西藏邊境口岸建設(shè)存在的問題及對策

摘要：西藏和平解放以來，邊境各口岸建設(shè)經(jīng)歷了五個階段，促進(jìn)了西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，也加強(qiáng)了與南亞鄰國的聯(lián)系與合作。當(dāng)前，西藏邊境口岸建設(shè)存在地理條件不佳、布局不完善、發(fā)展和創(chuàng)新能力不強(qiáng)等問題。解決這些問題，應(yīng)全面推進(jìn)口岸開發(fā)開放體制機(jī)制創(chuàng)新，落實口岸發(fā)展定位，全面提升開放水平，建好邊境口岸基礎(chǔ)設(shè)施，做好疫情防控工作，提升與鄰國的互聯(lián)互通水平，以促進(jìn)南亞大通道建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西藏;邊境口岸;高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F725.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）03-0009-04

西藏自治區(qū)地處祖國西南邊陲，邊境線約4000公里，與印度、尼泊爾、不丹、緬甸四國接壤，有9個邊境縣、5個陸路口岸（亞東、日屋—陳塘、樟木、吉隆、普蘭）、1個邊貿(mào)通道（亞東乃堆拉邊貿(mào)通道）、28個傳統(tǒng)邊貿(mào)互市點、27個對外山口通道、34個互市貿(mào)易通道。其中，5個陸路口岸東起西藏自治區(qū)日喀則市東南部，沿喜馬拉雅山脈向西北方向呈扇形分布，依次位于亞東、定結(jié)、聶拉木、吉隆和普蘭五縣境內(nèi)，各口岸之間相距約300公里至450公里不等。亞東口岸通過乃堆拉邊貿(mào)通道通往印度，相鄰印度錫金邦。日屋—陳塘、樟木、吉隆、普蘭口岸均通往尼泊爾。

和平解放70年來，西藏邊境各口岸通過深化改革和不斷創(chuàng)新，帶動了口岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加強(qiáng)了與印度、尼泊爾等南亞鄰國的合作交流。黨的十八大以來，西藏自治區(qū)全面貫徹黨的治藏方略，積極響應(yīng)“一帶一路”倡議，全力推進(jìn)南亞大通道建設(shè)，持續(xù)發(fā)揮邊境口岸建設(shè)對“強(qiáng)邊”“穩(wěn)邊”“固邊”的重要推動作用。

一、西藏邊境口岸發(fā)展歷程

和平解放以來，經(jīng)過70年的建設(shè)發(fā)展，西藏初步形成了以樟木、吉隆口岸為主，日屋—陳塘、普蘭及亞東乃堆拉邊貿(mào)通道為輔，通往印度、尼泊爾兩國，面向南亞地區(qū)的邊境陸路口岸基本框架。70年來西藏邊境口岸的發(fā)展，根據(jù)其發(fā)展規(guī)模大致可分為五個階段。

（一）第一階段（1951—1961年）

1951年5月23日頒布的《和平解放西藏十七條協(xié)議》明確規(guī)定：西藏地區(qū)與鄰邦和平相處，建立和發(fā)展公平的通商貿(mào)易[1]。國家供應(yīng)外匯，幫助西藏從尼泊爾購進(jìn)糧食和必需商品，促進(jìn)西藏開展對外貿(mào)易?！逗推浇夥盼鞑厥邨l協(xié)議》的公布實施，給西藏口岸貿(mào)易揭開了新的篇章。

1956年9月20日，《中華人民共和國和尼泊爾王國保持友好關(guān)系以及關(guān)于中國西藏地方和尼泊爾之間的通商和交通的協(xié)議》（簡稱《中尼協(xié)議》）正式簽訂并生效，協(xié)議明確規(guī)定尼泊爾政府可在日喀則、吉隆、聶拉木設(shè)立商務(wù)代理處，中國政府可以在尼泊爾設(shè)立同等數(shù)目的商務(wù)代理處。拉薩、日喀則、江孜、亞東設(shè)立藏尼貿(mào)易市場[2]。西藏民主改革后，西藏自治區(qū)籌備委員會對外貿(mào)易局于1961年獲準(zhǔn)成立。同年，西藏自治區(qū)先后在亞東、吉隆、噶爾、昆沙、聶拉木設(shè)立海關(guān)，在帕里、普蘭、日土、扎達(dá)設(shè)分關(guān)，并向尼泊爾開放樟木、吉隆、日屋、普蘭四個口岸。1961年12月頒布的《中華人民共和國西藏地區(qū)海關(guān)征收進(jìn)口稅暫行辦法》和《西藏自治區(qū)關(guān)于實施對外貿(mào)易管理條例的暫行辦法》規(guī)定，西藏地區(qū)口岸進(jìn)出口稅低于全國統(tǒng)一稅率。允許西藏公私兩種企業(yè)經(jīng)營對外貿(mào)易，允許鄰國商人在中國指定的地點或者按照兩國政府協(xié)議規(guī)定的地點開展進(jìn)出口業(yè)務(wù)。這一時期，西藏對印口岸貿(mào)易發(fā)展迅速，進(jìn)出口貨物主要在亞東口岸進(jìn)行交易。西藏對印主要出口的大宗商品為綿羊毛和麝香，年均出口綿羊毛1700馱至2000馱，年均出口麝香187.5公斤。每年從印度進(jìn)口的商品主要是糧油食品，如大米、面粉、椰子油等，年均進(jìn)口量為2000噸左右。另外，還從印度進(jìn)口部分紡織品、日用百貨、五金家電等生活用品。西藏和平解放初期，西藏自治區(qū)與鄰國口岸貿(mào)易逆差很大，自1956年開始轉(zhuǎn)為順差。1953至1962年，西藏邊境口岸貿(mào)易進(jìn)出口總額3396萬美元，出口額2085萬美元，進(jìn)口額1311萬美元[3]76。

（二）第二階段（1962—1978年）

1962年11月，印度政府肆意挑起中印邊境武裝沖突，中國對印自衛(wèi)反擊戰(zhàn)爆發(fā)。中方關(guān)停亞東、普蘭口岸，僅剩聶拉木、吉隆兩口岸對外開放，這一時期與中國西藏地區(qū)進(jìn)行口岸貿(mào)易的主要對象國為尼泊爾，主要方式為易貨貿(mào)易，主要對尼出口商品為綿羊毛、活羊、紡織品及生活必需品，從尼泊爾進(jìn)口的商品主要為糧食、糖類、麻制品。

1965年中國援建的樟木口岸對面的中尼公路（阿尼哥公路）全線貫通，雙方邊貿(mào)合作日益頻繁，貿(mào)易總額直線上升。為了促使邊貿(mào)順利開展，中尼兩國先后三次對邊貿(mào)支付方式進(jìn)行了調(diào)整與改進(jìn)。這一時期，邊境口岸有了進(jìn)一步發(fā)展：樟木口岸于1966年正式對外開放;日屋口岸于1972年獲批成為國家二類陸路口岸;吉隆口岸于1978年獲批成為國家一類陸路口岸。1963年至1979年西藏邊境貿(mào)易邊境口岸進(jìn)出口總額達(dá)到2833萬美元，出口額為1140萬美元，進(jìn)口額為1693萬美元，七十年代后期邊境口岸貿(mào)易逐步趨于正?；?。

（三）第三階段（1979—2011年）

黨的十一屆三中全會以后，黨中央專門為西藏制定了靈活機(jī)動的特殊政策。1980年第一次西藏工作座談會明確表示，要大力發(fā)展邊境貿(mào)易、邊境口岸貿(mào)易，允許尼泊爾、印度等國邊民到西藏邊境口岸的市場進(jìn)行交易，允許西藏邊民出境交換貨物。隨后，西藏自治區(qū)人民政府先后頒發(fā)了《西藏自治區(qū)邊民互市貿(mào)易暫行管理辦法》《西藏自治區(qū)關(guān)于發(fā)展對鄰國貿(mào)易的暫行規(guī)定》和《關(guān)于深化改革、擴(kuò)大開放的決定》等一系列政策措施，對關(guān)稅和外貿(mào)給予了適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，為西藏口岸發(fā)展提供了大好機(jī)遇。樟木、吉隆口岸發(fā)展尤為迅速。樟木口岸于1983年獲批為國家一類陸路口岸，日屋、里孜口岸對外開放工作進(jìn)展順利。1986年國務(wù)院批準(zhǔn)了日屋口岸海關(guān)、邊防、檢驗檢疫部門的人員編制。1985年至1993年，中尼兩國在樟木口岸的外貿(mào)進(jìn)出口額為33912萬元，邊民互市進(jìn)出口額為100735萬元，對外貿(mào)易總額達(dá)到年均1.5億元，1990年突破兩億元大關(guān)。這一時期西藏邊境口岸貿(mào)易總額逐年增長，2011年底西藏邊境口岸貿(mào)易總額增至72.48億元[3]121。

（四）第四階段（2012—2019年）

這一時期西藏口岸發(fā)展進(jìn)入快車道，至2014年底，邊境口岸貿(mào)易額已達(dá)130.25億元，占同期全區(qū)對外貿(mào)易額的90%以上[4]。到“十三五”時期，西藏自治區(qū)已構(gòu)建起以邊境口岸為主、航空口岸為輔的口岸布局，形成了依托內(nèi)地、立足本地、面向南亞的口岸發(fā)展局面，承擔(dān)著我國面向南亞開放重要通道的功能。到“十三五”末，西藏自治區(qū)共有拉薩航空口岸、樟木口岸、吉隆口岸和普蘭口岸4個對外開放口岸，里孜口岸、日屋、陳塘和阿里機(jī)場口岸3個規(guī)劃中的未開放口岸，以及重要的亞東乃堆拉邊貿(mào)通道和第一個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——拉薩綜合保稅區(qū)。2015年尼泊爾“4·25”特大地震后，西藏自治區(qū)克服重重困難，迅速完成災(zāi)后恢復(fù)重建，恢復(fù)樟木口岸貨運功能，擴(kuò)大開放吉隆口岸為國際性公路口岸，及時保障中尼人員往來和經(jīng)貿(mào)合作持續(xù)良好發(fā)展。2019年，國務(wù)院批準(zhǔn)同意對外開放里孜口岸，待中尼兩國分別履行完國內(nèi)程序并換文后正式開放。與此同時，中方積極加強(qiáng)陳塘、日屋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為開放口岸奠定了堅實的基礎(chǔ)。

“十三五”時期，西藏自治區(qū)口岸貿(mào)易額156.29億元，其中出口118.57億元，進(jìn)口37.72億元。監(jiān)管進(jìn)出口貨售量62.59萬噸，其中出口55.65萬噸，進(jìn)口6.94萬噸。2016—2019年，口岸貿(mào)易額由44.48億元增加到52.02億元。同期全區(qū)口岸監(jiān)管進(jìn)出口貨運量由10.80萬噸增加至21.98萬噸，其中出口由10.64萬噸增加至15.90萬噸，進(jìn)口由0.16萬噸增加至6.08萬噸。出入境人員保持平穩(wěn)增長，由2016年的25.86萬人次增加至27.49萬人次。

（五）第五階段（2020年至今）

2020年初新冠疫情暴發(fā)之后，尼泊爾于2020年3月13日關(guān)閉了邊境口岸，中尼邊境貿(mào)易隨之中斷。隨后尼國內(nèi)疫情反復(fù)發(fā)生，且被世衛(wèi)組織認(rèn)定成為國際疫情重災(zāi)區(qū)，防疫物資、日常用品短缺，尼方多次通過外交途徑請求中方恢復(fù)口岸貿(mào)易以進(jìn)口國內(nèi)短缺物資。為落實2019年習(xí)近平總書記訪問尼泊爾成果，進(jìn)一步鞏固中尼友誼，2020年4月樟木口岸恢復(fù)對尼泊爾單向貨運功能。7月吉隆口岸也恢復(fù)了對尼貨運出口功能，但禁止自尼泊爾的貨物進(jìn)口，禁止兩國人員出入境活動，其余口岸仍處于關(guān)閉狀態(tài)。

受新冠疫情影響，2020年西藏自治區(qū)口岸貿(mào)易大幅下降，進(jìn)出口額由2019年的52.02億元驟降至29.62億元，其中，出口額由41.98億元大幅下降到15.49億元，全區(qū)口岸監(jiān)管進(jìn)出口貨運量由21.98萬噸減少到3.79萬噸，出入境人員從27.49萬人次銳減至1.51萬人次。目前，西藏各邊境口岸正利用疫情空窗期，著力做好口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員培訓(xùn)、物流模式升級等工作，為疫情結(jié)束后邊境口岸的高質(zhì)量發(fā)展做好準(zhǔn)備。

二、當(dāng)前西藏邊境口岸存在的問題

（一）地理條件不佳

自然環(huán)境和建設(shè)條件的局限，在一定程度上制約著西藏邊境口岸特別是喜馬拉雅南坡區(qū)域口岸的建設(shè)和發(fā)展。邊境口岸所處山區(qū)地帶在雨季經(jīng)常發(fā)生塌方、泥石流等阻斷道路情況，嚴(yán)重影響著邊境物流的發(fā)展。

（二）口岸發(fā)展和創(chuàng)新能力不強(qiáng)

西藏邊境口岸所在的邊疆地區(qū)交通不便，且大多處于高寒缺氧的高海拔地區(qū)，生活條件差，故很難留住口岸需要的專業(yè)技術(shù)人才，導(dǎo)致高質(zhì)量發(fā)展所需的人才、技術(shù)要素較為匱乏。邊境口岸受地理位置制約，遠(yuǎn)離祖國經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)域，市場經(jīng)濟(jì)體制不健全，適應(yīng)市場變化的能力較弱。

（三）口岸布局不完善

西藏自治區(qū)以邊境口岸為主且分布集中，中尼鐵路日喀則至吉隆段尚未動工，鐵路口岸和航空口岸較少，全方位、立體化、更安全的口岸布局尚未形成。

（四）疫情限制

自疫情暴發(fā)以來，鑒于鄰國疫情日益嚴(yán)峻，西藏邊境地區(qū)僅開放部分口岸，且采取“只出不進(jìn)”的防疫措施。2021年，隨著鄰國印度新冠毒株的變異和印度、尼泊爾的新冠疫情多次反復(fù)暴發(fā)，西藏的疫情防控壓力加大。因此本著“嚴(yán)防境外輸入”的原則，只開通基隆和樟木口岸對尼泊爾進(jìn)行防疫物資及生活必需品的單向輸出。

（五）跨國基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的制約

尼泊爾加德滿都至西藏各口岸道路等級低、交通運輸條件差。吉隆口岸至加德滿都公路全長約160千米，目前該段公路為砂石路面，年久失修，通行條件差。樟木口岸至加德滿都公路（阿尼哥公路）全長115千米，是連接中尼的主要貿(mào)易和人員往來通道，也是中尼北部地區(qū)的運輸大動脈。目前該段公路為單向瀝青路面，但其在2015年尼泊爾“4·25”地震中損毀嚴(yán)重，加之沿線地區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜，修復(fù)改善難度大。里孜口岸對面尼方道路為砂石路面。日屋—陳塘口岸與對面尼方道路并未聯(lián)通。普蘭口岸對面尼方道路為砂石路面，通行不便。亞東口岸對面的印方乃堆拉山口通道雖為瀝青路面，但由于中印對峙局面，我方人員暫時無法赴印開展對外貿(mào)易。

三、加強(qiáng)西藏邊境口岸建設(shè)的對策

（一）全面推進(jìn)口岸開發(fā)開放體制機(jī)制創(chuàng)新

提升口岸貿(mào)易、投資便利化程度，穩(wěn)步改善口岸貿(mào)易結(jié)構(gòu)，推進(jìn)以跨境旅游為重點的綜合服務(wù)，優(yōu)化口岸發(fā)展布局，推進(jìn)吉隆邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，推進(jìn)吉隆國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)等平臺建設(shè)，推進(jìn)口岸跨國溝通磋商和合作機(jī)制建設(shè)，加速口岸城鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)各邊境口岸與腹地中心城市和西藏特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的互動聯(lián)系，積極推進(jìn)邊境口岸穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊。

（二）落實口岸發(fā)展定位

提高口岸發(fā)展質(zhì)量，提升口岸貿(mào)易對西藏經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的貢獻(xiàn)率。發(fā)展全區(qū)口岸貨物貿(mào)易，提升西藏自治區(qū)區(qū)內(nèi)自產(chǎn)產(chǎn)品貿(mào)易占貨物貿(mào)易總額的比例，提升出入境通關(guān)效率，提升服務(wù)貿(mào)易水平。實施“點對點”人才培養(yǎng)機(jī)制，對口支援省市應(yīng)突出口岸專業(yè)建設(shè)人才培養(yǎng)。落實對口支援省會城市對口岸員工培訓(xùn)及專家援藏等人才培養(yǎng)方案，為口岸培養(yǎng)素質(zhì)高、用得上、留得住的人才。

（三）全面提升口岸開放水平

加快發(fā)展里孜口岸。充分利用里孜口岸有利條件，加快完成口岸監(jiān)管設(shè)施、口岸區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡早實現(xiàn)對外開放。擴(kuò)大里孜口岸邊民互市貿(mào)易規(guī)模，延長邊民互市貿(mào)易交易時間，推進(jìn)仲巴縣物流中心等項目建設(shè)，擴(kuò)大中尼雙邊貿(mào)易。著力推動日屋—陳塘口岸開放。發(fā)揮日屋—陳塘口岸的區(qū)位優(yōu)勢，改善通道條件，爭取盡早列入國家口岸開放計劃。促進(jìn)發(fā)展邊民互市貿(mào)易，推動形成經(jīng)由日屋—陳塘通往尼泊爾的貨流，開辟日屋—陳塘口岸——卡克德比塔（印度）陸路貿(mào)易新通道，進(jìn)一步擴(kuò)大南亞市場。推動陳塘口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貿(mào)易設(shè)施條件，促進(jìn)邊民互市貿(mào)易發(fā)展，充分發(fā)揮雙邊性口岸特色功能，實現(xiàn)雙邊口岸的互動發(fā)展。

（四）建好邊境口岸基礎(chǔ)設(shè)施

國家層面推動吉隆邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，在頂層設(shè)計、政策、資金、人才方面給予支持。以吉隆邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、吉隆口岸國家級沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)為重點，推進(jìn)吉隆口岸功能提升、空間布局優(yōu)化和開放合作深化，研究制定相關(guān)指導(dǎo)政策，力爭將吉隆口岸打造成南亞大通道建設(shè)的重要組成部分、中國與南亞經(jīng)貿(mào)合作的示范平臺、西藏沿邊開發(fā)開放合作新樣板和宜居宜業(yè)宜游的邊境生態(tài)新城，加大邊境口岸物流特別是冷鏈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，完善邊境口岸地區(qū)物流體系。

（五）做好疫情常態(tài)化背景下的口岸防疫工作

繼續(xù)按照“客停貨通”的工作原則，嚴(yán)格禁止口岸人員往來，繼續(xù)單方面向尼泊爾出口防疫物資及生活用品。加大口岸人員的疫苗接種比例，提升口岸的核酸檢測能力。推進(jìn)創(chuàng)新型貨物通關(guān)模式，在吉隆口岸繼續(xù)推進(jìn)出口貨物前置倒裝通關(guān)模式，在樟木口岸繼續(xù)推行集裝箱甩掛出口通關(guān)模式。

（六）提升與鄰國的互聯(lián)互通水平

推動“喜馬拉雅互聯(lián)互通體系”建設(shè)，著力推進(jìn)“南亞大通道建設(shè)”。落實《中華人民共和國和尼泊爾聯(lián)邦民主共和國聯(lián)合聲明》，爭取援尼項目資金，推動吉隆口岸至加德滿都跨境鐵路、阿尼哥公路（對應(yīng)樟木口岸）、吉隆口岸熱索橋至加德滿都公路、日屋—陳塘和里孜口岸尼方一側(cè)道路、陳塘友誼橋等援尼項目建設(shè)，提升中尼互聯(lián)互通水平。積極與印方展開對話，以和平方式解決爭端，推動中印關(guān)系回到正軌。只有以和平方式處理雙邊矛盾、分歧與爭端，雙邊關(guān)系的改善和政治上支持才得以實現(xiàn)，方能促進(jìn)兩國之間口岸貿(mào)易的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

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作者簡介：劉睿（1985—），女，漢族，陜西咸陽人，西藏民族大學(xué)外語學(xué)院講師，研究方向為喜馬拉雅區(qū)域國別。

（責(zé)任編輯：朱希良）