“整體智治”： 公共治理創(chuàng)新與信息技術(shù)革命互動融合

郁建興 黃飚

黨的十九屆四中全會提出要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”，這一論斷蘊含著把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為公共治理有效性的目標(biāo)指向。而提升公共治理有效性需要解決好兩個關(guān)鍵問題：信息不對稱和能力不足。2020年3月31日，習(xí)近平總書記在浙江考察期間來到杭州“城市大腦”運營指揮中心，觀看了“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”等應(yīng)用展示，指出“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。這一重要論斷，指明了政府可以通過廣泛運用數(shù)字技術(shù)，推動治理主體之間有效協(xié)調(diào)，實現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。在此意義上，實現(xiàn)“整體智治”，是提升公共治理有效性的重要路徑選擇。

“整體智治”的概念意涵

“整體智治”包含兩個關(guān)鍵詞：“整體”和“智治”。“整體”即“整體治理”，強調(diào)治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，這里的公共治理主體包括政府部門、社會組織、民眾個人和市場機構(gòu)等?！爸侵巍奔础爸腔壑卫怼保瑥娬{(diào)治理主體對數(shù)字技術(shù)的廣泛運用。“整體智治”不是“整體治理”與“智慧治理”的簡單疊加，而是兩者的有機結(jié)合?！爸腔壑卫怼睘椤罢w治理”提供技術(shù)支持，助力治理主體的有效協(xié)調(diào);以提升治理有效性、創(chuàng)造公共價值為目標(biāo)的“整體治理”為“智慧治理”提供方向。所以，“整體智治”指的是政府通過廣泛運用數(shù)字技術(shù)，推動治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，實現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。

“整體智治”包含三個關(guān)鍵元素：一是政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，即公共治理活動的電子化、數(shù)字化。這是“整體智治”的基礎(chǔ)性工作。二是整體化的治理實踐?！罢w政府”是“整體治理”的基礎(chǔ)。“整體政府”并非一個新概念，公共管理學(xué)界在10多年前就提出了這一理論，旨在推動政府內(nèi)部的流程整合，實現(xiàn)政府作為一個整體回應(yīng)公共治理需求。我國在過去一段時間開展的“大部制”改革、各地開展的“最多跑一次”改革，都是“整體政府”取向的重要實踐。“整體政府”理論并不否認作為現(xiàn)代社會基礎(chǔ)的分工制，只是更加強調(diào)在內(nèi)部分工基礎(chǔ)上做好統(tǒng)一輸出，其根本關(guān)懷在于使公共治理需求與供給更高效地得到匹配。三是精準(zhǔn)、高效的需求回應(yīng)，即公共治理行為及時準(zhǔn)確地回應(yīng)特定公共治理需求。

“整體智治”何以提升公共治理有效性

自19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來，積極的政府權(quán)力觀逐漸替代了消極政府主義，以國家權(quán)力為基礎(chǔ)的現(xiàn)代政府成為百余年來主導(dǎo)世界政治經(jīng)濟格局的重要力量。在此背景下，以政府為核心議題的公共管理理論與實踐蓬勃發(fā)展。早期公共管理方式強調(diào)政府作為公共管理的單一主體。20世紀(jì)70年代末開始的新公共管理運動，鼓勵政府向私人部門學(xué)習(xí)，再造行政流程以提高運行效率。20世紀(jì)90年代興起的治理理論，倡導(dǎo)政府以外的主體如社會組織、市場機構(gòu)共同參與公共治理。但無論是“新公共管理”抑或治理理論，都更多地強調(diào)效率（單位投入的產(chǎn)出）而在一定程度上忽視了有效性（產(chǎn)出與需求的匹配度）。所以，在過去10多年中，公共管理理論與實踐關(guān)注的一個核心議題便是公共治理的有效性，即公共治理活動在多大程度上回應(yīng)了公共治理需求。而提升公共治理有效性需要處理兩個關(guān)鍵問題：其一，公共治理主體及時掌握真實的公共治理需求信息;其二，公共治理主體有能力滿足公共治理需求?！罢w智治”在很大程度上能夠回應(yīng)上述兩個關(guān)鍵問題。

一方面，“整體智治”能夠減少治理供給與治理需求之間的信息不對稱。公共治理活動有效回應(yīng)公共治理需求，信息是基礎(chǔ)性要素。以公共治理研究的經(jīng)典話題——路燈為例。如路燈熄滅，那么使其恢復(fù)照明就成了一項公共治理需求。在傳統(tǒng)治理模式下，恢復(fù)照明需要經(jīng)歷以下程序：熱心民眾發(fā)現(xiàn)問題——向政府部門提出問題——政府組織維修人員維修——路燈恢復(fù)照明。在此過程中，有關(guān)路燈熄滅的信息需要從民眾端轉(zhuǎn)移到政府端。如果沒有人或組織愿意為恢復(fù)照明承擔(dān)向政府部門報告的成本，即扮演“熱心民眾”角色，路燈熄滅的信息就無法被傳遞到政府?！罢w智治”能在兩個層面減少這種信息不對稱。其一，“整體智治”的“整體”要求，使政府部門以“一個政府”的形態(tài)接收需求信息，也使政府以外的潛在治理主體參與到公共治理之中，使公共治理需求更快、更直接地為公共治理主體所知曉。其二，“整體智治”對數(shù)字技術(shù)的廣泛使用，突破了傳遞信息的空間限制，有助于治理主體在不進入實際治理場域的情況下了解治理活動，及時發(fā)現(xiàn)治理需求，例如通過在路燈上安裝具有遠程信息傳遞功能的感應(yīng)裝置，治理主體能夠?qū)崟r了解路燈照明情況而不需要進入現(xiàn)場實地查看。

另一方面，“整體智治”可以部分替代對治理主體的能力要求。在掌握真實信息基礎(chǔ)上，治理主體還需要擁有科學(xué)分析信息、開展有效治理的能力。數(shù)字技術(shù)的廣泛運用，能夠讓一些標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的公共治理能力，從對治理主體的能力要求中剝離出來，事先由技術(shù)專家、治理專家、富有經(jīng)驗的實踐者等共同生產(chǎn)一套基于數(shù)字技術(shù)的解決方案代為實現(xiàn)。在有效的算法設(shè)計基礎(chǔ)上，數(shù)字技術(shù)能夠通過分析公共治理數(shù)據(jù)，輔助治理主體更精細地梳理、整合、排序治理需求，甚至回應(yīng)簡單的公共治理需要，將原本完全基于人工判斷完成的工作，部分地由技術(shù)代為完成。這在一定程度上降低了對治理主體的能力要求，如信息整合能力、分析能力、服務(wù)供給能力等，進而提升治理供給與治理需求的匹配度，優(yōu)化資源配置，提高治理有效性。

“整體智治”在疫情防控中初見端倪

“整體智治”不是遙不可及的理想形態(tài)，其部分元素在新冠肺炎疫情防控中已初見端倪。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”支撐的“聯(lián)防聯(lián)控”“群防群治”。在疫情防控關(guān)鍵階段，一些地方政府在開展地毯式排查和社區(qū)管控時，積極引入數(shù)字技術(shù)，聯(lián)動各個層級、各個部門政府資源，大量發(fā)動社區(qū)社會組織、志愿者和民眾等共同參與，既展現(xiàn)了“整體性”特征，也充分運用了“智治”手段和工具。以廣州市為例，廣州市1月26日發(fā)布了社會組織參與防控工作的相關(guān)指引，截至2月底，全市累計100多個社工服務(wù)站和社會組織組織志愿者協(xié)助轄區(qū)內(nèi)各村街做好疫情防控宣傳、體溫測量等工作，志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)隊伍開展疫情防控志愿服務(wù)181場，近1萬名社區(qū)志愿者累計服務(wù)社區(qū)居民超3.3萬人次，充分聯(lián)動了多個治理主體和治理部門;廣州市黃埔區(qū)開發(fā)了“有呼必應(yīng)”防控平臺，實時掌握居民申報的健康狀況并推送給網(wǎng)格員，降低了治理主體與治理需求之間的信息不對稱。

第二，以“一圖一碼一指數(shù)”為主要內(nèi)容的“精密智控”。面對統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的艱巨任務(wù)，浙江省率先推出了“五色圖”“健康碼”“電力復(fù)工指數(shù)”等“精密智控”工具?！拔迳珗D”“健康碼”整合多個政府部門數(shù)據(jù)，既降低了一線工作人員識別個體風(fēng)險的成本，也部分替代了治理主體分析研判疫情風(fēng)險所需要的能力?！半娏?fù)工指數(shù)”降低了治理供給與治理需求之間的信息不對稱，為決策者和執(zhí)行者實時、有效幫扶和監(jiān)督復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供科學(xué)依據(jù)。在嚴(yán)防境外輸入方面，各地政府運用數(shù)字技術(shù)掌握境外歸國人員行程，最大限度降低了治理主體與防控境外輸入需求之間的信息不對稱，提高了治理主體主動防疫的能力和水平。

第三，“城市大腦”等數(shù)字治理平臺。“城市大腦”等數(shù)字化平臺有效整合了不同部門數(shù)據(jù)，并通過對海量數(shù)據(jù)的分析，為治理的決策和執(zhí)行提供了參考，同樣是“整體”和“智治”的雙重體現(xiàn)。疫情防控中，杭州“城市大腦”部署了疫情防控駕駛艙，接入杭州市防控指揮部、衛(wèi)健委、公安局、電網(wǎng)等各類公共部門數(shù)據(jù)，在疫情防控初期實時為疫情防控指揮部推送由武漢入杭及離杭赴武漢人員的總體態(tài)勢、聚集地和高危人員預(yù)警信息。此后，“城市大腦”推出確診疑似病例密切接觸人員分析查找和主動推送功能，及時向?qū)俚刎撠?zé)人提供信息，有效降低了治理需求與治理主體之間的信息不對稱，更好地替代了基于感性判斷的分析能力。浙江省得以在1月23日在全國率先啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，正是利用了大數(shù)據(jù)計算方法研判出在近24天內(nèi)存在疫情蔓延的巨大風(fēng)險。

走向“整體智治”的政府治理新形態(tài)

疫情防控進入常態(tài)化階段后，政府治理更需要加快構(gòu)建“整體智治”新形態(tài)，以支撐多元政策目標(biāo)的精確高效執(zhí)行。系統(tǒng)推進“整體智治”，需要進一步明確“整體”與“分部”的關(guān)系，厘清“智治”邊界，優(yōu)化“智治”參數(shù)，促進“智治”與傳統(tǒng)治理融合等。

第一，完善以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)的跨部門、跨主體協(xié)作體系?！罢w智治”承認分部制和分工的必要性，主張以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)，建立政府部門之間以及政府與社會組織、市場機構(gòu)等共同治理的正式制度，致力于在公共治理結(jié)果產(chǎn)出上形成整體性，即“一個或多個點進，一個點出”。為此，應(yīng)進一步完善權(quán)力清單、責(zé)任清單，在梳理各部門、各主體職能和能力基礎(chǔ)上，根據(jù)公共治理需求，反推“整體”所需要的信息基礎(chǔ)、部門和主體職能，以及部門間和主體間的協(xié)作?；诖?，應(yīng)由政府主導(dǎo)重構(gòu)治理流程。例如，針對發(fā)現(xiàn)并隔離疑似新冠肺炎感染人群的需求，“整體智治”需要有發(fā)現(xiàn)疑似病例的廣泛信息源、快速的報告渠道以及迅速開展隔離的能力，由此，政府可以將社區(qū)社會組織、志愿者、民眾個人等納入發(fā)現(xiàn)疑似病例的治理主體之中（多個點進），同時，在各主體中均建立暢通的跨主體信息報送和匯總機制，并指定特定場地和人員在收到信息匯總后迅速落實疑似病例的隔離和篩查（一個點出）。

第二，理論與實踐相結(jié)合，探索“智治”的邊界?！爸侵巍钡幕A(chǔ)是公共治理行為的電子化、數(shù)字化，但并非所有治理行為都能進行這種轉(zhuǎn)化。應(yīng)堅持理論與實踐相結(jié)合，在理論上推導(dǎo)出電子化、數(shù)字化公共治理行為的大致邊界，例如根據(jù)公共治理行為的同質(zhì)化程度、人工干預(yù)的需要程度，結(jié)合目前數(shù)字技術(shù)測量公共治理行為的準(zhǔn)確度，通過試點等方式，在不同業(yè)務(wù)部門、不同地方政府開展政策試驗，探索更加精細的“智治”邊界，并結(jié)合技術(shù)進步，保留動態(tài)調(diào)整的制度入口。當(dāng)然，政府需要在立法和政策層面對數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)、“智治”與個人隱私的關(guān)系等作出更加明確的規(guī)定，夯實“智治”的法治與倫理基礎(chǔ)。

第三，實踐者、技術(shù)專家、政策專家合作，優(yōu)化“智治”參數(shù)。目前的“智治”工作，大多以政府部門的實踐者和技術(shù)專家為主導(dǎo)，較少考慮部門以外的實踐者以及公共管理、公共政策領(lǐng)域的專家學(xué)者。政府在設(shè)計“智治”工具時，應(yīng)吸收更多領(lǐng)域的專家學(xué)者，特別是哲學(xué)社會科學(xué)工作者共同參與“智治”參數(shù)的選擇和算法的制定，在追求高效率的同時，注重公共政策的價值導(dǎo)向，注重治理實踐的人文關(guān)懷。例如，一些需要特別處理的少數(shù)需求，很可能在海量數(shù)據(jù)中失去顯著度，如弱勢群體保護等，如果在算法制定時邀請社會政策專家共同討論，就能很大程度上在“智治”工具設(shè)定之初避免可能的遺漏。

第四，樹立“智治”思維，開展“智治”培訓(xùn)，促進“智治”與傳統(tǒng)治理的融合。在數(shù)字化治理只是部分可行的復(fù)雜公共治理層面，治理主體的人工干預(yù)仍然是決定治理有效性的重要因素。例如在矛盾糾紛化解中，“智治”工具能夠起到一定作用，但不能完全取代治理主體的功能。矛盾糾紛化解需要治理主體根據(jù)情境進行縝密考慮，權(quán)衡各方利益。此時，如果要讓“智治”工具最大限度發(fā)揮作用，矛盾糾紛化解的主體需要明確了解“智治”的作用與限度，在適當(dāng)范圍內(nèi)采用“智治”工具，如通過可視化設(shè)備開展遠程辯論，對復(fù)雜的文字材料進行語義分析為矛盾調(diào)解提供科學(xué)依據(jù)等，部分替代需要面對面接觸且基于個人主觀判斷進行調(diào)解的方式。相應(yīng)地，為了促進“智治”與傳統(tǒng)治理機制更好地融合，政府應(yīng)該更多地開展關(guān)于“智治”的系列培訓(xùn)，樹立“智治”思維，理解知曉“智治”的功能、邊界和限度。