基于政策工具的我國中小學(xué)勞動教育政策文本研究

鄒麗麗 郭 瑞

（1.首都師范大學(xué)教育學(xué)院 北京 100089；2.深圳市坪山高級中學(xué) 廣東深圳 518118）

一、引言

蘇霍姆林斯基曾提出“勞動是全面和諧發(fā)展的基礎(chǔ)”［1］，教育和勞動之間的密切關(guān)系促使我們重新思考，“脫離勞動，沒有勞動，就沒有、也不可能有教育”［2］。作為中小學(xué)素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，勞動教育是中小學(xué)生全面發(fā)展教育體系的重要組成部分。隨著改革開放以來我國各類教育事業(yè)逐漸完善，中小學(xué)勞動教育也從單純的“生產(chǎn)勞動”當中解放出來，開始更加注重勞動思想與勞動技術(shù)教育的結(jié)合。2020年7月，教育部發(fā)布《大中小學(xué)勞動教育指導(dǎo)綱要（試行）》，為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于教育的重要論述、全面貫徹黨的教育方針、加快構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系提供了重要指導(dǎo)方針［3］，顯示出國家對勞動教育發(fā)展的高度重視，各省市也開始加快制定具有區(qū)域特色的勞動教育政策。因此，站在新的時代起點分析勞動教育政策問題具有重要意義。

政策是包括教育在內(nèi)的公共服務(wù)體系正常運轉(zhuǎn)的依據(jù)［4］，政策執(zhí)行者在特定背景下，通常借助“政策工具”這一主要手段推行政策方案、解決實際問題，幫助政策得以順利推行。通過回顧以“勞動教育”為關(guān)鍵詞的相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，在2018年之后，對勞動教育的關(guān)注度開始大幅提升，并在2020年呈現(xiàn)出急劇增長態(tài)勢。但是，以“勞動教育政策”為研究主題的只有12篇，且大都是從歷史發(fā)展的角度對國內(nèi)的勞動教育政策進行分析梳理，如宋乃慶與王曉杰對中華人民共和國成立以來我國勞動教育政策發(fā)展進行了回眸與展望［5］，張妍、曲鐵華關(guān)注了70年來勞動教育政策的演進、嬗變特點與實踐路徑［6］，張雨強、張書寧從教育政策學(xué)的視角梳理了中華人民共和國成立70年勞動教育的歷史演變［7］。中小學(xué)勞動教育與其他層次勞動教育在目標、內(nèi)容等方面的差別，也引起了部分學(xué)者的研究興趣，如郝志軍、王藝蓉就從批判的角度對70年來我國中小學(xué)勞動教育政策提出了反思［8］等。可以看出，目前鮮有政策工具視角出發(fā)對勞動教育政策的系統(tǒng)分析，能夠聚焦中小學(xué)勞動教育政策的研究更是少之又少。因此，本研究擬從政策工具視角出發(fā)，通過對改革開放以來我國中小學(xué)勞動教育相關(guān)政策的系統(tǒng)梳理，從勞動教育政策工具的選擇特點入手進行深入分析、就政策工具選擇的影響因素展開相關(guān)討論，以期對我國中小學(xué)勞動教育政策體系建設(shè)起到積極的促進作用。

二、研究設(shè)計

（一）政策選擇

本研究將政策選擇定位在1978年至2020年之間，首先將《中國教育年鑒》（1949—1981）、《中華教育改革編年史》《中華人民共和國教育法典》《中華人民共和國重要教育文獻：1998—2002》《中華人民共和國重要教育文獻：2003—2008》、中華人民共和國教育部官網(wǎng)以及中央人民政府網(wǎng)作為檢索對象，以“勞動教育”為關(guān)鍵詞搜索相關(guān)的全國性政策文件，確保研究對象的權(quán)威性。其次，篩選部分對中小學(xué)勞動教育的實施發(fā)展做出相關(guān)規(guī)定、并產(chǎn)生實質(zhì)性影響的綜合性教育政策文本作為補充，提升研究對象的全面性。最后，選擇最新修訂版本的政策文本作為研究對象，體現(xiàn)研究的時效性。在上述原則的指導(dǎo)之下，經(jīng)過篩選分析，最終整理出33份相關(guān)政策文本作為本研究的分析對象。選擇的33份政策文本，主要是由教育部、國務(wù)院、全國人大以及國家教委頒布，政策的主要呈現(xiàn)形式包括“通知”“意見”“大綱”“計劃”以及“守則、規(guī)范”等，具體情況如圖1所示。

圖1 中小學(xué)勞動教育政策頒布主體與呈現(xiàn)形式

（二）分析框架

安德森（James Anderson）認為，政策是行為者為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的有目的的活動過程，而政策工具是政府賴以推行政策的手段。［9］在政策工具的研究與實踐當中，政策工具的選擇是極為重要的一環(huán)，而政策問題的復(fù)雜性以及問題本質(zhì)往往被看作政策工具選擇的決定性因素。［10］不同于其他教育領(lǐng)域，勞動教育將勞動看作課程開展的主要載體，并與家庭、社會建立起了緊密的聯(lián)系，因此勞動教育具有政治、經(jīng)濟、倫理向度的特點。加拿大學(xué)者邁克爾·豪利特（Michael Howlett）與M.拉米什（M.Ramesh）提出的政策工具選擇分析框架，從國家能力和政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性兩個角度，考慮了四種不同情況如何進行政策選擇，如表1所示。該模型能夠從宏觀層面理解不同類型中小學(xué)勞動教育的政策工具，而且該框架對政府與市場關(guān)系的考量，也能夠?qū)趧咏逃卸喾絽⑴c的特點進行回應(yīng)。

表1 豪利特和拉米什的政策工具選擇的綜合模型

以國家和社會的關(guān)系為主軸，豪利特與拉米什將政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具三大類［11］，以國家的介入程度和公眾參與程度為基準，將政策工具進一步細化為十小類［12］。該分類標準以政府介入公共服務(wù)的程度作為劃分依據(jù)，與勞動教育的公共物品屬性較為契合，對勞動教育政策分析有較強的解釋力，政策工具的細化分類和對工具主要特征的系統(tǒng)闡述也有助于鑒別勞動教育政策之間的細微差別。

（三）研究思路

在政策執(zhí)行中，政策工具的有效選擇能夠幫助規(guī)范目標群體的行為，選用何種政策工具與用哪一種標準來評價該工具的效果，對政府能否達成既定政策目標具有決定性影響。［13］豪利特和拉米什所提出的政策工具選擇模型有助于在宏觀上把握整體狀況，而政策工具分類有助于在具體應(yīng)用政策工具時，在微觀上進行調(diào)整，具有很強的可操作性。以此分析框架為基礎(chǔ)，研究對所選擇的政策文本進行了編碼分析。編碼以表2中給出的政策工具細化分類與政策工具表現(xiàn)形式為基礎(chǔ)，在對政策文本進行統(tǒng)一整理之后，篩選出與勞動教育相關(guān)的政策條款，并以“條”為最小單位進行文本編碼，來判斷我國勞動教育政策工具的具體使用情況。

表2 豪利特和拉米什政策工具分類

質(zhì)的研究中的信效度是衡量與檢驗研究成果的重要環(huán)節(jié)，可克服研究者的主觀因素影響。為增加編碼的整體信效度，編碼過程首先由兩位研究者獨立完成，并對部分意見相左的研究結(jié)果進行討論，最終形成一致性意見，具體分析結(jié)果如圖2所示。

圖2 勞動教育政策工具選擇次數(shù)統(tǒng)計

三、研究分析

（一）基于政策工具分類的初步分析

圖2的統(tǒng)計結(jié)果反映的是中小學(xué)勞動教育政策中不同工具類型的選擇狀況。經(jīng)過對33份政策文本的統(tǒng)一編碼，研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來中小學(xué)勞動教育政策文本中共使用政策工具398次。從政策工具的整體分類來看，自愿性政策工具選擇93次，占比23.4%；混合性政策工具選擇220次，占比55.3%；強制性政策工具選擇85次，占比21.4%。將政策工具分類進一步細化后可發(fā)現(xiàn)，選擇頻次最多的是混合性政策工具中的信息倡導(dǎo)工具，高達198次；自愿性政策工具當中的家庭與社區(qū)工具選擇54次，自愿性組織工作選擇32次；強制性政策工具中的規(guī)制工具與權(quán)威工具選擇次數(shù)分別為41次和28次；而誘因工具、補貼工具和市場工具選擇的次數(shù)則較少，分別為12次、10次和7次；產(chǎn)權(quán)拍賣工具選擇次數(shù)為零。以上述頻次統(tǒng)計結(jié)果為依據(jù)，本研究對中小學(xué)勞動教育政策工具的選擇特點進行了分析。

1.偏重混合性政策工具，重視教育倡導(dǎo)

在中小學(xué)勞動教育政策中，混合性政策工具中的信息與倡導(dǎo)工具應(yīng)用最為廣泛，主要包括教育學(xué)習(xí)、鼓勵號召、說服勸誡等。這一政策工具涉及學(xué)校、教師、學(xué)生以及社會團體與個人等校內(nèi)外多個主體。對學(xué)校而言，政策鼓勵提供優(yōu)質(zhì)的勞動教育服務(wù)，包括制定明確的勞動教育目標、開設(shè)勞動教育課程、組織勞動教學(xué)活動、創(chuàng)設(shè)良好的勞動教育條件等。例如，1987年頒布的《全日制小學(xué)勞動課教學(xué)大綱》，對勞動教育的教學(xué)目的、教學(xué)內(nèi)容與教學(xué)要求等各方面都做出了規(guī)定。［14］對教師而言，促進形成良好的勞動思想與勞動習(xí)慣，使教師對學(xué)生進行勞動教育的同時，在教學(xué)活動中發(fā)揮引領(lǐng)性作用。學(xué)生群體則是政策的最終服務(wù)對象，2020年7月教育部發(fā)布的《大中小學(xué)勞動教育指導(dǎo)綱要（試行）》指出，勞動教育的總體目標是準確把握社會主義建設(shè)者和接班人的勞動精神面貌、勞動價值取向和勞動技能水平的培養(yǎng)要求，全面提高學(xué)生勞動素養(yǎng)。［15］

2.注重多方參與，發(fā)揮家庭與社區(qū)的重要作用

從圖3可以看出，除了偏重信息倡導(dǎo)工具之外，我國中小學(xué)勞動教育政策工具的另一個突出特點是重視家庭與社區(qū)的作用，通過三方合力支持勞動教育發(fā)展。勞動教育反對脫離勞動實踐，注重學(xué)生在實踐活動中的親身參與，通過直接的勞動體驗讓學(xué)生積累勞動知識、培養(yǎng)勞動技能、發(fā)展勞動素養(yǎng)。勞動教育的首要關(guān)注點并不是勞動說教，而是要讓學(xué)生在勞動實踐中鍛煉和接受教育，要吸引和組織學(xué)生參加各種力所能及的勞動活動，并在這些勞動活動中間接地對學(xué)生進行教育。［16］因此，與校外各方建立起密切聯(lián)系，便成了勞動教育區(qū)別于其他教育的重要特點。2020年3月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強新時代大中小學(xué)勞動教育的意見》提出，勞動教育的開展要充分發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)性作用，注重日常生活中的勞動實踐機會，鼓勵孩子自覺參與、自己動手，隨時隨地、堅持不懈地進行勞動，掌握必要的家務(wù)勞動技能與生活技能；勞動教育的開展還須發(fā)揮社會的支持性作用，充分利用社會各方面資源，為勞動教育提供必要保障。［17］

圖3 不同階段勞動教育政策工具選擇狀況

3.政府與學(xué)校相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌落實勞動教育政策要求

混合性政策工具讓政府將決定權(quán)下放給非政府部門的同時，不同程度地介入非政府部門的決策過程，在政策制定實施過程中體現(xiàn)政府與非政府部門的協(xié)作性關(guān)系。中小學(xué)勞動教育政策中選擇次數(shù)最多的信息與倡導(dǎo)工具大都以教育學(xué)習(xí)、信息發(fā)布的形式出現(xiàn)，相對于權(quán)威工具、規(guī)制工具和直接提供工具而言更溫和，這一工具的突出性地位體現(xiàn)出政府與學(xué)校合力促進中小學(xué)勞動教育發(fā)展的現(xiàn)狀。例如，2000年教育部發(fā)布的《全日制普通高級中學(xué)課程計劃（試驗修訂稿）》指出：“綜合實踐活動是國家規(guī)定的必修課，包括研究性學(xué)習(xí)、勞動技術(shù)教育、社區(qū)服務(wù)、社會實踐四部分內(nèi)容。但綜合實踐活動課程的開設(shè)，需要學(xué)校要從實際出發(fā)，具體安排、確定綜合實踐活動各部分內(nèi)容和組織形式。”［18］

（二）結(jié)合政策工具模型的深入探究

為了對政策執(zhí)行提出有意義的指導(dǎo)意見，豪利特和拉米什構(gòu)建了政策工具選擇的綜合模型，如表1所示。這個模型建立在兩個相互聯(lián)系的總體變量的基礎(chǔ)之上，一是國家影響力的大小，二是子系統(tǒng)的復(fù)雜程度。當國家政策能力相對薄弱之時，自愿性政策工具和混合性政策工具的應(yīng)用相對而言更為廣泛；當一個政策子系統(tǒng)涉及為數(shù)眾多、相互矛盾的群體時，市場工具或者自調(diào)節(jié)工具能夠更好地處理多方行動主體和多方利益的關(guān)系；而在行動主體數(shù)量較少且子系統(tǒng)復(fù)雜程度較大的情況下，政府就可以選擇直接工具或者混合工具。［19］

對1978年到2020年中小學(xué)勞動教育政策進行整理分析，可以將我國改革開放以來的勞動教育發(fā)展大致劃分為以下三個階段：第一階段（1978—1998年）：勞動思想教育與勞動技術(shù)教育并重；第二階段（1999—2011年）：勞動教育融入綜合實踐活動；第三階段（2012年至今）：新時期勞動教育。將三個階段對應(yīng)的政策文本編碼梳理統(tǒng)計之后，研究者整理出不同時期、不同政策工具編碼數(shù)量占整體編碼數(shù)量的百分比，以此來反映不同時期政策工具選擇的突出特點。

1.勞動思想教育與勞動技能教育并重

從圖3中可以明顯看出，第一階段信息與倡導(dǎo)工具以及誘因工具占比較大，體現(xiàn)出混合性政策工具的突出地位，反映出政策工具選擇的綜合模型當中的“國家能力低且政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度低”的現(xiàn)實背景。改革開放初期，國內(nèi)政治局面在經(jīng)過一系列撥亂反正之后漸趨穩(wěn)定，教育事業(yè)步入發(fā)展正軌，尚未建立起完備的教育體制，勞動教育也面臨著新的調(diào)整與發(fā)展。1981年和1990年國家出臺的兩份文件中均提出在中學(xué)增設(shè)勞動技術(shù)課，對學(xué)生進行基本技術(shù)和職業(yè)技術(shù)教育［20］，從國家層面對勞動教育的實施做出了重要部署，但尚未形成系統(tǒng)完善的勞動教育體系。因此，這一時期，決策者對混合性政策工具的使用有著較為明顯的偏好，政府通過一定措施來為勞動教育的實施奠定基調(diào)、推動政策執(zhí)行，并為地方、學(xué)校具體推行勞動教育留出較大決策權(quán)。一方面能夠在特殊時期加大政府對勞動教育政策的調(diào)節(jié)力度，另一方面則促進了不同層級政策實施主體間的協(xié)同合作。

2.勞動教育融入綜合實踐活動

從圖3中可以看出，第二階段的政策工具數(shù)量最少，并且自愿性政策工具中的家庭與社區(qū)工具占比最高，勞動教育職能與地位的不匹配是這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因。這一時期，勞動技術(shù)課被調(diào)整為綜合實踐活動的一個組成部分，勞動教育不再是獨立的一類課程，而是轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合實踐活動和高考改革內(nèi)容的一部分，服務(wù)于學(xué)生綜合素質(zhì)的培養(yǎng)。［21］綜合實踐活動取代勞動技術(shù)課程，使得勞動教育在課程體系當中的地位有所下降，但中小學(xué)生的勞動能力要求卻在不斷提高，勞動教育的具體實施也就面臨著諸多挑戰(zhàn)。這一時期國家并未從統(tǒng)一層面對勞動教育實施管制，致使地方和學(xué)校在開展勞動教育時比較隨意，政府只能更多地利用自愿性工具來推動政策實施。

3.勞動教育綜合全面發(fā)展

從圖3的統(tǒng)計結(jié)果可以看出，市場工具在這一時期占據(jù)了突出地位，這與模型當中“國家能力高且政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度高”的情況相對應(yīng)。在這一階段，勞動教育獲得了新的發(fā)展，并重新?lián)碛辛伺c德、智、體、美育并列的同等地位。勞動教育的目標、內(nèi)容與途徑等多個方面都得到了深化與拓展，勞動教育政策系統(tǒng)的復(fù)雜程度在這一時期明顯提升。面對復(fù)雜的政策子系統(tǒng)，政府表現(xiàn)出了較強的監(jiān)管能力，2020年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強新時代大中小學(xué)勞動教育的意見》，明確提出對勞動教育價值取向進行引導(dǎo)，將勞動教育重新納入中國特色社會主義教育制度的整體框架之中。［22］勞動教育資源需求與資源配置的復(fù)雜性并不能夠完全依靠政府協(xié)調(diào)實現(xiàn)，需要借助市場力量，因此，市場工具能夠?qū)崿F(xiàn)勞動教育資源的自由競爭與優(yōu)化配置。

四、討論及展望

作為公共管理類事業(yè)，教育發(fā)展在很大程度上依賴相關(guān)政策的執(zhí)行，而政策執(zhí)行的過程往往就是政策工具選擇的過程。政策工具的選擇是促進政策理想與現(xiàn)實條件協(xié)調(diào)適配的關(guān)鍵，對政策的順利推行具有十分重要的意義。豪利特和拉米什的政策工具分類框架與政策工具選擇綜合模型雖然能夠呈現(xiàn)出政策執(zhí)行的總體模式，并有助于政策循環(huán)過程的理解，但并沒有深入研究工具選擇在每種類別之內(nèi)的具體傾向，或是個體決策的特定環(huán)境。［23］因而，本研究在此基礎(chǔ)上對政策工具選擇的影響因素進一步分析討論。

（一）中小學(xué)勞動教育政策工具選擇的影響因素

1.工具屬性：政策工具選擇的前提要素

不同的政策工具能夠得以區(qū)分，首要原因是各自獨特的內(nèi)在屬性，而這也正是政策工具分類理論得以發(fā)展的基礎(chǔ)。使用次數(shù)最多的信息與倡導(dǎo)工具是一種較為溫和的政策工具類型，而家庭與社區(qū)工具則在更大程度上依賴于行為主體的自愿性，這兩種政策工具在使用過程中往往缺乏內(nèi)在的持續(xù)性動力作為保障，不利于激發(fā)目標群體的內(nèi)在動力，難以保持信息與倡導(dǎo)政策工具的活力，不能使政策工具發(fā)揮出長期、持續(xù)與穩(wěn)定的效用。［24］因此在政策執(zhí)行的過程當中，也需要使用能夠體現(xiàn)政府權(quán)威的強制性工具來對政策目標的實現(xiàn)起到推動作用。

2.政策問題：政策工具選擇的主要依據(jù)

現(xiàn)實性政策問題的解決是政策工具選擇的最終指向。在紛繁復(fù)雜的政策現(xiàn)象中，政策工具的選擇要準確把握住產(chǎn)生政策問題的主要矛盾及矛盾沖突各方的主要情況，及時發(fā)現(xiàn)解決問題的最佳時機，使政策工具切中政策問題的要害。［25］例如，2012年以后，勞動教育重新獲得了與德、智、體、美育同等的地位，而不是作為德育或者綜合實踐活動的組成部分，這意味著新時期中小學(xué)勞動教育的發(fā)展面臨著全新的課題。因此，教育部分別在2015年和2020年出臺了專門針對勞動教育的政策文本，即《關(guān)于加強中小學(xué)勞動教育的意見》與《關(guān)于全面加強新時代大中小學(xué)勞動教育的意見》等，對新時期勞動教育發(fā)展的各方面問題做出了針對性的政策規(guī)定。

3.政策目標：政策工具選擇的重要參照

政策目標是針對不同時期特定的政策問題所制定的長期性規(guī)劃，是政策工具選擇的重要參照依據(jù)。目標導(dǎo)向性之下的政策工具選擇主要服務(wù)于政策目標的實現(xiàn)，具有較強的普適性，且注重權(quán)威性政策工具的運用，能夠在較大程度上發(fā)揮政策制定者的權(quán)威與影響力。2020年發(fā)布的《關(guān)于全面加強新時代大中小學(xué)勞動教育的意見》從勞動觀念、勞動精神、勞動習(xí)慣以及勞動能力等諸多方面對全體大中小學(xué)生做出了統(tǒng)一規(guī)定［26］，為新時期勞動教育的發(fā)展制定了明確政策目標。

4.政策環(huán)境：政策工具選擇的現(xiàn)實基礎(chǔ)

社會經(jīng)濟發(fā)展、政治狀況、文化制度以及國際交流等現(xiàn)實環(huán)境的構(gòu)成要素都會對教育政策的制定實施起到制約性作用，也會對政策工具的選擇有所影響。我國中小學(xué)勞動教育政策的變遷呈現(xiàn)出了明顯的時代特征，體現(xiàn)出不同時期勞動教育發(fā)展的不同訴求。改革開放初期，隨著國內(nèi)教育規(guī)模的逐漸擴大，學(xué)生因升學(xué)困難而被迫投入生產(chǎn)建設(shè)的狀況得到了極大改善，因此，在繼續(xù)重視勞動技術(shù)教育的基礎(chǔ)之上，勞動思想教育也被提上日程；而到了20世紀末，在培養(yǎng)學(xué)生綜合素養(yǎng)的大背景之下，勞動教育被調(diào)整為綜合實踐活動的一部分；2012年以后，勞動教育又重新獲得了獨立地位并受到了更多重視。這一變遷過程便是勞動教育政策工具選擇與政策推行受到現(xiàn)實環(huán)境制約的集中體現(xiàn)。

（二）研究展望

中國勞動關(guān)系學(xué)院校長劉向兵曾提出，現(xiàn)代化的勞動教育追求的是一種全面的、本源的勞動觀，勞動不再是簡單的體力勞動，而是人類改造世界、創(chuàng)造世界的一切實踐活動的總稱［27］。新時期的勞動教育發(fā)展需要強有力的政策作為支撐，而政策執(zhí)行的核心在于優(yōu)化政策工具選擇。政策工具選擇研究一方面能夠為政策工具的設(shè)計實施提供強有力的方法論支撐，另一方面能夠提高政策制定的科學(xué)性、改善政策實施過程與效果，在理論與實踐層面都具有重要意義。本研究依據(jù)豪利特與拉米什的政策工具分析框架，對改革開放以來中小學(xué)勞動教育政策進行了編碼分析，并政策工具選擇影響因素這一重要問題進行了深入探討。由于理論素養(yǎng)與實踐經(jīng)驗的欠缺，研究深度與全面性還有待提升，因此，本研究提出了未來需要進一步深入的研究方向：首先是綜合政策工具研究的相關(guān)成果，構(gòu)建更為精細化的分析框架；其次是從多角度出發(fā)，對政策工具優(yōu)化組合進行深入研究；最后是對中小學(xué)勞動教育政策實施情況進行實踐考察，在掌握更多實踐材料的基礎(chǔ)之上進行理論與實踐的互證。