物權視域下承包地與宅基地權利分置創(chuàng)新實踐

金勇興

（1.中共溫州市委黨校，浙江 溫州 325013；2.溫州市燎原文化發(fā)展促進會，浙江 溫州 325016）

《民法典》“物權篇”吸收了近年來農村土地制度改革成果，重構了農村土地權利體系。從農村土地所有權歸屬來看，“物權篇”不僅明確集體土地所有權的主體是農民集體，由集體經濟組織或者村民委員會代表農民集體行使土地所有權，而且強調土地承包經營權與宅基地使用權的身份屬性，以體現(xiàn)社會保障目標，并增設土地經營權制度，以體現(xiàn)承包地“三權分置”改革成果，進而明確宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規(guī)定，為承包地與宅基地“三權分置”改革不僅留下發(fā)展空間而且指明發(fā)展方向。承包地與宅基地權利分置創(chuàng)新實踐，不僅有利于提高農村土地使用效率，而且有利于振興鄉(xiāng)村發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會共同富裕。

一、承包地與宅基地權利分置創(chuàng)新實踐演進

從中華人民共和國成立到21 世紀20 年代，當代中國承包地與宅基地權利分置演進展現(xiàn)了農村土地制度改革不斷深入發(fā)展的歷史。按照土地所有權歸屬，可以將土地分為國家所有和集體所有兩類。城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地等，屬于農民集體所有。按照土地用途，可以將土地分為農用地（含承包地）、建設用地（含宅基地）和未利用地三類[1]18。而承包地與宅基地權利分置，是指在確保國家或集體土地所有權不改變的前提下，通過一次或多次的權利派生，分置產生若干可以獨立存在、權能相對完整的新型權利類型的過程[2]。

1.承包地從農用地“兩權合一”到“兩權分離”

農用地，是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等[1]18。1950年到1980年，在這30年期間，農用地（含承包地）權利建構總體上經歷土地改革時期土地農戶所有權與農戶經營權“兩權合一”、合作化時期土地農戶所有權與集體合作經營權“兩權分離”、人民公社時期土地集體所有權與集體經營權“兩權合一”三個不同時期。在合作化時期和人民公社時期中出現(xiàn)過二個相同的典型實踐（試點），即1956年浙江省永嘉縣燎原社“包產到戶”和1978 年安徽省鳳陽縣小崗村“包產到戶”[3]。參見表1。

表1 “包產到戶”實踐“兩權分離”

1986 年《土地管理法》規(guī)定了土地的所有權與使用權，在法律上首次將土地所有權與土地使用權分置?？梢哉f，《土地管理法》揭開了當代中國農村土地權利分置立法改革的序幕。1988 年憲法修正案規(guī)定土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。1993年憲法修正案將以家庭聯(lián)產承包為主的責任制寫入憲法。1999 年憲法修正案明確提出農村集體經營組織實行以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。2002 年《農村土地承包法》和2007 年《物權法》等法律頒布，實現(xiàn)了當代中國農村土地權利建構由政策向法律轉化，將中央政策指引下的地方創(chuàng)新實踐的成功樣本和成熟經驗以法律形式加以確 定[4]10。土地所有權與承包經營權“兩權分離”是承包地權利分置一次成功的創(chuàng)新實踐，不僅讓農民加快告別溫飽不足，而且讓農民穩(wěn)步奔向小康社會。

2.承包地從“兩權分離”到“三權分置”

隨著農業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以戶為單位的承包地生產方式效率較低的問題開始突顯，無法滿足農業(yè)經營規(guī)?；陌l(fā)展需要，而且部分承包地荒廢，受土地經營權流轉的限制，無法滿足城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要。2014 年，《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》首次提出“堅持農村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”[1]291。2016 年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中，明確提出將集體土地所有權和土地承包經營權的“兩權分離”模式，進一步深化改革為集體土地所有權、農戶承包權和土地經營權的“三權分置”模式，以期解決農民融資難問題、促進農業(yè)適度規(guī)模經營、提高土地使用效率[4]10。與“兩權分離”相比，“三權分置”只是在“兩權分離”中形成的土地承包經營權的基礎上新增加了土地經營權[5]。

據(jù)有關資料顯示，早在20 世紀80 年代初，浙江省樂清市棄農從商的農民已將自家承包地轉包給其他農戶。這引起樂清市黨委和政府的重視。1988年，樂清市率先提出承包地“三權分置”，明確土地所有權，穩(wěn)定土地承包權，搞活土地經營使用權，允許經營使用權有償轉移。當時，這一創(chuàng)新被浙江省農村政策研究室調研組認為是一項理論突破，隨后被寫入浙江省政府文件，在全省試點推廣[6]。2013 年7月，習近平同志在湖北考察時強調：“完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系?！盵7]2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確承包農戶對承包權享有占有、使用、收益和流轉權。經營農戶對所流入的土地的經營權擁有抵押權和擔保權[8]58。2014 年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確提出對承包地要進行“三權分置”的制度改革主張及其基本內涵。自此，歷年中央一號文件逐年都對承包地“三權分置”創(chuàng)新實踐深入完善政策規(guī)定。土地所有權、承包權、經營權“三權分置”是承包地權利分置又一次突破性創(chuàng)新實踐，不僅有利于全面建成小康社會，而且有利于走向共同富裕。

3.從承包地“三權分置”到宅基地“三權分置”

伴隨承包地“三權分置”深入發(fā)展，宅基地“三權分置”也逐年深入發(fā)展。宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，是繼承包地“三權分置”改革之后的又一次探索性創(chuàng)新實踐，是建立完善中國特色社會主義土地制度的重要探索，對鄉(xiāng)村振興產生深遠影響。借鑒承包地改革經驗，將“三權分置”應用于宅基地改革，而宅基地權能體系較承包地權能更為復雜，變革的意義毫不遜色[9]。

（1）首輪宅基地“三權分置”改革。2014 年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，開啟了首輪宅基地改革試點。2015 年2 月，宅基地改革試驗區(qū)在15個縣（市、區(qū)）啟動，并于2017年擴展至33個試點縣（市、區(qū)）。浙江省義烏市作為首批宅基地改革試點縣（市、區(qū)）之一，在落實所有權、保障資格權、適度放活使用權方面進行了積極探索[10]。2018 年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了全面部署，首次提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”[11]。2018年浙江省瑞安市等地開展宅基地“三權分置”改革試點，率先出臺宅基地“三權分置”改革試點1+10文件，并在12個村進行試點[6]。2019年9月，中央農辦、農業(yè)農村部印發(fā)《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》；2019年12月，農業(yè)農村部、自然資源部印發(fā)《關于規(guī)范農村宅基地審批管理的通知》，宅基地“三權分置”改革成為農村土地改革的熱點與重點。

（2）新一輪宅基地“三權分置”改革。2020 年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，再次對深化宅基地“三權分置”改革試點作出部署，開啟了新一輪宅基地改革試點。2020年9月，溫州龍港市被列為全國107個宅基地制度改革試點縣（市、區(qū)）之一。近年來，龍港市以深化宅基地“三權分置”改革，落實宅基地所有權、資格權和使用權為主線，不斷完善宅基地分配、審批、使用、流轉、退出、監(jiān)管制度，促進城鄉(xiāng)要素資源市場化配置[12]。

從承包地與宅基地權利分置創(chuàng)新實踐演進來看，承包地是經過農用地“兩權合一”到“兩權分離”，再從承包地“兩權分離”到“三權分置”；而宅基地是伴隨承包地“三權分置”到宅基地“三權分置”。因此，從承包地“三權分置”到宅基地“三權分置”具有先后關聯(lián)的明晰的創(chuàng)新實踐演進軌跡。當然，承包地“三權分置”與宅基地“三權分置”并不完全相同，承包地的“三權分置”是在集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，重點是解決承包地土地流轉不暢、產出收益不高、農業(yè)生產人心不穩(wěn)、國家糧食生產安全和農村土地使用效率不高等問題；而宅基地“三權分置”要求探索宅基地所有權、資格權、使用權分置，落實宅基地農民集體所有權，保障宅基地農戶資格權和房屋財產權，適度放活農戶宅基地和房屋使用權，重點是解決城鄉(xiāng)建設用地“雙增長”和農村大量宅基地閑置等問題。宅基地“三權分置”是伴隨承包地“三權分置”的又一次探索性創(chuàng)新實踐。

二、承包地與宅基地權利分置確權定位

承包地與宅基地權利分置創(chuàng)新實踐演進，不僅明確了承包地所有權、承包權、經營權與宅基地所有權、資格權、使用權分置，而且引發(fā)了承包地與宅基地權利分置的具體內涵和權屬關系的確權定位思考。從法理角度來看，承包地與宅基地權利分置創(chuàng)新實踐演進，催生了當代中國物權法內容的豐富與發(fā)展。承包地與宅基地權利分置確權定位應依照法律規(guī)定，確認承包地所有權、承包權、經營權與宅基地所有權、資格權、使用權的具體內容和權屬關系定位。較之“兩權分離”模式，“三權分置”的創(chuàng)新實踐在于，通過承包地承包權與宅基地資格權的獨立，剝離“兩權分離”建構下土地承包經營權與宅基地使用權所負載的保障功能和身份屬性，從而化解了“兩權分離”建構下權能結構沖突的矛盾，實現(xiàn)公益屬性與私益屬性、社會保障與財產保護的兼顧[10]157，有利于探索解決承包地與宅基地權利分置的確權定位途徑。

1.承包地“三權分置”權利建構

承包地是指農村集體經濟組織成員有權依法承包的由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地[1]276。從所有權歸屬來看，承包地所有權屬于農民集體所有。從物權來看，承包地所有權，從屬自物權，而承包地承包權、經營權，是用益物權，從屬他物權?！睹穹ǖ洹贰拔餀嗥泵鞔_了集體土地所有權的主體是農民集體，強調了土地承包經營權的身份屬性和用益物權屬性，增設土地經營權制度，規(guī)定“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權”[13]。承包地“三權分置”權利建構如圖1所示。

圖1 物權視域下的承包地“三權分置”權利建構

2.宅基地“三權分置”權利建構

宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地，以及準備建房用的規(guī)劃的土地三種類型[14]。從所有權歸屬來看，宅基地所有權與承包地所有權一樣，也屬于農民集體所有，從屬自物權；宅基地資格權、使用權，也是用益物權，也從屬他物權。因此，物權視域下，宅基地“三權分置”權利建構，也可以參照圖1內容建構（如圖2所示）。

圖2 物權視域下的宅基地“三權分置”權利建構

當然，宅基地與承包地有著許多不同之處。例如，在土地用途、面積標準、流轉范圍等方面有所不同。從權利分置創(chuàng)新實踐演進來看，承包地“三權分置”與宅基地“三權分置”既有聯(lián)系又有區(qū)別。雖然二者中所有權歸屬是一樣的，都是農民集體所有，但是二者中承包權與資格權、經營權與使用權盡管有所關聯(lián)卻有明顯不同，導致承包地“三權分置”與宅基地“三權分置”內在權利分置既有聯(lián)系又有區(qū)別。然而，圖3表明，盡管宅基地與承包地有著許多不同，依然可以對照承包地，在物權視域下對宅基地進行“三權分置”權利建構（如圖3所示）。

圖3 承包地與宅基地權利分置確權定位

3.承包地“三權分置”與宅基地“三權分置”

從物權來看，承包地與宅基地“三權分置“具體內容和權屬關系的確權定位為：所有權，從屬自物權，而用益物權，從屬他物權；承包權與資格權，從屬人役權，而經營權與使用權，從屬地役權（如圖3 所示）。本文著重對承包權與資格權從屬人役權和經營權與使用權從屬地役權進一步闡釋。

（1）承包權與資格權從屬人役權。人役權是為了特定人的利益而利用他人所有之物的權利[15]，即以他人之物供自己使用和收益的權利[16]。人役權制度源于古羅馬法。古羅馬法上，役權可分為地役權與人役權。為人而存在者，曰人的役權（人役權）；為土地而存在者，曰地的役權（地役權）[17]。雖然，《民法 典》“物權篇”已創(chuàng)設地役權，但尚未創(chuàng)設人役權。然而，從法源來看，承包權與資格權基本符合人役權的范疇，而且也能順理成章屬于用益物權的范疇。從人役權來看，承包權與資格權兼具身份屬性與財產屬性，這是人役權的特定性。人役權作為一般性的用益物權，可以彌補具體用益物權的不足，而且為物權法承擔某些社會保障的職能提供了可能[18]。如能創(chuàng)設人役權，就可以形成承包地與宅基地所有權（自物權）和用益物權（他物權）中承包權與資格權（人役權）[19]、經營權與使用權（地役權）的“三權分置”（參見圖3）。從物權來看，承包權與資格權雖然具有強烈的身份屬性，但不從屬人身權，也不是身份權。身份權原則上不具有財產價值[20]。已有研究大都只見制度不見“人”[21]128，或者只見具體“人”——農民，不見抽象“人”——權利。承包權與資格權雖然具有強烈的具體“人”——農民的身份屬性，但本質上具有抽象“人”——權利的特定性，從屬人役權。

（2）經營權與使用權從屬地役權。地役權與人役權相對而言，是一種古老的用益物權類型，但在2007年《物權法》中還是第一次出現(xiàn)的新制度。地役權，是為他人的利益或便利在某一財產上設立的負擔；是指為特定人的利益所設立的役權[22]，可以說是用益物權的一種役權，從屬用益物權?！睹穹ǖ洹贰拔餀嗥币?guī)定，“設立地役權，當事人應當采取書面形式訂立地役權合同”；“土地上已設立土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等權利的，未經用益物權人同意，土地所有權人不得設立地役權”。由此可見，經營權與使用權從屬地役權。從物權角度，能夠明確承包地所有權、承包權、經營權與宅基地所有權、資格權、使用權確權定位。雖然承包地與宅基地的性質和功能不一樣，但權利分置的法理是一樣的[23]。因此，建立權屬清晰的登記制度，客觀、公正公平地處理好利益平衡，為承包地與宅基地社會保障與經濟效益的具體內容和權屬關系奠定堅實確權定位的法理基礎，有助于為振興鄉(xiāng)村發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會共同富裕展現(xiàn)中國智慧。

三、承包地與宅基地權利分置流轉取向

長期以來，當代中國土地分為國有土地和集體土地，國有土地在城市化過程中可以進入市場流轉，農村土地流轉一直受到嚴格限制。原本嚴格限制農村土地流轉規(guī)定不僅不能為農民創(chuàng)造更多收入，反而阻礙了農村經濟發(fā)展[24]。考察承包地與宅基地權利分置創(chuàng)新實踐演進，“必須落地于土地流轉這一關鍵場域”[21]123。“三權分置”的改革目標就是最大限度地實現(xiàn)承包地經營權與宅基地使用權流轉，有效地促進土地集中，不斷擴大農業(yè)生產規(guī)模，為現(xiàn)代農業(yè)進一步資本化、規(guī)模化和集約化發(fā)展創(chuàng)造條件[8]61。從資源配置角度來看，土地作為重要生產要素，通過市場機制配置，使其自由流動，是實現(xiàn)土地使用效率最大化的方式。因此，無論從縱向承包權與宅基地權利分置創(chuàng)新實踐演進軌跡來看，還是從橫向承包地與宅基地權利分置確權定位來看，展望未來發(fā)展，勢必要使承包地與宅基地權利分置流轉受益于市場配置資源，從而實現(xiàn)土地使用效率最大化。

1.承包地與宅基地在流轉中權利分置權屬 相同

承包地與宅基地權利分置是土地立法的新課題，應具有特定的法律內涵。承包地流轉與宅基地流轉權屬相同，并不是純屬于主觀上斷念，而是在確權定位的基礎上，進一步提出合邏輯性與合目的性相統(tǒng)一的承包地流轉與宅基地流轉權屬相同，相關權屬表達式為：∵ C(S+R+D)=Z(S+R+D) ∴ C=Z。其中，C表示承包地，Z表示宅基地，S表示所有權，R表示人役權，D表示地役權。承包地流轉與宅基地流轉權屬相同，主要是在物權流轉中承包地流轉與宅基地流轉具有相同權屬相加等值關系，二者可以互換。說明承包地與宅基地在流轉中權利分置權屬相同的立意，不僅是為了承包地與宅基地可以在流轉中互換，而且是為了說明如果承包地可以流轉，那么宅基地也可以流轉，因為承包地與宅基地在流轉中權利分置權屬相同。

2.承包權與資格權在流轉中保留在中介環(huán)節(jié)

在“三權分置”后，“三權分置”的功能在不斷拓展、組織流轉重塑，權利分置不斷變得完整。承包地與宅基地權利分置中“三權”之間并不是平等關系，表現(xiàn)為傳承接力關系?！叭龣喾种谩眲冸x了困在承包地經營權與宅基地使用權上的承包權與資格權。承包權與資格權前接所有權，后接經營權與使用權，是前后二者之間的橋梁和紐帶[25]。因此，承包權與資格權能夠在中介環(huán)節(jié)中得到保留（如圖4所示）。

圖4 承包地流轉與宅基地流轉中介環(huán)節(jié)

“三權分置”中所有權通過承包權、資格權轉接到經營權、使用權?！叭龣喾种谩敝兴袡噙m用于社會民主管理，決定公共物品的供給；經營權與使用權適用于市場流轉機制，有利于促進經營權與使用權充分流動。在承包地與宅基地中“三權分置”，承包權與資格權作為人役權屬于用益物權而承上接下，不僅有利于在承包地流轉與宅基地流轉中所有權保持公有不變，承包權與資格權保障得到保留，也有利于放活經營權與使用權在流轉中市場化運作。

3.經營權與使用權在流轉中轉向市場領域

從現(xiàn)行法規(guī)與政策角度來看，在承包地與宅基地流轉中，所有權不變，承包權與資格權需要保留，經營權與使用權可以流轉。承包地經營權流轉方式有轉包、互換、出租、轉讓等，通過這些方式進行流轉，實現(xiàn)承包地相對集中，探索放活土地經營權轉向市場流轉的有效途徑。宅基地使用權流轉方式，長期以來一直存在將宅基地國有化的見解[26]，部分地方立法遂采納了將宅基地征收為國有的措施。然而，堅持城鄉(xiāng)住宅的同權同利理念，城鎮(zhèn)住宅用地使用權自動續(xù)期與農村宅基地使用權長期保持不變，可以通過建設用地相關一致規(guī)定，實現(xiàn)二者轉向市場流轉。農村建設用地與國有建設用地都可以依法入市，能夠進一步有效地解決農村房屋和農村宅基地轉向市場流轉領域等相關問題，允許宅基地隨著住宅一并自由流轉[27]。提高承包地經營權與宅基地使用權流轉效率，不僅有利于實現(xiàn)社會保障和財產增值功能，而且可為城鄉(xiāng)社會共同富裕奠定堅實的物質基礎。

在“房地分離”的模式下，農村房屋的流轉對象不應限定于本集體經濟組織成員，而是可以允許非本集體經濟組織成員受讓人并不取得該住房占有范圍內的宅基地使用權，而僅取得宅基地使用權的租賃權。如果宅基地使用權完全市場化，其法律地位應等同于建設用地使用權，實現(xiàn)“房地一致”原則。所謂“房地一致”僅僅只是房屋所有權與相應土地使用權的主體一致，并不是房屋所有權與相應土地所有權的主體一致。因此，在房屋所有權與土地所有權 “房地分離”情況下，農村房屋所有權與宅基地使用權，也能如同商品房房屋所有權與相關房屋土地使用權一樣可以進入市場流轉[28]。

總之，“三權分置”是承包地與宅基地權利分置的重要創(chuàng)新實踐?！睹穹ǖ洹贰拔餀嗥痹谝欢ǔ潭壬戏从沉顺邪嘏c宅基地權利分置創(chuàng)新實踐的成果，將其中可復制、可推廣的成功樣板和成熟經驗上升為法律。但對于尚未取得預期有效成果的，“物權篇”則未作出具體、明確的規(guī)定，為進一步試點創(chuàng)新實踐留下拓展的空間。推進“三權分置”改革，有利于突破農村與城市、集體與國家、農民與市民、自然人與法人之間流轉所有限制發(fā)展的障礙，從而形成農村與城市、集體與國家、農民與市民、自然人與法人之間市場流轉發(fā)展大格局。只有進一步依法賦予承包地與宅基地流轉權能，才能有利于振興鄉(xiāng)村發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會共同富裕。