上海市流通環(huán)節(jié)畜禽產(chǎn)品安全監(jiān)管模式探討

夏永高，張　杰（上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上?！?00335）

上海市流通環(huán)節(jié)畜禽產(chǎn)品安全監(jiān)管模式探討

夏永高，張杰
（上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海200335）

作為大型消費(fèi)型城市，上海市對(duì)畜禽肉品的需求量日趨增加，公眾對(duì)畜禽肉品的質(zhì)量安全的的關(guān)注程度日益提高。在現(xiàn)有管理體制的基礎(chǔ)上，本文梳理了畜禽肉品監(jiān)管現(xiàn)狀及流通環(huán)節(jié)畜禽肉品的管理方式，提出了存在法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后、管理理念尚未根本轉(zhuǎn)變、隊(duì)伍建設(shè)有待統(tǒng)一監(jiān)管措施不到位等問(wèn)題。建議對(duì)批發(fā)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)管理、理順部門職能和隊(duì)伍模式、完善法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從而確保畜禽肉品的信息傳遞和質(zhì)量安全。

上海；消費(fèi)型城市；流通環(huán)節(jié)；畜禽肉品；監(jiān)督管理

畜禽肉品是“菜籃子”的主要組成部分，也是城市居民的主要肉品來(lái)源。截至2015年底，上海市常住人口為2 450萬(wàn)，加上流動(dòng)人口，全市人口總數(shù)達(dá)到3 000萬(wàn)。人口總數(shù)的不斷增長(zhǎng)，對(duì)于畜禽肉品的需求量日趨增加。經(jīng)過(guò)各部門多年的共同努力，已經(jīng)為生豬屠宰管理和畜禽肉品質(zhì)量安全工作奠定了較好的基礎(chǔ)，但由于畜禽肉品生產(chǎn)、加工、貯藏、運(yùn)輸、銷售等流通環(huán)節(jié)信息斷裂或銜接不暢，導(dǎo)致畜禽肉品安全監(jiān)管、信息追溯難度大、成本高，畜禽肉品安全隱患凸顯。因此，尋找一套安全可靠、方便可行的信息銜接方法，對(duì)確保畜禽肉品在流通環(huán)節(jié)的安全顯得尤為重要。

1　現(xiàn)狀

1.1流通環(huán)節(jié)畜禽肉品的來(lái)源

一是來(lái)源于本市屠宰的畜禽肉品；二是來(lái)源于國(guó)內(nèi)其他省市經(jīng)本市備案、產(chǎn)銷對(duì)接的企業(yè)，經(jīng)本市指定道口和鐵路貨運(yùn)入滬的畜禽肉品；三是經(jīng)上海各口岸出入境檢驗(yàn)檢疫局和海關(guān)進(jìn)境，并在上海市內(nèi)進(jìn)行流通的畜禽肉品。

1.2監(jiān)管部門分工

上海市農(nóng)委依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）規(guī)定，負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）規(guī)定，負(fù)責(zé)產(chǎn)地檢疫監(jiān)管、屠宰檢疫監(jiān)管及指定道口動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查。

食品藥品監(jiān)督管理局依據(jù)《食品安全法》規(guī)定，對(duì)進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)之后的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

商務(wù)委依據(jù)《上海市食品安全信息追溯管理辦法》規(guī)定，負(fù)責(zé)本市食品和食用農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)信息追溯系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)行、維護(hù)，對(duì)食品和食用農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者履行信息追溯義務(wù)，進(jìn)行指導(dǎo)、督促。

上海動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)依據(jù)《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》規(guī)定，對(duì)進(jìn)出境動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、存放過(guò)程，實(shí)行檢疫監(jiān)督制度。

1.3現(xiàn)有工作基礎(chǔ)

1.3.1上海市屠宰鏈條信息基礎(chǔ)。一是上海市對(duì)屠宰場(chǎng)開展了不規(guī)范整治。自2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求畜禽屠宰行業(yè)管理職責(zé)劃歸農(nóng)業(yè)部門，畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)劃歸動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管之后，上海市制定了《打擊私屠濫宰應(yīng)急處置預(yù)案》和《打擊私屠濫宰應(yīng)急處置流程》，主動(dòng)與食藥監(jiān)、公安等部門對(duì)接，嚴(yán)厲打擊私屠濫宰行為，規(guī)范本市屠宰市場(chǎng)秩序。目前上海市生豬定點(diǎn)屠宰場(chǎng)在生豬屠宰的報(bào)檢、檢疫、出證、無(wú)害化處理各環(huán)節(jié)均實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化操作，充分發(fā)揮各生豬屠宰檢疫申報(bào)點(diǎn)的動(dòng)物衛(wèi)生檢疫、肉品質(zhì)量控制作用，確保出場(chǎng)生豬產(chǎn)品質(zhì)量的安全。二是生豬在屠宰后到批發(fā)企業(yè)的過(guò)程中，商務(wù)委制定了豬白條肉的信息追溯系統(tǒng)和交易確認(rèn)單，保證豬白條肉的信息傳遞。三是指定了豬肉和活禽銷售的定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)，制定了活禽休市制度，確保豬肉和活禽的安全銷售。

1.3.2外省市供滬鏈條信息基礎(chǔ)。上海市已探索了一套行之有效的“管理前移、產(chǎn)銷聯(lián)手”的入滬動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品信息化監(jiān)管系統(tǒng)。一是實(shí)施供滬備案制度，截至2015年底，全國(guó)30個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）推薦備案登記的供滬動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品單位2 333家，其中動(dòng)物養(yǎng)殖單位654家、動(dòng)物屠宰及產(chǎn)品加工單位1 635家、動(dòng)物飼養(yǎng)加工綜合性單位44家。二是全面推進(jìn)二維碼監(jiān)管系統(tǒng)開發(fā)，已經(jīng)在全市8個(gè)指定市境公路道口、5個(gè)鐵路指定站線、34個(gè)外來(lái)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品接收單位和屠宰場(chǎng)基本建立了一整套監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮了“信息收集規(guī)范、數(shù)據(jù)傳輸迅速、分析匯總精確、預(yù)警布控及時(shí)、溯源追蹤有效”等重要作用，大幅提升對(duì)監(jiān)管數(shù)據(jù)的分析利用能力，為切實(shí)做好動(dòng)物防疫與食品安全監(jiān)管工作提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持。三是開發(fā)了“上海市動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫監(jiān)督信息管理系統(tǒng)”，市境道口信息管理、產(chǎn)地檢疫報(bào)檢、產(chǎn)地養(yǎng)殖監(jiān)管、屠宰檢疫監(jiān)管、證照管理、供滬網(wǎng)上簽證等各個(gè)子系統(tǒng)正按照項(xiàng)目規(guī)劃逐步推進(jìn)完善、試點(diǎn)應(yīng)用。四是指定豬肉和活禽銷售的定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)，制定了活禽休市制度，確保豬肉和活禽的安全銷售。

1.3.3進(jìn)口畜禽肉品鏈條信息基礎(chǔ)。進(jìn)口肉類產(chǎn)品按《進(jìn)境動(dòng)植物檢疫許可證》指定的口岸入境，按規(guī)定報(bào)檢后就近進(jìn)入指定的注冊(cè)冷庫(kù)或加工單位的存儲(chǔ)冷庫(kù)檢驗(yàn)檢疫，合格后由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)出具《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》，并憑《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》進(jìn)行生產(chǎn)、加工、銷售和使用。

2　實(shí)踐中的問(wèn)題分析

2.1法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后

2013年大部制改革后，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，職責(zé)是對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。同時(shí)將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。

在大部制改革的背景下，一是相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作顯得相對(duì)滯后，如《生豬屠宰條例》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)仍沒(méi)有新版本出臺(tái)，導(dǎo)致新接手部門無(wú)法正常、有序開展畜禽屠宰及畜禽肉品的流通監(jiān)管工作。二是肉品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不完善，存在標(biāo)準(zhǔn)空白和老化的問(wèn)題，如畜禽肉及內(nèi)臟產(chǎn)品、包裝產(chǎn)品、半成品標(biāo)準(zhǔn)缺失，造成肉制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)法標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

2.2管理理念尚未根本轉(zhuǎn)變

大部制改革后，某些相關(guān)部門仍沿用之前的管理理念及管理方式，導(dǎo)致工作無(wú)法正常銜接，難以切實(shí)保證市民的餐桌安全。如動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行的流通環(huán)節(jié)畜禽肉品的分銷換證工作，一是部門職責(zé)已經(jīng)劃轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)部門不再負(fù)有流通環(huán)節(jié)動(dòng)物產(chǎn)品的監(jiān)管職責(zé)，仍在開展的分銷換證工作實(shí)屬越俎代庖。二是法律依據(jù)不足，對(duì)分銷換證企業(yè)無(wú)法制定如資質(zhì)要求、動(dòng)物產(chǎn)品加工程度、流轉(zhuǎn)次數(shù)等管理要求，分銷換證工作難以規(guī)范開展，有的動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)過(guò)了分割加工，有的在流通環(huán)節(jié)中經(jīng)過(guò)多個(gè)環(huán)節(jié)的分銷換證，很難保證是否與原檢疫證明證物相符，畜禽肉品存在較大的安全隱患。三是不符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律。流通環(huán)節(jié)的畜禽肉品需要?jiǎng)游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的動(dòng)物檢疫合格證明，商務(wù)、食藥監(jiān)部門的溯源證明（交易確認(rèn)單）、IC卡等，流通環(huán)節(jié)的多頭管理嚴(yán)重增加了企業(yè)成本和操作程序，嚴(yán)重增加了市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)成本。

2.3隊(duì)伍建設(shè)有待統(tǒng)一

部分部門形成了省以下綜合管理模式，如各區(qū)縣的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)部門進(jìn)行了“四合一”整合，組成區(qū)縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局；各區(qū)縣的動(dòng)物衛(wèi)生、漁政、農(nóng)機(jī)、林政等部門進(jìn)行“四合一”整合，組成了區(qū)縣農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)。綜合執(zhí)法的模式雖然形成了大市場(chǎng)、大部門監(jiān)管體制改革綜合執(zhí)法的合力，但由于省級(jí)各部門并未進(jìn)行整合，仍是“各自為政”的模式，從某種程度上削弱了省級(jí)和區(qū)縣級(jí)部門工作對(duì)接的直接性和有效性。

2.4監(jiān)管措施不到位

一是目前商務(wù)部門制定的信息追溯系統(tǒng)和指定的批發(fā)企業(yè)主要針對(duì)豬白條，尚未覆蓋到牛羊肉及其他畜禽肉品。二是進(jìn)口畜禽肉品到市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)仍只憑《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》，對(duì)于進(jìn)口后又經(jīng)生產(chǎn)、加工的畜禽肉品仍沿用原始證明的復(fù)印件，不能充分說(shuō)明肉品的信息情況。

3　有關(guān)思考及建議

3.1確定現(xiàn)有追溯體系的合理補(bǔ)充方式

經(jīng)產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫合格后的畜禽肉品，在流通環(huán)節(jié)的管理關(guān)鍵在于信息的追蹤和溯源，目前的信息追溯體系仍存在傳遞途徑的缺失、傳遞未覆蓋所有的畜禽肉品品種和傳遞方式不合理等問(wèn)題。二維碼因其信息容量大、成本低、易制作、持久耐用、便于查詢等優(yōu)點(diǎn)作為首選。建立二維碼數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)，對(duì)畜禽肉品的來(lái)源、銷售去向、數(shù)量等進(jìn)行記錄，便于查詢與追溯。

3.2對(duì)批發(fā)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)管理

一是市政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行分級(jí)管理制度，并指定相關(guān)部門制定詳細(xì)的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，如參考企業(yè)的信用等級(jí)、硬件設(shè)施、資質(zhì)、管理體系、是否發(fā)生重大食品安全事故等條件進(jìn)行設(shè)定，將市場(chǎng)進(jìn)行一、二、三級(jí)劃分。其中一級(jí)批發(fā)企業(yè)為最高等級(jí)，為產(chǎn)、供、銷一體化的大型規(guī)模化企業(yè)，指定其為流通環(huán)節(jié)畜禽肉品二維碼信息追溯的載體和二維碼標(biāo)簽標(biāo)注工作的實(shí)施主體，同時(shí)為二維碼數(shù)據(jù)系統(tǒng)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，外地入滬的畜禽產(chǎn)品均須經(jīng)一級(jí)批發(fā)企業(yè)標(biāo)注二維碼標(biāo)簽后進(jìn)行再分銷。二是將認(rèn)定企業(yè)向社會(huì)公示。向本市市民、相關(guān)企業(yè)及畜禽肉品供滬單位公示已認(rèn)定的一級(jí)畜禽肉品批發(fā)企業(yè)名單。

3.3理順部門職能和隊(duì)伍模式

一是建立合理的監(jiān)督機(jī)制。在大部制改革的背景下，政府各部門的監(jiān)管理念必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，在各自監(jiān)管領(lǐng)域中真正理清思路、各司其職。因此，僅提出建立“權(quán)責(zé)一致”理念還不夠，必須讓合理的監(jiān)督機(jī)制替代自我監(jiān)管，提高政府行政透明度，增強(qiáng)民眾與社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督[1]。二是各監(jiān)管部門應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，在各自的監(jiān)管領(lǐng)域中真正負(fù)起責(zé)任。加強(qiáng)信息溝通和共享，形成企業(yè)自查、監(jiān)管部門督查、社會(huì)媒體監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制。三是理順食藥監(jiān)和動(dòng)監(jiān)部門的中央、省級(jí)和區(qū)縣級(jí)隊(duì)伍模式，形成上下一致的條線性隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，為工作部署和任務(wù)分配提供良好的隊(duì)伍保障[2]。

3.4完善法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

應(yīng)抓緊法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，從法制建設(shè)和制度設(shè)計(jì)層面來(lái)保障肉品安全流通，一是修訂《生豬屠宰條例》，為農(nóng)業(yè)部門管理生豬屠宰工作提供法律依據(jù)。二是修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，明確二維碼標(biāo)識(shí)在畜禽肉品流通中的法律地位，并提供處罰依據(jù)，嚴(yán)厲打擊違法行為。三是制定《上海市肉品安全流通管理辦法》，與已頒布實(shí)施的《上海市食品安全信息追溯管理辦法》（市政府令2015第33號(hào)）銜接，明確各部門在肉品流通中的職責(zé)，指導(dǎo)全市流通環(huán)節(jié)的畜禽肉品安全管理。四是健全肉品衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，力求與國(guó)際食品法典委員會(huì)等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)銜接，大力推進(jìn)畜禽肉品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，并及時(shí)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行制修訂。

[1]蘇功強(qiáng)，胡玉兵.湖北襄陽(yáng)構(gòu)建畜產(chǎn)品安全監(jiān)管體系的探索和實(shí)踐[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2015，32（5）：33-34.

[2]陳向前，于麗萍.試論動(dòng)物源性食品安全監(jiān)管的根本出路與應(yīng)對(duì)策略[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2013，30（1）：35-38.

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Discussion on the Supervision Model towards Livestock and Poultry Product Safety in the Process of Distribution in Shanghai City

Xia Yonggao， Zhang Jie
（Shanghai Animal Health Supervision Institution，Shanghai200335）

As a large-scale consuming city，demand for livestock and poultry meat in Shanghai city has been increasing day by day，and the quality safety of livestock and poultry meat are being paid more and more attention. Hence the mode of supervision on livestock and poultry meat is of great importance. Based on the present management，its current situation of supervision and management mode in the process of distribution were sorted out. Three issues were pointed out，including the relative lagging of laws，regulations and standards，a lack of fundamental change in management concept，the absence of unification in team building and the deficiencies of supervision measures. Advice on how to address these problems were given in the end，which included conducting level-based management for wholesale enterprises，streamlining the department functions and team mode，improving laws and regulations and technical standard system，so as to ensure information transfer and quality safety of the livestock and poultry meat.

Shanghai；consuming city；circulation links；livestock and poultry meat；supervision and management

S851.33

B

1005-944X（2016）12-0056-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2016.12.017