價(jià)值。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系治理制度先后經(jīng)歷了城鄉(xiāng)雙向互動(dòng)(1949年～1958年)、城鄉(xiāng)對(duì)立(1958年～1978年)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展(1978年～2002年)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展(2002年～2012年)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展(2012年至今)五個(gè)大的治理制度發(fā)展階段[5]，而西北地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系治理制度也基本上經(jīng)歷了上述五個(gè)發(fā)展階段的演變過(guò)程，只是由于西北地區(qū)不同時(shí)期的發(fā)展?fàn)顩r而在不同發(fā)展階段中呈現(xiàn)出相對(duì)特殊的一些演變路徑，但總的趨勢(shì)基本一致。西北地區(qū)從城鄉(xiāng)雙向互動(dòng)到城鄉(xiāng)對(duì)立到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，再到進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理制度體系的建立和制度變遷，雖然曲折，但依然找到了符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)中國(guó)特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

當(dāng)前，西北地區(qū)在黨和政府以及社會(huì)各界的大力支持下消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了較快的發(fā)展，但發(fā)展基礎(chǔ)依然薄弱，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于起步階段、鄉(xiāng)村振興人才流失嚴(yán)重、鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)與文化培育進(jìn)程緩慢、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題綜合治理難度較大、少數(shù)鄉(xiāng)村黨組織軟弱渙散問(wèn)題依然存在，尤其是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與融合發(fā)展問(wèn)題突出，城鄉(xiāng)間工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系尚未真正有效建立。總而言之，作為國(guó)內(nèi)大循環(huán)組成部分之一的城鄉(xiāng)雙向循環(huán)制度體系在西北地區(qū)尚未真正形成，城鄉(xiāng)雙循環(huán)的制度“堵點(diǎn)”較多，發(fā)展不平衡不充分的社會(huì)矛盾比較突出。其中，影響西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙循環(huán)的主要制度“堵點(diǎn)”集中在以下幾個(gè)方面。

(一)城鄉(xiāng)人口戶籍制度：人口雙向循環(huán)受阻

城鄉(xiāng)二元人口戶籍制度阻礙了城鄉(xiāng)人口雙向自由流動(dòng)，主要表現(xiàn)為：第一，城鄉(xiāng)人口戶籍管理制度改革滯后于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力市民化的速度。雖然當(dāng)前西北地區(qū)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量進(jìn)入城市，但很難真正享受到與城市居民同等同質(zhì)的權(quán)益，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、培訓(xùn)、就業(yè)等方面的基本權(quán)益受到人口戶籍制度的影響比較明顯，加之西北地區(qū)一些城市的包容性不足，部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力雖長(zhǎng)期在城市務(wù)工和生活，但很難真正融入城市的發(fā)展，很難與城市居民融為一體。第二，城市人才入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)制度改革滯后于現(xiàn)實(shí)需要。鄉(xiāng)村振興需要鄉(xiāng)村自我力量的培育和發(fā)展，更需要大量的城市優(yōu)秀人才，包括新鄉(xiāng)賢的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)來(lái)帶動(dòng)，但當(dāng)前西北地區(qū)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人才激勵(lì)制度改革與落實(shí)均不到位，滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，導(dǎo)致城市人才流入鄉(xiāng)村的動(dòng)力嚴(yán)重不足，尤其是大學(xué)畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性極其低下，即使是農(nóng)業(yè)農(nóng)學(xué)類專業(yè)的畢業(yè)生，絕大多數(shù)也不愿意返鄉(xiāng)入村將其所學(xué)知識(shí)用于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中。因此，人口戶籍管理制度所引發(fā)的連鎖反應(yīng)在一定程度上成為城鄉(xiāng)雙循環(huán)的主要“堵點(diǎn)”之一，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙循環(huán)的一大制約因素。

(二)城鄉(xiāng)土地要素配置制度：鄉(xiāng)村土地要素市場(chǎng)化受限

城鄉(xiāng)土地要素配置制度致使鄉(xiāng)村土地要素市場(chǎng)化受限，主要表現(xiàn)為：第一，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一化程度不高。由于西北地區(qū)自然環(huán)境惡劣，生態(tài)基礎(chǔ)薄弱，靠天吃飯已成為農(nóng)民的固有生存狀態(tài)，加之農(nóng)資成本不斷上升，大量農(nóng)業(yè)從業(yè)人口流入到城市尋找生存的空間，導(dǎo)致農(nóng)村大量耕地出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象，雖然城市建設(shè)用地供應(yīng)極其緊張，但由于制度的限制，大量長(zhǎng)期拋荒的農(nóng)村耕地不能直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)建設(shè)用地，鄉(xiāng)村的土地要素市場(chǎng)化進(jìn)程受阻，農(nóng)民收入受限，在一定程度上制約了西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙循環(huán)與融合發(fā)展的進(jìn)度。第二，鄉(xiāng)村土地承包責(zé)任制度改革優(yōu)化與落實(shí)不到位。西北地區(qū)由于自然環(huán)境受限，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力涌入城市，農(nóng)村耕地要么拋荒，要么依然維持著原來(lái)的一家一戶小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)模式，雖然種植結(jié)構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)作物為主、糧食作物為輔，但沒(méi)有形成統(tǒng)一化、規(guī)?；涂茖W(xué)化的種植或經(jīng)營(yíng)模式，加之種子、化肥等價(jià)格的上漲速度較快，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收益極低，鄉(xiāng)村土地要素市場(chǎng)化的吸引力較低。

(三)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度：公共服務(wù)供給非均等化

2005年黨的十六屆五中全會(huì)就提出了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的發(fā)展理念，但由于城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度改革不完善、制度落實(shí)不到位，當(dāng)前我國(guó)西北地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給非均等化問(wèn)題依然突出，主要集中在社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。第一，在社會(huì)保障方面，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異比較明顯。城市居民大多為單位職工，在享受著國(guó)家一般的社會(huì)保障待遇的同時(shí)，也獲得單位的各類保障和福利，如大病保障、單位住房以及節(jié)假日福利等，但鄉(xiāng)村居民基本上只有最基本且保障水平較低的養(yǎng)老與醫(yī)療保障。此外，進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障制度也需要進(jìn)一步完善。第二，在教育方面，西北地區(qū)城鄉(xiāng)教育資源配置制度不完善。一是城鄉(xiāng)教育教學(xué)設(shè)施差異較大，城市各類教育教學(xué)設(shè)施相對(duì)健全，而鄉(xiāng)村地區(qū)的教育教學(xué)設(shè)施除了政府采購(gòu)和社會(huì)捐贈(zèng)之外，相當(dāng)一部分來(lái)自于城市學(xué)校的淘汰產(chǎn)品，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村學(xué)校缺少圖書(shū)館或者圖書(shū)資源，更不用說(shuō)城市學(xué)校中的電子圖書(shū)資源；二是城鄉(xiāng)師資力量配置不均衡。西北地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校的教師大多為低學(xué)歷或者響應(yīng)國(guó)家政策號(hào)召的短期西部振興支教人員，甚至是臨時(shí)應(yīng)聘人員，師資數(shù)量少、質(zhì)量偏低、師資結(jié)構(gòu)不均衡問(wèn)題突出，部分學(xué)校體、音、美等課程基本都由語(yǔ)、數(shù)兩門(mén)課程的老師承擔(dān)了，加之西北地區(qū)環(huán)境、交通、醫(yī)療、職稱晉升以及家庭教育理念偏差等各方面條件和制度的限制和影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)村很難留住優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生從事教育教學(xué)工作。第三，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，西北地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置非均等化。一是城鄉(xiāng)醫(yī)療硬件設(shè)備配備差異較大，城市各方面醫(yī)療設(shè)施設(shè)備的質(zhì)量與數(shù)量遠(yuǎn)超鄉(xiāng)村；二是城鄉(xiāng)醫(yī)護(hù)人才資源配置懸殊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的醫(yī)護(hù)人員數(shù)量較少，醫(yī)療水平較低，導(dǎo)致因病返貧、因病致貧以及看病難與看病貴的問(wèn)題依然比較突出。第四，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，城鄉(xiāng)差距也比較明顯。一是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的要求和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展不相匹配，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)無(wú)法有效滿足鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要。西北地區(qū)的地形地貌一般呈現(xiàn)千溝萬(wàn)壑或沙漠形態(tài)，常年降水偏少，植被覆蓋率偏低，洪水與冰雹經(jīng)常交叉出現(xiàn)，因此，需要增加和完善各類農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設(shè)施。二是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)投入不足，導(dǎo)致原有基礎(chǔ)設(shè)施損毀后長(zhǎng)期得不到有效更新或修復(fù)。

(四)城鄉(xiāng)金融與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展制度：金融支持與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)

第一，在金融方面，城鄉(xiāng)金融支農(nóng)惠農(nóng)制度不完善，落實(shí)不到位。支農(nóng)惠農(nóng)制度不完善主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村居民融資擔(dān)保制度體系不健全，地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)制度不完善。制度體系的不完善導(dǎo)致金融對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的支撐力度不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后于市場(chǎng)的需求[6]。第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)與布局不協(xié)調(diào)。西北地區(qū)的第二、第三產(chǎn)業(yè)絕大多數(shù)集中于城市，鄉(xiāng)村仍然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，由于資金、技術(shù)、政策等一系列的原因，鄉(xiāng)村特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的吸引力度較小，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)始終處于初級(jí)發(fā)展階段，深加工不足，附加值較低。加之城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)制度構(gòu)建不完善，致使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展各要素融合不足，城鄉(xiāng)各類要素和資源沒(méi)有最大化的利用，沒(méi)有形成城鄉(xiāng)互促、金融與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的完整產(chǎn)業(yè)鏈條。

三、西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙向循環(huán)制度“堵點(diǎn)”的疏通路徑

制度是基礎(chǔ)，也是保障。造成西北地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展差距的原因復(fù)雜多樣，但城鄉(xiāng)雙循環(huán)制度的“堵點(diǎn)”是其中的重要原因，既包括城鄉(xiāng)雙循環(huán)制度本身的不完善，也包括制度落實(shí)不到位，因此，破解西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙向循環(huán)制度“堵點(diǎn)”的路徑，需要從完善城鄉(xiāng)雙循環(huán)制度體系與加強(qiáng)制度落實(shí)這兩個(gè)方面進(jìn)行。

(一)深化城鄉(xiāng)人口戶籍制度改革，打通城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的“堵點(diǎn)”

隨著西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將大量涌入城市，因此，深化戶籍制度改革是加快城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的必然選擇。針對(duì)西北地區(qū)綜合情況，在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，第一，應(yīng)建立統(tǒng)一、靈活的戶籍制度。徹底放開(kāi)落戶限制，同時(shí)將附屬在戶籍上的各類造成城鄉(xiāng)差別的非戶籍功能一并剝離，讓?xiě)艏畣渭兂蔀槿丝谛畔⒌怯浺罁?jù)[7]。第二，完善和落實(shí)城市人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)激勵(lì)制度。人才是任何組織實(shí)現(xiàn)組織目的的根本和支柱，是第一資源，因此，通過(guò)人才激勵(lì)制度將城市各類優(yōu)秀人才引入到西北農(nóng)村，將城市產(chǎn)業(yè)鏈向鄉(xiāng)村延伸，西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施才能有效推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)振興鄉(xiāng)村的目標(biāo)[8]?？偠灾?，通過(guò)深化戶籍制度改革和完善并落實(shí)人才激勵(lì)制度等多措并舉，才能打通城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的“堵點(diǎn)”，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目的。

(二)優(yōu)化城鄉(xiāng)土地要素制度，打通鄉(xiāng)村土地要素市場(chǎng)化配置的“堵點(diǎn)”

西北地區(qū)在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，針對(duì)鄉(xiāng)村土地要素市場(chǎng)化配置的“堵點(diǎn)”，一應(yīng)逐步優(yōu)化升級(jí)土地家庭承包責(zé)任制，落實(shí)合作社集體經(jīng)營(yíng)政策或規(guī)?；?jīng)營(yíng)政策，打破西北地區(qū)傳統(tǒng)的小戶生產(chǎn)模式和粗放式經(jīng)營(yíng)模式，采用集約化、科學(xué)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式，提升土地的經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)民的家庭收入；二應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將西北地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與城市建設(shè)用地一樣對(duì)待，直接通過(guò)土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，從而盤(pán)活農(nóng)村長(zhǎng)期的荒地與非耕地資源，增加農(nóng)民的收入[9]；三應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村宅基地試點(diǎn)改革，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障，從而打通鄉(xiāng)村土地要素市場(chǎng)化配置的“堵點(diǎn)”。

(三)落實(shí)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給統(tǒng)籌制度，打通鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給“堵點(diǎn)”

基于西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后現(xiàn)狀，在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面，西北地區(qū)應(yīng)借助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化進(jìn)程。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系。應(yīng)將城市居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育以及大病保險(xiǎn)等社會(huì)保障與鄉(xiāng)村居民的社會(huì)保障融為一體，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距。第二，完善并落實(shí)進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障與公共權(quán)益保障制度[10]。隨著西北地區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，城市人口將不斷增加，城市化進(jìn)程將進(jìn)一步加快，因此，應(yīng)盡快提升進(jìn)城務(wù)工人員與城市居民的融入度，一應(yīng)完善與落實(shí)進(jìn)城務(wù)工人員的同工同酬制度，提高進(jìn)城務(wù)工人員的地位與受尊重度[11]；二是落實(shí)進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育制度，確保進(jìn)城務(wù)工人員子女平等的受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)；三是不斷增加城市與郊區(qū)各類保障房建設(shè)，保障進(jìn)城務(wù)工人員家庭的住房和生活。第三，增加鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付力度。在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，提升鄉(xiāng)村居民的便利性與生活、生產(chǎn)質(zhì)量，縮減城鄉(xiāng)綜合公共服務(wù)的差距，為鄉(xiāng)村振興奠定服務(wù)保障[12]。第四，深化鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，提高鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平。如建立城鄉(xiāng)遠(yuǎn)程診斷治療制度、近遠(yuǎn)程協(xié)同治療醫(yī)院，構(gòu)建城鄉(xiāng)醫(yī)療協(xié)同體系，既可以減輕鄉(xiāng)村居民看病難與看病貴的問(wèn)題，更能及時(shí)有效地消除部分居民可能轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟛　钡囊恍┘膊?，有助于鞏固脫貧攻?jiān)的成果，又能推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，打通城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給“堵點(diǎn)”。

(四)建立城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)制度，打通城鄉(xiāng)金融服務(wù)供給“堵點(diǎn)”

西北地區(qū)資源豐富，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，鄉(xiāng)村主要以畜牧種植業(yè)和打工為主，特色農(nóng)業(yè)較少，致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，雖然大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興，但基于產(chǎn)業(yè)鏈延伸不足、技術(shù)水平制約、尤其是資金來(lái)源單一等原因，產(chǎn)業(yè)振興進(jìn)程緩慢。因此，通過(guò)深化農(nóng)村金融改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)制度，進(jìn)一步健全資金多元籌措制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)金融資源均等化配置制度，有效打通城鄉(xiāng)金融服務(wù)供給“堵點(diǎn)”，為西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興、特別是產(chǎn)業(yè)振興提供有力金融支持[13]。

(五)完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展制度，打通城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互促的“堵點(diǎn)”

西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)主要集中于城市與郊區(qū)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局有限，結(jié)構(gòu)單一。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，除少數(shù)地區(qū)具有豐富自然資源、礦產(chǎn)資源之外，大部分西北地區(qū)的鄉(xiāng)村主要以第一產(chǎn)業(yè)中的畜牧種植業(yè)為主，而且城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)直接對(duì)接度與關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，無(wú)法有效形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互促的局面。因此，在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，第一，西北地區(qū)應(yīng)完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同制度，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的布局與發(fā)展。在條件符合的地方，借助于鄉(xiāng)村振興機(jī)會(huì)，積極打造“景村融合”特色產(chǎn)業(yè)；同時(shí)努力提升農(nóng)產(chǎn)品的深加工和精加工，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)品的品牌知名度與增加產(chǎn)業(yè)的附加值[14]。第二，完善與落實(shí)鄉(xiāng)村新型特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度，延伸城市產(chǎn)業(yè)鏈，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互促局面。加強(qiáng)鄉(xiāng)村區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)建，鼓勵(lì)和培育新型產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將城鄉(xiāng)企業(yè)生產(chǎn)與消費(fèi)進(jìn)行有效對(duì)接，拓展產(chǎn)業(yè)鏈的同時(shí)，不斷提高鄉(xiāng)村居民的收入水平，打通城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互促的“堵點(diǎn)”，形成以工補(bǔ)農(nóng)、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

西北地區(qū)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，其發(fā)展趨勢(shì)主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村居民大量集中于縣城與較大的集鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)群也將隨之集中，各類問(wèn)題勢(shì)必增多和復(fù)雜，因此，打破西北地區(qū)城鄉(xiāng)雙循環(huán)制度的“堵點(diǎn)”絕非一朝一夕之功，需要各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、各類社會(huì)主體、市場(chǎng)主體與城鄉(xiāng)居民積極參與并進(jìn)行長(zhǎng)期的努力，尤其需要對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的各項(xiàng)制度進(jìn)行不斷改革與完善，通過(guò)完善制度和加強(qiáng)制度的落實(shí)，打通城鄉(xiāng)之間的制度“堵點(diǎn)”，從而不斷增加就業(yè)機(jī)會(huì)，尤其是高質(zhì)量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步消除西北地區(qū)城鄉(xiāng)之間不平衡不充分發(fā)展的矛盾，才能使西北地區(qū)在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中逐步形成城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目的。