行政單位項目支出績效評價工作實踐與思考*

蘇露 秦源 吳凌云

1 廣西壯族自治區(qū)宏觀經(jīng)濟研究院 廣西 南寧；2 廣西大學(xué) 廣西 南寧；3 廣西科技大學(xué) 廣西 柳州

一、引言

預(yù)算績效是指根據(jù)預(yù)算實施的相關(guān)行為及收獲的效果，反映現(xiàn)實取得效果與預(yù)期目標(biāo)值的關(guān)系。財政支出績效評價是指財政部門和預(yù)算單位根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。

績效管理是當(dāng)代公共管理領(lǐng)域研討的重要課題，目的是為了提高公共部門的組織績效。績效評價和績效管理有所不同，前者是前一段績效結(jié)果的總結(jié)分析，注重過去；后者是基于組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和年度計劃，制定績效規(guī)劃，謀劃未來。

二、項目支出預(yù)算績效管理的重要作用

項目支出績效管理對于加強財政預(yù)算資金管理具有重要意義。一方面能夠準(zhǔn)確掌握部門資金的預(yù)算管理情況，以經(jīng)費管理與使用為主線，綜合反映各單位履行職責(zé)情況，同時提高資金管理的科學(xué)化水平；另一方面，通過把經(jīng)濟效益和社會效益指標(biāo)納入評價范圍，有利于推動項目管理從重數(shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變。行政單位項目支出績效管理包括對項目事前審核評估、事中跟蹤監(jiān)控、事后績效評價全過程的管理，這三個環(huán)節(jié)各自的側(cè)重點有所不同，發(fā)揮的作用不同。

（1）事前績效評估。編制預(yù)算前，通過對項目立項的必要性、資金籌措合規(guī)性、投入資金經(jīng)濟性、實施方案的可行性、績效目標(biāo)設(shè)置的合理性等進(jìn)行審查，可以提升預(yù)算編制的科學(xué)性，從源頭上減少財政資金投入失誤。

（2）事中監(jiān)控。預(yù)算批復(fù)后，每月對項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算實際執(zhí)行進(jìn)度跟蹤監(jiān)督，監(jiān)控主要內(nèi)容包括項目資金使用、項目進(jìn)展和實現(xiàn)結(jié)果情況、項目執(zhí)行現(xiàn)狀與績效目標(biāo)存在偏差、項目實施存在問題、項目糾偏采取的整改措施等，通過監(jiān)控可以及時發(fā)現(xiàn)年底前都無法開展工作或績效目標(biāo)不能完全實現(xiàn)的項目，通過糾偏止損、調(diào)減指標(biāo)、調(diào)整項目等方式，可以強化部門責(zé)任，確保項目預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)和資金規(guī)范使用，避免預(yù)算執(zhí)行偏差。

（3）事后監(jiān)控。預(yù)算完成后，對預(yù)算項目開展重點評價，通過對照預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，查找問題、總結(jié)經(jīng)驗，將評價結(jié)果反饋與整改、激勵與問責(zé)結(jié)合，將評價結(jié)果作為安排下年度項目預(yù)算的重要依據(jù)，修訂完善管理制度和資金管理辦法，促進(jìn)預(yù)算決策提質(zhì)增效。

三、項目支出績效評價工作實踐

1.基本情況

A單位為行政單位，項目支出預(yù)算主要有兩類：一是公共項目支出，主要有會議費、培訓(xùn)費、物業(yè)管理費、工會等活動經(jīng)費預(yù)算、政府采購預(yù)算等。二是各部門專項業(yè)務(wù)費預(yù)算，主要是結(jié)合各自職能，詳盡謀劃年度工作任務(wù)，準(zhǔn)確地測算經(jīng)費需求，科學(xué)編報經(jīng)費支出規(guī)劃，并逐項編寫項目概況、政策依據(jù)、項目主要內(nèi)容，和分年度、分季度經(jīng)費支出情況。另外，對于大項支出，以及一些雖然投入資金少但影響力較大，能夠體現(xiàn)單位核心職能的工作，要求各職能責(zé)任主體編制項目績效目標(biāo)表。

A 單位開展項目支出績效評價的基本內(nèi)容有：績效目標(biāo)的設(shè)定情況；資金投入和使用情況；為實現(xiàn)績效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等；績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果?？蓺w納為“投入―過程―產(chǎn)出―效果”。其中，投入主要是前期管理和項目決策，主要評價項目申請、設(shè)立過程是否符合相關(guān)要求，用以反映和考核項目立項規(guī)范性和可行性情況等；過程主要是項目管理和資金管理，其中項目管理包括項目管理制度、制度執(zhí)行有效性、項目質(zhì)量控制、項目檔案管理；資金管理包括資金管理制度、資金到位率、資金支出進(jìn)度、資金支出規(guī)范性；產(chǎn)出即項目產(chǎn)出，主要從產(chǎn)出時效、產(chǎn)出成本、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出數(shù)量方面進(jìn)行評價；效果即項目實施效果，從經(jīng)濟效益、社會效益、可持續(xù)影響三個方面評價。通過3年多的工作實踐，A 單位項目支出績效管理工作水平得到不斷提高，但仍存在一些問題有待改進(jìn)。

2.項目支出績效評價發(fā)現(xiàn)的主要問題

（1）預(yù)算編制不夠完整，細(xì)化度有待提高。一是所屬單位上年度結(jié)轉(zhuǎn)資金未編入當(dāng)年部門預(yù)算；二是補助“市縣”項目支出預(yù)算資金分配未細(xì)化到市縣；三是部分大額項目年初預(yù)算未細(xì)化到具體用途，有些項目預(yù)算編制只列明主要用于工作調(diào)研、指導(dǎo)經(jīng)費等，但實際有固定資產(chǎn)購置等支出，有的項目經(jīng)費中開支工作經(jīng)費比例過大，而且有交叉重疊之嫌。

（2）預(yù)算開支把關(guān)不嚴(yán)。部門預(yù)算執(zhí)行中資金使用合規(guī)性也是預(yù)算績效評價的重要內(nèi)容之一。抽查發(fā)現(xiàn)，部分合同無法定代表人或授權(quán)人簽字，無合同簽訂日期；再如，從A 單位這兩年決算報表反映，每年都開支了200 多萬元的印刷費，無驗收證明材料或驗收手續(xù)不全。經(jīng)了解，印刷宣傳書籍業(yè)務(wù)的做法是由上級單位與廠方訂合同統(tǒng)一采購印刷，約定由上級單位付款，由印刷廠直接寄給市縣基層單位，由市縣基層單位負(fù)責(zé)接收。在此情況下，基層單位不了解合同約定情況，未認(rèn)真履行驗收手續(xù)，手續(xù)不規(guī)范齊全或不注意保存驗收資料并上交主管部門。而財務(wù)辦理資金支付時，在沒有檢查全部驗收資料等佐證材料的情況下，就將印刷資金全部支付到印刷廠，導(dǎo)致評價時資金使用合規(guī)性指標(biāo)被扣分。

（3）考核指標(biāo)偏離原設(shè)定目標(biāo)值較大。第一，預(yù)算調(diào)整幅度較大。預(yù)算調(diào)整率高達(dá)46.96%，超出目標(biāo)值，主要體現(xiàn)為當(dāng)年度部門預(yù)算追加經(jīng)費較多，同時部門預(yù)決算收入差異率超出考核目標(biāo)值，部門預(yù)決算支出差異率超出考核目標(biāo)值。據(jù)了解主要是政府新增工作任務(wù)導(dǎo)致經(jīng)費追加。

第二，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率高。本年度累計結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金同比增長較大，雖然考核年度支出進(jìn)度達(dá)100%，但是有大部分支出為已列支結(jié)轉(zhuǎn)支出。據(jù)了解，項目支出進(jìn)度慢，按時支付率不高是結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額較大的重要因素。另外，同一年度內(nèi)，單位一邊大額追加預(yù)算，一邊又大額結(jié)轉(zhuǎn)，也反映出資金使用效率不高。應(yīng)引起財政部門關(guān)注，可將這部分的沉淀財政資金調(diào)整用于教育等急需的領(lǐng)域。

第三，往年數(shù)據(jù)分析利用率不高。從預(yù)決算情況對比看，近兩年來，決算收支相差不太，但預(yù)算調(diào)整率均較高，其中上年預(yù)算調(diào)整5177.23 萬元，預(yù)算調(diào)整率60.4%，而當(dāng)年預(yù)算調(diào)整4242.18 萬元（已扣除所屬單位上年未列支結(jié)轉(zhuǎn)資金），預(yù)算調(diào)整率46.96%。連續(xù)兩年出現(xiàn)這種情況，可以看出，A單位并沒有很好地對往年數(shù)據(jù)進(jìn)行財務(wù)分析，年中大幅度調(diào)整預(yù)算。具體情況見表1。

表1 A 部門部分重要績效評價指標(biāo)對比

（4）撥出經(jīng)費監(jiān)管缺失。由于A 單位的工作特點，通過上級預(yù)算安排的資金，每年都下?lián)艽罅抗ぷ鹘?jīng)費或?qū)嵨锏礁鞯厥校h）使用，而由于種種原因，并沒有做到定期或不定期對下?lián)芙?jīng)費使用的合法合規(guī)性進(jìn)行追蹤監(jiān)督，存在較大支出風(fēng)險。比如，全國統(tǒng)考年初預(yù)算360 萬元，其中實際撥付至各市的考務(wù)及考試專用文具、標(biāo)準(zhǔn)化考場設(shè)備及報名服務(wù)費共276 萬元，以“以撥代支”形式確認(rèn)為當(dāng)年支出。

（5）部分項目支出進(jìn)度較慢。主要是部分項目實施進(jìn)展慢。比如當(dāng)年度預(yù)算項目中，所屬單位智慧校園項目，在次年6月財政部門來開展績效評價時仍然在安裝調(diào)試中；對外援助項目當(dāng)年11月份才撥付給轄區(qū)內(nèi)基層單位，次年10月份才能實施等。因項目推進(jìn)慢導(dǎo)致支出進(jìn)度被扣分。

（6）績效評價指標(biāo)設(shè)計不夠科學(xué)、合理。評價指標(biāo)的設(shè)計中，多為易于界定和衡量的定性指標(biāo)，定量指標(biāo)較少，且缺少數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的測評分析。比如全國統(tǒng)考項目年度預(yù)算360 萬元，A 單位設(shè)置該項目年度預(yù)算目標(biāo)的產(chǎn)出時效指標(biāo)為：撥付各市考試考務(wù)費，約283 萬元，5月預(yù)撥70%共196 萬元，余款87 萬元8月?lián)芨锻戤?。但是從?dāng)年實際情況看，到5月份累計支出才7335 元，9月底累計支出292.89 萬元，12月份才全部支出360 萬元。說明目標(biāo)設(shè)置未做到充分預(yù)測，與實際相差較大，直接影響績效評價分值。

（7）對績效評價不夠重視。目前績效評價工作開展還不夠深入，對“效”的理解不足，只按計劃完成任務(wù)，不注重效果和效益。部分人認(rèn)為評價只是例行檢查，編制績效目標(biāo)的指標(biāo)值設(shè)計非常保守，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際可完成的工作業(yè)績，使得績效評價失去現(xiàn)實意義。在財政部門布置績效自評工作時，沒有認(rèn)真落實，未明確到責(zé)任部門和個人，各種材料散亂無序，自評報告也很不規(guī)范。

四、對策建議

1.建立健全預(yù)算績效管理機制，確?？冃Чぷ鞲咝?/h3>

建立預(yù)算績效管理工作機制，落實預(yù)算績效管理責(zé)任部門。應(yīng)以財務(wù)部門為預(yù)算績效管理的牽頭部門，全盤統(tǒng)籌各項目的預(yù)算績效管理工作；經(jīng)費項目預(yù)算執(zhí)行部門，具體負(fù)責(zé)項目績效各項工作；單位績效部門負(fù)責(zé)對項目預(yù)算績效各項指標(biāo)的設(shè)置進(jìn)行把關(guān)。同時，將預(yù)算績效管理相關(guān)內(nèi)容，納入對業(yè)務(wù)部門的年度綜合管理目標(biāo)進(jìn)行考核。通過建立完善的預(yù)算績效管理機制，層層壓實各項責(zé)任，確保項目預(yù)算績效管理工作有序高效開展。

2.科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)，增強績效可評性

績效評價是績效管理的核心，績效指標(biāo)的設(shè)定非常關(guān)鍵，直接影響評價工作開展和實效。作為各級政府職能部門，年度工作內(nèi)容多、項目資金數(shù)量大，要根據(jù)本部門工作目標(biāo)、特點和具體要求，通過合理設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，充分發(fā)揮指揮棒作用，推進(jìn)項目按時保質(zhì)完成。指標(biāo)的設(shè)定除了要考慮數(shù)據(jù)的可收集性和操作性，績效評價還應(yīng)考慮長遠(yuǎn)、考慮全局，兼顧當(dāng)年績效和多年績效，短期績效和長期績效，經(jīng)濟效益和社會效益。如A 單位在職責(zé)履行方面可以設(shè)計：績效目標(biāo)完成的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本4 個三級指標(biāo)，完成數(shù)量可以根據(jù)宣傳普及、考試與指導(dǎo)、培訓(xùn)、服務(wù)指導(dǎo)等活動情況設(shè)計評價指標(biāo)。在履職效益方面設(shè)置社會效益、滿意度指標(biāo)，通過收集新聞媒體報道情況、調(diào)查問卷等作為評價佐證資料。

3.加強項目預(yù)算績效完成情況跟蹤，及時解決問題

項目開展過程中，要加強對預(yù)算績效進(jìn)度情況的跟蹤，實時掌握項目實施情況，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題，及時采取措施，確保項目順利完成。具體實施部門要著力加強對項目各項工作環(huán)節(jié)的管理，同時注意工作中各類文檔資料的收集整理，形成完整的目標(biāo)完成情況佐證材料。財務(wù)部門按季度對績效目標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，不斷完善項目預(yù)算績效管理方式，對存在問題的工作環(huán)節(jié)，制定有針對性的措施，早發(fā)現(xiàn)，早解決。

4.強化項目執(zhí)行主體責(zé)任，狠抓預(yù)算執(zhí)行

強化項目支出預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任意識，建立項目支出預(yù)算執(zhí)行管理責(zé)任制。項目要嚴(yán)格按預(yù)算項目計劃的時間節(jié)點完成相應(yīng)的支付工作，每季度根據(jù)項目開展情況，對合同執(zhí)行情況進(jìn)行梳理。對符合支付條件的事項，逐項核實各項數(shù)據(jù)，通過對項目支出進(jìn)度及合規(guī)性的精細(xì)化管理，尤其是撥付到基層的資金，要檢查合法合規(guī)性，監(jiān)督是否存在擠占、挪用資金情況，設(shè)備購置政府采購和審核審批手續(xù)是否完善，是否納入單位的固定資產(chǎn)管理，相關(guān)物品是否辦理領(lǐng)用手續(xù)。

5.重視績效評價結(jié)果的應(yīng)用，發(fā)揮績效管理目標(biāo)導(dǎo)向作用

績效評價結(jié)果應(yīng)充分發(fā)揮積極的導(dǎo)向作用，根據(jù)每年的績效扣分情況，單位要在資金安排使用過程中增強科學(xué)決策意識，合法合規(guī)使用，并充分利用往年財務(wù)數(shù)據(jù)分析，以“績效”為先導(dǎo)，提高資金使用效率。還要引入競爭理念，將評價結(jié)果作為人員提拔任用、職稱晉升、評優(yōu)評先、獎勵、責(zé)任追究的重要依據(jù)，以此規(guī)范預(yù)算，形成“花錢必問效，無效必問責(zé)”的約束機制，促使工作更加高效。