我國(guó)耕地土壤污染防治立法探析

董紅 王有強(qiáng)

摘 要：耕地土壤污染是當(dāng)前最嚴(yán)重的環(huán)境問題之一，嚴(yán)重制約了耕地資源的可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。法律是解決耕地土壤污染問題最有效的措施之一，但我國(guó)現(xiàn)行的耕地土壤污染防治立法存在不足，嚴(yán)重制約了其功能的有效發(fā)揮。完善耕地土壤污染防治立法，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，在借鑒國(guó)際社會(huì)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地采取相關(guān)措施。建議制定單行的《耕地土壤污染防治辦法》，修改現(xiàn)行法律的相關(guān)內(nèi)容;強(qiáng)化環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性手段，協(xié)調(diào)利益關(guān)系;健全相關(guān)的配套性措施和救濟(jì)機(jī)制;改革執(zhí)法體制;嚴(yán)格法律責(zé)任，為耕地土壤污染防治事業(yè)健康發(fā)展提供有力保障。

關(guān)鍵詞：耕地土壤污染;耕地土壤污染防治;防治法律

中圖分類號(hào)：D922.32???????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2022）02-0114-06

收稿日期：2021-09-30? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.02.13

基金項(xiàng)目：西北農(nóng)林科技大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（2452020063）

作者簡(jiǎn)介：董紅，女，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。

通信作者

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。耕地土壤質(zhì)量狀況不僅關(guān)系到糧食安全和人體健康，而且關(guān)系到耕地資源的可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。耕地土壤污染是一種特殊的污染，是指進(jìn)入耕地土壤中的有害物質(zhì)超過耕地土壤自身的凈化能力，使耕地土壤的組成、性狀等發(fā)生變化，導(dǎo)致耕地土壤質(zhì)量下降、功能失調(diào)的現(xiàn)象。耕地土壤被污染后會(huì)產(chǎn)生許多危害，如威脅糧食安全和食物安全，使農(nóng)作物品質(zhì)降低和減產(chǎn)，人體健康受到損害等。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，耕地土壤污染問題日益凸顯，已經(jīng)成為最嚴(yán)重的環(huán)境問題之一。保護(hù)耕地土壤環(huán)境，防治耕地土壤污染成為我國(guó)當(dāng)前十分緊迫的一項(xiàng)任務(wù)。耕地土壤污染防治的核心在于完善立法，通過完善的法律為耕地土壤污染防治提供有力的保障。研究耕地土壤污染防治立法，探究其完善的對(duì)策，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、耕地土壤污染的現(xiàn)狀及成因

我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展取得了很大的成效，但生態(tài)環(huán)境問題隨之產(chǎn)生，而且日益嚴(yán)重，尤其是耕地土壤污染問題已經(jīng)嚴(yán)重制約了耕地資源的可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）耕地土壤污染的現(xiàn)狀

《全國(guó)第二次土地調(diào)查報(bào)告》顯示，全國(guó)20.307 7億畝耕地中受到重度污染的就有5 000萬畝?！度珖?guó)土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告》指出，我國(guó)土壤輕微污染點(diǎn)位超標(biāo)率為13.7%，輕度污染點(diǎn)位超標(biāo)率為2.8%，中度污染點(diǎn)位超標(biāo)率為1.8%，重度污染點(diǎn)位超標(biāo)率為1.1%，污染點(diǎn)位超標(biāo)率合計(jì)為19.4%，主要污染物包括鉻、鎘、汞、砷、銅、鉛、多環(huán)芳徑和DDT[1]。全國(guó)每年被重金屬污染的糧食總量超過1 200萬噸，足以養(yǎng)活4 000萬人，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)200 億元。全國(guó)至少有1 300～1 600萬公頃耕地受到農(nóng)藥污染，每年因此導(dǎo)致糧食減產(chǎn)1 000多萬噸[2] 。耕地土壤質(zhì)量嚴(yán)重下降，退化明顯，表現(xiàn)出“三大”特點(diǎn)，即中低產(chǎn)耕地占的比例大，耕地質(zhì)量退化面積大，耕地污染面積大[3] 。調(diào)查顯示，廣東省耕地土壤質(zhì)量呈惡化趨勢(shì)。在珠江三角洲地區(qū)，28%的耕地土壤重金屬超標(biāo)，以汞、鎘、砷三種重金屬為主。其中，廣州白云區(qū)、佛山、南海、新會(huì)等地區(qū)污染情況比較嚴(yán)重，超標(biāo)超過 50%。在珠江口周邊1萬平方米范圍內(nèi)，土壤高氟異常區(qū)和高鉻異常區(qū)分別為5 263平方千米和6 000平方千米。因污染導(dǎo)致土壤中有害重金屬的含量非常高，鉻、砷、汞、銅、鎳、鉛、鋅、鎘等8種重金屬污染面積為5 500平方千米。其中，汞污染面積為1 257平方千米，污染深度超過40厘米[4]。

耕地土壤污染的形成是長(zhǎng)時(shí)間累積的結(jié)果，其過程比較緩慢，具有潛伏性、隱蔽性和難治理等特點(diǎn)。耕地土壤被污染后，污染物很難被擴(kuò)散、稀釋、遷移或者降解，進(jìn)而在農(nóng)作物體內(nèi)富集起來，再通過農(nóng)作物的媒介作用進(jìn)入食用農(nóng)作物的人或者動(dòng)物體內(nèi)。與其他污染相比，耕地土壤污染涉及區(qū)域廣、人數(shù)多，帶來的后果非常嚴(yán)重，不僅危害農(nóng)產(chǎn)品安全與人體健康，而且加劇耕地資源短缺，制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展。另外，耕地土壤污染還進(jìn)一步加劇水體污染和大氣污染。在環(huán)境系統(tǒng)中，土壤、大氣和水體是相互作用的。一方面，土壤是一個(gè)污染物受納體，水體污染物和大氣污染物進(jìn)入土壤后，轉(zhuǎn)化為土壤污染，導(dǎo)致土壤質(zhì)量下降，農(nóng)作物的生長(zhǎng)發(fā)育受到影響，另一方面，土壤被污染后，其污染物通過揮發(fā)、徑流、滲透等方式進(jìn)入水體和大氣，進(jìn)一步加劇了水體污染和大氣污染。

（二）耕地土壤污染的成因

耕地土壤污染形成的原因是多方面的。第一，過度使用化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜。我國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中大量使用化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜，使用量居于世界第一位。我國(guó)耕地是世界的7%，但化肥的使用量卻占到世界的30%。我國(guó)化肥的使用量為每公頃0.728噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定的每公頃不超過0.225噸的安全使用量標(biāo)準(zhǔn)。而且，化肥的利用率比較低，只有30%～40%[5]。 過量使用化肥不僅會(huì)造成不可再生資源的浪費(fèi)，而且會(huì)改變土壤的物理性狀，導(dǎo)致土壤板結(jié)，質(zhì)量退化。我國(guó)農(nóng)藥的使用量每年大約130萬噸，但其有效利用率僅為30%左右。濫施農(nóng)藥危害嚴(yán)重，不僅使農(nóng)產(chǎn)品安全受到影響，而且導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化。我國(guó)農(nóng)膜的使用量超過60萬噸，其回收率不足 60%[6] ，而大多數(shù)農(nóng)膜是不可降解的，殘留在土壤中妨礙土壤的透氣性，影響土壤中養(yǎng)料和水分的運(yùn)送。第二，農(nóng)村生產(chǎn)垃圾和生活垃圾隨意堆放。近年來，農(nóng)村人居環(huán)境得到一定程度的改善，但大多數(shù)地方?jīng)]有垃圾回收、處理設(shè)施，農(nóng)民把生產(chǎn)、生活中的垃圾隨處堆放，垃圾中的有毒有害物質(zhì)滲入土壤，對(duì)土壤造成污染。第三，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)違法排放污染物。有些農(nóng)村工業(yè)企業(yè)為了節(jié)約成本將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水、廢渣等污染物簡(jiǎn)單處理后進(jìn)行排放，甚至沒有經(jīng)過處理直接進(jìn)行排放，使耕地土壤受到污染。調(diào)查顯示，全國(guó)受到污染的耕地共有1.5億畝，其中因污水灌溉受到污染的耕地有3 250萬畝，因固體廢棄物堆放、毀害受到污染的耕地有200萬畝[7] 。第四，城市生活垃圾的不當(dāng)轉(zhuǎn)移。有些城市生活垃圾沒有經(jīng)過處理直接運(yùn)送到城鄉(xiāng)結(jié)合部露天堆放或做淺埋處理，侵占的土地大部分是耕地，導(dǎo)致耕地土壤受到污染。與農(nóng)村生活垃圾相比，城市生活垃圾中所含的污染物種類更多，毒害更強(qiáng)，對(duì)耕地的危害更大。

二、耕地土壤污染防治立法現(xiàn)狀

法律是解決耕地土壤污染問題最為有效的措施之一。運(yùn)用完善的法律，為耕地土壤污染防治提供有力的保障和支持。我國(guó)非常重視立法，先后制定了一些耕地土壤污染防治方面的法律法規(guī)，有力地促進(jìn)了耕地土壤污染防治事業(yè)的深入發(fā)展，對(duì)于保護(hù)和改善耕地土壤環(huán)境，促進(jìn)耕地資源的可持續(xù)利用等發(fā)揮了十分重要的作用。但現(xiàn)行的耕地土壤污染防治立法存在不足，嚴(yán)重制約了其功能的有效發(fā)揮。

（一）法律體系不完善，內(nèi)容不合理

目前，我國(guó)制定了《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地管理法》《水污染防治法》《農(nóng)用泥污中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)，形成以《土壤污染防治法》為核心的比較完善的耕地土壤污染防治法律體系。但耕地土壤環(huán)境具有特殊性，既不同于草地、林地等農(nóng)用地土壤環(huán)境，也不同于建設(shè)用地土壤環(huán)境，其污染防治也具有特殊性，而《土壤污染防治法》主要在“風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)”部分對(duì)農(nóng)用地土壤污染防治作了特殊規(guī)定，其他部分基本上是土壤污染防治的一般性規(guī)定，沒有體現(xiàn)出耕地土壤污染防治的特殊性[8]。

第一，耕地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較落后。適用于耕地土壤環(huán)境領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要有《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)用泥污中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》等，其他的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基本上沒有。而且現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不合理。例如，《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的有害物質(zhì)只限于8種重金屬和DDT、六六六兩種禁用農(nóng)藥，沒有將其他污染物納入。而且大多數(shù)是作為技術(shù)性規(guī)范存在，缺乏法律責(zé)任的規(guī)定[9]。

第二，公眾參與制度不完善?，F(xiàn)行的法律對(duì)公眾參與制度規(guī)定的過于原則，可操作性不強(qiáng)。只是規(guī)定公眾有權(quán)參與耕地土壤污染防治，但對(duì)參與的范圍、形式、途徑、保障等都沒有做出具體規(guī)定，不能為公眾參與耕地土壤污染防治實(shí)踐提供具體而明確的法律依據(jù)。

（二）環(huán)境管理機(jī)構(gòu)缺乏必要的強(qiáng)制手段，存在利益沖突

環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域享有管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，是環(huán)境行政主體，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)法律的執(zhí)行。享有必要的強(qiáng)制手段和措施是其有效執(zhí)法的保障?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律賦予環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性手段和措施太少，導(dǎo)致其執(zhí)法不力。這一問題在耕地土壤污染防治領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。另外，在耕地土壤污染防治過程中還存在利益沖突問題，如環(huán)境管理機(jī)構(gòu)自身利益與環(huán)境利益的沖突，污染者與受害人之間的利益沖突，污染防治人與受益人之間的利益沖突等[10] 。這些利益沖突沒有得到法律的有效協(xié)調(diào)和化解，導(dǎo)致耕地土壤污染防治執(zhí)法不力。

（三）制度的配套性不足，救濟(jì)機(jī)制不健全

我國(guó)雖然在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域建立了各項(xiàng)法律制度，但制度與制度之間的協(xié)調(diào)性不夠。就某個(gè)單項(xiàng)的制度來看，往往缺乏實(shí)施該制度的相關(guān)配套措施機(jī)制。例如，生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償制度。這一制度要很好地發(fā)揮作用，需要相關(guān)的配套措施予以配合。但由于制度的配套性措施特別是生態(tài)環(huán)境稅制度沒有落實(shí)，導(dǎo)致其不能很好地實(shí)施，在一定程度上形同虛設(shè)[11] 。另外，救濟(jì)機(jī)制不健全。環(huán)境公益訴訟是保護(hù)環(huán)境公共利益最有效的措施，但目前提起環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍太小。按照《民事訴訟法》的規(guī)定，只有人民檢察院和環(huán)保社會(huì)組織才有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，公民個(gè)人沒有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。從實(shí)踐來看，由于各種因素的制約，人民檢察院和環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的案件很少，無法滿足保護(hù)環(huán)境公共利益的需要，使得侵犯環(huán)境公共利益的污染耕地土壤的行為因起訴主體缺乏而得不到司法救濟(jì)，從而阻礙了耕地土壤污染防治事業(yè)的健康發(fā)展。

（四）執(zhí)法體制不完善

耕地土壤環(huán)境的范圍比較寬泛，涉及到糧食生產(chǎn)、國(guó)土資源的利用與保護(hù)、水資源的開發(fā)與保護(hù)等，需要建立綜合執(zhí)法體制，由一個(gè)權(quán)威部門對(duì)其統(tǒng)一進(jìn)行管理。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，在耕地土壤污染防治領(lǐng)域，除了生態(tài)環(huán)境部門享有執(zhí)法權(quán)外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門、水利部門等也享有執(zhí)法權(quán)，也是執(zhí)法主體。此外，地方性的耕地土壤污染防治法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法主體也不相同?？梢?，我國(guó)現(xiàn)行的耕地土壤污染防治執(zhí)法體制是一種分散的體制，執(zhí)法機(jī)構(gòu)比較多，許多部門都享有執(zhí)法權(quán)。在這種執(zhí)法體制下，多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職能存在交叉，導(dǎo)致其在執(zhí)法過程中往往出于本部門利益的考慮而相互推諉或者扯皮，爭(zhēng)管對(duì)自己有利的事情，不管對(duì)自己無利的事情，導(dǎo)致執(zhí)法秩序混亂，執(zhí)法效能低下[12]。

（五）法律責(zé)任不合理

合理的法律責(zé)任是保障耕地土壤污染防治法律得到有效實(shí)施的必要手段?，F(xiàn)行的耕地土壤污染防治法律對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定不合理。第一，重視污染耕地土壤行為人的法律責(zé)任，忽視耕地土壤污染防治行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。在現(xiàn)行法律中，主要對(duì)污染耕地土壤的污染者法律責(zé)任作了細(xì)致的規(guī)定，而對(duì)地方人民政府、生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、水利部門等行政主體在耕地土壤污染防治中的違法失職行為的法律責(zé)任規(guī)定不足，從而導(dǎo)致耕地土壤污染防治執(zhí)法過程中出現(xiàn)“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”等現(xiàn)象的發(fā)生，使得執(zhí)法效率降低。第二，行政處罰措施不合理?，F(xiàn)行的耕地土壤污染防治法律對(duì)污染耕地土壤的違法行為規(guī)定的行政處罰措施主要是罰款、責(zé)令改正、沒收違法所得等，而對(duì)“修復(fù)耕地土壤環(huán)境”這一措施規(guī)定的很少。第三，刑事責(zé)任不合理。承擔(dān)刑事責(zé)任的前提是污染耕地土壤的行為構(gòu)成污染環(huán)境罪。而污染環(huán)境罪是結(jié)果犯，其成立要求污染環(huán)境的行為實(shí)際造成重大環(huán)境污染事故，即重大污染事故在客觀上必須實(shí)際發(fā)生。而土壤污染具有長(zhǎng)期的潛伏性和隱蔽性，污染結(jié)果在短期內(nèi)很難表現(xiàn)出來，使得很多嚴(yán)重污染耕地土壤環(huán)境的行為因?qū)嶋H沒有發(fā)生重大污染事故而不構(gòu)成污染環(huán)境罪，從而不承擔(dān)刑事責(zé)任。由于法律責(zé)任不合理，導(dǎo)致耕地土壤污染防治法律威力不夠，不能發(fā)揮應(yīng)有的威懾和制裁作用，制約了耕地土壤污染防治事業(yè)的健康發(fā)展。

三、完善耕地土壤污染防治立法的建議

完善耕地土壤污染防治立法是保護(hù)耕地資源和耕地土壤環(huán)境，預(yù)防和治理耕地土壤污染最為關(guān)鍵的措施。應(yīng)當(dāng)從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，在借鑒國(guó)外有關(guān)國(guó)家成熟立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地采取一些措施，為耕地土壤污染防治提供有力的保障。

（一）健全立法體系，完善法律內(nèi)容

健全法律體系、完善法律內(nèi)容是完善耕地土壤污染防治立法的關(guān)鍵。第一，制定專門的耕地土壤污染防治法律。制定一部體現(xiàn)耕地土壤環(huán)境特點(diǎn)、反映民意的耕地土壤污染防治專門性法律具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，可以更好地保護(hù)耕地土壤環(huán)境、治理耕地土壤污染和預(yù)防耕地土壤環(huán)境破壞，促進(jìn)耕地土壤環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。在這方面，國(guó)外有成熟的立法經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。例如，瑞典在1998年頒布了《耕地土壤污染防治辦法》作為《土壤污染防治法》的特別法，專門對(duì)耕地土壤污染防治問題進(jìn)行規(guī)范。這一立法經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)被國(guó)際社會(huì)作為防治耕地土壤污染的共同準(zhǔn)則，值得我國(guó)借鑒。而且，耕地土壤環(huán)境具有特殊性，其污染防治應(yīng)當(dāng)具有一些特殊的規(guī)則。在制定《耕地土壤污染防治辦法》時(shí)，除了要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)法的基本原則外，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則。（1）耕地保護(hù)優(yōu)先原則。（2）最佳保護(hù)技術(shù)原則，即要在現(xiàn)有最佳土壤保護(hù)技術(shù)的基礎(chǔ)上確定耕地土壤保護(hù)措施[13]。在《耕地土壤污染防治辦法》中，重點(diǎn)對(duì)耕地土壤污染防治的措施、污染的管控、監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制、修復(fù)等問題作出具體規(guī)定。第二，完善耕地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。（1）制定耕地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。耕地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行耕地土壤環(huán)境管理的技術(shù)規(guī)范。從我國(guó)耕地土壤污染的現(xiàn)狀和防治需要來看，重點(diǎn)需要制定《耕地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《土壤重金屬檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)藥檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》。（2）對(duì)現(xiàn)有的耕地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行完善。重點(diǎn)完善《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，擴(kuò)大污染物的種類和范圍，把實(shí)踐中出現(xiàn)的其他污染物納入進(jìn)去，為耕地土壤環(huán)境管理提供科學(xué)的技術(shù)依據(jù)。第三，健全公眾參與制度。重點(diǎn)對(duì)公眾參與的范圍、形式、途徑、保障等問題做出具體規(guī)定，為公眾參與耕地土壤污染防治實(shí)踐提供具體而明確的依據(jù)。另外，建立耕地土壤生態(tài)補(bǔ)貼制度?？梢越梃b德國(guó)成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中采取有利于耕地土壤環(huán)境保護(hù)措施的人給予一定的補(bǔ)貼[14] 。如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者減少化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)防治耕地土壤污染作出貢獻(xiàn)的，由政府給予一定的補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)他們防治耕地土壤污染的積極性和主動(dòng)性，從而更好地保護(hù)耕地土壤環(huán)境。

（二）強(qiáng)化環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性手段，協(xié)調(diào)利益沖突

強(qiáng)化環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性手段是完善耕地土壤污染防治立法的一個(gè)重要方面?？紤]到我國(guó)耕地土壤環(huán)境管理實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)構(gòu)因缺乏必要的強(qiáng)制性手段而導(dǎo)致執(zhí)法不力的現(xiàn)實(shí)，建議在立法中明確賦予環(huán)境管理機(jī)構(gòu)必要的強(qiáng)制性手段，以有效預(yù)防和治理耕地土壤環(huán)境破壞和污染的發(fā)生，從而更好地保護(hù)耕地土壤環(huán)境。另外，要協(xié)調(diào)好相關(guān)的利益關(guān)系。通過立法，對(duì)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)自身的利益與環(huán)境利益的關(guān)系、污染者與受害人之間的利益關(guān)系、污染防治人與受益人之間的利益關(guān)系等進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)?？紤]到我國(guó)的實(shí)際情況，可以采取以下幾項(xiàng)措施：（1）對(duì)在耕地土壤污染防治方面做出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，在稅收、貸款等方面給予一定的優(yōu)惠。（2）對(duì)符合要求從事農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜生產(chǎn)的企業(yè)和規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)開征耕地土壤污染稅。（3）設(shè)立耕地土壤污染防治基金，專門用于耕地土壤污染防治，其來源包括政府財(cái)政撥款、污染者和相關(guān)事故責(zé)任人繳納的罰款以及接受社會(huì)的捐贈(zèng)等。

（三）健全相關(guān)的配套制度和救濟(jì)機(jī)制

健全相關(guān)的配套制度和救濟(jì)機(jī)制是完善我國(guó)耕地土壤污染防治立法的一項(xiàng)重要措施?？紤]到我國(guó)耕地土壤污染防治實(shí)踐中，因配套制度缺乏導(dǎo)致耕地土壤環(huán)境保護(hù)制度不能落實(shí)或者不能完全落實(shí)的現(xiàn)實(shí)，有必要加強(qiáng)相關(guān)的配套制度建設(shè)。例如，為了使生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償制度能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，建議開征生態(tài)環(huán)境稅、實(shí)施綠色國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值制度等[15] 。此外，要完善司法救濟(jì)機(jī)制，重點(diǎn)是擴(kuò)大環(huán)境民事公益訴訟起訴主體的范圍，賦予公民個(gè)人提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利?？紤]到我國(guó)的實(shí)際，可以規(guī)定公民個(gè)人提起環(huán)境民事公益訴訟后，如果判決勝訴，對(duì)其給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。這在一定程度上解決了侵犯環(huán)境公共利益的污染耕地土壤的行為因起訴主體缺乏得不到司法救濟(jì)問題，從而更好地保護(hù)耕地土壤環(huán)境。

（四）改革執(zhí)法體制

耕地土壤環(huán)境具有系統(tǒng)性和綜合性特點(diǎn)，涵蓋了糧食生產(chǎn)、國(guó)土資源的保護(hù)與利用，水資源的開發(fā)與保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，需要有一個(gè)權(quán)威部門統(tǒng)一對(duì)其進(jìn)行管理。因此，需要對(duì)現(xiàn)行的耕地土壤環(huán)境執(zhí)法體制進(jìn)行改革。改革的關(guān)鍵是建立綜合執(zhí)法體制，即建立一個(gè)綜合性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)一行使土壤環(huán)境管理職權(quán)。從我國(guó)的實(shí)際情況來看，可以考慮在各級(jí)人民政府中設(shè)立“土壤環(huán)境執(zhí)法稽查隊(duì)”，作為土壤環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使對(duì)土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原、畜牧業(yè)等部門的土壤環(huán)境執(zhí)法權(quán)，負(fù)責(zé)耕地土壤污染防治管理[16]，以解決耕地土壤污染防治過程中的多頭執(zhí)法問題，提高耕地土壤環(huán)境執(zhí)法效率。

（五）嚴(yán)格法律責(zé)任

現(xiàn)行法律對(duì)耕地土壤污染行為法律責(zé)任的規(guī)定，不適應(yīng)有效防治耕地土壤污染的要求，導(dǎo)致破壞和污染耕地土壤環(huán)境的行為得不到有效控制。為此，一是要重視行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。在法律中對(duì)地方人民政府、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門、水利部門等行政機(jī)關(guān)在耕地土壤污染防治中的違法行政行為的法律責(zé)任作出明確而具體的規(guī)定，以督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法。二是強(qiáng)化修復(fù)土壤環(huán)境措施。在相關(guān)法律中，將修復(fù)耕地土壤環(huán)境規(guī)定為破壞或者污染耕地土壤行為必須受到的處罰措施。三是嚴(yán)格刑事責(zé)任。建議將污染環(huán)境罪由結(jié)果犯修改為危險(xiǎn)犯，規(guī)定行為人向環(huán)境中排放、傾倒、處置有害廢物的行為，只要客觀上足以發(fā)生重大環(huán)境污染事故的，就構(gòu)成犯罪，而不要求重大環(huán)境污染事故實(shí)際發(fā)生。通過嚴(yán)格的法律責(zé)任，使耕地土壤污染防治法律有效發(fā)揮其威懾和制裁功能，從而更好地保護(hù)耕地土壤環(huán)境，促進(jìn)耕地土壤污染防治事業(yè)的健康發(fā)展。

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Study on the Legislation of Prevention and Control of? Cultivated Land Soil Pollution in China

DONG Hong，WANG Youqiang*

（College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Cultivated land soil pollution is one of the most serious environmental problems，which seriously restricts the sustainable utilization of cultivated land resources and the sustainable development of agriculture.Law is one of the most effective measures to solve the problem of cultivated land soil pollution，but there are deficiencies in China’s current legislation on the prevention and control of cultivated land soil pollution，which seriously restricts the effective play of its function.In order to improve the legislation on the prevention and control of cultivated land soil pollution，we should start from the reality of our country and take targeted measures on the basis of learning from the useful experience of the international community.It is suggested to formulate a law for the prevention and control of cultivated land soil pollution，modify the relevant contents of the current law;strengthen the mandatory means of environmental management institutions and coordinate interest relations;improve relevant supporting measures and relief mechanisms;reform law enforcement system;and clarify strict legal liability to provide powerful guarantee for the prevention and control of cultivated land soil pollution.

Key words： cultivated land soil pollution;prevention and control of cultivated land soil pollution;prevention and control law

（責(zé)任編輯：張潔）