農(nóng)村土地確權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)制度改革探討

武丕娟

摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，基于土地確權(quán)并運用加快制度立法、明確土地主體以及細化處置權(quán)利等路徑，可以為農(nóng)村土地資源的有效開發(fā)和管理奠定基礎(chǔ)，推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)取得更好的成效。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地確權(quán);集體產(chǎn)權(quán);制度改革

1 農(nóng)村土地確權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)的聯(lián)系

農(nóng)村經(jīng)濟體系中，土地一直以來都是最為重要的生產(chǎn)資料。在農(nóng)村土地所有權(quán)確立方面，以集體產(chǎn)權(quán)制度為依托，完善產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)村經(jīng)濟有序發(fā)展。在農(nóng)村土地確權(quán)工作實踐中，宗旨是基于確權(quán)來完成土地資源的有效分配和管理。在農(nóng)村土地開發(fā)利用方面，發(fā)揮土地資源最大價值?；谕恋卮_權(quán)可以為廣大農(nóng)村居民帶來可靠的經(jīng)濟保障，使農(nóng)村居民可以消除后顧之憂，全身心投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中。農(nóng)村土地權(quán)屬的界定需要有相關(guān)制度作為指導(dǎo)和保障，因此要基于土地確權(quán)工作來實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革。如果農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)無法明確，那么在改革中必然會受到各種阻礙，甚至造成廣大農(nóng)村居民的抵觸情緒。農(nóng)村現(xiàn)有情況下，由于人口流動等因素影響，使得農(nóng)村土地確權(quán)具有一定的難度。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度與土地確權(quán)進行關(guān)聯(lián)，可以為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理提供有力的支持，形成相互輔助和相互依存的權(quán)屬關(guān)系，在土地確權(quán)中利用制度作為基礎(chǔ)，在制度改革中依托明晰的產(chǎn)權(quán)確定來形成推動，為農(nóng)村發(fā)展?fàn)I造積極健康的土地資源環(huán)境。

2 農(nóng)村土地確權(quán)促進集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

在我國大力推進現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，為了解決城市與鄉(xiāng)村發(fā)展步調(diào)不一致的問題，改善農(nóng)民的經(jīng)濟狀況，國家高度關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，提出“三農(nóng)”、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措，希望可以加快農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展工作的速度。農(nóng)村土地承包作為農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的重要內(nèi)容，也逐漸得到各界關(guān)注。然而，在農(nóng)村土地承包工作進行期間，由于農(nóng)民缺乏法律意識，不具備土地確權(quán)觀念，所以在農(nóng)村土地承包中，可能出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、不明確的問題。在相關(guān)問題逐漸增多的背景下，土地?zé)o故征用的情況也逐漸增多，農(nóng)民的利益得不到有效保障。地方政府在農(nóng)村土地承包階段，對于土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明的情況，難以找到有效的方式進行管理與控制，致使土地資源管理工作呈現(xiàn)一片亂象，不利于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作發(fā)展，會對農(nóng)民生產(chǎn)造成一定的沖擊?？紤]到土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰可能引發(fā)的問題，當(dāng)下應(yīng)該按照國家對農(nóng)村建設(shè)發(fā)展作出的規(guī)劃，積極推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，還需要維護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。在農(nóng)民權(quán)利維護方面，應(yīng)該加強對集體經(jīng)營活動的關(guān)注度，保證農(nóng)民享有集體經(jīng)營的資產(chǎn)確權(quán)，擁有使用集體資產(chǎn)、分配集體資產(chǎn)的權(quán)利，良好地推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)對農(nóng)村土地合理應(yīng)用與農(nóng)村權(quán)利維護方面的作用，基于農(nóng)村土地確權(quán)對集體產(chǎn)權(quán)制度改革間的聯(lián)系，通過農(nóng)村土地確權(quán)落實集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，提高農(nóng)村土地管理水平，還可以提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為新農(nóng)村建設(shè)提供有利條件。在國家大力推進新農(nóng)村建設(shè)的過程中，針對農(nóng)村土地隨意使用，產(chǎn)權(quán)歸屬不明等問題，應(yīng)該選擇科學(xué)的控制方法，將相關(guān)問題對農(nóng)村建設(shè)形成的不良影響降至最低。土地確權(quán)應(yīng)用到集體產(chǎn)權(quán)制度改革環(huán)節(jié)，可以加強制度的落實力度，擁有較高的操作性和應(yīng)用價值。

3 農(nóng)村土地確權(quán)對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度進行改革，使其能夠更加符合現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展趨勢，這是土地資源管理的重要內(nèi)容。農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展，能夠為土地產(chǎn)權(quán)制度的完善提供支持和依據(jù)。因此，在當(dāng)下應(yīng)該增加對農(nóng)村土地確權(quán)的關(guān)注度，還需要發(fā)現(xiàn)其在集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面的價值，應(yīng)該農(nóng)村土地確權(quán)在該項工作中的實施力度，下面細致介紹農(nóng)村土地確權(quán)在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的應(yīng)用。

3.1 加快制度立法

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，必須依據(jù)法律框架的各種要求，將土地確權(quán)作為核心和基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村土地是屬于集體的資產(chǎn)，這個宗旨是不能改變的。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中，要界定所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬，農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于集體，使用權(quán)可以進行劃分，這就能夠有效避免農(nóng)村土地資源非法轉(zhuǎn)移和流失等。在集體產(chǎn)權(quán)制度中，也要將所有權(quán)與使用權(quán)進行細化，通過制度來構(gòu)建起農(nóng)村土地資源的開發(fā)和利用基礎(chǔ)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要符合農(nóng)村發(fā)展的實際情況，尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，必須依據(jù)法律層面來落實各項改革措施。對于農(nóng)村原有的土地使用問題，如土地資源歸屬不明確等情況，需要在制度改革中加以解釋，將產(chǎn)權(quán)制度與土地法等進行關(guān)聯(lián)，擺正農(nóng)村居民的認知和土地權(quán)屬意識，使農(nóng)村可以實現(xiàn)更高層次的土地產(chǎn)權(quán)管理效果。幫助農(nóng)民正確認識土地權(quán)屬方面的內(nèi)容尤為重要，可以定期開展宣傳活動，讓農(nóng)民看到土地產(chǎn)權(quán)管理工作成效后，發(fā)現(xiàn)將產(chǎn)權(quán)制度與土地法等聯(lián)系在一起后的不同之處，清楚其對自身權(quán)益起到的保障作用，還可以推動農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)完善，對農(nóng)民權(quán)利能否得到保障關(guān)系巨大，相關(guān)工作應(yīng)該借由鄉(xiāng)村組層協(xié)同推進，由此可以快速推進工作。有關(guān)部門應(yīng)該在我國完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)的過程中，實地調(diào)研、考察農(nóng)村土地確權(quán)工作的進行情況。研究農(nóng)民土地確權(quán)環(huán)節(jié)的工作，及時發(fā)現(xiàn)我國土地確權(quán)條例方面的漏洞。立法人員應(yīng)該圍繞相關(guān)個案進行研討，提出合理的解決方案，完善國家在土地確權(quán)方面的制度和條例，由此提高土地確權(quán)工作的有效性與合理性，可以良好地保障農(nóng)民的權(quán)益。土地所有權(quán)確認工作尤為重要，推進相關(guān)條例完善工作時，應(yīng)該選擇科學(xué)的手段，確保土地所有權(quán)可以落實到農(nóng)村經(jīng)濟組織中，防止確權(quán)在落實環(huán)節(jié)受到不穩(wěn)定因素影響出現(xiàn)變故。相關(guān)部門完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律文件，應(yīng)該關(guān)注土地確權(quán)在該文件下的實施情況，及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有條例的不合理之處并進行修改。

3.2 明確土地主體

農(nóng)村土地主體資格的明確，是確權(quán)和制度改革的重點內(nèi)容。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度中，需要使用依靠土地確權(quán)方式，讓每一寸土地資源都有明確的主體指向，這也就是釋放土地資源的使用權(quán)，在集體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，發(fā)揮農(nóng)村土地資源的價值，同時也為農(nóng)村居民提供收入和生活來源保證。農(nóng)村土地資源確權(quán)中，明確土地主體的意義包括兩個層面。一個層面是權(quán)利歸屬，也就是明確土地的使用者是誰，避免土地資源應(yīng)用中出現(xiàn)矛盾沖突，影響到正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一個層面則是義務(wù)承擔(dān)，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，要將權(quán)利和義務(wù)進行匹配，行使相應(yīng)權(quán)利的基礎(chǔ)是承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，這樣能夠使廣大農(nóng)村居民更好地了解集體產(chǎn)權(quán)在分配給每個人時，使用權(quán)并不是完全獨立于義務(wù)的，從而能夠為強化農(nóng)村土地資源管理能力提供助力。在農(nóng)村土地確權(quán)時，要做好土地資源測繪，并建立土地資源數(shù)據(jù)系統(tǒng)，這樣能夠為確權(quán)工作提供準(zhǔn)確的參考依據(jù)，保證確權(quán)的準(zhǔn)確有效和公平公正。在確權(quán)完成后，這些數(shù)據(jù)資料可以作為產(chǎn)權(quán)制度改革的法律依據(jù)，在法律上確定土地主體地位。

3.3 細化處置權(quán)利

土地資源在集體產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村居民只具有使用權(quán)，但是對于土地處置方面，權(quán)利行使的范圍也需要基于制度來細化。有效合理的土地處置，可以提高土地資源利用價值，避免土地出現(xiàn)浪費。在土地處置過程中，需要始終堅持土地資源集體所有的核心，并且在制度中明確這種處置是基于使用權(quán)層面的，處置土地也要相應(yīng)變更土地權(quán)屬等。在國家土地資源開發(fā)中，農(nóng)村土地如果要改變農(nóng)業(yè)用途，也要對農(nóng)村居民進行相應(yīng)的土地資源使用補償，也就是基于集體產(chǎn)權(quán)和個體使用權(quán)來平衡好土地處置關(guān)系，不能在處置過程中損害農(nóng)村居民合法權(quán)益。農(nóng)村居民對于土地的合法權(quán)益要寫入產(chǎn)權(quán)制度當(dāng)中，當(dāng)土地處置時可以作為重要的保障和依據(jù)，從而可以從整體上確保農(nóng)村居民利益不受侵害。

3.4 推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)經(jīng)營工作

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，應(yīng)該清楚工作目標(biāo)，將壯大集體經(jīng)濟作為工作的主要內(nèi)容與任務(wù)。不能一味地關(guān)注私有制，需要快速根據(jù)發(fā)展需求構(gòu)建新型集體經(jīng)濟，使工作可以良好地開展。明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的條件，規(guī)范產(chǎn)權(quán)內(nèi)容并推動農(nóng)村土地等資源的流轉(zhuǎn)，對相應(yīng)資源進行優(yōu)化配置，使其可以自由流動。對外還需要讓農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化，加大土地整治力度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的方式。另外，增加對農(nóng)村土地房屋等集體資產(chǎn)的關(guān)注度，通過此類資源的開發(fā)與利用，從而拓寬農(nóng)民財產(chǎn)收入渠道，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模。

4 明確法人主體，深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作路徑

在農(nóng)村土地使用確權(quán)階段，應(yīng)該按照集體土地確權(quán)登記提出的要求，確保權(quán)益同時摸清家底，保障農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。保障農(nóng)民對土地的財產(chǎn)性收益，需要進行合理的引導(dǎo)，不能讓農(nóng)民仍然擁有錯誤的思想，對土地存在私人占有意識。當(dāng)下針對土地所有權(quán)在確權(quán)方面存在的集體土地所有權(quán)代表難以核實、登記主體缺位、集體資產(chǎn)管理滯后等問題，需要進行整理，還應(yīng)該圍繞國家在農(nóng)村發(fā)展方面給出的要求，大力推進深化改革的工作。與此同時，需要規(guī)范搞活土地、承包經(jīng)營權(quán)，加強土地用土管制力度，保障宅基地，使集體建設(shè)用地可以按照要求實施，成為土地所有者收益的保障。在推進深化改革的過程中，可以使各項工作良好的進行，最終構(gòu)造科學(xué)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，使其具備分配合理、流轉(zhuǎn)流暢、全能明確、產(chǎn)權(quán)清晰等特點。

4.1 確定集體土地所有權(quán)可以行使的權(quán)利

集體經(jīng)濟組織在發(fā)展過程中需要快速推進立法進程，同時應(yīng)該明確以組、村、鎮(zhèn)為農(nóng)民集體三級的工作模式，將其作為工作進行的基礎(chǔ)在此前提下推進工作。確定農(nóng)村集體組織的法律內(nèi)涵以及法人地位，明確相關(guān)內(nèi)容后，可以合理的應(yīng)用集體土地所有權(quán)，將其落實到具體活動中，使具有所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可以按照要求在法律保護的前提下，使用土地、流轉(zhuǎn)土地。確定集體土地所有權(quán)主體可以行使的行為，會明確各級組織在活動中擁有的發(fā)展權(quán)利，各級組織擁有同等發(fā)展權(quán)力以及法律地位。農(nóng)村集體組織成員具有相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)與權(quán)利，應(yīng)該讓組織活動成員清楚自身承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)，可以根據(jù)自身需求履行權(quán)利。在集體土地所有權(quán)行使階段，確定企業(yè)擁有的權(quán)利，而集體土地所有權(quán)行使代表，主要是通過村民大會與集體經(jīng)濟組織成員大會，在眾多成員共同討論與決定下推選出來的。在當(dāng)下應(yīng)該按照地方政策規(guī)定，要求各類區(qū)域集體土地股份制改革，此類工作在有條件的區(qū)域進行，可以獲得良好的效果。需要調(diào)查各區(qū)域農(nóng)村集體組織活動的開展情況，快速對各區(qū)進行排序確定具備良好條件的地區(qū)，大力鼓勵集體土地股份制改革。最后由代表大會以集體討論的方式授予農(nóng)民集體代表權(quán)利，使其可以在工作中行使義務(wù)、權(quán)利。

在我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民所有，農(nóng)民依法享有轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的權(quán)利。農(nóng)民集體所有土地為農(nóng)民集體土地所有權(quán)較為基本且非常重要的內(nèi)容，農(nóng)民在土地確權(quán)方面，可以向有關(guān)部門提出申請，進行土地所有權(quán)的確認活動。按照國家對農(nóng)村土地作出的規(guī)定，農(nóng)民享有土地建設(shè)用地使用權(quán)，可以將其應(yīng)用到非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動中。此外，農(nóng)民也有權(quán)流轉(zhuǎn)土地，享有土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)我國法律作出的規(guī)定，集體所有財產(chǎn)歸屬社會主義公共財產(chǎn)，也可以簡單理解為，集體所有的財產(chǎn)受到國家法律保護。集體財產(chǎn)并不屬于某個人，不能出現(xiàn)私分、私占、破壞等情況。農(nóng)村土地在使用、流轉(zhuǎn)的過程中，如果出現(xiàn)影響確權(quán)的行為，農(nóng)民可以選擇法律手段維護自己的權(quán)益，追究當(dāng)事人行政與刑事責(zé)任。農(nóng)民對土地享有使用、流轉(zhuǎn)等權(quán)利，相關(guān)權(quán)利對農(nóng)村土地確權(quán)工作開展有一定的保障作用，可以良好的維護農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織成員的利益。

4.2 細化集體土地用益物權(quán)能與種類

集體土地用益物權(quán)包含的內(nèi)容眾多，應(yīng)該確定其包含的內(nèi)容，集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體農(nóng)用地使用權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)是其包含的主要內(nèi)容。在此過程中需要清楚集體土地用益物權(quán)的監(jiān)管內(nèi)容，對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有正確的理解，其從屬于農(nóng)村集體經(jīng)營組織的范疇中，主要用作承包管理。不應(yīng)該將其與不動產(chǎn)登記混為一談，需要進行精準(zhǔn)的界定。還應(yīng)該清楚集體建設(shè)用地使用權(quán)的效力、內(nèi)容與期限，進行明確的設(shè)定，確保其與國內(nèi)土地建設(shè)用地使用權(quán)在保護效力、權(quán)力范圍等方面具備同等的法律效用與地位。清楚集體土地義務(wù)、權(quán)等內(nèi)容，同時在用途管制與規(guī)劃管控的前提下，掌握農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，根據(jù)取得的建設(shè)用地使用權(quán)。經(jīng)過集體經(jīng)濟組織成員大會通過表決活動，在全體成員表決同意后才可以通過出租、轉(zhuǎn)讓、出讓、作價出資、抵押入股等方式流轉(zhuǎn)。集體成員基本居住是權(quán)益設(shè)置必須關(guān)注的內(nèi)容，應(yīng)該在一戶一宅制度要求下，確保此項制度可以落實到位，使集體成員基本居住條件得到保障。同時征得成員的同意，才可以將宅基地使用權(quán)以贈與、抵押、出租等方式流轉(zhuǎn)。另外，在各類活動進行期間，可以按照法律要求有償?shù)膶⑼恋剞D(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)營組織成員。關(guān)注集體建設(shè)用地的過程中，發(fā)現(xiàn)存在因歷史遺留問題形成的超標(biāo)準(zhǔn)占地與一戶多宅等情況。對于此類違規(guī)的行為，集體經(jīng)濟組織可以向其收取土地閑置費和有償使用費，因為此類占地行為并不受法律保護。

4.3 完善集體土地所有權(quán)處置權(quán)能

在集體土地所有權(quán)處置期間，應(yīng)該整理過往集體土地所有權(quán)，在權(quán)能設(shè)置方面存在的問題，需要進一步界定公共利益的范圍，保證征收集體土地可以在規(guī)范要求下進行。除公共利益外，在征收集體土地環(huán)節(jié)中，不得出現(xiàn)以任何理由剝奪集體土地所有權(quán)的情況。另外，農(nóng)民集體土地在征收時，必須及時足額補償鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織。政府不能在此過程中參與農(nóng)民小組集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)益分配與土地補償費收益分配等活動，從而可以防止權(quán)力濫用，保障農(nóng)民集體權(quán)益，使集體受益權(quán)可以良好的落到具體工作中。在集體土地所有權(quán)設(shè)置方面，應(yīng)該依法賦予其權(quán)能，使其可以通過調(diào)整交換等方式處理收益權(quán)益。

5 結(jié)語

農(nóng)村土地資源是農(nóng)村居民最重要的生產(chǎn)資源，任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)都離不開土地資源的支持，因此全面實施土地確權(quán)，從法律制度方面明確農(nóng)村居民對土地資源的使用權(quán)屬，通過加快制度立法、明確土地主體、細化處置權(quán)利、推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)經(jīng)營工作等方法，促使集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作可以良好的進行下去。

參考文獻

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