河南省可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究*

河南省科學(xué)院地理研究所 羅寧

一、實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展概述

實(shí)驗(yàn)區(qū)是貫徹《中國21世紀(jì)議程》，落實(shí)科教興國和國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要試點(diǎn)示范基地[1]，針對(duì)不同類型區(qū)域資源現(xiàn)狀、發(fā)展水平，突破發(fā)展障礙，因地制宜，積極探索在科學(xué)技術(shù)應(yīng)用、工作機(jī)制和管理體系等各方面的創(chuàng)新性實(shí)踐和發(fā)展，以克服發(fā)展進(jìn)程中的資源過量使用、自然資源污染、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡等重要社會(huì)問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源利用、區(qū)域均衡的協(xié)調(diào)發(fā)展，起到了良好的示范作用[2-4]。隨著步入新時(shí)期，對(duì)可持續(xù)發(fā)展明確提出了新的需求，黨的十九大以來，隨著高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施，各地區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)進(jìn)一步優(yōu)化，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性進(jìn)一步提高，實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)也面臨著新的歷史使命[3,5]。

（一）實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展歷程

自從改革開放至今，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，但與此同時(shí)，許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題、生態(tài)環(huán)境問題也已開始凸顯，如基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、貧富差距擴(kuò)大；氣候變暖、酸雨、臭氧層問題等。這些問題的長時(shí)間持續(xù)勢(shì)必會(huì)抑制我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)發(fā)展。為解決這些問題，國家有關(guān)部門于1986年選擇了江蘇省常州市和無錫市華莊鎮(zhèn)，作為地方性的可持續(xù)發(fā)展綜合示范試點(diǎn)，開啟了通過建立綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)探尋中國可持續(xù)發(fā)展道路的嶄新時(shí)期[7]。

為根治我國發(fā)展過程中的具體問題，進(jìn)一步探尋中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展、人與自然和諧共處的新理念，為實(shí)現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展新道路而形成并發(fā)展出來的具有中國特色的實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，大致經(jīng)過了如下四個(gè)階段[8]。

1.開創(chuàng)試點(diǎn)，積極推動(dòng)（1986—1993年）

自常州市和無錫市華莊鎮(zhèn)試點(diǎn)后，在黑龍江肇東市等地方，也先后推進(jìn)了綜合試點(diǎn)工作。經(jīng)過近5年的有序發(fā)展，1992年確定了在綜合試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，建設(shè)“社會(huì)發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”，并成立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，聯(lián)合推進(jìn)綜合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)[7]，出臺(tái)了建設(shè)指南和意見等指導(dǎo)性文件,并專門設(shè)立了主管機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)委員會(huì),實(shí)際主管和負(fù)責(zé)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理工作,并逐年拓展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍,指導(dǎo)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

2.拓展內(nèi)涵，逐步推進(jìn)（1994—2001年）

1994年發(fā)布的《中國21世紀(jì)議程》，明確提出了我國可持續(xù)發(fā)展的總體思路和行動(dòng)框架，此后，實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入到了一個(gè)新的階段，示范工作由國家層面向地方層面逐步推進(jìn)，可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵得到進(jìn)一步拓展。1996年明確提出了科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展基本戰(zhàn)略之一[7]。針對(duì)新的形勢(shì)發(fā)展，為推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科教興國戰(zhàn)略的落實(shí)，并鼓勵(lì)在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)管理體制的綜合配套改革，1997年底，“社會(huì)發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”更名為“可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”，此后，科技部等國家機(jī)關(guān)，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展和推進(jìn)機(jī)制作出了調(diào)整，同時(shí)出臺(tái)管理和驗(yàn)收辦法等宏觀指導(dǎo)文件。

3.總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面開展（2002—2013年）

實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)在這一時(shí)期取得了明顯進(jìn)展，《中華人民共和國可持續(xù)發(fā)展國家報(bào)告》將其作為窗口向世界展示中國可持續(xù)發(fā)展的成就。實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的普及起到了積極作用，并探索出了若干具有示范推廣意義的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展模式，《中國實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告（2000—2015）》中，也將實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)作為中國推進(jìn)實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)的一項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn)。2003年開始，國家組織啟動(dòng)和實(shí)施了國家可持續(xù)發(fā)展示范工作，制定了可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)管理辦法與規(guī)劃指標(biāo)體系。

4.示范評(píng)估，創(chuàng)新發(fā)展（2014年—至今）

在2014年和2016年，開展了兩次實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新監(jiān)測(cè)與評(píng)估工作。2016年《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》明確提出以現(xiàn)有工作為基礎(chǔ)，打造一批可復(fù)制、可推廣的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新典型，提供先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮實(shí)驗(yàn)區(qū)示范性和帶動(dòng)效應(yīng)[5-6]。2018年科技部對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)展?fàn)顩r實(shí)施第三方總結(jié)評(píng)價(jià)，并基于評(píng)價(jià)結(jié)果，探索動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，在國家實(shí)施創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[7]、新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，充分發(fā)揮實(shí)驗(yàn)區(qū)的示范引領(lǐng)作用進(jìn)行了有益的探索。

（二）河南省實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)程

20世紀(jì)90年代中后期，河南已經(jīng)基本解決了溫飽問題，開始啟動(dòng)全面建成小康社會(huì)的步伐，全省的工業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平明顯提升，綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力有了顯著提高，但同時(shí)在巨額人口壓力下，河南省的土地資源、生態(tài)環(huán)境的承載力已經(jīng)接近臨界狀態(tài)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)量、質(zhì)量和資源、環(huán)境的巨大消耗不相適應(yīng)，全省各區(qū)域之間的發(fā)展水平也出現(xiàn)了不均衡等現(xiàn)實(shí)問題。將落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略擺在發(fā)展的首要戰(zhàn)略地位，實(shí)現(xiàn)人口、環(huán)境、資源與經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，是河南省解決、克服上述諸多問題，邁向可持續(xù)發(fā)展道路上的唯一選擇。

1995年開始，河南省委、省政府就十分重視可持續(xù)發(fā)展工作，并于“九五”期間明確可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略列為河南省全局性重大戰(zhàn)略，明確提出把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的總體設(shè)計(jì)與基本目標(biāo)。根據(jù)國家21世紀(jì)議程的要求，國家計(jì)委、科技部選擇河南省南陽市作為實(shí)施21世紀(jì)議程綜合試點(diǎn)城市之一。南陽市人民政府成立了“21世紀(jì)議程辦公室”，在開展干部培訓(xùn)，普及可持續(xù)發(fā)展知識(shí)，進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，收集安排可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，開展國際合作，特別是引進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面的外資和技術(shù)等方面做出了突出成績(jī)，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

隨后鞏義市竹林鎮(zhèn)、輝縣市孟莊鎮(zhèn)確定為國家可持續(xù)發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)。在國家確定試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，林州市、鄢陵縣、寶豐縣、商丘市梁園區(qū)、登封市、遂平縣關(guān)王廟鄉(xiāng)（現(xiàn)歸屬于駐馬店市高新區(qū)）等地確定為全省可持續(xù)發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)。

隨著全省實(shí)驗(yàn)區(qū)的逐步建立，可持續(xù)發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以及各級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)的組織管理機(jī)構(gòu)已基本構(gòu)建完成，為實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供了有力的組織保證，推進(jìn)了實(shí)驗(yàn)區(qū)的加快發(fā)展。

二、河南省實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)概況

根據(jù)“由點(diǎn)到面”“逐步推進(jìn)”的國家可持續(xù)發(fā)展工作布局，河南省選擇了若干不同類型的典型區(qū)域，積極開展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作，通過20多年的建設(shè)與發(fā)展，截至2019年底，已成功建立了13個(gè)國家級(jí)和18個(gè)省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)，見表1。

表1 河南省實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)情況表

（1）河南省實(shí)驗(yàn)區(qū)分布特征。經(jīng)過20多年的建設(shè)，截至2019年底，河南省已成功創(chuàng)建了13個(gè)國家級(jí)和18個(gè)省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)，遍布全省15地市，涵蓋省轄市、縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同區(qū)域范圍。

1.從發(fā)展階段分析

根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展過程，按照實(shí)驗(yàn)區(qū)的批準(zhǔn)日期判定對(duì)應(yīng)發(fā)展階段，并根據(jù)河南省地理區(qū)域分布進(jìn)行歸納，見表2。

表2 不同階段河南省實(shí)驗(yàn)區(qū)分布統(tǒng)計(jì)表

總體來看，豫北地區(qū)有12個(gè)，所占比例最高，豫東地區(qū)6個(gè)豫南地區(qū)為5，豫中5個(gè)，豫西地區(qū)最少，僅有三個(gè)。河南省實(shí)驗(yàn)區(qū)從1995年開始建立，和我國的整體階段比較，第一階段缺少試點(diǎn)，第二個(gè)階段用時(shí)8年，共建有實(shí)驗(yàn)區(qū)5個(gè)；第三個(gè)階段共用時(shí)11年，建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)18個(gè)；第四個(gè)階段用時(shí)約6年，建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)共9個(gè)。第二階段與后兩個(gè)階段在發(fā)展時(shí)間上雖然相差無幾，但速度卻差了近2倍。從中可發(fā)現(xiàn)，隨著實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)數(shù)量增長趨勢(shì)明顯。

結(jié)合地理區(qū)域來看，第二階段建設(shè)的5個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)中，豫中地區(qū)有2個(gè)，占該階段總量的40.00%，優(yōu)勢(shì)比較突出；第三階段建立的18個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)中，豫北地區(qū)有10個(gè)，占該階段總量的55.56%；第四階段建立的9個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)中，豫東地區(qū)有5個(gè)，占該階段總量的55.00%。

由此可見，各個(gè)區(qū)域的實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)數(shù)量均有所提高，但就地理區(qū)域而言，大多分布在豫北地區(qū)。實(shí)驗(yàn)區(qū)的分布情況并不均勻，特別是不同發(fā)展階段實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)往往集中在某個(gè)區(qū)域，2013年之前豫東最少，2014年之后，分布有明顯變化，依次為：豫北-豫東-豫南-豫中-豫西。

2.從發(fā)展類型分析

不同區(qū)域類型和資源類型的實(shí)驗(yàn)區(qū)，按其行政區(qū)域又可以區(qū)分為地級(jí)市型、城區(qū)型、縣域型和城鎮(zhèn)型四種類型進(jìn)行分析。根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)所屬發(fā)展類型，按照河南省地理區(qū)域進(jìn)行歸并，見表3。

表3 不同類型河南省實(shí)驗(yàn)區(qū)分布狀況表

河南省實(shí)驗(yàn)區(qū)共有32個(gè)，地級(jí)市型有3個(gè)，全部分布在豫北地區(qū)；縣域型最多且區(qū)域分布比較平均，最多的為豫北地區(qū)，占縣域型總數(shù)的31.00%；城區(qū)型共計(jì)7個(gè)，除豫西地區(qū)沒有分布外，其他地區(qū)都有分布；鄉(xiāng)鎮(zhèn)型分別分布在豫中、豫南和豫北地區(qū)。

從地理區(qū)域來看，豫北地區(qū)包含了各種實(shí)驗(yàn)區(qū)類型，豫西地區(qū)只有縣域型實(shí)驗(yàn)區(qū)分布，豫東地區(qū)分布有城區(qū)型和縣域型，豫中和豫南沒有地級(jí)市型分布。

三、問題與建議

（一）存在的問題

在30多年的建設(shè)過程與創(chuàng)新發(fā)展中，實(shí)驗(yàn)區(qū)在解決制約發(fā)展因素，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，探索不同類型的發(fā)展模式進(jìn)行了有益的嘗試，實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)切實(shí)促進(jìn)了地方的可持續(xù)發(fā)展，起到了良好的示范作用，但面臨新的形勢(shì)和機(jī)遇，仍然存在很多問題[10-12]。主要體現(xiàn)在：（1）制度設(shè)計(jì)存在缺陷，公眾參與不足；（2）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展能力不足，科技創(chuàng)新水平較低；（3）能力建設(shè)滯后，發(fā)展方式較為粗放等方面。

（二）對(duì)策建議

在新的歷史時(shí)期，隨著國家“五位一體”總體布局的實(shí)施，五大發(fā)展理念的貫徹落實(shí),實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作應(yīng)深入分析總結(jié)經(jīng)驗(yàn), 以創(chuàng)新為動(dòng)力,以科技為導(dǎo)向，以解決關(guān)鍵問題為著力點(diǎn),進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，著力探尋可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵問題的系統(tǒng)解決方法,從如下幾個(gè)方向進(jìn)行探索創(chuàng)新，凝練可持續(xù)發(fā)展的典型模式[4-6,13]：（1）以高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，突破傳統(tǒng)思維，以可持續(xù)發(fā)展理念推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)；（2）注重生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合資源優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)探索自我特色的發(fā)展模式和解決制約性因素的系統(tǒng)解決方案；（3）做好政策引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，優(yōu)化資源配置，形成共同發(fā)展、共同受益的有效機(jī)制；（4）以創(chuàng)新為基礎(chǔ)，加強(qiáng)科技、管理、機(jī)制創(chuàng)新，形成系統(tǒng)性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)推廣示范。