福利與保護之間：家國關系變遷中的事實無人撫養(yǎng)兒童政策執(zhí)行

鄧 鎖

(北京大學 社會學系，北京 100871)

一、問題的提出

中國兒童福利制度在近年來得到快速發(fā)展，自上而下的法律法規(guī)政策出臺是重要的推動力。其中，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》(以下簡稱“新未保法”)、《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)及婚姻家庭相關立法規(guī)定緊密銜接，更加明確了父母及其他主體在兒童監(jiān)護中的法律責任，確立了國家監(jiān)護制度的基本框架和內容，構建以家庭監(jiān)護為基礎、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底的未成年人監(jiān)護制度體系。伴隨頂層制度設計的推進，兒童福利治理的體系化進程大大加快。2021年國務院未成年人保護工作領導小組成立，之后縣級以上政府普遍成立高層級的未成年人保護議事協(xié)調機制或工作委員會，構建覆蓋縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街)、村(居)三級兒童福利服務的工作網絡，“民政牽頭、部門協(xié)同、社會參與”的未成年人保護工作格局初步形成。兒童福利逐漸突破以往僅面向孤殘和特殊困境兒童的民政工作范疇，進入對全體兒童的法定保護時代。

從狹義的兒童福利到廣義的法定保護轉向，反映了人口與家庭變遷背景下對困境兒童保護的緊迫性，也體現(xiàn)了現(xiàn)代化進程中家庭事務日漸公法化的趨勢。中國城鄉(xiāng)人口流動與社會變遷帶來兒童保護與發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，包括較大數(shù)量的留守兒童和困境兒童群體、公之于媒體的兒童傷害與監(jiān)護侵害等事件，引發(fā)廣泛的社會關注。以往兒童福利政策被認為是對家庭功能不足的補救和兜底，主要強調對于兒童生存困境的救助和保障，但家庭面臨著兒童撫育、養(yǎng)老等諸多照顧困境，脆弱或者缺損家庭無法有效地應對家庭和社會變遷的結構性沖擊，迫切需要加強國家的政策介入。事實上，過去十年，除了兒童福利外，國家立法也廣泛地介入家庭暴力、贍養(yǎng)老人、離婚糾紛等家庭私領域事務，如包括《中華人民共和國反家庭暴力法》《中華人民共和國家庭教育促進法》《中華人民共和國老年人權益保障法》等的制定或修訂，顯示家庭和國家之間的責任邊界正經歷著深刻的調整與變遷。

家國關系是兒童福利研究的基礎議題。西方國家兒童福利和保護體系發(fā)展較早，其中國家親權理念的發(fā)展對兒童保護運動有深刻影響。兒童問題的公法化主要體現(xiàn)在依據(jù)國家親權對家庭自然親權進行法律介入所具有的正當性，國家(法院)基于國家親權原則替代家庭中的父母成為最終的家庭秩序和規(guī)制權威[1]。家國關系在中國傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會轉型中有著與西方不同的歷史文化脈絡，這是理解中國兒童福利制度發(fā)展的重要背景。傳統(tǒng)宗法社會中的親權行使基于親屬尊卑之序，國家通過賦予家長的權力地位以維護父權家長制的倫理秩序[2]。然而，百年來引進西方法律改造的歷程深刻改變了家庭本位的立法基礎，近代以來的國家立法逐漸推動了以個人權利替代家庭主義的現(xiàn)代化進程。中華人民共和國成立之后的不同歷史時期，個體主義、家庭主義和國家主義三者之間的價值博弈不斷形塑著家庭制度和家庭關系[3][4]。在現(xiàn)代立法體系中，承認和保護兒童具有獨立的個人權利逐漸得到廣泛認可。新未保法和《民法典》賦予了國家基于兒童利益最大化原則、補充或替代行使家庭監(jiān)護權的法律責任，但面對兒童可能存在的監(jiān)護困境，國家是否以及如何介入仍然面對著傳統(tǒng)家庭主義觀念和對兒童保護性干預之間的巨大張力，這也是兒童福利制度建設需要關注的棘手議題。在兒童福利工作實踐中，民政或相關政府部門兒童工作者作為國家代理人直接面對家庭兒童撫育和監(jiān)護困境問題，他們在法律或政策的具體執(zhí)行中有較大的自由裁量權?；鶎庸ぷ髡呷绾慰创?、解釋以及平衡家庭和國家之間的責任邊界，直接影響兒童福利相關政策落地執(zhí)行的效果，并在一定程度上塑造著“兒童—家庭—國家”三者的關系。與此同時，對兒童福利政策執(zhí)行的探討還需要敏感于執(zhí)行實踐可能帶來的性別化后果，特別是兒童監(jiān)護中的母親身份如何受到國家對家庭介入的影響等。

在此背景下，本文嘗試以事實無人撫養(yǎng)兒童政策的執(zhí)行作為研究案例，尤其聚焦于事實無人撫養(yǎng)兒童政策對象的認定實踐，納入家國關系的視角探討兒童福利制度的轉型特征。民政部等12部門于2019年6月聯(lián)合出臺《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》(以下簡稱“2019年意見”)，體現(xiàn)了國家對于監(jiān)護缺失兒童的兜底保護責任，拓展了以往狹義的救助性、福利性政策框架，被認為兒童福利制度建設的一個重要突破。然而，筆者在實地調研中發(fā)現(xiàn)，這項實施不久的新政策在落地落實中還存在不少問題和挑戰(zhàn)，其中最大的難題在于如何精準地識別和認定事實無人撫養(yǎng)兒童，以實現(xiàn)對這一困境兒童群體的“應保盡保”。事實無人撫養(yǎng)兒童不同于孤兒，其監(jiān)護狀態(tài)和監(jiān)護關系具有更大的復雜性，基層工作者需要依據(jù)政策要求準確判定政策對象的資格，以防止“錯?！焙汀奥┍！?。事實無人撫養(yǎng)兒童的識別認定過程，也是作為國家代理人的政策執(zhí)行者依據(jù)怎樣的制度邏輯以調整平衡兒童監(jiān)護中家國責任邊界的策略實踐。對這一過程的探究能夠讓我們在更深入探討城鄉(xiāng)人口與家庭變遷進程中明確兒童福利政策的目標和定位。

筆者從2019年開始在云南省Z縣持續(xù)開展事實無人撫養(yǎng)兒童相關的實地調研。Z縣處于云南省高寒山區(qū)，是一個以漢族為主的多民族聚居地。全縣人口基數(shù)大，人均耕地面積少，外出務工是農村居民主要的非農收入來源，2018年該縣被列入云南27個深度貧困縣之一。Z縣18歲以下兒童超過40萬人，其中留守和困境兒童比例占到全部兒童總數(shù)的近8%。在“2019意見”出臺之后，Z縣逐漸開始落實事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策。筆者與研究團隊成員針對這一政策的執(zhí)行情況，多次對縣級民政負責兒童工作的主要領導和工作人員進行訪談，并在縣民政局的協(xié)調下，與未成年人保護工作委員會成員單位進行了焦點小組座談，查閱收集了事實無人撫養(yǎng)兒童政策相關的政策文本和統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同時，研究團隊還走訪了8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個村(居)，分別訪談了鎮(zhèn)村干部、兒童督導員和兒童主任，對30戶困境兒童及其監(jiān)護人進行了深度訪談。為保護隱私和避免傷害，論文中對所涉及的相關地區(qū)、機構和訪談對象進行了化名處理。

二、家國關系與兒童福利的制度取向

(一)西方兒童福利的多元制度取向

在西方兒童福利領域，國家親權理念奠定了國家干預家庭事務的理念基礎。國家親權(parents patriae)原則可追溯到古羅馬時期，現(xiàn)代國家的親權原則基于國王對臣民的“國家之父”的保護理念，從中世紀以降逐漸在英美等國家實踐[1][5]。1889年英國頒布實施的《預防虐待和忽視兒童法》，被廣泛認為是國家干預兒童撫育法理化開端，第二次世界大戰(zhàn)后的國家干預主義意識形態(tài)以及福利國家的興起，更進一步擴大了政府對于家庭兒童監(jiān)護的監(jiān)督權利和制度保障[6][7]。20世紀之后，在聯(lián)合國等國際性組織的影響下，兒童權利理念得到廣泛倡議和認可，推動了許多國家和地區(qū)的兒童福利立法。不過，西方國家不同制度文化傳統(tǒng)下兒童福利的制度取向及其實踐仍然存在較大差異。

?？怂埂す?Fox Harding)較早提出兒童福利中家庭與國家關系的類型學劃分。根據(jù)國家對家庭的干預或支持程度以及納入兒童權利的考量，哈丁將兒童福利制度劃分出四種理想類型，分別是自由放任的父權家庭模式、國家家長主義模式、父母權利中心模式和兒童權利中心模式[8]。自由放任的父權家庭模式主張最大限度地限制國家對家庭的干預，強調維系“不受干擾的家庭生活”的重要性，其典型代表是英國維多利亞的父權主導的家庭模式。國家家長主義模式強調兒童的脆弱性和依賴性，認為國家應該通過有組織地保護兒童的行動去捍衛(wèi)并提高兒童福利，專業(yè)兒童工作者作為國家的代理人，更能夠準確判斷兒童的最佳利益。父母權利中心模式主張國家介入兒童撫育事務的合理性，但傾向于支持家庭的完整性，認為父母是需要國家支持的兒童照顧者。兒童權利中心模式主張基于兒童的能力和主體性來理解國家和家庭的關系，較為極端的視角認為兒童與成年人具有同樣的權利，強調所有關于兒童的安排都應該考慮兒童的參與和決策。

哈丁的類型學劃分對于理解西方國家和地區(qū)的兒童福利制度構型有不少啟示。尼爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)基于各個國家的經驗資料，進一步比較了西方國家兒童福利制度的兩種主要模式：兒童保護取向和家庭服務取向。前者以美國、英國和加拿大為代表，假設兒童虐待和忽視主要是由于監(jiān)護人對兒童的傷害以及家庭功能失調的問題，將兒童虐待問題犯罪化，通過法律的框架來回應兒童保護的需求。后者以北歐等國家為代表，將兒童虐待等問題視為家庭失能的結果，兒童福利的重點是評估與回應家庭的需要，為家庭提供所需要的支持，國家則與家庭形成伙伴支持關系，共同承擔對兒童撫育的責任[9]。瑞秋·赫瑟靈頓(Rachael Hetherington)將吉爾伯特的分類與考斯塔·艾斯平-安德森(Gosta Esping-Aderson)的福利體制劃分進行比較，指出自由主義福利體制國家更加傾向于兒童保護的制度取向，而社會民主國家與保守福利國家更多屬于家庭服務取向[10][11]。此外，也有研究者在兒童保護和家庭服務取向之外，基于西方國家的土著原住民文化特征，補充了社區(qū)照顧的制度取向。這一取向認為家庭兒童撫育是社區(qū)共同的責任，國家兒童福利的介入強調通過與服務、親屬網絡及社區(qū)共同工作，以發(fā)展出合理的干預計劃[12]。

在兒童福利的制度實踐中，國家究竟如何干預父母對于兒童監(jiān)護不當行為，一直是具有爭議性的議題。兒童福利作為一種社會構型(social configuration)，深深植根于社會對于兒童、家庭及社區(qū)的特定觀念，包括對于兒童福利的運作方式及對其成效的有效性考量等[12]。兒童保護取向的國家更為重視家庭的隱私權利，國家只能在懷疑兒童遭受不當對待的最低法律標準被違反時才可以介入。兒童保護工作者依賴于標準化的信息收集與兒童虐待風險評估工具，以試圖確保服務決策的準確性與客觀性[13]。與之相對，家庭服務取向的社會面對兒童遭受不當對待的報告，會優(yōu)先評估家庭失能狀況以提供給家庭必要的幫助。社區(qū)照顧取向則強調尊重社區(qū)的自我決定。家庭服務取向和社區(qū)照顧取向也往往更多依靠社會工作者的自由裁量權標準化的程序來指導實踐[10]。不過，也有研究者指出，在兒童福利的制度實踐中，國家與家庭之間的邊界常常比較模糊，這為兒童社會工作者的決策帶來不一致和沖突，社會工作者常常面臨困難的決定，包括如何判斷父母監(jiān)護職責的疏忽，以及如何判斷兒童安全和發(fā)展的風險等[14]。

(二)家國關系與中國兒童福利的制度化進程

中國家本位的傳統(tǒng)社會中，兒童從屬于父系家長制權威?！白娓改浮⒏改甘钱斎恍惺褂H權的第一人……伯叔父母、兄長是僅次于祖父母、父母的尊長?！盵2](P 45)在禮法結合的傳統(tǒng)社會中，家庭內的親權行使得到國家法律的支持。隨著新文化運動對西方個人權利和自由平等思想的引入，家族權和宗法制度受到廣泛批判，以國家親權限制或替代自然親權的理念日漸勃興。中華人民共和國成立之后，國家更加深度地介入家庭和基層社會，通過直接或間接的方式對傳統(tǒng)家族組織、家族倫理進行全面改造，1950年頒布的《中華人民共和國婚姻法》被認為是對傳統(tǒng)婚姻家庭制度的革命性顛覆的重要法律[15]。土地集體化等的推行則進一步削弱了家長制下的財產支配權；單位制和人民公社等集體化組織的建立同時替代了家庭的諸多功能，帶來傳統(tǒng)親子和代際關系的轉型[16]。

改革開放之后，家庭重新回歸到國家與個人的關系框架中。家庭的核心制度并未隨著家—國關系的變遷而消失，反而呈現(xiàn)出很強的文化韌性，并在社會保障制度不夠健全的情況下，發(fā)揮了個體社會成員工具性與情感性保護的重要功能[3]。然而，伴隨著劇烈的經濟與社會變遷，家庭的不穩(wěn)定性亦日趨增加。歷次人口統(tǒng)計顯示，中國家庭總體上不斷呈現(xiàn)出規(guī)模小型化和結構簡化的趨勢，城鄉(xiāng)人口流動對農村婚姻和家庭形態(tài)帶來沖擊，部分家庭功能被弱化乃至缺損[17]。脆弱人群如留守困境兒童、殘疾人和老人等的問題無不反映出家庭照顧赤字所引致的社會后果，家庭對于外部風險的壓力和擠壓的抵御功能大大下降，研究者也呼吁加強對“一老一小”的家庭政策與服務支持[18][19]。

2016年之后，中國兒童福利制度建設的進程明顯加快，各項兒童福利相關政策密集出臺。《民法典》和新“未保法”等法律，要求縣級以上政府應當建立未成年人保護工作協(xié)調機制，不僅推進了兒童福利的法理化進程，也進一步提升了兒童福利的制度性權威。在國家加強對家庭兒童撫育問題的介入背景下，如何平衡國家與家庭在兒童照顧的責任邊界、如何增強國家對兒童的保護力等得到廣泛關注[20][21][22]。但總體而言，既有研究對于家國關系的討論仍然較多停留在政策理性層面，很少進入政策執(zhí)行的實踐情境中具體分析兩者關系及邊界的復雜性。國家與家庭作為抽象的概念，在實踐中呈現(xiàn)出多樣化的行動主體與構成形態(tài)?；鶎诱邎?zhí)行者扮演著國家代理人的身份，他們在政策落實過程中遵循怎樣的行動邏輯，如何理解并策略性地區(qū)分家國責任邊界，直接建構和影響著政策執(zhí)行的目標和成效，也在更廣泛意義上制約著兒童福利的制度化路徑。對事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策執(zhí)行實踐的考察，為探討轉型社會背景下國家介入家庭兒童監(jiān)護問題的角色和選擇提供了具有典型性的研究案例。

三、事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策的構成

(一)事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策的發(fā)展

中國事實無人撫養(yǎng)兒童保障相關政策經歷了醞釀、出臺、完善并不斷發(fā)展的過程，體現(xiàn)了適度普惠兒童福利制度的建設進程。

2010年，國務院辦公廳發(fā)布《關于加強孤兒保障工作的意見》，隨后民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》，標志著面向全體孤兒(包括機構養(yǎng)育孤兒和社會散居孤兒)的基本生活保障制度開始建立。該意見對孤兒的監(jiān)護安置給予了重點聚焦，明確指出各級政府要按照有利于孤兒身心健康成長的原則，采取多種方式，拓展孤兒安置渠道，妥善安置孤兒，提出應采取親屬撫養(yǎng)、機構養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)、依法收養(yǎng)四種安置方式，對每一種安置方式提出具體的工作指引和要求。同時，該意見明確了非機構養(yǎng)育兒童的國家監(jiān)護服務責任，指出要發(fā)揮兒童福利機構的專業(yè)優(yōu)勢，為親屬撫養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)的孤兒提供有針對性的指導和服務。可見，無論是對孤兒的救助保障還是關愛服務，都基于國家對于無法獲得家庭監(jiān)護的兒童所衍生出的補償性政策舉措。

自《關于加強孤兒保障工作的意見》實施之后，中國面向困境兒童的福利范疇逐漸擴大，保障內容也從基本生活保障向教育、醫(yī)療、救助、康復等服務保障拓展，兒童監(jiān)護困境問題逐漸得到更多重視。2016年國務院出臺的《關于加強困境兒童保障工作的意見》第一次從國家層面對各類困境兒童保障做出制度性安排，提出“家庭盡責、政府主導、社會參與、分類保障”的基本原則，強調綜合運用社會救助、社會福利和安全保障等政策措施，保障困境兒童的健康成長。該意見也明確指出民政部門在困境兒童的臨時監(jiān)護、機構監(jiān)護及委托監(jiān)護人監(jiān)護能力評估等中的角色。該意見為中國之后建設適度普惠兒童福利制度確立了重要的指導方向。

國家自上而下對于兒童福利事業(yè)的重視，推動著中國兒童福利范疇的拓展和兒童福利治理水平的提升。隨著經濟社會的發(fā)展與社會文明的進步，孤兒和遺棄兒童的數(shù)量都大幅減少，兒童福利服務機構面臨著轉型升級的任務。根據(jù)民政部門的官方統(tǒng)計，中國失去父母和查找不到父母的孤兒數(shù)量從2012年的57萬人下降至2021年的19萬人，減少了66%，兒童福利機構服務開始向更多類型的散居孤兒、殘疾兒童等開放[23]。城鄉(xiāng)人口流動背景下的留守兒童、困境兒童也需要得到更多的政策與服務關注。在這一背景下，中國兒童福利的制度體系開始新的調整。2019年，伴隨新一輪政府機構的改革，民政部成立了兒童福利司，逐漸建立覆蓋全國城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利的工作隊伍。同年，民政部、教育部等十部門聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》中，更加明確了未成年人救助保護機構、兒童督導員和兒童主任等具體需要承擔的工作職責。

在已有政策和試點基礎上，致力于強化事實無人撫養(yǎng)兒童保障的“2019年意見”拓展了僅限于孤兒的政策范疇，從國家層面將事實監(jiān)護缺失兒童納入政策框架，突出了政府在回應兒童監(jiān)護困境問題上的兜底保護責任，這是對以往僅僅關注兒童生存保障問題的一大政策突破。該意見特別具體明確了落實監(jiān)護責任和優(yōu)化關愛服務機制兩項重點保障內容。在落實監(jiān)護責任方面，該意見要求人民法院、人民檢察院和公安機關等部門對不履行監(jiān)護責任者加強懲戒，并加強對送養(yǎng)工作的指導，鼓勵支持有收養(yǎng)意愿的國內家庭依法收養(yǎng)。同時要求加強家庭探訪，協(xié)助為事實無人撫養(yǎng)兒童提供監(jiān)護指導、返校復學、落實戶籍等關愛服務?！?019年意見”要求各省、自治區(qū)、直轄市在同年10月底之前制定完善本地事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策，從2020年1月1日起正式實施。

(二)事實無人撫養(yǎng)兒童的政策認定要求

事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策對政策對象有較為明確的界定。根據(jù)“2019年意見”，事實無人撫養(yǎng)兒童包括兩大類：一類是父母雙方重病、重殘，或者由于父母服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由等措施的兒童；另一類是父母一方死亡或宣告失蹤，另一方有上述情形的。2020年，民政部等部門增加了被撤銷監(jiān)護資格、被遣送(驅逐)出境兩種情形。2019年之后，各地民政部門隨即根據(jù)國家政策要求出臺相應的實施意見，啟動識別認定程序。例如，云南省民政廳等13部門當年即出臺《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的實施意見》(云民規(guī)〔2019〕2號)。相應地，Z縣所在市級民政局出臺了有關事實無人撫養(yǎng)兒童保障實施的相關方案，特別要求“將事實無人撫養(yǎng)兒童全部納入保障范圍，實現(xiàn)應納盡納，應保盡保，不漏一人”。Z縣根據(jù)市級民政局方案制定了具體實施要求，詳細闡釋了對各類事實無人撫養(yǎng)兒童的認定標準，如界定了重殘、重病的類型范圍、失聯(lián)或服刑等的期限等。

不過，在實際工作中，如何精準判定失聯(lián)是各地政策對象瞄準工作中普遍面臨的主要困難。2020年9月4日，在全國事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作座談會上，民政部特別強調指出，要充分發(fā)揮基層在事實無人撫養(yǎng)兒童認定過程中的主觀能動性，進一步優(yōu)化失聯(lián)認定流程，解決事實無人撫養(yǎng)兒童認定工作中的重點難點問題，更好地保障事實無人撫養(yǎng)兒童的切身利益。隨后，2020年12月24日，民政部、公安部、財政部聯(lián)合發(fā)文《關于進一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關工作的通知》(以下簡稱“2020年通知”)，提出擴大保障對象范圍、精準認定失聯(lián)等要求。2021年2月，民政部召開全國事實無人撫養(yǎng)兒童“精細排查、精確認定、精準保障”工作推進(視頻)會，指出應進一步改進和完善事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作，強調從“人找政策”向“政策找人”轉變，堅持“該保障的一個不少，不該保障的一個也不能多”等原則，以及精準保障和落實退出機制等。

根據(jù)“2020年通知”，兒童監(jiān)護人、受監(jiān)護人委托的近親屬或兒童所在村(居)民委員會需要向兒童戶籍所在地公安部門報警，申請查找失聯(lián)父母。公安部門受理后，應當加大對失聯(lián)父母的查找力度，對登記受理超過6個月仍下落不明的，出具《兒童失聯(lián)父母查找情況回執(zhí)單》，并通過信息共享等途徑，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、民政部門提供信息查詢服務。對因不具備查詢條件導致公安部門難以接警處置查找的，可采取“個人承諾+鄰里證明+村(居)證實+鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)查驗+縣級民政部門確認”的方式，形成《兒童父母失聯(lián)情況認定表》進行認定。而對上述方式仍無法認定的其他復雜情形，則可采取“一事一議”的方式，由村(居)民委員會提出方案，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)查驗后報縣級兒童保護相關協(xié)調機制研究確認。為進一步優(yōu)化異地流動背景下的事實無人撫養(yǎng)兒童的身份認定，民政部辦公廳于2021年6月印發(fā)《關于開展孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童認定申請受理“跨省通辦”工作的通知》，在全國范圍內全面實施孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童認定申請受理“跨省通辦”工作。

盡管現(xiàn)有的政策意見對事實無人撫養(yǎng)兒童的認定標準和程序給出了較為明確的說明，但各地在實際操作中實現(xiàn)“精準識別”并不容易。尤其對于父母失聯(lián)情形的認定，各地政策規(guī)定和具體執(zhí)行流程存在一定模糊性，并可能帶來政策目標偏離的意外后果。在城鄉(xiāng)人口流動和家庭變遷的背景下，父母失聯(lián)尤其是母親失聯(lián)的認定受到婚育關系異變、地方習俗、社區(qū)情理及政策范疇等多方面因素的影響，它使得基層工作者在政策執(zhí)行過程中常常難以準確、有效地對兒童監(jiān)護關系進行判定，由此產生政策瞄準上的諸多困境。

四、城鄉(xiāng)家庭變遷下的事實無人撫養(yǎng)兒童認定

(一)婚育關系異變中的監(jiān)護人“失聯(lián)”

在云南省Z縣的調研發(fā)現(xiàn)，近些年當?shù)乇O(jiān)護人失聯(lián)尤其是母親失聯(lián)的情形比較多，其中尤其以父親死亡或服刑、母親離家或外嫁的情況為主，而許多離家母親會選擇將孩子留在夫家，在離開之后也基本上很少與孩子聯(lián)系，這些孩子便很可能成為事實無人撫養(yǎng)兒童。然而，受到城鄉(xiāng)人口流動與家庭變遷的影響，基層政府部門和工作者往往難以了解掌握監(jiān)護人失聯(lián)的真實情況。

以Z縣D村為例，該村共有1395戶超過5300人，村兒童主任經過入戶探訪，估算近年來全村母親離家、孩子缺失父母撫養(yǎng)的情況至少有60-70戶。本縣另一個村約有980戶4500人，兒童主任估算家庭婚姻關系不穩(wěn)定的有100多戶，近年母親外跑或失聯(lián)的情況有50戶左右。據(jù)D村兒童主任的介紹，年輕人外出打工非常多，他們多在外地談戀愛及談婚論嫁。有不少未達到法定結婚年齡的年輕人可能回老家舉辦婚禮，但由于無法領取結婚證，在法律意義上只能算作事實婚姻或同居。雙方生下孩子一般會將其留在男方家由老人照顧，年輕父母則繼續(xù)奔赴外地打工。而一旦雙方出現(xiàn)感情問題，或者出現(xiàn)一方服刑或重病死亡等意外事故，婚姻關系就會面臨嚴重危機。在沒有領取結婚證的情況下，雙方并不會走法律離婚程序，由此導致監(jiān)護人棄養(yǎng)孩子的情況不在少數(shù)。

監(jiān)護人不盡自己撫養(yǎng)責任的行為是不合法的，棄養(yǎng)孩子也會受到當?shù)厝说姆亲h。但對于母親離家或外嫁而將孩子留在夫家的情形，是能被當?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)接受的。如果孩子父親去世、服刑或失蹤，夫家并不會要求孩子母親一直留在家里。不過，外嫁的母親一般不能將作為父系子嗣的孩子帶走，尤其當孩子是男孩時更理應由夫家來撫養(yǎng)。而從孩子母親的角度來看，若丈夫遭受意外事故，妻子覺得自己沒有名分繼續(xù)留在這個家庭，也沒有名分帶走自己的孩子，當然也有母親認為帶著未成年孩子會影響到自己的改嫁。

然而，基于母親與孩子的天然情感紐帶，外跑或外嫁母親并未也不可能完全割斷與自己孩子的親情聯(lián)結。許多情況下，外嫁母親擔心新的家庭不接受自己與前夫的孩子，會隱瞞曾經生育的事實。應該說許多母親對于棄養(yǎng)孩子存在十分復雜矛盾的心理，但其內心想法多不為人所知。在調研中，筆者和學生曾輾轉通過中間人聯(lián)系，匿名訪談了一些江西外嫁母親。在訪談里，我們發(fā)現(xiàn)幾乎所有外嫁母親都十分牽掛自己以前的孩子。一些母親常年在外地打工，孩子留在男方家由其爺爺奶奶照顧，但母親會通過不同方式與孩子取得聯(lián)系，也偶爾會寄錢回去。極個別母親會在情況允許時，將原來的孩子接到自己打工的地方過暑假。當然，很多母親即使私下與孩子有聯(lián)系，但受制于自身的經濟狀況，也根本沒有能力盡到撫養(yǎng)孩子的責任，更不愿意張揚與孩子的關系，下面D村的案例即是如此。

D村8歲的小婷，父親由于吸毒被抓判刑，目前仍在監(jiān)獄服刑。父親進監(jiān)獄不久，母親生下小婷，一個月后就離家外嫁了。小婷自此一直由其爺爺奶奶撫養(yǎng)長大。小婷的母親也是本縣人，雖然長期在外地打工很少回家，但小婷爺爺提到有時過年趕集還能偶遇兒媳婦的家人，母親會偶爾偷偷與孩子聯(lián)系，但從來沒有給過撫養(yǎng)費。(案例資料：20201210T)

在類似小婷的案例里，很難準確判定母親與孩子之間是否屬于“失聯(lián)”。根據(jù)“2019年意見”，失聯(lián)被一般性地界定為“失去聯(lián)系且未履行監(jiān)護撫養(yǎng)責任6個月以上”。“2020年通知”則將“失聯(lián)”進行了窄化處理，要求采用公安部門的認定標準，將“失聯(lián)”與“下落不明”等同。在實際認定中，監(jiān)護人失聯(lián)的情況一般必須由兒童監(jiān)護人、受監(jiān)護人委托的近親屬或兒童所在村(居)民委員會向兒童戶籍所在地公安部門報警，公安部門出具報案證明和失聯(lián)證明，或者提起對監(jiān)護人的訴訟。但在許多地方，孩子的替代監(jiān)護人和近親屬考慮到母親的難處，一般不會去報案。此外，鑒于孩子的直系親屬常常主動要求留下孩子，他們也通常不會申請要求走撤銷監(jiān)護權等法律程序。Z縣民政部門工作人員坦言，當前信息聯(lián)網和大數(shù)據(jù)核對已經比較成熟，其實大部分所謂的“失聯(lián)父母”都可以通過全國聯(lián)網系統(tǒng)查找到。但在復雜的家庭倫理關系的影響下，并不能依靠公安局證明來對監(jiān)護關系進行“一刀切”判定，否則可能使很多實際上缺乏監(jiān)護人撫養(yǎng)的孩子，根本無法被認定為政策保障對象。

2020年，Z縣為了解決這部分“實質失聯(lián)”兒童的保障問題，專門向上級民政部門打報告反映。隨后，Z縣所在市民政局基于本地狀況，自主出臺了關于事實無人撫養(yǎng)兒童識別認定的相關意見，也得到上級民政部門認可。這一意見規(guī)定，基層可以首先依靠鄰里證實和上級部門查驗等辦法來確認失聯(lián)情形，公安部門的證明作為輔助參考。在實際認定中，由事實無人撫養(yǎng)兒童戶籍地所在村(居)委會兩個以上親屬或鄰里出具父母失去聯(lián)系且不履行監(jiān)護撫養(yǎng)責任6個月以上的證明材料，證明人須在證明材料上簽名并按指印，由村(居)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)加注意見和加蓋印章。這種認定方式也使得Z縣當年事實無人撫養(yǎng)兒童數(shù)量有了大幅度增加，成為云南省事實無人撫養(yǎng)兒童最多的縣級地區(qū)之一。然而調研發(fā)現(xiàn)，這種主要依靠鄰里認定的方式也同樣存在較大的執(zhí)行困境。

(二)鄰里證實與熟人社會倫理困境

2020年，Z縣根據(jù)市民政局的意見，出臺了事實無人撫養(yǎng)兒童相關認定程序方案。對于監(jiān)護人失聯(lián)的情況，民政局要求鎮(zhèn)(街)和村干部至少走訪3戶，并電話溝通和實地察訪。一般來說，村社區(qū)民政網格員必須在走訪筆錄上簽字，材料上收集起來之后，鎮(zhèn)街和村社干部共同形成評議小組，30人的村至少要有一個小組，一個小組至少要有9個人(鎮(zhèn)干部、村干部、片干部)，如果小組中有人反對就要重新核實信息，最后全部匯總之后上報到縣民政局。出于對兒童隱私的考慮，不進行公示。

根據(jù)這一認定程序要求，失聯(lián)被地方干部硬性規(guī)定為監(jiān)護人與子女及其替代照護人完全沒有通訊及其他聯(lián)系。Z縣2020年的實施方案中還特別加上了監(jiān)護人與兒童相關“特定聯(lián)系人”失去聯(lián)系的說明，主要是為了防止出現(xiàn)監(jiān)護人與替代照護人之間可能出現(xiàn)的聯(lián)系情況。如該縣D村村委會干部M表示：

失聯(lián)就是一定要實際沒有聯(lián)系，(就是)發(fā)微信聯(lián)系也不行……如果家人知道女方(筆者注：指已失聯(lián)的母親)在哪里也都不行。(訪談資料：20201128M)

在實際認定中，由于民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等干部并不一定十分了解家庭實際情況，鄰里成為確保監(jiān)護人是否與孩子聯(lián)系的主要信息來源。而為了確保村社鄰里在證明“失聯(lián)”上的真實性，也為了避免可能存在的錯保風險，民政等部門規(guī)定鄰里在作證時需要承擔相應的責任。W村婦女主任參與了事實無人撫養(yǎng)兒童識別認定的具體工作，她指出：“鄰里證明的確要負責任的，除非了解情況，確實沒聯(lián)系的人家才敢證明。這是簽字畫押的責任，如果不是真的失聯(lián)，鄰居都不敢簽字的。他不簽字的話，資料收不齊，認定是做不到的。還發(fā)生過有些鄰居說了監(jiān)護人聯(lián)系的情況，當事人沒有得到認定，到村委會來吵的情況?！?訪談資料：20201129Y)

縣民政工作人員L的說法與W村婦女主任類似：“如果你口頭問鄰居什么情況還好說，但如果要求鄰里作證，要讓其在走訪記錄上簽字、蓋手印，鄰居就不會簽字了。因為按照政策，如果鄰居隱瞞真實信息，就要承擔‘一起退錢’的責任，也就是要把已領取的補貼退回來?！?訪談資料：20201209L)

在事實撫養(yǎng)兒童識別認定中，通過鄰里證實的方式來提高政策瞄準性，應該說是仿照社會救助政策如低?；蜇毨糍Y格審核的常規(guī)做法。在低?；蜇毨艉瞬橹?，由于存在收入狀況的信息不對稱問題，鄰里證實被認為是一個重要的補充瞄準機制。由于物質貧困的相對可見性，執(zhí)行部門假定作為熟人社會的鄰里能夠直觀上對潛在貧困對象的實際家庭經濟狀況做出更加準確判斷，這種社區(qū)瞄準機制盡管也可能帶來“精英俘獲”問題，但通過“回頭看”(1)“回頭看”在此是指由民政部門等所開展的低保專項治理、社會救助兜底脫貧等摸排核查行動，督查整改可能出現(xiàn)的不規(guī)范問題。、層層審批等縱向審核機制，在一定程度上避免了明顯的漏報錯報問題，也在實際的救助扶貧中發(fā)揮了重要作用。必須要看到，事實無人撫養(yǎng)兒童的識別認定與低保對象審核在政策性質上存在很大區(qū)別。低保政策是一種家計審查政策，其主要的目標是準確了解潛在政策對象收入、財產的狀況，而事實無人撫養(yǎng)兒童的監(jiān)護情況認定乃是一種非經濟性的“關系”審核。親子撫育等照顧關系包含了情感、生活與倫理責任等不同層面的關系聯(lián)結，常常是私密性、不可見的[24]，與“收入證實”相比，“關系證實”在實際操作中顯然面臨著更大的信息獲取困境。

此外，在調研中我們發(fā)現(xiàn)，對“失聯(lián)”的嚴格限定以及鄰里核實機制的運用，有可能出現(xiàn)與政策實質目標相悖離的意外后果，即兒童監(jiān)護人或替代監(jiān)護人可能為了獲得救助津貼，有意中斷與孩子生父(母)聯(lián)系的情況。下面W村的小帆案例體現(xiàn)了這一困境：

W村的小帆9歲，與爺爺奶奶同住，其父親去世后，母親改嫁并帶走了小帆的姐姐。民政和村委通過認定，小帆的母親與其家人沒有聯(lián)系，為小帆辦理了事實無人撫養(yǎng)兒童津貼。在私下訪談中，小帆表達其實以往母親和姐姐有偶爾聯(lián)系過自己，后來她們和自己基本不怎么聯(lián)系了，有時候偶然在街上能看到外公，也會感到傷心和生氣。(案例資料：20201130F)

在調研中也確有基層工作人員反映，類似“爹死娘嫁人”的情況，以前母親還偶爾與孩子聯(lián)系，在嚴格限定失聯(lián)標準之后，有些母親為了讓孩子獲得補貼反而不能與孩子或其替代照護人聯(lián)系了。應當說，依靠鄰里證實和查驗的方法，使得更多事實處于監(jiān)護缺失的兒童能夠被納入政策范疇，規(guī)避了過于僵化的司法證明程序弊端。由于相對來說鄰里和基層村委對村民家庭情況掌握更多的信息，有可能在實質意義上識別到符合資格的孩子。但是，在城鄉(xiāng)人口流動背景下，鄰里證實在實際操作上可能有較大的困難。為了避免“作假”“騙?！钡蕊L險而采取的嚴格作證查驗等方式可能帶來意料之外的政策后果，筆者將其稱為“監(jiān)護懲罰風險”——即以監(jiān)護保護為目標的政策反而導致排擠家庭監(jiān)護的風險。在父系繼嗣文化的影響下，這種監(jiān)護懲罰更多地由“失聯(lián)”的母親及所監(jiān)護兒童所承擔。機械的鄰里認定可能導致離家母親的身份被排斥、母親與孩子之間的關系紐帶被隔斷等意外后果，也并不符合兒童利益最大化的政策價值理性。

(三)救助優(yōu)先與目標偏離風險

2020年之后，鄰里證實被廣泛采納作為Z縣識別事實無人撫養(yǎng)兒童的方式。但基層干部也知道，在實際認定中完全依靠鄰里之間的相互證實存在較大困難。許多村干部反映，兒童家人私下如何聯(lián)系的情況其實并不為外人所知，特別是母親離家或外嫁是一種類似“家丑”的事情，城鄉(xiāng)人口流動也使得無論是鄰里還是村委都并不可能掌握各家各戶的真實信息，如果太苛刻地要求鄰里對失聯(lián)真實性負責有失公允。為了能夠使事實無人撫養(yǎng)兒童的認定可以“服眾”，Z縣在實際操作中還采取了將事實無人撫養(yǎng)兒童政策與其他救助政策掛鉤捆綁的做法，但這種做法在一定程度上遮蔽了監(jiān)護問題的解決，可能出現(xiàn)與政策目標偏離的風險。

W村的村委干部在協(xié)助鄰里證實查驗時，考慮到無法掌握信息的困難，也會視情況靈活處理，特別是對于那些處于模糊地帶的家庭情況，會根據(jù)孩子和家庭實際困難情況予以照顧。比如W村支書在訪談中表示：

對于特別困難的兒童和家庭，在認定的時候會酌情考慮實際情況，即使孩子母親偶爾來電話，但是沒有能力履行撫養(yǎng)責任，我們其實也知道她在哪兒，還是會給他(她)識別進去，主要考慮家庭的經濟狀況能不能支撐孩子的成長。(訪談資料：20211101D)

不過，村支書也認為，這樣的模糊認定要首先確保鄰里都沒有意見，村委會出證明的時候會比較謹慎。一般來說，對家庭特別貧困的孩子進行救助比較容易達成共識。而救助目標也是Z縣民政局在事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策執(zhí)行的優(yōu)先考量。Z縣作為國家級重點貧困縣，建檔立卡貧困戶和低保戶都比較多。事實無人撫養(yǎng)兒童政策出臺之后，符合資格的兒童可能獲得等同于孤兒津貼額度的救助金，即每月能獲得1200元左右的補貼金，這遠遠多于低?；蛘咂渌戎咚馨l(fā)放的額度。因此盡管從事實無人撫養(yǎng)兒童政策規(guī)定來看，它并不屬于“家計審查”類的救助政策，但Z縣在政策執(zhí)行中有意將低保、貧困戶和事實無人撫養(yǎng)兒童資格綁定在一起，通過“收入識別”來彌補“關系識別”可能出現(xiàn)的不精準。在實際執(zhí)行中，申請事實無人撫養(yǎng)兒童津貼的實際監(jiān)護人一般需要同時是低保家庭或者卡戶家庭，如果低保和事實無人撫養(yǎng)兒童幾項政策都享受，那么只能差額發(fā)放、“就高不就低”。不過，基層工作者也會考慮到各項政策能夠對兒童帶來的最大救助效果，比如兒童福利股官員C介紹：

在實際操作中，享受事實無人撫養(yǎng)兒童津貼的對象需要是低保戶或卡戶，但當孩子進入了事實無人撫養(yǎng)兒童保障后，我們一般會建議其退掉低保。主要是這兩項政策除了現(xiàn)金補貼差異之外，事實無人撫養(yǎng)兒童的政策在醫(yī)療保障上覆蓋得更好。比如在加入新農合的自付部分里，一般家庭需要每年交180元自付，低保家庭需要交100元，但事實無人撫養(yǎng)兒童就是全部免費、全額報銷。(訪談資料：20211105C)

從基層工作者實際做法來看，低?；蚩☉舻馁Y格只是用來對事實無人撫養(yǎng)兒童對象進行識別認定，而一旦認定成功，會更多考慮不同政策所帶來的最大利益。當然，如果嚴格按照政策要求，這樣的操作其實是不合規(guī)的。事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策一般會比照孤兒政策來執(zhí)行，在識別認定時不允許與家庭收入狀況掛鉤。但Z縣仍然面臨較重的脫貧和幫扶任務，且事實無人撫養(yǎng)兒童的潛在數(shù)量較多，通過限定政策對象的貧困資格，也體現(xiàn)了政策的優(yōu)先性和瞄準性考慮，在做到兜底保護的同時，也能夠規(guī)避可能存在監(jiān)護關系認定的復雜挑戰(zhàn)。然而，從事實無人撫養(yǎng)兒童所面臨的監(jiān)護關系困境本身來看，以救助資格補充或代替監(jiān)護認定的做法也可能帶來目標偏離的風險。由于Z縣在實際工作中更加偏向于經濟貧困狀況識別，兒童的監(jiān)護需求往往被放在次要位考慮，這可能導致一些貧困邊緣或非貧困兒童的監(jiān)護困境問題被忽略。

可以看出，Z縣事實無人撫養(yǎng)兒童的識別認定存在著監(jiān)護關系證實和救助困難對象之間的選擇矛盾。不過，在調研中我們也發(fā)現(xiàn)，基層工作者會根據(jù)兒童監(jiān)護的實際情境權衡兩者之間的優(yōu)先性。監(jiān)護關系證實適用于通過司法部門或者鄰里證實容易得到認定的兒童對象；對于家庭監(jiān)護較為復雜的情形，基層工作者則會優(yōu)先考慮家庭所面臨的實際困難，從而最大程度地實現(xiàn)“應保盡?！钡恼吣繕?。當然，從以上分析可知，兩種認定方式都各自存在目標偏離或意外政策后果的風險。

五、家國關系變遷中的“福利—保護”張力

(一)福利邏輯和保護邏輯的制度張力

事實無人撫養(yǎng)兒童政策出臺的一個基本背景是由于家庭變遷對于兒童撫育所帶來的沖擊，導致出現(xiàn)兒童監(jiān)護缺失困境，“2019年意見”突破了傳統(tǒng)狹義的福利性兒童政策范疇，要求國家需要介入家庭私領域，承擔兒童監(jiān)護的兜底保護責任。然而，國家介入兒童監(jiān)護問題的政策執(zhí)行過程充滿了復雜性?；赯縣的調研和資料分析顯示，事實無人撫養(yǎng)兒童的識別認定實踐凸顯出福利邏輯和保護邏輯的二元制度張力，這兩種并存和相互影響的制度邏輯制約著執(zhí)行場域中行動者的策略選擇[25]，基層政策執(zhí)行者對兩種邏輯的優(yōu)先考量直接影響著政策目標的實現(xiàn)。

城鄉(xiāng)人口與家庭變遷對婚育關系帶來深刻影響，使得兒童監(jiān)護關系的判定更加復雜化。法律性認定注重兒童父母失聯(lián)失蹤以及監(jiān)護權的客觀事實，目的是明確政策介入家庭的清晰邊界。依據(jù)《民法典》等有關規(guī)定，對兒童監(jiān)護關系的明確可以依法行使對兒童的監(jiān)護干預如臨時監(jiān)護或長期監(jiān)護，體現(xiàn)了較強的法定兒童保護理念。我們可以將這種傾向于依靠法律認定程序的政策執(zhí)行理念稱為“保護邏輯”，它反映了一種狹義的兒童保護取向[26]，強調對于兒童監(jiān)護風險的積極干預，更多聚焦于兒童受到不當對待或傷害的監(jiān)護困境，并常常訴諸法律來處理監(jiān)護干預、安置或監(jiān)護權替代等的問題。然而，法律性認定在實踐中并沒有考慮到婚育關系異變和社區(qū)倫理的現(xiàn)實。在實際生活中，父系繼嗣文化仍然影響著兒童實際監(jiān)護權歸屬的觀念，親屬很少提起對于監(jiān)護人撫養(yǎng)責任的法律訴訟。同時，人們也普遍能夠接受母親雖然離家或外嫁但依然與子女保持情感聯(lián)系的行為。形式理性的法律規(guī)定和家庭倫理情境存在較大差異，完全依靠正式法律程序來進行資格認定，可能使得不少實際處于監(jiān)護缺失狀態(tài)下的兒童難以進入政策保障范疇。鄰里證實的方式可以被視為對正式法律程序的補充，體現(xiàn)政策執(zhí)行的實用理性，但由于關系認定的“私密性”，非正式認定的可靠性也值得質疑，如果對“失聯(lián)”進行過于嚴格且機械的限定，還可能導致政策產生意外后果的風險。

在兒童實際監(jiān)護關系難以通過法律認定的情形下，Z縣基層政策執(zhí)行者更傾向于在法律認定之外，將兒童所面臨的實際困境作為政策對象資格審核的優(yōu)先標準，這可以被視為狹義的“福利邏輯”。福利邏輯體現(xiàn)了民政傳統(tǒng)兒童工作的理念和工作方式特點[27]，傾向于將兒童監(jiān)護問題與家庭經濟困境關聯(lián)在一起，強調對孤殘和困境兒童基本生活、教育、醫(yī)療、住房等方面的及時救助保障。Z縣作為脫貧攻堅重點地區(qū)，貧困兒童和家庭的兜底保障任務較重，以福利邏輯作為優(yōu)先考慮使得不少面臨實際困境的兒童和家庭實現(xiàn)“應保盡保，應救盡救”，同時避免通過正式法律程序或嚴格的鄰里證實來判定監(jiān)護關系的復雜性，節(jié)省了行政成本。但福利邏輯也會導致福利目標對兒童監(jiān)護保護目標的替代，比如處于監(jiān)護缺失困境的兒童最需要的仍然是穩(wěn)定而適當?shù)谋O(jiān)護環(huán)境，而不僅僅是“發(fā)錢了事”，在福利邏輯下，事實無人撫養(yǎng)兒童保障可能被簡化為一種事實上的社會救助政策。

盡管福利邏輯和保護邏輯存在著一定的制度張力，基層工作者仍然可以根據(jù)具體情境來進行調適，以更好回應兒童的生存與監(jiān)護困境。不過，基層政策執(zhí)行如何平衡保護和福利兩種邏輯的要求面臨挑戰(zhàn)，亟須更有力的政策與服務體系支撐，這也突出反映了家國關系變遷中兒童福利制度的轉型特點。

(二)“福利—保護”制度張力的轉型特征

兒童福利制度的發(fā)展進程，實質上也是特定歷史時期、特定地區(qū)制度文化傳統(tǒng)下國家和家庭之間在兒童撫育上角色分工與責任邊界的調整過程，這包括了相關制度安排背后的理念、規(guī)范及具體舉措等[28]。事實無人撫養(yǎng)兒童政策執(zhí)行過程中的“福利—保護”制度張力，一方面與兒童福利轉型過程中如何理解并劃分家國責任邊界密切相關，另一方面受到基層兒童福利服務體系發(fā)展的影響制約。

在家國關系變遷進程中，兒童福利制度逐漸從剩余型的救助保障向積極的保護性干預轉型，但國家在多大程度，以及以怎樣的方式介入家庭是一個尚需深入探討的理念和政策議題。中國兒童福利政策一直強調以家庭自然親權的基礎地位，強調家庭是撫養(yǎng)、教育、保護兒童，促進兒童發(fā)展第一責任主體。在實踐中，“家庭盡責”不僅僅是指父母監(jiān)護，也更多體現(xiàn)于擴大家庭親屬網絡的重要功能。無論是留守兒童的隔代撫養(yǎng)還是孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童的替代照護，都表明家庭作為親子一體的代際團結和情感結構仍然具有較強的文化韌性[29][30]。但在城鄉(xiāng)人口流動背景下，家庭兒童監(jiān)護的脆弱性和風險大大增加，傳統(tǒng)兒童撫育的共同體結構日益弱化，兒童撫育壓力幾乎全部下沉到家庭中。隨著國家監(jiān)護制度的逐漸確立，政府基于國家親權原則對于兒童監(jiān)護的兜底責任得到強化，政府不僅要回應兒童的生存困境，也需要積極回應和解決兒童的監(jiān)護困境問題，為脆弱家庭提供政策與服務支持。包括兒童福利政策在內的廣義家庭政策，實際上是對政府與家庭之間的責任邊界不斷重新界定的過程[31][32][33]。不過，家國之間的關系邊界只有在政策執(zhí)行和服務遞送的具體實踐情境才能得到更好的理解。在家庭事務日趨公法化的趨勢下，國家對兒童撫育和監(jiān)護問題的介入更加強調其法律正當性。而基于事實無人撫養(yǎng)的政策執(zhí)行實踐可以看出，單一的保護邏輯難以應對家庭兒童監(jiān)護的復雜情境，福利邏輯的引入或延續(xù)既體現(xiàn)了基層民政工作的路徑依賴，也是對保護邏輯的靈活補充。福利邏輯和保護邏輯的并存在一定程度上反映了民政兒童福利工作的轉型特點，在困境兒童保障中，政府如何做到對于家庭的介入既不“越位”，也不“缺位”，需要在政策執(zhí)行過程中對家國之間的責任邊界進行策略性的合理平衡。

此外，政策執(zhí)行中福利邏輯和保護邏輯的二元制度張力還在很大程度上與基層兒童福利服務體系發(fā)展狀況緊密相關?！睹穹ǖ洹烦雠_以及新“未保法”的修訂對各地民政部門牽頭建立兒童監(jiān)護保護服務體系提出了更高的要求，但基層在構建回應兒童監(jiān)護困境的服務體系上還存在較大不足。當前中國城鄉(xiāng)和區(qū)域兒童福利制度建設進程存在較大差異，尤其是剛剛脫貧的農村偏遠地區(qū)，事實無人撫養(yǎng)兒童群體數(shù)量大，監(jiān)護保護服務需求高。許多委托照護人由祖輩擔任，難以很好地督促孩子的學習、及時回應孩子在情感心理等方面的需求。當發(fā)生委托照護人或實際撫養(yǎng)人自身突發(fā)生病、死亡或其他變故，或者出現(xiàn)嚴重監(jiān)護不當或侵害的情況，需要及時啟動臨時監(jiān)護以及長期監(jiān)護等正式的監(jiān)護保護服務流程。以Z縣為例，縣級民政等相關部門對事實無人撫養(yǎng)兒童的委托照護、臨時監(jiān)護和長期監(jiān)護等服務介入還存在人員、經費、設施等方面的諸多不足。截至2021年10月，該縣僅有一個救助管理站和一個兒童福利院?？h未保中心在兒童福利院掛牌，尚無獨立的場所設施和人員編制?？h救助管理站有8名工作人員，主要面向流浪和生活無著人員進行臨時救助。面對較大數(shù)量的事實無人撫養(yǎng)兒童群體，Z縣兒童機構服務設施明顯不足，未保機構和兒童福利機構并不能在事實無人撫養(yǎng)兒童監(jiān)護保護中發(fā)揮重要角色。同時，基層村居兒童主任等在應對復雜兒童監(jiān)護和家庭問題時還存在發(fā)現(xiàn)報告、應急處置等專業(yè)能力不足等問題，這也使得基層工作者在實際政策執(zhí)行中往往難以應對兒童福利轉型升級的更高要求。

中國兒童福利制度的發(fā)展路徑與西方國家有較大差異，以國家親權、兒童權利等為原則的法定兒童保護體系尚處于探索建立階段，在政策執(zhí)行實踐中并不能忽略家國責任邊界的模糊性和復雜性?；鶎诱邎?zhí)行者并非僅僅依據(jù)法律程序來處理與家庭的關系，也在家國一體的文化脈絡下，主動承擔對陷入困境家庭的幫扶、救助和保障責任[34]。與此同時，轉型社會日趨復雜化的家庭事務呼吁公權力依法對家庭私領域更大程度的介入。本研究基于事實無人撫養(yǎng)兒童政策執(zhí)行過程的分析顯示，福利邏輯和保護邏輯之間并非截然對立，在應對復雜的家庭倫理情境中二者可以并存且實現(xiàn)調適，而健全完善的基層兒童福利服務體系是兩種邏輯得以平衡的重要基礎。

六、結論與啟示

在城鄉(xiāng)人口和家庭變遷背景下，傳統(tǒng)家庭事務如婚姻糾紛、家庭暴力、兒童撫育等問題越來越突破家庭私領域，進入公共領域，國家通過相關法律法規(guī)和政策更加積極地介入家庭事務，重新塑造著家國之間的責任邊界。基層政策執(zhí)行者扮演著國家代理人或者政策守門人的角色，其對于家國關系的理解和實踐，直接建構及影響著政策目標的實現(xiàn)。在事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策執(zhí)行中，政策對象的識別認定存在著福利邏輯和保護邏輯之間的二元制度張力，它反映了家—國關系的變遷進程，也凸顯基層兒童福利服務體系發(fā)展所面臨的問題，并可能帶來母親身份被排斥的性別化后果。本研究對于進一步完善包括事實無人撫養(yǎng)兒童在內的兒童福利政策和服務體系有著積極啟示。

面對人口與家庭變遷的影響，兒童福利政策的制定執(zhí)行需要更加明晰政策目標和定位，強化不同類型的政策供給與相互配合。事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策作為一項具有瞄準性的單項政策，在執(zhí)行實踐中體現(xiàn)了福利邏輯和保護邏輯的二元制度張力，在一定程度上反映了兒童福利立法及政策供給的不足[26][35]。近年來，一些經濟發(fā)展條件相對較好的地方省份嘗試進行政策創(chuàng)制，出臺并實施補充性的困境兒童分類保障政策，取得積極的效果，如山東省、浙江省等率先建立了困境兒童基本生活保障制度。其中，山東省的重點困境兒童比事實無人撫養(yǎng)兒童的認定標準更寬泛，包括了父母一方死亡或失蹤、另一方經濟困難無法履行撫養(yǎng)義務的兒童以及貧困家庭兒童等，生活費補貼基本等同于孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童保障標準。類似政策的出臺在一定程度上減輕了事實無人撫養(yǎng)兒童政策保障覆蓋的壓力。然而，在事實無人撫養(yǎng)兒童群體規(guī)模較大的偏遠地區(qū)，面向經濟困境的兒童和家庭保障力度仍然較弱，還需要持續(xù)加大國家和地方財政投入，織牢織密困境兒童的兜底保障網。

此外，在兒童福利深化發(fā)展的進程中，還需要持續(xù)加強覆蓋監(jiān)護支持、監(jiān)護監(jiān)督、監(jiān)護干預和監(jiān)護替代的監(jiān)護保護服務體系建設。一方面，應完善監(jiān)護困境兒童的主動發(fā)現(xiàn)報告機制，加強村/居兒童主任的動態(tài)排查、精準排查，將監(jiān)護缺失和監(jiān)護風險兒童納入強制報告，及時跟進。另一方面，需要優(yōu)化委托照護、臨時監(jiān)護和長期監(jiān)護等不同監(jiān)護安置方式之間的轉介服務流程，加快推進縣級兒童福利機構、未成年人救助保護機構的提質轉型。應根據(jù)事實無人撫養(yǎng)兒童的監(jiān)護困境狀況，推進個案管理計劃，做到主動跟進、及時會商、資源整合以及系統(tǒng)聯(lián)動。

事實無人撫養(yǎng)兒童的監(jiān)護困境從根本上反映了城鄉(xiāng)人口流動中的家庭脆弱性。事實無人撫養(yǎng)兒童等政策仍然是對監(jiān)護困境兒童的事后回應，體現(xiàn)了社會政策的維持性和補救性功能。利用《家庭教育促進法》和新“未保法”實施的契機，還應更加強化對家庭的政策與服務支持，尤其需要納入性別視角，關注受到父系繼嗣文化影響的母親身份和親子關系，以及提供多種形式的城鄉(xiāng)婚育支持服務等。中國兒童福利制度經歷了從狹義福利性到適度普惠福利性，再到越來越重視福利性和保護性并重的發(fā)展過程，它體現(xiàn)了家國關系變遷的現(xiàn)實要求，也是更高層次上實現(xiàn)兒童福利水平提升、滿足兒童對美好生活向往和追求的必然過程。但同時需要看到，中國兒童福利制度建設面臨著轉型期的不均衡、不充分發(fā)展挑戰(zhàn)，要理順政策執(zhí)行實踐中“福利—保護”的制度張力，還需要在研究和政策優(yōu)化上有更多探索，不斷發(fā)現(xiàn)問題、總結經驗，在新的歷史階段更好促進中國兒童福利事業(yè)的發(fā)展和進步。