喪葬陋俗協(xié)同治理的現(xiàn)實問題與法律完善

摘要：治理喪葬陋俗是一個復雜且涉及群眾切身利益的工作，需要采用協(xié)同治理方式，發(fā)揮社會組織尤其是農(nóng)村社會組織的作用。然而目前仍有一些省市區(qū)對社會組織治理作用的發(fā)揮不夠重視，尚未建立喪葬陋俗協(xié)同治理體系。在喪葬陋俗較為嚴重的農(nóng)村地區(qū)，社會組織作為治理主力在實際工作中遇到了很大的阻礙，導致喪葬陋俗協(xié)同治理面臨著不少問題。因此，應通過修訂《殯葬管理條例》，完善農(nóng)村社會組織發(fā)展的法律制度環(huán)境來確定社會組織的治理地位與工作職能，降低農(nóng)村社會組織設立門檻并賦予其一定的管理職能與制度保障，完善喪葬陋俗協(xié)同治理體系，充分發(fā)揮協(xié)同治理在喪葬陋俗治理中的作用，保障喪葬陋俗治理目標順利實現(xiàn)。

關鍵詞：喪葬陋俗;協(xié)同治理;社會組織

中圖分類號：D669.9文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）03-0063-04

喪葬陋俗是指人們在殯葬活動中所進行的一系列耗時費力、鋪張浪費、體現(xiàn)封建迷信思想的落后喪事習俗，具體在形式上，便是大擺喪宴、大吹喪樂、大燒冥紙、大修墳墓等。喪葬陋俗的存在加重了人民群眾的負擔，破壞了生態(tài)環(huán)境，敗壞了社會風氣，不利于我國經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設。

新中國成立以來，各級黨委政府一直積極治理喪葬陋俗。在1956年中央工作會議上，毛澤東、周恩來、鄧小平等151位黨和國家高級干部在《倡議實行火葬》上簽名，倡導推行火葬、不保留骨灰、不建造墳墓，拉開了我國治理喪葬陋俗的序幕。1997年7月21日，國務院頒布《殯葬管理條例》（以下簡稱《條例》），將“革除喪葬陋俗”作為殯葬改革的方針。2013年12月，中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》，明確了治理喪葬陋俗要充分發(fā)揮人民團體、基層組織、社會組織的作用。2018年1月，民政部等16個部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業(yè)發(fā)展的指導意見》，提出要加強基層工作力量，實現(xiàn)政府、社會、市場優(yōu)勢互補、良性互動，推動殯葬改革，促進殯葬事業(yè)發(fā)展。

實現(xiàn)喪葬陋俗治理效益的倍增，需要多元化社會主體的高度協(xié)同[1]?？梢钥闯觯覈谥卫韱试崧椎倪^程中主要采取協(xié)同治理方式，鼓勵發(fā)揮社會組織治理作用。但目前我國仍有一些省市區(qū)未建立喪葬陋俗協(xié)同治理體系，對于社會組織的治理作用發(fā)揮不夠重視，在喪葬陋俗較為嚴重的部分農(nóng)村地區(qū)，社會組織作為主力在治理工作中遇到了很大的阻礙。這兩方面問題的存在導致喪葬陋俗協(xié)同治理在現(xiàn)實中面臨著巨大的困難，影響著我國喪葬陋俗治理目標的實現(xiàn)。因此，著眼喪葬陋俗治理工作實際，對《條例》及時進行修訂，完善農(nóng)村社會組織發(fā)展的法律制度環(huán)境，明確社會組織的治理地位與工作職能，規(guī)范農(nóng)村社會組織的建設發(fā)展與作用發(fā)揮在不僅必要而且十分緊迫[2]。

一、喪葬陋俗協(xié)同治理存在的現(xiàn)實問題

（一）喪葬陋俗協(xié)同治理未成體系

筆者對我國目前已頒布的40部殯葬管理地方性法規(guī)（包括11部省級地方性法規(guī)、23部設區(qū)的市級地方性法規(guī)、1部經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)以及5部自治條例和單行條例）進行了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)目前有10部地方性法規(guī)并未對社會組織參與喪葬陋俗治理做出明確規(guī)定，說明這10個省（市、區(qū)）社會組織在喪葬陋俗治理中的地位未得到法律的支持與保障，從而導致其參與喪葬陋俗治理無法可依，自身作用的發(fā)揮受到阻礙，喪葬陋俗協(xié)同治理未成體系。

筆者認為造成此困境的原因在于《條例》中缺少對社會組織參與喪葬陋俗治理的明文規(guī)定?！稐l例》于1997年7月21日起正式施行并于2012年11月9日修訂，對加強殯葬管理、推進殯葬改革發(fā)揮了重要作用，但是隨著經(jīng)濟社會特別是殯葬事業(yè)的發(fā)展，殯葬管理工作遇到了一些新問題，比如在喪葬陋俗盛行背景下的喪葬禮儀繁瑣、喪事活動大操大辦、散埋亂葬現(xiàn)象嚴重等問題，究其根本，便是部分群眾的喪葬觀念未得到根本性轉變。因此，治理喪葬陋俗，社會組織作用的發(fā)揮就顯得尤為重要。雖然我國自2013年開始積極鼓勵社會組織充分發(fā)揮自身優(yōu)勢參與喪葬陋俗治理，但只是在部分殯葬改革規(guī)范性文件中予以說明，這些文件比較分散、沒有整體性并且缺乏相應的強制力，《條例》對此規(guī)定的缺失導致各?。ㄊ?、區(qū)）在制定地方性法規(guī)時對社會組織是否應當參與喪葬陋俗治理無明確的法律依據(jù)，社會組織參與喪葬陋俗治理無法可依，以政府為主導并同其他社會組織建立協(xié)同合作關系，共同發(fā)揮治理作用的治理體系并沒有全面建立起來，限制著社會組織治理作用的發(fā)揮，影響著喪葬陋俗治理目標的實現(xiàn)。

（二）農(nóng)村社會組織治理工作開展受到阻礙

農(nóng)村社會組織是社會組織的重要組成部分，與其他社會組織不同，農(nóng)村社會組織分布在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，其參與主體主要是（鄉(xiāng)）村民，服務對象是（鄉(xiāng)）村民，服務范圍是廣大的鄉(xiāng)村社會。由于其組成人員的特殊性，其在鄉(xiāng)村社會治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。由于鄉(xiāng)村地區(qū)是喪葬陋俗的重災區(qū)，相應的農(nóng)村社會組織例如紅白理事會、老年人協(xié)會、鄉(xiāng)賢會、殯葬服務組織等便成了治理喪葬陋俗的重要主體。近年來，我國部分地區(qū)已認識到農(nóng)村社會組織對于喪葬陋俗治理的重要性并積極鼓勵其參與到治理喪葬陋俗的工作中，但筆者通過調研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會組織參與治理工作并不順利，面臨著下列問題。

首先，法律法規(guī)不合理、不健全。一方面，農(nóng)村社會組織的設立門檻過高，根據(jù)《社會團體登記管理條例》第十條的規(guī)定，成立社會團體，應當有50個以上的個人會員且地方性社會團必須有3萬元以上的活動資金，這就阻礙了絕大部分鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)村社會組織的設立;另一方面，我國目前關于社會組織的法律法規(guī)對農(nóng)村社會組織的規(guī)定并不全面，并未明確將農(nóng)村社會組織與其他社會組織區(qū)分開來，導致無論是官方還是學界甚至是農(nóng)村社會組織自身都對其性質、地位、職責、運行機制等方面未能形成統(tǒng)一的認識，使得成立后無法形成科學、合理的組織結構與規(guī)范的工作流程[3]。

其次，農(nóng)村社會組織的職能體現(xiàn)較為單一。筆者所統(tǒng)計的30部確定社會組織治理地位的地方性法規(guī)均對其宣傳教育功能的發(fā)揮作了規(guī)定，要求配合政府部門開展殯葬改革、移風易俗的宣傳教育工作，只有5部明確規(guī)定了社會組織的管理職能，規(guī)定各地要通過建立紅白理事會、殯葬服務組織等農(nóng)村社會組織以及將改革喪葬習俗納入村規(guī)民約的方式提供殯葬服務、治理喪葬陋俗，這說明目前各地對社會組織在喪葬陋俗治理方面發(fā)揮的宣傳教育作用給予高度肯定，而對其管理作用的發(fā)揮認可度不高，體現(xiàn)其管理職能的相關規(guī)定較少。筆者認為，社會組織尤其是農(nóng)村社會組織在喪葬陋俗治理中更多地體現(xiàn)的是管理職能。以紅白理事會為例，其以社會內生組織所擁有的獨特優(yōu)勢，在治理喪葬陋俗方面可以發(fā)揮除宣傳教育外其他更重要的作用，比如對喪事制度的規(guī)定、對喪事活動的組織管理、對違規(guī)喪事行為的規(guī)范治理等。此外，在必要時其也可配合相關政府部門進行執(zhí)法，比如對喪事違法行為的制止監(jiān)督、對與喪事違法行為有關證據(jù)的收集等。但是，由于農(nóng)村社會組織在實際工作中發(fā)揮管理職能時無法可依，使得其在實際治理喪葬陋俗時無法得到村民的認可與支持。

最后，農(nóng)村社會組織發(fā)展缺乏制度保障。隨著殯葬改革工作的逐步推進，對于喪葬陋俗治理的手段、技術、目標等都有了更高的要求，但是在目前的法律法規(guī)中沒有規(guī)定與喪葬陋俗協(xié)同治理相配套的制度，導致農(nóng)村社會組織的發(fā)展得不到相應的制度保障。在人員方面，農(nóng)村社會組織的參與主體是（鄉(xiāng)）村民，由于較為封閉的區(qū)域文化環(huán)境再加上部分鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展比較落后，導致（鄉(xiāng)）村民受教育程度不高，能力素質有限，在開展治理工作時會受到一定的限制。以紅白理事會為例，在治理喪葬陋俗的過程中，從宣傳教育到管理喪事活動，大多只依靠村內的鄉(xiāng)賢以及德高望重的老人，他們雖能在治理喪葬陋俗的過程中有一定的話語權，但由于未受過專業(yè)培訓，對法規(guī)以及政策的理解有一定的局限性，在開展工作時缺少相關專業(yè)指導，導致其工作效率不是很高。在資金方面，根據(jù)清華大學NGO研究所對1508個民間組織的調查結果，41.1%的民間組織表示現(xiàn)在面臨的最大問題是缺乏資金[4]。資金不足直接導致農(nóng)村社會組織缺乏足夠的辦公場地與辦公設備，使得其難以有效地開展工作。此外，農(nóng)村社會組織缺乏合理的監(jiān)督管理與激勵制度，對于違法行為不能進行有效的監(jiān)督，對于取得較好治理效果缺乏相應的激勵措施。以上問題的存在導致農(nóng)村社會組織的治理手段較為單一、治理技術較為簡單、治理效果欠佳，無法充分發(fā)揮其在治理喪葬陋俗方面的優(yōu)勢。

二、破解喪葬陋俗協(xié)同治理問題的建議

針對上述問題，筆者認為應從以下兩方面對我國喪葬陋俗協(xié)同治理相關法律法規(guī)進行完善：一方面應對《條例》進行修訂，完善其對社會組織參與喪葬陋俗治理的相關規(guī)定，明確社會組織的地位與工作職能，為地方性法規(guī)以及相關社會組織的管理實施辦法的制定修改提供法律依據(jù);另一方面應適當降低農(nóng)村社會組織的設立門檻、轉變其職能發(fā)揮并完善其制度，保證其擁有良好的法律制度環(huán)境。

（一）修訂完善《條例》

《條例》修訂已列入國務院2021年度立法工作計劃，針對喪葬陋俗協(xié)同治理，筆者建議從以下兩方面對《條例》進行完善：一是明確社會組織的協(xié)同治理地位。近年來，我國民政部等相關部門陸續(xù)出臺了有關殯葬改革規(guī)范性文件，在部分文件中明確提出了要發(fā)揮社會組織的治理作用，培育和推廣文明現(xiàn)代、簡約環(huán)保的殯葬禮儀和治喪模式。這表明社會組織在治理喪葬陋俗方面所發(fā)揮的作用在實踐中得到認可，因此《條例》需在總則中對社會組織的工作職能進行相應的規(guī)定，確立社會組織的協(xié)同治理地位。二是明確有關農(nóng)村社會組織在喪事活動管理中發(fā)揮的作用。對喪葬陋俗的治理主要體現(xiàn)在對喪事活動的管理中，而農(nóng)村社會組織是喪事活動的直接管理者與參與者，也是落實執(zhí)行殯葬改革中關于喪事活動政策性規(guī)定、法律法規(guī)的有力踐行者。因此，《條例》應在“喪事活動管理”一章中對農(nóng)村社會組織在喪事活動管理中的作用發(fā)揮進行規(guī)定，比如可以允許其對喪事活動的舉辦場所、程序、規(guī)模等內容進行規(guī)定以及對喪事違規(guī)行為進行規(guī)范整治等，賦予其一定的喪事活動管理職能，為充分發(fā)揮其喪葬陋俗治理作用打好基礎。筆者認為，從以上兩方面對《條例》進行完善可以為地方性法規(guī)以及相關社會組織的管理實施辦法的制定提供法律依據(jù)，從而給喪葬陋俗協(xié)同治理體系的建立提供強有力的法治保障。

（二）完善農(nóng)村社會組織發(fā)展的法律制度環(huán)境

一是完善與農(nóng)村社會組織相關的法律法規(guī)。目前我國關于社會組織的法律法規(guī)主要有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》。2018年8月3日，民政部公布了《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》全文，明確規(guī)定了“經(jīng)基層群眾性自治組織同意設立，在本社區(qū)內部活動的團體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍”。此規(guī)定將農(nóng)村社會組織與其他社會組織區(qū)別開來，是立法的進步，但此條例至今尚未出臺，至今尚未建立起與農(nóng)村社會組織配套的法律體系，關于農(nóng)村社會組織的立法現(xiàn)狀與其的發(fā)展現(xiàn)狀明顯不符。因此，應結合當前農(nóng)村社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀與未來的發(fā)展趨勢，抓緊制定出臺農(nóng)村社會組織單行法，明確農(nóng)村社會組織的設立條件、程序以及其性質、地位、職責、運行機制等內容。就喪葬陋俗協(xié)同治理來說，在出臺農(nóng)村社會組織單行法的同時還應在現(xiàn)有的法律法規(guī)中明確非政府社會組織之間的權責關系，尤其是明確紅白理事會、老年人協(xié)會、鄉(xiāng)賢會、殯葬服務組織等農(nóng)村社會組織與工會、婦聯(lián)、村委會、居委會等群團組織之間的關系，確定農(nóng)村社會組織在治理喪葬陋俗過程中的工作職能與管理方式，為充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織治理作用提供法律保障。

二是完善農(nóng)村社會組織發(fā)展的制度保障。農(nóng)村社會組織的發(fā)展以及其在喪葬陋俗協(xié)同治理過程中作用的發(fā)揮離不開政府的制度化規(guī)范與政策性扶持，建議完善相關法律法規(guī)，規(guī)定喪葬陋俗協(xié)同治理的配套制度，為農(nóng)村社會組織的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，增強其治理能力。首先，要優(yōu)化農(nóng)村社會組織的管理模式，簡政放權，降低準入門檻，提供寬松的發(fā)展空間。其次，應從組織結構、團隊建設、戰(zhàn)略規(guī)劃、技能培訓、制度規(guī)范、人才培養(yǎng)等方面全方位加強對農(nóng)村社會組織的塑造，提供高效、便利的發(fā)展條件。最后，要完善農(nóng)村社會組織監(jiān)督管理體系，制定科學的考核標準并根據(jù)考核結果給予處罰或獎勵。需要說明的是，降低準入門檻不是降低監(jiān)督管理標準，對于沒能發(fā)揮喪葬陋俗協(xié)同治理作用的主體應及時予以處理，該整改整改、該注銷注銷，絕不能放松監(jiān)管力度;對于明確自身職責，積極參與治理并取得治理成效的主體應給予相應的激勵，激發(fā)其參與治理工作的積極性、主動性。除此之外，應充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，鼓勵對農(nóng)村社會組織在工作中的違規(guī)、違法行為進行舉報，為其健康發(fā)展、履行職責提供良好的環(huán)境。

三、結語

喪葬陋俗治理是社會治理的難點工作，其關系到生死之事、文化習俗以及群眾的喪葬觀念與切身利益。治理喪葬陋俗需要采用協(xié)同治理的方式充分發(fā)揮社會組織尤其是農(nóng)村社會組織的治理作用，從群眾的利益出發(fā)，逐步引導人們轉變喪葬觀念。為有效解決我國在喪葬陋俗協(xié)同治理過程中面臨的現(xiàn)實問題，建立完善的協(xié)同治理體系，充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織的治理作用，需要對我國喪葬陋俗協(xié)同治理相關法律法規(guī)進行完善。一方面，應在《條例》中明確社會組織的治理地位并賦予農(nóng)村社會組織一定的管理職能，為地方性法規(guī)以及相關社會組織的管理實施辦法的制定修改提供法律依據(jù);另一方面，要完善農(nóng)村社會組織發(fā)展的法律制度環(huán)境，降低其設立門檻，完善其制度保障，保證其治理作用的充分發(fā)揮。

參考文獻：

[1]范如國.復雜網(wǎng)絡結構范型下的社會治理協(xié)同創(chuàng)新[J].中國社會科學，2014（4）.

[2]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014（1）.

[3]佘珍艷.農(nóng)村社會組織面臨的困境及未來發(fā)展模式研究[D].湘潭：湘潭大學，2014.

[4]王建軍.中國民間組織的困境及其發(fā)展前景[J].中國民政，2005（6）.

作者簡介：張鵬（1997—），男，漢族，山西臨汾人，單位為山西大學法學院，研究方向為經(jīng)濟法學（環(huán)境與資源保護法方向）。

（責任編輯：朱希良）

基金項目：本文系中南民族大學2022年研究生學術創(chuàng)新基金項目“《民法典》視域下性騷擾侵權的法律問題研究”（編號：3212022sycx

jj103）、2020年廣西研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目“行政執(zhí)法中的非法取證行為規(guī)制研究”（編號：YCSW2020009）的階段性成果