城市住宅小區(qū)生活垃圾分類管理存在的問題與對策

摘要：2019年7月上海開始執(zhí)行強(qiáng)制垃圾分類政策。從上海市寶山區(qū)L小區(qū)的情況來看，雖然垃圾分類政策的落實(shí)取得了一定的成效，但存在公眾主體作用發(fā)揮不足、機(jī)械執(zhí)行政策、效果不如預(yù)期等問題。究其原因，既有政策目標(biāo)群體動力不足、政策工具間缺乏協(xié)調(diào)等原因，也有政策“一刀切”、小區(qū)物業(yè)前期準(zhǔn)備工作不足等因素。要推進(jìn)城市住宅小區(qū)生活垃圾分類管理，建議發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加強(qiáng)垃圾分類教育，突出公眾主體作用;突出工作重點(diǎn)，發(fā)揮社會組織的作用，完善政策制度特別是激勵機(jī)制;采用技術(shù)手段，推廣濕垃圾處理粉碎機(jī)、新型垃圾袋、智能垃圾箱，以提升垃圾分類效果。

關(guān)鍵詞：“美麗中國愿景”;城市住宅小區(qū);垃圾分類

中圖分類號：X799.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）03-0169-04

2019年6月，習(xí)近平總書記對垃圾分類工作作出重要指示：“實(shí)行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的重要體現(xiàn)?！盵1]生活垃圾分類治理作為實(shí)現(xiàn)“美麗中國”愿景和構(gòu)建高質(zhì)量城市治理共同體的有機(jī)組成部分，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。近些年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，城市生活垃圾的總量不斷增長。“上海常住人口2400多萬，加上來滬流動人口500萬—600萬人，每天垃圾清運(yùn)量達(dá)2.6萬噸?！盵2]上海市是首批進(jìn)行強(qiáng)制垃圾分類的試點(diǎn)城市，2019年市人大通過了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）[3]。上海要達(dá)到“具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”的標(biāo)準(zhǔn)，必須將垃圾分類視作當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)，這既是“新時尚”，又是“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。本文現(xiàn)以上海市寶山區(qū)的L小區(qū)小區(qū)為例，對此問題進(jìn)行分析。

一、城市住宅小區(qū)生活垃圾分類管理存在的現(xiàn)實(shí)問題

L小區(qū)建設(shè)于1992年，位于非市中心區(qū)域的寶山區(qū)。該小區(qū)共有樓棟14棟，每棟6層，共有1267戶。它如今屬于老舊小區(qū)，較之其他小區(qū)公共設(shè)施和服務(wù)有所欠缺，因而戶主多數(shù)選擇出租給外來務(wù)工人士，小區(qū)住戶約有4500人，其中外來的約1700人。在地理位置、人性選擇等多重因素影響下，生活垃圾分類政策在該小區(qū)執(zhí)行的問題主要表現(xiàn)為如下幾點(diǎn)：

（一）公眾主體作用不足

一是公眾參與意愿不強(qiáng)。從針對小區(qū)住戶的65份網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷和35份紙質(zhì)問卷得出的數(shù)據(jù)可知，在2019年之前約有60%的人沒有接受過垃圾分類的宣傳教育。從居民對生活垃圾分類的總體滿意度、必要性認(rèn)識、條件成熟度認(rèn)識、積極性、投放準(zhǔn)確率來看，超過一半的居民認(rèn)識不足。

二是垃圾分類宣傳缺乏系統(tǒng)性和持久性。在上海市垃圾分類政策2019年7月正式實(shí)施的前期階段，網(wǎng)絡(luò)上、社區(qū)里到處都在宣傳垃圾分類，但存在只顧宣傳“上海要進(jìn)行垃圾分類”這個事情，缺少關(guān)注宣傳效果的問題。如居民是否學(xué)會正確分類？分類標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)后居民有無自主學(xué)習(xí)、積極為垃圾分類做準(zhǔn)備？以什么樣的形式去檢驗(yàn)居民的垃圾分類情況？動員一切資源進(jìn)行宣傳，然而虎頭蛇尾的實(shí)際效果顯示出宣傳缺乏規(guī)劃，系統(tǒng)性、持久性不足。前期準(zhǔn)備不足，后期各種問題多發(fā)。原本該項(xiàng)政策的執(zhí)行效果依靠的是制度的強(qiáng)制力，但沒有使群眾從內(nèi)心深處接受就意味著一旦管控放松，隨時會出現(xiàn)問題。2019年下半年嚴(yán)格檢查之下垃圾分類政策取得了短暫成效，但隨著2020年新冠肺炎暴發(fā)，疫情期間在缺少強(qiáng)制力監(jiān)管的背景下，小區(qū)居民垃圾分類意識有所懈怠。從數(shù)據(jù)和筆者實(shí)際觀察結(jié)果來看，大多居民屬于中間群體，他們沒有傾向于一定要違反規(guī)定，自身利益驅(qū)使下也沒有完全按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行分類政策，即“主體作用不足”。

（二）垃圾分類政策僵化執(zhí)行

一是罰款政策缺乏靈活性。許多居民表示在對復(fù)雜的垃圾分類體系了解不足的情況下，將垃圾分類做到完全正確是有一定難度的事情，一旦分錯被檢查出來就罰款，未免有點(diǎn)一刀切。多數(shù)居民在垃圾分類上遇到了“挫折”，生活垃圾分類錯誤這一情況在L小區(qū)仍較為普遍。小區(qū)某物業(yè)人員透露：因垃圾分類錯誤被罰款的居民中，多數(shù)是因?yàn)闊o意分錯垃圾遭受罰款。他覺得這項(xiàng)政策十分死板，但眾目睽睽下也不能“放過”，要做到“公平”，否則將致使“真正故意不分類之人”逃脫，帶來負(fù)效應(yīng)，會阻礙垃圾分類政策的執(zhí)行效果。在多次與小區(qū)居民交流過程中，筆者發(fā)現(xiàn)小區(qū)里的居民一方面贊同罰款，使得人們更加注重垃圾分類行為，起到了督促作用，另一方面又覺得過于嚴(yán)厲，過于死板不通人情，使大家覺得扔垃圾是項(xiàng)頗有難度的“闖關(guān)游戲”。

二是有關(guān)工作安排不靈活。具體表現(xiàn)為：垃圾回收頻率未同步更改。實(shí)施垃圾分類后，小區(qū)居民一天所產(chǎn)生的垃圾全部由面積過小的3處垃圾廂房負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致容器負(fù)荷量過大。由于垃圾回收頻率未及時調(diào)整，這就導(dǎo)致了“垃圾爆滿”問題。垃圾回收頻率跟不上，居民將原本分類為“××垃圾”扔到其他垃圾箱，或扔到垃圾箱外的地上。同時，投放垃圾更加耗時。為便于統(tǒng)一監(jiān)管，小區(qū)物業(yè)撤銷樓棟下原有垃圾桶，要求居民統(tǒng)一于三處垃圾廂房投放垃圾。針對小區(qū)居民的調(diào)查顯示，垃圾分類政策執(zhí)行后步行至垃圾投放處的時間都有所增加，這帶來的是時間成本。

（三）政策執(zhí)行效果不如預(yù)期

一是垃圾定時投放的規(guī)定“水土不服”。小區(qū)垃圾箱房開放予以投放垃圾的時間為早7點(diǎn)到9點(diǎn)，晚6點(diǎn)到8點(diǎn)。其實(shí)這個時間段符合人的日常作息習(xí)慣，家中有老人者大多無此憂慮。小區(qū)居民多為外來務(wù)工人士，許多人要早起乘坐公交前往市中心上班，垃圾廂房門定時開放與朝九晚五的上班族之間的矛盾難以調(diào)和，上班族們往往早6點(diǎn)多已經(jīng)踏上去上班的公交車，也有單位離住處近者也無法預(yù)估破袋檢查所需時間，難以用上班遲到的風(fēng)險進(jìn)行冒險。定時扔垃圾且嚴(yán)格的分類檢查使上班的居民面臨“做合格市民”與“上班遲到”的選擇，其結(jié)果顯而易見。

二是垃圾處理方式待改進(jìn)。裝濕垃圾的袋子屬于干垃圾，因而濕垃圾投放時需先破袋倒進(jìn)濕垃圾箱里，再將袋子投放到干垃圾箱中。家庭婦女們處理廚余垃圾十分有經(jīng)驗(yàn)，過往都是飯畢立即將廚余垃圾打包投放至公共垃圾桶，避免出現(xiàn)變質(zhì)后影響家中環(huán)境氣味的現(xiàn)象。而今因執(zhí)行垃圾分類政策，大多居民選擇打包好濕垃圾先放門口，等到第二天早晨垃圾廂房開放后再扔。白天垃圾廂房處的濕垃圾暴露于空氣中，沒有包裝袋隔絕，既引起視覺上的不適，又加快了變質(zhì)速度，其氣味和糟糕的環(huán)境使人退避三舍。原A處垃圾廂房靠近小區(qū)大門，出入小區(qū)皆要經(jīng)過此處，惡劣的垃圾堆環(huán)境遭到多次投訴后更改至幼兒園左側(cè)以求“眼不見為凈”。

三是不當(dāng)暴露隱私。除了濕垃圾因分類屬性的緣故必須破袋投放，在垃圾分類政策的執(zhí)行前期，干垃圾袋打開檢查是工作的重點(diǎn)。檢查的志愿者多為素質(zhì)參差不齊的大爺大媽。當(dāng)扔垃圾這件事也面對隱私的考驗(yàn)之時，多數(shù)居民匿名表示檢查這一規(guī)定影響他們正確扔“非常類垃圾”（避孕套、性工具、情趣內(nèi)衣等）的意愿。在個別素質(zhì)不高的志愿者閑言碎語之時，居民風(fēng)評給“輿論漩渦”中的主角帶來了困擾。有了這樣的先例后，存在一些居民將隱私垃圾從坐便器中沖走或扔在小區(qū)死角或帶出小區(qū)扔在上班途中，而這增添了垃圾清理的難度。

二、L小區(qū)生活垃圾分類問題的成因分析

（一）歷史遺留原因

一是政策目標(biāo)群體動力不足。之前的垃圾分類全憑居民個人本身的自覺行為，依靠個人的自律去實(shí)行，這種政策在過去中國人口素質(zhì)并未完全達(dá)到一定境界的情況下顯然行不通。中老年人中未受過高等教育的人仍占一定比例，由于見識的限制，并不明白垃圾分類的重要意義。在過去幾十年的不良習(xí)慣影響下，以前扔垃圾只需找到垃圾桶然后一秒鐘扔進(jìn)去，現(xiàn)在卻需要自己辨別垃圾屬性扔到相應(yīng)的垃圾桶，這花費(fèi)了更多的時間。也有素質(zhì)高者花費(fèi)時間與精力進(jìn)行垃圾分類，卻看見清潔工人將分類好的垃圾倒在同一輛垃圾裝運(yùn)車上不免如鯁在喉。在居民未了解此次垃圾分類新規(guī)全部信息時，在沒有深刻了解到此次垃圾分類政策與之前的分類政策有本質(zhì)不同時，難免顯得有些不信任，做出不配合之舉。

二是政策工具間缺乏協(xié)調(diào)與配合。各種政策工具之間缺乏協(xié)調(diào)和配合，工具的單一使用，致使結(jié)果走偏，大多數(shù)人陷入了垃圾分類玩梗的快樂中，反而忽略了“垃圾分類”這個原本的行為。在2019年的幾個月中，政府選擇采用混合性的政策工具全方位宣傳，全國人民只是知道上海進(jìn)行垃圾分類了，爆發(fā)了討論熱潮，然而“刨根究底”的群眾少，后續(xù)不如預(yù)期的實(shí)際情況顯示這種宣傳缺乏系統(tǒng)性與長久性。

（二）政策執(zhí)行偏差的原因

政策執(zhí)行偏差指執(zhí)行者在具體實(shí)施政策的過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象[4]。在L小區(qū)內(nèi)垃圾分類政策執(zhí)行偏差，效果不如預(yù)期可能是以下原因所致。

一是政策“一刀切”模式的弊端。分類不正確現(xiàn)象有無意與故意之分。沒有前期垃圾分類基礎(chǔ)教育的熏陶培養(yǎng)，居民扔垃圾往往依靠自身判斷或者網(wǎng)絡(luò)搜索查詢，前期階段很難做到完全分類正確。因不知屬性而分類錯誤的居民和明明知道正確屬性但不分類的居民有本質(zhì)區(qū)別。嚴(yán)查之下，損失成本越小的行為越受大眾青睞。嚴(yán)格檢查的情況下，一方面是費(fèi)時費(fèi)力分類還會面臨分錯被罰款的風(fēng)險，另一方面是從眾偷扔垃圾可能被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險。比較而看，自我約束力較低的居民偏向于選擇第二種情況，即損失成本越小的行為越受青睞。

二是小區(qū)物業(yè)準(zhǔn)備工作不足。L小區(qū)共有3處垃圾廂房，一廂房內(nèi)設(shè)4桶不同屬性但容積大小一樣的垃圾箱，搞平均化，既不多設(shè)也不少設(shè)，并未考慮居民實(shí)際需求。通常情況下，干垃圾制造量要多于其他垃圾量。有害垃圾最少，回收頻率可做到幾天回收一次。夏天濕垃圾量較冬天會增多，因?yàn)槲鞴蠈儆谙奶毂匾南钠罚骄环蠈?shí)際生活需求。

政策大多是偏重宏觀的，落實(shí)需要各地根據(jù)實(shí)際掌握具體尺度。垃圾桶的數(shù)量、分類垃圾運(yùn)行車的數(shù)量、垃圾廂房的數(shù)量及位置安排、定時投放垃圾時間段設(shè)置、垃圾清理頻率乃至志愿者管理章程這些皆是政策具體落實(shí)該考慮的問題，然而L小區(qū)物業(yè)準(zhǔn)備工作做得不充分，導(dǎo)致垃圾分類政策實(shí)施后引發(fā)問題。其實(shí)這些細(xì)致之處正是考驗(yàn)區(qū)域管理者的工作能力，事實(shí)證明這方面還存在許多需要改進(jìn)的地方。

三、推進(jìn)住宅小區(qū)生活垃圾分類管理的路徑

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

一是加強(qiáng)垃圾分類教育。美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆提出的公共治理理論表明，生活垃圾治理主體是多元化的。生活垃圾治理的定位為準(zhǔn)公共物品。所以面對垃圾分類這項(xiàng)大工程，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。

二是重視宣傳教育等工作。這方面可學(xué)習(xí)日本，從小普及垃圾分類知識，將垃圾分類相關(guān)內(nèi)容納入課綱，進(jìn)行分類知識教育，“從娃娃抓起”。生態(tài)文明是“五位一體”總體布局的重要方面，是可持續(xù)發(fā)展的要求，而垃圾分類是生態(tài)文明的重要方面。要想這項(xiàng)政策長久執(zhí)行必須改變不良習(xí)慣，依靠強(qiáng)制力改變過去混裝、混運(yùn)的情況，做到源頭、中端與終端齊頭并驅(qū)。00后、10后一代是國家建設(shè)的接班人，從小對他們予以垃圾分類教育的熏陶，以便將來他們從心理層面接受此政策，真正做到心中認(rèn)為“保護(hù)環(huán)境，垃圾分類”是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑?，是公民的本分。到那時，垃圾分類主要依靠的便不是國家強(qiáng)制力而是內(nèi)心的道德約束。

二是突出公眾的主體作用。公眾是生活垃圾分類的核心要素，其參與生活垃圾分類的程度和廣度，生活垃圾源頭分類的質(zhì)量和效率影響到后續(xù)的一系列工作，甚至可以決定生活垃圾分類的成敗[5]。

（二）突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)

一是發(fā)揮社區(qū)組織的力量。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為除了政府“看得見的手”和市場“看不見的手”外，還有第三種方式來解決問題，即通過社會組織自主治理的方法，解決公共物品相關(guān)問題。落實(shí)垃圾分類政策，發(fā)揮社會組織的作用不可或缺，應(yīng)加大宣傳力度，開展相關(guān)活動，多措并舉普及相關(guān)知識，務(wù)求取得實(shí)效。

二是構(gòu)建激勵機(jī)制?？衫么髷?shù)據(jù)平臺，給小區(qū)居民建立臺賬，及時記錄落實(shí)垃圾分類政策情況，表現(xiàn)優(yōu)異的累計(jì)到一定標(biāo)準(zhǔn)后可換取大米、油、洗衣液等生活用品或給予其他方面的優(yōu)惠?；谶@樣獎勵的形式來強(qiáng)化居民參與生活垃圾分類的意愿，調(diào)動其積極性主動性。對落實(shí)政策不力的，可視情依規(guī)采取警告、罰款及小區(qū)公告欄公示等處罰措施。

三是完善政策制度。制定政策要著眼商戶、公司、開發(fā)商、物業(yè)、保潔公司等利益相關(guān)方的具體情況，明確各方責(zé)任、權(quán)限及考核等具體要求，既發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用，又充分發(fā)揮公眾的主體作用，形成做好垃圾分類工作的合力。比如用“亂拋、亂扔有害垃圾罰款政策”代替“垃圾分類錯誤罰款政策”;依據(jù)小區(qū)實(shí)際設(shè)置不同類垃圾容器，調(diào)整回收垃圾頻率，增加保潔人員數(shù)量，合理配置生活垃圾分類指導(dǎo)員隊(duì)伍;將小區(qū)內(nèi)各類先進(jìn)評比與垃圾分類投放情況掛鉤，對先進(jìn)個體予以獎勵表彰;動員小區(qū)全體居民行動起來，互相監(jiān)督垃圾分類情況，建立解決利益沖突的有關(guān)制度，使垃圾分類政策落地見效。

（三）推廣技術(shù)手段

一是推廣濕垃圾處理粉碎機(jī)。濕垃圾統(tǒng)一破袋暴露于露天之下，影響小區(qū)環(huán)境也增加了垃圾處理壓力。這來源于我國多數(shù)家庭沒有安裝“垃圾處理器”的習(xí)慣。對于收入達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)及以上的家庭，建議自行購買，讓濕垃圾處理粉碎機(jī)成為廚房的標(biāo)配。小區(qū)垃圾箱處由物業(yè)統(tǒng)一購置濕垃圾處理粉碎機(jī)，其費(fèi)用由物業(yè)公司和居民共同承擔(dān)，其中居民承擔(dān)的費(fèi)用平攤至物業(yè)費(fèi)中。其他家庭則由政府協(xié)調(diào)，統(tǒng)一以生產(chǎn)價購買，視情形于家中或集中點(diǎn)安裝。對于貧困家庭，則由財政補(bǔ)貼購置。

二是推廣新型垃圾袋。在家庭能夠安裝濕垃圾粉碎器之前，小區(qū)居民投放濕垃圾干垃圾所用的袋子沒有區(qū)別，裝濕垃圾的袋子在用完后要將它歸于“干垃圾”。這本就是一種“重復(fù)程序”，若可推出可溶解的垃圾袋，則大大便利生活。

三是推廣智能垃圾箱。人力監(jiān)管需要成本，且在居民自覺性不高的情況下，監(jiān)管需要持續(xù)輸出，在居民分類習(xí)慣尚未形成時撤掉監(jiān)管可能面臨前功盡棄的問題。鼓勵相關(guān)科技企業(yè)根據(jù)垃圾分類的需要研發(fā)智能垃圾箱，解決定時投放不靈活與隱私暴露的問題，逐步試點(diǎn)推廣。節(jié)省下來的監(jiān)管人力費(fèi)用可用于增設(shè)保潔人員、增加智能垃圾箱的數(shù)量、修繕垃圾廂房等。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平對垃圾分類工作作出重要指示[J].城建檔案，2019（7）.

[2]郭晶晶.垃圾分類，來了！[J].標(biāo)準(zhǔn)生活，2019（7）.

[3]上海市第十五屆人民代表大會.上海市生活垃圾管理?xiàng)l例[Z].2019-01-31.

[4]池超銘.寧波市城市生活垃圾分類問題與對策研究[D].杭州：浙江工業(yè)大學(xué)，2016.

[5]劉碧田.我國公共政策規(guī)避現(xiàn)象的成因及對策分析[J].太原理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（S1）.

作者簡介：徐玲（1998—），女，漢族，江蘇鹽城人，單位為南寧師范大學(xué)，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化。

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