美國的國際公域化想象和南海秩序：主權(quán)、海域、機(jī)制

張新軍

內(nèi)容摘要：國際公域化是弱化公域化對象的主權(quán)和海洋權(quán)利屬性，以此處理或解決主權(quán)和海域爭端的一種秩序安排。美國在南海以對中國遏制為目的，通過所謂的“以規(guī)則為基礎(chǔ)”操作，并以“南海仲裁案”為抓手，推動(dòng)旨在否定中國主權(quán)和海洋權(quán)利的激進(jìn)公域化路線。美國的這一南海國際公域化想象，聚焦在其試圖廢止主權(quán)、海洋權(quán)利和進(jìn)行非軍事化的區(qū)域——混合著主權(quán)和海域爭端的主權(quán)敏感海域?！耙砸?guī)則為基礎(chǔ)”缺乏正當(dāng)性并存在不確定性。在本身就孕育著沖突風(fēng)險(xiǎn)的主權(quán)敏感海域，旨在否定主權(quán)和海洋權(quán)利的激進(jìn)公域化路線，不僅沒有降低沖突風(fēng)險(xiǎn)，反而隨遏制的沖動(dòng)日益增大?！皽?zhǔn)則”談判應(yīng)該對此進(jìn)行評估并摸索更為和平和安定并具有現(xiàn)實(shí)意義的南海秩序。

關(guān)鍵詞：“以規(guī)則為基礎(chǔ)” 主權(quán)敏感海域 國際公域化 爭端解決 南海 海洋權(quán)益

中圖分類號：DF90? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號：1674-4039-（2022）01-0094-108

一、前言：遏制、規(guī)則和南海秩序博弈

中國的崛起對21世紀(jì)南海秩序的形成，具有深刻的意義。面對中國的崛起，美國長期以來的對中接觸政策開始轉(zhuǎn)向。是否就此對中全面遏制，學(xué)界仍有爭論。但是在亞太特別是南海，從奧巴馬政府的“重返亞太”（或“亞太再平衡”）戰(zhàn)略到特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”，區(qū)域性對中遏制既已形成。在操作層面，美國在南海強(qiáng)調(diào)所謂的“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的南海秩序，不斷解構(gòu)中國的南海權(quán)益主張和爭端解決機(jī)制上的立場。“遏制”和“規(guī)則”是自奧巴馬政府以來美國南海政策的關(guān)鍵詞。

對美國南海政策所涉法律立場變遷的先行研究，大多圍繞美國在南海爭端中是否“選邊站隊(duì)”這一問題，學(xué)界也尚無定論?！? 〕遏制的極限是全面對抗甚至戰(zhàn)爭，因此關(guān)于“選邊站隊(duì)”的問題意識(shí)，對于我們警惕美國升級對中遏制、走向全面對抗非常重要。但是在“遏制—對抗”這一維度下，對抗后的秩序?qū)⒂蓜倮环桨才?。而“以?guī)則為基礎(chǔ)”的秩序觀，看起來在遏制達(dá)到對抗臨界點(diǎn)之前，仍留有合作的余地和博弈的空間。盡管如此，“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的秩序觀本質(zhì)仍服務(wù)于遏制戰(zhàn)略，在話語上有欺騙性。〔2 〕有學(xué)者已經(jīng)觀察到美國是通過打“法律牌”來爭奪南海秩序主導(dǎo)權(quán)?！? 〕

本文從域外國家和多邊爭端關(guān)系的視角，引入國際法上“國際公域化”的概念和分析框架，實(shí)證研究美國南海政策中法律立場的變遷以及在南海秩序形成中的問題。傳統(tǒng)上爭議陸地的“國際公域化”，逐漸滲入到處理和解決多邊、復(fù)雜的海域爭端的國家實(shí)踐中。這一概念在南海的有用性已表現(xiàn)在對各種國際公域化實(shí)踐“模式”的利弊分析及其在管控南海爭端上的應(yīng)然意義的探討中。然而，秩序的構(gòu)建是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，其結(jié)果取決于博弈，因此對于過程研究而言，概念提供的分析框架更為重要。南海秩序形成中的國際公域化的核心問題是如何處理“主權(quán)敏感海域”，即混合著主權(quán)和海洋權(quán)利雙重爭端的若干群島所在的南海海域爭端?！爸鳈?quán)敏感海域”的國際公域化，三個(gè)主要的框架指標(biāo)分別是主權(quán)、海域和機(jī)制。主權(quán)包括群島的陸地和作為整體而獲得的內(nèi)水;海域包括群島的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架以及歷史性權(quán)利主張海域，其權(quán)利內(nèi)容除了主權(quán)性質(zhì)的領(lǐng)海外，主要指漁業(yè)資源和油氣資源的主權(quán)權(quán)利和相關(guān)的管轄權(quán)（海洋權(quán)利）;機(jī)制主要指的是爭端解決機(jī)制。在秩序形成的博弈中，存在著擱置主權(quán)及海洋權(quán)利爭議和對其廢止的不同的“公域化”路徑，圍繞爭端解決機(jī)制也存在明顯的對立。

美國“重返亞太”后，保持對島礁主權(quán)爭議不持立場的同時(shí)，在聯(lián)合國海洋法公約的若干解釋問題上，否定中國對群島中其他具有陸地性質(zhì)的海洋地物及群島內(nèi)水的主權(quán)，否定中國在上述海域的主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和歷史性權(quán)利。美國并非聯(lián)合國海洋法公約締約國，但仍將其解釋標(biāo)榜為所謂的“以規(guī)則為基礎(chǔ)”。對于菲律賓利用聯(lián)合國海洋法公約推進(jìn)的“南海仲裁案”，美國更是將其作為“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的抓手并以其外交和軍事手段為后盾，向中國出牌并為盟友叫局，以此試圖對談判中的中國—東盟各國在南海的“行為準(zhǔn)則”施加影響。

二、爭議陸地、海域的國際公域化

傳統(tǒng)概念上的“公域”，相對于國家主權(quán)所屬之領(lǐng)域（領(lǐng)陸、領(lǐng)海和領(lǐng)空），以及任何國家可以取得主權(quán)的無主地。公域不屬于任何國家，也不得成為主權(quán)主張及獲取的對象。公域?yàn)閲H社會(huì)共有，其團(tuán)體利益得到相應(yīng)的制度保障。但是傳統(tǒng)的領(lǐng)域—公域兩分法，并不能很好地說明現(xiàn)代海洋法發(fā)展中形成的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架不是沿海國的領(lǐng)域，但是賦予沿海國專屬的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。因此，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架也不是公域，盡管它們同時(shí)還保留了部分公海的屬性。公域化是指主權(quán)喪失、受限，或主權(quán)權(quán)利弱化的過程，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，在陸地和海洋爭端處理上有意義。

（一）爭議陸地的“國際公域化”：概念和實(shí)踐

國家的部分領(lǐng)域或歸屬未定的爭議領(lǐng)域，既不完全受制于特定國家的主權(quán)，也不完全作為公域，而是通過設(shè)立特定的制度，將其國際公域化?！? 〕從歷史上看，戰(zhàn)后處理中對戰(zhàn)敗國部分領(lǐng)土的國際共管、發(fā)端于處理戰(zhàn)敗國殖民地的托管制度、國家領(lǐng)域內(nèi)河流、運(yùn)河的國際運(yùn)營等，都可以視為國際公域化的特定制度。

1920年的斯瓦爾巴條約，在北極地區(qū)的斯瓦爾巴群島上設(shè)置了一個(gè)特定制度以解決該群島的主權(quán)爭端，有著濃厚的國際公域化的色彩。締約國承認(rèn)挪威對斯瓦爾巴群島的“完整和絕對的主權(quán)”，挪威則有義務(wù)向其他締約國開放斯瓦爾巴群島及其水域供其從事資源開發(fā)、科考等活動(dòng)。〔5 〕挪威不得在斯瓦爾巴群島建立海軍基地、要塞等，將其用于戰(zhàn)爭目的。斯瓦爾巴條約還在附件中設(shè)置了包括仲裁程序在內(nèi)的爭端解決機(jī)制，專門用于處理?xiàng)l約締結(jié)前土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的請求。

對于歸屬未定的陸地領(lǐng)土爭議而言，以南極條約為中心，其他相關(guān)條約為補(bǔ)充的南極條約體系，成為戰(zhàn)后國際公域化的典型。南極條約對締約國既有主權(quán)或主張進(jìn)行擱置，在條約有效期內(nèi)，凍結(jié)締約國新的主權(quán)主張。在擱置和凍結(jié)主權(quán)的同時(shí)，允許締約國在南極的科學(xué)考察等自由。此外，南極條約規(guī)定南極僅用于和平目的，禁止任何軍事性措施，包括建立軍事基地和設(shè)防工事等原本合法的主權(quán)活動(dòng)。南極條約要求有關(guān)締約國通過協(xié)商會(huì)議共同管理南極事務(wù)，建立包括訴諸國際法院（基于合意）在內(nèi)的爭端解決機(jī)制?！? 〕

有學(xué)者總結(jié)了國際公域化的三點(diǎn)主要特征。第一，對特定國家主權(quán)的廢止或限制。第二，服務(wù)于國際社會(huì)的團(tuán)體利益或部分國家的團(tuán)體利益。第三，建立國際制度性框架?！? 〕上述特征指標(biāo)是動(dòng)態(tài)的。就特征一指標(biāo)而言，廢止主權(quán)通常針對的是戰(zhàn)敗國的領(lǐng)土或殖民地，是戰(zhàn)后秩序安排的一環(huán)。凍結(jié)或擱置主權(quán)主張（南極條約），或是落實(shí)主權(quán)歸屬后對主權(quán)進(jìn)行限制（斯瓦爾巴條約），均附隨非軍事化條款，是和平解決或管控爭端的公域化實(shí)踐。特征二對團(tuán)體利益的保障對應(yīng)著對主權(quán)的限制，其程度和內(nèi)容取決于特定條約上賦予締約國開發(fā)、利用權(quán)利的制度安排。 “國際化”下的機(jī)制安排，如是否設(shè)立國際組織、爭端解決機(jī)制的管轄范圍、強(qiáng)制性等，均取決于特定條約的具體規(guī)定。

（二）海域國際公域化的現(xiàn)代實(shí)踐

現(xiàn)代海洋法通過設(shè)立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度并賦予沿海國主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，對傳統(tǒng)的國際公域—公海的近海部分（沿海國領(lǐng)海以外的近海水域）“領(lǐng)域化”，創(chuàng)設(shè)出介于領(lǐng)域和公域之間的灰色地帶。海域的國際公域化，首先表現(xiàn)在現(xiàn)代海洋法上內(nèi)置于各項(xiàng)“領(lǐng)域化”制度的公域?qū)傩缘囊?guī)定上。如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度內(nèi)在的“公海自由”之規(guī)定、 〔8 〕大陸架制度中有關(guān)200海里以遠(yuǎn)大陸架上覆水域的公海性質(zhì)的規(guī)定以及資源開發(fā)獲益分享的規(guī)定等?！? 〕其次，海域的領(lǐng)域化不可避免地引發(fā)了沿海國的競爭。即使在沒有主權(quán)爭端的情況下，由于沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的重疊，劃界爭端大量出現(xiàn)?！?0 〕特別是對于多邊劃界爭端而言，通過劃界解決爭端是一個(gè)漫長的過程。沿海國在劃界前受聯(lián)合國海洋法公約的實(shí)體義務(wù)條款和爭端解決程序條款的雙重約束。此外，爭議海域資源的開發(fā)利用，并不完全排斥第三方國家或企業(yè)的參與。這些都為存在劃界困難的海域的國際公域化留有一定的實(shí)施空間。

地中海的國際治理一定程度上凸顯了海域國際公域化的現(xiàn)代實(shí)踐。地中海作為半閉海，沿海國包括了歐洲、西亞、北非的多個(gè)國家或地區(qū)。盡管在法律上，沿海國均有權(quán)劃定其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，但地中海狹長的海域在地理上造成了沿海國劃分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際困難。〔11 〕在此背景下，沿海國選擇克制其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張，轉(zhuǎn)而建立功能性國家管轄海域。沿海國通過一系列區(qū)域性條約和區(qū)域組織，致力于地中海生態(tài)環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)。上述條約和區(qū)域組織都設(shè)置了含第三方爭議解決途徑在內(nèi)的爭端解決機(jī)制。

（三）南海的“主權(quán)敏感海域”和國際公域化

南海同樣是半閉海，域內(nèi)沿海國之間存在著對立、沖突的主權(quán)聲索和海域主張。目前的矛盾焦點(diǎn)是主權(quán)敏感海域中的南沙群島和黃巖島海域，但存在向其他群島所在海域擴(kuò)散的趨勢。圍繞主權(quán)、海域和爭端解決機(jī)制，呈現(xiàn)不同的推進(jìn)路徑和不同的秩序設(shè)想。在主權(quán)指標(biāo)上，通過談判解決主權(quán)歸屬后進(jìn)一步限制主權(quán)的“斯瓦爾巴條約模式”在南海已不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)?！?2 〕在海域指標(biāo)上，沿海國并無南極條約的凍結(jié)主權(quán)主張條款隱含著的禁止海洋權(quán)利聲索的義務(wù)?！?3 〕

在南沙群島海域“擱置爭議、共同開發(fā)”，一直以來就是中國的主張。〔14 〕擱置主權(quán)爭議淡化領(lǐng)土法上的主權(quán)獲取規(guī)則，避免評判主權(quán)主張的是非曲直。在“陸地統(tǒng)治海洋”原則下，擱置主權(quán)爭議意味著相應(yīng)的海洋權(quán)利主張也應(yīng)得到擱置。擱置海域爭議同樣也淡化海洋權(quán)利獲取的規(guī)則，并不尋求對海洋權(quán)利主張的是否曲直作出判斷。無論如何，擱置主權(quán)爭議符合聯(lián)合國憲章和平解決爭端義務(wù)，也是第二次世界大戰(zhàn)后一條不斷得以踐行并相對成熟、穩(wěn)健的公域化路徑。擱置主權(quán)爭議下對海域爭議的擱置，域外國家和企業(yè)仍然可以參與爭議海域的資源利用開發(fā)，國際社會(huì)的團(tuán)體利益可以通過專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度內(nèi)在的“公域”屬性（如航行自由）得以保障。

但是，這已經(jīng)不能滿足美國對中遏制的戰(zhàn)略需要。遏制不僅是國際公域化的一個(gè)誘因，其也極大地左右著國際公域化的路徑選擇。在超過遏制臨界點(diǎn)發(fā)生全面對抗甚至爆發(fā)戰(zhàn)爭的情況下，激進(jìn)的國際公域化可以完全無視既有規(guī)則，通過重建戰(zhàn)后秩序，強(qiáng)行廢止戰(zhàn)敗國的主權(quán)及海洋權(quán)利。在未達(dá)到遏制臨界點(diǎn)之前，美國一方面不會(huì)輕易在島礁主權(quán)問題上激化主權(quán)沖突，失去“公域化”前提;另一方面則試圖在現(xiàn)代海洋法的發(fā)展上，通過所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的操作，在主權(quán)敏感海域否定島礁之外的任何其他主權(quán)主張，同時(shí)否定在島礁及其他海洋地物產(chǎn)生的任何形式的海洋權(quán)利，以及這一海域中的歷史性權(quán)利。

無論是無視規(guī)則的戰(zhàn)后領(lǐng)土安排，還是“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的激進(jìn)公域化路徑，都是以廢止、剝奪一方的權(quán)利為目的，上演的是一場零和游戲，在秩序形成上極具對抗性。前者是赤裸裸的力量的對抗，后者則是在規(guī)則上的對抗。在規(guī)則對抗過程中，一方面在和平解決爭端的大義名分下，非軍事化成為重要選項(xiàng);另一方面“國際化”指向的爭端解決機(jī)制也非常重要。

三、對中遏制和所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的南海國際公域化想象

到克林頓時(shí)期為止，美國為將中國拉入美國主導(dǎo)的世界秩序，一直保持著對中接觸政策， 〔15 〕在南海問題上也對中緩和?？肆诸D時(shí)期發(fā)生的中菲之間在南沙美濟(jì)礁上的沖突（1995年5月“美濟(jì)礁事件”）引發(fā)對中國行為的指責(zé)并出現(xiàn)重視南海沖突對美國利益影響的聲音?！?6 〕但“美濟(jì)礁事件”未改變美國的對中接觸政策。小布什任期內(nèi)美國國內(nèi)政治中“中國威脅論”不斷抬頭，美國對中國崛起可能導(dǎo)致的南海緊張局勢表示擔(dān)憂?！?7 〕然而，“9.11事件”在很大程度上將反恐上升為美國國家安全上的優(yōu)先目標(biāo)，降低了南海問題在美國外交議題上的重要性。

這一切隨著奧巴馬任期內(nèi)“重返亞太”并決心遏制中國的政策發(fā)生了重大改變。美國圍繞主權(quán)、海洋權(quán)利、爭端解決這三項(xiàng)國際公域化特征指標(biāo)，系統(tǒng)而又有針對性地不斷調(diào)整和完善其在南海爭端上的法律立場，并通過“南海仲裁案”這一抓手，逐步構(gòu)建了美國的南海公域化想象。

（一）美國調(diào)整其在南海主權(quán)問題上的立場

冷戰(zhàn)期間，美國在島礁主權(quán)問題上保持中立。中國在1958年的領(lǐng)海聲明中，明確指出包括西沙群島、中沙群島、南沙群島等均是屬于中國的島嶼并將適用直線基線劃定12海里的領(lǐng)海?！?8 〕美國僅表示注意到其他國家對上述島嶼的主權(quán)歸屬有爭議?！?9 〕事實(shí)上，冷戰(zhàn)時(shí)期對于發(fā)生在中越之間的西沙（1974）和南沙赤瓜礁（1988）武裝沖突，美國均表達(dá)了不介入的謹(jǐn)慎立場。1995年美濟(jì)礁事件后，美國國務(wù)院在對事件的聲明（“美濟(jì)礁事件聲明”）中，明確表示對南海眾多島嶼和巖礁的主權(quán)聲索及其在法律上的是非曲直不持立場。〔20 〕

1996年5月15日，我國發(fā)布《中華人民共和國政府關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)海基線的聲明》，公布了西沙群島由28個(gè)基點(diǎn)劃定的直線基線?！?1 〕美國對此迅速作出反應(yīng)，于同年7月9日由美國國務(wù)院發(fā)布海洋疆界第117號報(bào)告（“第117號報(bào)告”）。報(bào)告聲稱無論西沙群島主權(quán)歸誰，都不能在該區(qū)域劃定直線基線。美國認(rèn)為，西沙群島既不符合聯(lián)合國海洋法公約第7條適用直線基線的條件，也不符合第46條適用群島基線的條件?！?2 〕這是美國首次在南海提出其在聯(lián)合國海洋法公約的個(gè)別條款下解釋和適用的立場，但未在主權(quán)問題上引申。

2009年奧巴馬上任不久，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿幫辦斯科特·馬西爾即表示，南海領(lǐng)土主權(quán)爭端主要涉及構(gòu)成西沙和南沙島鏈的超過200個(gè)島嶼和巖礁。美國不在南海島嶼和其他陸地性地物的主權(quán)主張上選邊?！?3 〕對除此之外的“主權(quán)水域”和其他海域主張表示關(guān)注。〔24 〕這里的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該是南海斷續(xù)線，但沒有點(diǎn)名。

美國“不選邊”表述和1995年“美濟(jì)礁事件聲明”的“不持立場”有差異，這一措辭在奧巴馬第一任期的頭兩年執(zhí)政得以維持。〔25 〕2012年的中菲黃巖島對峙后，美國國務(wù)院對事件發(fā)表的聲明（“黃巖島事件聲明”）舍棄了具有較強(qiáng)中立意味的“不選邊”，重新采用了“不持立場”的措辭， 〔26 〕并在后續(xù)有關(guān)南海問題的表述中延續(xù)使用?！?7 〕實(shí)際上，美國已經(jīng)在中菲黃巖島對峙中深度介入。〔28 〕隨著美國“重返亞太”逐步下定對中遏制決心，美方實(shí)際上認(rèn)為“不選邊”看來已經(jīng)不合時(shí)宜。

2014年12月5日，在所謂的“南海仲裁案”審理過程中，美國國務(wù)院發(fā)布了針對南海斷續(xù)線的海洋疆界第143號報(bào)告（以下簡稱“第143號報(bào)告”）。該報(bào)告的主要結(jié)論是中國的“歷史性”主張既不能得到聯(lián)合國海洋法公約相關(guān)條款的支持，也不滿足一般國際法上“歷史性水域”的要求?！?9 〕從該報(bào)告反對南海斷續(xù)線內(nèi)“主權(quán)水域”的宗旨來看，顯然美國也將反對通過劃定直線基線或群島基線，將遠(yuǎn)洋群島內(nèi)的水域內(nèi)水化。該報(bào)告還首次區(qū)分陸地性地物（島礁）和其他海洋地物，提出了沒于高潮水面的海洋地物（submerged features）的概念，認(rèn)為這些海洋地物既不能成為主權(quán)聲索對象，其自身也不產(chǎn)生海洋（權(quán)利）區(qū)域，他們的地位由所處的海洋區(qū)域所決定?！?0 〕該報(bào)告列舉仁愛礁和曾母暗沙，認(rèn)為這兩個(gè)海洋地物都沒于高潮水面，因此不能成為主權(quán)聲索對象?！?1 〕

“南海仲裁案”實(shí)體裁決中，仲裁庭在南海斷續(xù)線問題上認(rèn)定中國沒有對南海水域主張歷史性所有權(quán)（主權(quán)）; 〔32 〕認(rèn)定低潮高地不能為主權(quán)獲取，否定領(lǐng)海外低潮高地的主權(quán)地位。〔33 〕仲裁庭還認(rèn)為，特別在遠(yuǎn)洋群島上，應(yīng)當(dāng)排除劃定直線基線和群島基線的可能性，因?yàn)檫@將使得聯(lián)合國海洋法公約第7條（直線基線）和第47條（群島基線）的規(guī)定變得無意義?！?4 〕在主權(quán)問題上，“第143號報(bào)告”和“南海仲裁案”的請求結(jié)構(gòu)和裁決結(jié)果高度一致，令人驚奇。

“南海仲裁案”實(shí)體裁決出臺(tái)后不到半年，特朗普當(dāng)選。在2020年6月1日致聯(lián)合國秘書長的照會(huì)中，美國反對中國對“完全沒于水面的海洋地物（曾母暗沙、中沙群島）”以及南沙群島中那些處于“領(lǐng)海外的低潮高地（美濟(jì)礁、仁愛礁）”的主權(quán)主張。〔35 〕照會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了在分散的島礁及海洋地物上劃定直線基線不符合聯(lián)合國海洋法公約，明確反對通過直線基線將南海分散的島礁及海洋地物內(nèi)的海域劃為內(nèi)水的主張?！?6 〕2020年7月13日，時(shí)任美國國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表南海聲明（以下簡稱“7.13聲明”）， 〔37 〕一方面維持南沙群島島礁主權(quán)處于爭議狀態(tài)的立場;另一方面明確否定中國在南沙群島的美濟(jì)礁、仁愛礁這些被認(rèn)為是低潮高地的海洋地物上的主權(quán)。同樣在南沙群島，聲明否定中國在萬安灘、康暗沙的海洋權(quán)利。“7.13聲明”是美國首次表明其在海洋權(quán)利問題上和“南海仲裁案”裁決一致，即南沙群島中的島礁都是聯(lián)合國海洋法公約121條第3款下的巖礁，因此南沙島礁均沒有12海里以遠(yuǎn)的海洋權(quán)利（見下文討論）。在美國看來，由于萬安灘、康暗沙等海洋地物遠(yuǎn)離南沙群島任何島礁的12海里，其海洋權(quán)利不能通過南沙群島的任何島礁獲得。這樣，所謂中國在萬安灘、康暗沙附近沒有海洋權(quán)利的結(jié)論，在否定萬安灘、康暗沙本身獨(dú)立獲得海洋權(quán)利的同時(shí)，也意味著萬安灘、康暗沙至少是沒于高潮水面的海洋地物。而美國的一貫立場是，（領(lǐng)海外）沒于高潮水面的海洋地物不能獲取主權(quán)——對萬安灘、康暗沙海洋權(quán)利的否定，暗含了對中國在上述海洋地物的主權(quán)的否定。萬安灘、康暗沙并未出現(xiàn)在仲裁案中，聲明否定上述海洋地物的中國主權(quán)，是對“裁決”的進(jìn)一步發(fā)揮。

拜登政府上臺(tái)后，美國國務(wù)院即聲稱美國與中國在南海的領(lǐng)土主張存在分歧，并希望在該問題上取得進(jìn)展?！?8 〕這似乎是一個(gè)新的提法，是否意味著美國改變了一貫的在島礁主權(quán)上不持立場的態(tài)度？但是，美國國務(wù)院很快就確認(rèn)了在南海問題上維持 “7.13聲明”的立場。〔39 〕因此，上述所謂和中國在南海的領(lǐng)土主張存在分歧應(yīng)僅限于島礁之外的其他沒于高潮水面的海洋地物。

從奧巴馬政府到拜登政府，美國還一貫地致力于鼓吹南海爭議島礁和其他海洋地物的非軍事化，以此限制主權(quán)行使。南海非軍事化的概念，其適用對象從美國認(rèn)為不能主張主權(quán)的其他海洋地物擴(kuò)大到島礁，并且不再作為所謂中國承諾問題而是作為一般國際法上的問題提出。限制主權(quán)行使的公域化色彩濃烈。

（二）美國否認(rèn)中國在南海的海洋權(quán)利主張

在1982年聯(lián)合國海洋法公約引入專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度之前，南海海域的海洋權(quán)利之爭并沒有成為關(guān)注點(diǎn)。事實(shí)上，對于中國的1958年《領(lǐng)海聲明》，美國直到1971年才正式發(fā)布針對這一聲明的國務(wù)院海洋疆界第43號報(bào)告。即使在這個(gè)報(bào)告中，美國也認(rèn)為中國在將來設(shè)定的直線基線基本上將會(huì)實(shí)事求是地采取不擴(kuò)張的態(tài)度?！?0 〕但是這個(gè)報(bào)告也指出，南沙群島由于島嶼小且分散，缺乏直線基線系統(tǒng)的邏輯。美國反對劃定遠(yuǎn)洋群島線，因?yàn)檫@將影響航行?！?1 〕1979年，美國開始實(shí)施“航行自由計(jì)劃”用以挑戰(zhàn)“過度的海洋權(quán)利主張”， 〔42 〕但在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，其“航行自由行動(dòng)”都未將中國列為挑戰(zhàn)對象。〔43 〕

1995年的“美濟(jì)礁聲明”中，對于“不持立場”的表態(tài)是否意味著不挑戰(zhàn)中國的南海斷續(xù)線或歷史性水域這一問題，美國國務(wù)院的回應(yīng)是，由于中國未對整個(gè)南海作出正式的管轄權(quán)聲明，所以美國不會(huì)對假設(shè)性情形進(jìn)行評論。對各方潛在的海洋權(quán)利主張，一般性表態(tài)為美國持有聯(lián)合國海洋法公約下的立場，但沒有具體指出何種立場。

奧巴馬第二任期內(nèi)，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿拉塞爾強(qiáng)調(diào)，盡管美國對領(lǐng)土爭端不持立場，但是美國認(rèn)為所有海洋權(quán)利主張都必須基于陸地（land features）?！?4 〕拉塞爾明確表明這針對的是南海斷續(xù)線下的海洋權(quán)利主張。〔45 〕

仲裁案進(jìn)行期間美國國務(wù)院出臺(tái)的前述“第143號報(bào)告”，認(rèn)為聯(lián)合國海洋法公約下沒有任何“歷史性”海洋權(quán)利的存在余地，海洋法不允許“歷史性”海洋權(quán)利主張取代其他聲索國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)大陸架權(quán)利。〔46 〕該報(bào)告首次試圖通過聯(lián)合國海洋法公約第121條第3款廢止南海島礁自身的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，并否定沒于高潮水面的海洋地物的任何海洋權(quán)利?！?7 〕上述立場和“南海仲裁案”菲律賓的若干請求吻合?！?8 〕這襯托出“南海仲裁案”進(jìn)行期間美國反復(fù)表示的不對各個(gè)主張進(jìn)行裁判、 〔49 〕不對任何國家或具體主張表示支持 〔50 〕等說辭的虛偽性。

“南海仲裁案”的實(shí)體裁決關(guān)于南海斷續(xù)線相關(guān)的海洋權(quán)利、 〔51 〕菲律賓請求事項(xiàng)上的低潮高地和完全沒于水下的海洋地物的海洋權(quán)利 〔52 〕等問題的立場和“第143號報(bào)告”結(jié)論完全一致?！安脹Q”還宣稱，不僅菲律賓請求事項(xiàng)上的黃巖島和南沙部分島礁、甚至南沙群島中的任何一個(gè)島礁都不能構(gòu)成聯(lián)合國海洋法公約第121條可以擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的完全意義上的島?！?3 〕“裁決”排除了遠(yuǎn)洋群島上劃定直線基線和群島基線的可能性， 〔54 〕這也意味著不能通過劃定直線基線或群島基線將遠(yuǎn)洋群島作為整體主張海洋權(quán)利。

在“南海仲裁案”后，美國以“裁決”為抓手，在反對中國在黃巖島、南沙群島海域的海洋權(quán)利主張的同時(shí)，著手在南海其他主權(quán)敏感海域（如西沙群島海域）反對中國的海洋權(quán)利主張。值得注意的是，蓬佩奧“7.13聲明”不僅將南沙群島部分海域明確認(rèn)定為菲律賓管轄海域，還進(jìn)一步將遠(yuǎn)離南沙群島島礁的萬安灘、康暗沙、曾母暗沙所在海域的海洋權(quán)利，限定來源于鄰近這些海洋地物的其他聲索國的大陸海岸，并特意點(diǎn)出國名（越南、馬來西亞等）。這隱含地表達(dá)了“南海仲裁案”外的對相關(guān)聲索國基于大陸海岸的海洋權(quán)利主張的支持。拜登政府在“南海仲裁案”5周年之際由國務(wù)卿布林肯發(fā)布聲明（“布林肯聲明”），重申對“7.13聲明”的支持，繼續(xù)為“裁決”實(shí)體內(nèi)容背書——中國在南海的擴(kuò)張性海洋主張沒有國際法依據(jù)?！?5 〕

無論是支持沿海國大陸海岸的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海洋權(quán)利主張，還是將南海部分海域仍作為爭議海域，美國從未停止在南海的公海性質(zhì)上做文章——這同樣也是美國對南海國際公域化想象的重要表現(xiàn)。美國提出并長期堅(jiān)稱“國際水域”這一聯(lián)合國海洋法公約上并不存在的概念， 〔56 〕以此強(qiáng)調(diào)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的公域?qū)傩?。美國糾集域內(nèi)外國家強(qiáng)調(diào)南海的公海屬性這一“共識(shí)”，并將中國置于這種“共識(shí)”的對立面。

（三）美國在南海爭端解決上的立場演變

機(jī)制是國際公域化中“國際化”的指標(biāo)，爭端解決在機(jī)制中具有重要地位。中國長期以來堅(jiān)持通過和域內(nèi)聲索國的直接談判解決南海爭端， 〔57 〕并從反對域外勢力干涉的角度出發(fā)，反對將南海問題國際化?！?8 〕“美濟(jì)礁事件”前后，美國也在不同場合表達(dá)了其支持任何和平解決爭端的外交努力的立場，但更多的是強(qiáng)調(diào)域內(nèi)國家之間的爭端解決。

奧巴馬政府以來，美國在爭端解決的立場上逐步演變。在奧巴馬第一任期的早期（2009—2012年），美國基于“不選邊”的立場支持南海聲索國通過“協(xié)作外交進(jìn)程”解決領(lǐng)土爭議。美國多次表示支持2002年達(dá)成的旨在維持現(xiàn)狀的南海各方行為宣言，并鼓勵(lì)各方加快推動(dòng)達(dá)成一個(gè)全面的“行為準(zhǔn)則”。〔59 〕

在“南海仲裁案”提起后，美國通過發(fā)布海洋疆界第143號報(bào)告，明顯地在為菲律賓的主張推波助瀾。即使如此，對于仲裁庭能否確定對本案的管轄以及仲裁結(jié)果是否滿足菲方的請求，或許在美國看來也存在不確定因素。美國仍對通過這一爭端機(jī)制解決南海爭端的現(xiàn)實(shí)可能性有所保留。在“南海仲裁案”管轄權(quán)裁決（2015年10月29日）之前，拉塞爾曾表示，如果沒有解決爭端的現(xiàn)實(shí)可能性，還存在這一爭端解決機(jī)制之外的其他選項(xiàng)，包括中國過去提出的無限期的臨時(shí)協(xié)定或時(shí)機(jī)成熟時(shí)的談判解決。〔60 〕“南海仲裁案”實(shí)體裁決發(fā)布于2016年7月12日，這離奧巴馬第二任期結(jié)束只有半年多一點(diǎn)的時(shí)間。奧巴馬政府第一時(shí)間僅表示“裁決”對中菲雙方是終局性且具有法律約束力的，但對“裁決”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容不予置評?！?1 〕對于“裁決”后中國政府發(fā)布的《南海問題白皮書》，美國照會(huì)中國，重申其在“第143報(bào)告”上的立場，但照會(huì)未提及“裁決”。〔62 〕

特朗普政府不再停留在“裁決”對中菲雙方是終局性且具有法律約束力這一點(diǎn)，蓬佩奧“7.13聲明”更是首次明確表示在海洋權(quán)利問題上美國的立場和“南海仲裁案”裁決一致， 〔63 〕強(qiáng)調(diào)“裁決”是進(jìn)一步解決南海爭端的基礎(chǔ)。正如大部分人預(yù)測的那樣，拜登政府將繼續(xù)支持“南海仲裁案”取得的“成果”——“布林肯聲明”基本繼承彭佩奧“7.13聲明”的衣缽，為仲裁的實(shí)體內(nèi)容和法律約束力進(jìn)行雙重背書。

蓬佩奧的“7.13聲明”和“布林肯聲明”，均沒有提及中國—東盟各國談判中的“行為準(zhǔn)則”中的爭端解決機(jī)制。這和“南海仲裁案”實(shí)體裁決出臺(tái)前美國的積極推動(dòng)形成對比。美國似乎也在權(quán)衡著聯(lián)合國海洋法公約或“準(zhǔn)則”兩個(gè)不同渠道下的司法仲裁機(jī)制。如果美國能夠確信聯(lián)合國海洋法公約下的司法仲裁程序不僅能夠在南海主權(quán)和海洋權(quán)利問題上作出和其“公域化”想象吻合的判決（如“南海仲裁案”實(shí)體裁決那樣），并且“裁決”確實(shí)能夠迫使中國就范，那么美國將不會(huì)希望在將來的“行為準(zhǔn)則”中另起爐灶，引入可能構(gòu)成對聯(lián)合國海洋法公約下的司法仲裁程序的管轄造成障礙的新的司法仲裁程序。然而，在中國堅(jiān)決不承認(rèn)“南海仲裁案”仲裁庭合法性和裁決效力， 〔64 〕以及菲律賓在仲裁后采取的務(wù)實(shí)態(tài)度的情況下， 〔65 〕美國執(zhí)意推行和落實(shí)所謂“裁決”結(jié)果已經(jīng)面臨難局。此外，在南海其他海域唆使其他南海聲索國提起仲裁，這在缺乏美菲軍事同盟關(guān)系的特定背景和當(dāng)時(shí)的阿基諾三世親美政權(quán)配合的情況下，也有一定的操作難度?！?6 〕而即使能夠在南海其他海域啟動(dòng)聯(lián)合國海洋法公約下的司法仲裁程序，備受爭議的管轄權(quán)能否順利建立，實(shí)體裁決是否會(huì)得到令美國滿意的結(jié)果，仍具有不確定性。因此，對于美國來說，在“行為準(zhǔn)則”中引入一個(gè)被聲索國接受的某種有約束力的爭端解決機(jī)制可能仍然是一個(gè)選項(xiàng)。

四、美國南海國際公域化想象的再考

正是在下定對中遏制的決心后，美國才開始炮制其單方面對規(guī)則的解釋。美國所謂的“以規(guī)則為基礎(chǔ)”，并不是將其作為南海秩序的價(jià)值追求，而僅僅是將其作為對中遏制的一個(gè)道具。在國際秩序的形成和維護(hù)中，聯(lián)合國憲章和國際法才具有真正的核心價(jià)值?！耙砸?guī)則為基礎(chǔ)”的南海秩序想象所依賴的臨時(shí)仲裁，從其仲裁員來源、律師團(tuán)隊(duì)、仲裁地、仲裁運(yùn)行模式各方面看，嚴(yán)重偏好西方。并不是所有國家都具有參與訴訟的能力和經(jīng)驗(yàn)，而這有時(shí)致命性地左右仲裁結(jié)果。因此，臨時(shí)仲裁標(biāo)榜的任何形式上的平等，都不能掩蓋這一爭端解決方法實(shí)質(zhì)上的不平等。主權(quán)平等是國際法和聯(lián)合國憲章最基本的原則，國家同意為管轄基礎(chǔ)是國際司法仲裁中對主權(quán)平等的重要保障。“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的背后是霸權(quán)軍事力量的支撐，同時(shí)也成為干涉和遏制的借口。美國海軍的航行自由行動(dòng)，在南海的主要活動(dòng)區(qū)域就是主權(quán)敏感海域。在國際法和聯(lián)合國憲章要求的和平解決和管控爭端下的秩序建設(shè)中，這樣的“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的操作也帶來負(fù)面效果。

（一）美國“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的非正當(dāng)性

“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的秩序想象，不僅在實(shí)質(zhì)目的、運(yùn)行機(jī)理和實(shí)現(xiàn)方式上異質(zhì)于國際法和聯(lián)合國憲章下的秩序，在規(guī)則的解釋和適用的程序和實(shí)體判斷上，也嚴(yán)重缺失正當(dāng)性。首先，美國炮制的單方面對規(guī)則的解釋是“自行解釋”，不具有權(quán)威性且沒有約束力， 〔67 〕其實(shí)踐不能構(gòu)成條約解釋上的嗣后實(shí)踐。作為少有幾個(gè)未批準(zhǔn)聯(lián)合國海洋法公約的國家，美國奢談“以規(guī)則為基礎(chǔ)”，自己也是心虛的?！?8 〕

其次，聯(lián)合國海洋法公約下臨時(shí)組成的仲裁機(jī)構(gòu)，或許可以寄希望為美國的所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”背書。事實(shí)上，所謂的“南海仲裁案”進(jìn)行過程中，美國國務(wù)院通過發(fā)布“第143號報(bào)告”，和菲律賓沆瀣一氣。而仲裁庭的實(shí)體裁決，更是全面呼應(yīng)美國的解釋結(jié)論。然而，正是在規(guī)則的解釋適用程序和實(shí)體問題上，“裁決”嚴(yán)重缺失正當(dāng)性。

第一，也是最為重要的一點(diǎn)就是作為抓手的“裁決”的判決效力上的問題。有關(guān)南沙島礁中太平島的地位問題，并不在菲律賓的請求事項(xiàng)中。仲裁庭是將這一問題作為需要判斷的管轄問題或管轄條件（包括第4、5、6、8、9項(xiàng)請求）留在實(shí)體階段予以審理?！?9 〕只有將太平島判定為巖礁，才能掃清菲律賓核心訴求的管轄障礙?！?0 〕仲裁庭在這一問題上指鹿為馬，變島為礁，在國際上對其批判是壓倒性的?！?1 〕仲裁庭在有關(guān)島礁地位的聯(lián)合國海洋法公約第121條的解釋和適用上明顯背離條約解釋規(guī)則才得以攫取本案管轄，這使得“以規(guī)則為基礎(chǔ)”論調(diào)顯得無比諷刺。在一般國際法上，管轄權(quán)的越權(quán)行使，是導(dǎo)致判決無效的原因， 〔72 〕這將從根本上動(dòng)搖“裁決”的判決效力?！?3 〕

第二，低潮高地的主權(quán)問題是主權(quán)敏感海域爭端中的一個(gè)核心問題。1958年領(lǐng)海公約和1982年聯(lián)合國海洋法公約均將低潮高地定義為“自然形成的陸地”， 〔74 〕并不是禁止先占的大陸架的“海床和底土”。〔75 〕聯(lián)合國海洋法公約有關(guān)低潮高地的條款， 〔76 〕排除了通過領(lǐng)土法獲取領(lǐng)海內(nèi)低潮高地的主權(quán)。這一點(diǎn)在馬來西亞和新加坡的“白礁案”中得以確認(rèn)?！?7 〕但是，海洋法并不能確定領(lǐng)海外的低潮高地是否可以據(jù)為領(lǐng)土的問題?！?8 〕“低潮高地不能據(jù)為領(lǐng)土”嚴(yán)重依賴“尼加拉瓜訴哥倫比亞案”。該案需要處理的是基塔蘇埃尼奧這一海洋地物群的主權(quán)爭議。法院最終確認(rèn)了其中的一個(gè)地物（QS32）是島礁可以據(jù)為領(lǐng)土并歸屬哥倫比亞（領(lǐng)土法上的判斷）， 〔79 〕而其他所有的53個(gè)海洋地物均為低潮高地，但是都落入QS32這一島礁的領(lǐng)海， 〔80 〕主權(quán)歸屬于島礁所有者（海洋法上的判斷），因此判決基塔蘇埃尼奧整體歸屬哥倫比亞。本案未涉及領(lǐng)海外低潮高地的主權(quán)問題，所稱“低潮高地不能據(jù)為領(lǐng)土”本身未具理由且不構(gòu)成判決理由，在規(guī)范上的意義十分可疑。

第三，由于聯(lián)合國海洋法公約未就歷史性權(quán)利、遠(yuǎn)洋群島、領(lǐng)海外低潮高地的主權(quán)和海洋權(quán)利作出規(guī)定，因此“以規(guī)則為基礎(chǔ)”在上述事項(xiàng)上提出的指控，并不能指出對具體規(guī)定的違反，因此“南海仲裁案”裁決只能說和聯(lián)合國海洋法公約上的制度不相容， 〔81 〕或使其失去意義?！?2 〕但是條約制度之外，仍有習(xí)慣法生存的空間。聯(lián)合國海洋法公約序言明確確認(rèn)“公約未予規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)繼續(xù)以一般國際法規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)”?！?3 〕因此，基于既存的習(xí)慣法主張的歷史性權(quán)利、遠(yuǎn)洋群島的主權(quán)和作為整體的海洋權(quán)利，以及領(lǐng)海外低潮高地的主權(quán)和海洋權(quán)利，作為“公約未予規(guī)定的事項(xiàng)”，并不存在和聯(lián)合國海洋法公約上的制度不相容的問題。在這一點(diǎn)上，聯(lián)合國海洋法公約并不具有相對于習(xí)慣法的優(yōu)先地位。〔84 〕此外，同樣在習(xí)慣法和條約的關(guān)系上，習(xí)慣法的發(fā)展將生成新的規(guī)范。即使認(rèn)為上述權(quán)利主張沒有既存習(xí)慣法上的依據(jù)，基于習(xí)慣法形成中的規(guī)則的主張也并不因沒有條約上的依據(jù)而導(dǎo)致無效?！?5 〕正在形成的習(xí)慣法甚至可能使得既有條約的規(guī)定失去意義?！?6 〕在未能指出對聯(lián)合國海洋法公約具體規(guī)定的違反的情況下提出“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的指控，考慮到條約和習(xí)慣法的關(guān)系，其本身的規(guī)范基礎(chǔ)是薄弱的。

（二）美國對中遏制下的不安

仲裁案之后中國不接受仲裁的堅(jiān)定立場和菲律賓政府的務(wù)實(shí)態(tài)度，使得美國不得不繼續(xù)投入外交和軍事資源維護(hù)和推銷仲裁“成果”。在外交上，與特朗普政府單打獨(dú)斗的風(fēng)格不同，拜登政府更偏向在域內(nèi)開展東盟多邊對話機(jī)制和雙邊外交。拜登政府還糾集域外勢力，在各類聯(lián)合聲明中強(qiáng)化其與日本、韓國、歐盟、七國集團(tuán)、四國集團(tuán)等域外盟國在南海問題上的所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)的秩序”的共同立場。行動(dòng)上，對于菲律賓杜特爾特政府在仲裁案之后的務(wù)實(shí)態(tài)度，美國試圖通過美菲共同防御協(xié)定給菲律賓吃定心丸?！?7 〕拜登政府更是明確表示美菲共同防御協(xié)定適用范圍包括南海?！?8 〕面對中國反對仲裁案的堅(jiān)定立場，美國也試圖加強(qiáng)和域內(nèi)國家的軍事聯(lián)系，為其軍事力量的投入尋找入口。不僅如此，拜登政府還糾結(jié)域外勢力，在南海強(qiáng)化針對中國的“航行自由行動(dòng)”。

“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的對中遏制，美國在政策操作和行動(dòng)上都存在悖論，使得美國推動(dòng)的激進(jìn)公域化路徑，在前提和后果上都存在很大的不安定性。第一個(gè)悖論是所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的政策操作。在主權(quán)敏感海域，如何能夠“以規(guī)則為基礎(chǔ)”去主權(quán)或海洋權(quán)利，同時(shí)又淡化或無視規(guī)則，在島礁主權(quán)主張上不持立場？美國是否在對中遏制的沖動(dòng)下改變對南海島礁主權(quán)不持立場的一貫立場，進(jìn)而否定中國在南海的島礁主權(quán)，是域內(nèi)國家必須高度警惕的問題。因?yàn)檫@將打破域內(nèi)國家維持現(xiàn)狀的共識(shí)，進(jìn)而引發(fā)域內(nèi)國家的劇烈沖突，使得任何和平解決爭端的國際公域化設(shè)想失去前提。第二個(gè)是行動(dòng)上的悖論。如何一方面在南海的主權(quán)敏感海域大量投放軍事力量;另一方面又要求非軍事化？如果非軍事化同樣也限制美軍的力量投入，主權(quán)敏感海域的去主權(quán)或海洋權(quán)利將失去有效推手。而軍事化將使得遏制上升為對抗，和平環(huán)境下的秩序設(shè)想同樣面臨泡影。

（三）美國“想象”和現(xiàn)實(shí)之間的悖論

美國“想象”和現(xiàn)實(shí)之間的悖論，反映出美國以遏制中國為目的的公域化構(gòu)想的脆弱性和不可持續(xù)性。無論如何，盡管去主權(quán)或海洋權(quán)利仍然將秩序構(gòu)想維持在沖突臨界點(diǎn)下，但是其強(qiáng)烈的對抗性質(zhì)極有可能使得在推動(dòng)這一路徑的過程中，在南海的主權(quán)敏感海域擦槍走火甚至最終爆發(fā)全面武裝沖突。從這個(gè)意義上說，激進(jìn)公域化路徑對和平環(huán)境下的南海秩序的形成而言是一種自我否定的結(jié)構(gòu)。

“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的激進(jìn)公域化路徑，最大的問題是高估了“南海仲裁案”在爭端解決和秩序形成中的意義和地位。〔89 〕在中國強(qiáng)烈反對的情況下，試圖通過和臨時(shí)仲裁相互背書并不具有正當(dāng)性的所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的秩序想象否定中國的主權(quán)和海洋權(quán)利，實(shí)踐表明這一企圖不能得逞。美國試圖通過單獨(dú)行動(dòng)和糾結(jié)軍事同盟，否定中國在南海的主權(quán)和海洋權(quán)利，更是低估了中國維護(hù)主權(quán)和海洋權(quán)益的意志和決心。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告上明確指出：“中國決不會(huì)以犧牲別國利益為代價(jià)來發(fā)展自己，也決不放棄自己的正當(dāng)權(quán)益，任何人不要幻想讓中國吞下?lián)p害自身利益的苦果?！?〔90 〕

中國-東盟各國正在進(jìn)行的“行為準(zhǔn)則”談判，其目的是管控南海爭端，在南海秩序的形成中有重要意義。在美國看來，“行為準(zhǔn)則”可能是一個(gè)重要契機(jī)，以此為“以規(guī)則為基礎(chǔ)”提供正當(dāng)性基礎(chǔ)并消除不安定性。特朗普政府不再停留于支持“行為準(zhǔn)則”的早日達(dá)成，而是將自身視為利益攸關(guān)的第三方，試圖和其他聲索方一道向中國施加壓力?！?1 〕

可以預(yù)見，美國正試圖將其構(gòu)建的南海公域化想象，影響中國與東盟各國的“行為準(zhǔn)則”談判。對此，中國在“準(zhǔn)則”談判中明確反對“南海仲裁案”，反對所謂“不區(qū)分域內(nèi)域外國家”和域外國家的介入?！?2 〕因此，盡管“行為準(zhǔn)則”是中國和東盟各國之間的談判，但背后是中美在南海秩序形成主導(dǎo)權(quán)上的博弈。圍繞規(guī)則的正當(dāng)性、遏制和反遏制，博弈仍將繼續(xù)。

結(jié)論與展望

美國對中遏制下所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的秩序觀，具有詆毀中國在南海權(quán)利主張的意味。例如，“以規(guī)則為基礎(chǔ)”廢止歷史性的海域主權(quán)，看起來更像是妖魔化南海斷續(xù)線的宣傳，因?yàn)橹袊鴱奈幢硎灸虾嗬m(xù)線內(nèi)的水域都是中國的主權(quán)水域?！?3 〕美國在以下幾個(gè)方面，勾勒出其在南海的國際公域化想象。第一，雖然對聲索國的島礁主權(quán)主張不持立場，維持爭議狀態(tài)，但否定其他任何形式的主權(quán)和海洋權(quán)利，包括歷史性主權(quán)/權(quán)利、遠(yuǎn)洋群島通過直線劃定內(nèi)水并作為整體主張海洋權(quán)利，以及遠(yuǎn)洋低潮高地等其他海洋地物的主權(quán)和海洋權(quán)利。第二，爭議島礁（包括島礁領(lǐng)海內(nèi)海洋地物）的海洋權(quán)利限于12海里領(lǐng)海，否定聲索國基于島礁的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架權(quán)利。第三，爭議島礁和其他海洋地物非軍事化。美國強(qiáng)調(diào)南海的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架只能產(chǎn)生于聲索國的大陸海岸，爭議海域限定為由此發(fā)生重疊的海域。

這一秩序想象的實(shí)際效果，是最大程度將主權(quán)敏感海域中群島的權(quán)利內(nèi)容抽空，將聲索國特別是中國的存在限于個(gè)別實(shí)控島礁及其12海里領(lǐng)海。除此之外，這一海域?qū)⒅挥朽徑鼑掖箨懞０兜膶俳?jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架及其重疊部分，并留有公海。在此基礎(chǔ)上，美國進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)南海的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架（無論有無重疊）的公域?qū)傩裕ê叫凶杂傻龋Ｕ掀湓谀虾５恼?、軍事和?jīng)濟(jì)存在，以達(dá)到在南海遏制中國的目的。

在處理爭端的國際公域化實(shí)踐中，承認(rèn)爭端的存在是前提。美國在南海的主權(quán)敏感海域一方面維持島礁爭議狀態(tài);另一方面在所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的操作下，去主權(quán)或海洋權(quán)利，并通過“南海仲裁案”發(fā)揮到極致。這也是美國在遏制達(dá)到臨界之前，能夠打出的一張“好牌”。某種第三方強(qiáng)制性爭端解決機(jī)制有助于配合“以規(guī)則為基礎(chǔ)”出牌，其有效性還需要包括運(yùn)用軍事力量在內(nèi)的手段的強(qiáng)力推動(dòng)。因此，有約束力的第三方強(qiáng)制爭端解決機(jī)制和非軍事化是美國對南海國際公域化想象的必然組成部分。

但是，即使和“南海仲裁案”相互背書，所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的秩序主張也缺乏正當(dāng)性并存在著很大的不安定性。這一秩序設(shè)想高估了“南海仲裁案”在爭端解決和秩序形成中的意義和地位，低估了廢止主權(quán)和海洋權(quán)利本身蘊(yùn)含的對抗性?！耙砸?guī)則為基礎(chǔ)”廢止主權(quán)和海洋權(quán)利雖然仍將秩序構(gòu)想維持在沖突臨界點(diǎn)下，但是其強(qiáng)烈的對抗性質(zhì)致使美國必須運(yùn)用包括軍事力量在內(nèi)的手段確保其有效性，在南海的主權(quán)敏感海域極有可能擦槍走火甚至最終爆發(fā)全面武裝沖突。而這將意味著美國南海公域化想象的破滅。

不論中美在南海的博弈如何，南海的其他聲索國是爭端的直接當(dāng)事方，南海秩序形成，難以無視它們的聲音。因此，中國-東盟各國正在進(jìn)行中的“行為準(zhǔn)則”談判是秩序形成的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，達(dá)成的協(xié)議也將是中美在南海博弈上的一個(gè)試金石。美國籌劃和推進(jìn)的激進(jìn)公域化路徑，對個(gè)別聲索國而言是一個(gè)“便車”。但是這一路徑推動(dòng)始終面臨中美沖突的臨界點(diǎn)，域內(nèi)國家可能也要權(quán)衡是否參與這個(gè)心跳的游戲以及作為域內(nèi)直接當(dāng)事方所面臨的后果。在本身就孕育著沖突風(fēng)險(xiǎn)的主權(quán)敏感海域，旨在否定主權(quán)和海洋權(quán)利的激進(jìn)公域化路線，不僅沒有降低域內(nèi)國家的沖突風(fēng)險(xiǎn)，反而因域外勢力的介入增大?！皽?zhǔn)則”談判應(yīng)該對此進(jìn)行認(rèn)真評估并探索建立更為和平和安定且具有現(xiàn)實(shí)意義的南海秩序。

清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

本文受“清華大學(xué)自主科研計(jì)劃”資助。

〔1〕2020年7月13日美國國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表南海聲明（“7.13聲明”）后，有學(xué)者認(rèn)為，這是美國撕下其在南海問題上的“中立”面紗，公然反對中國，標(biāo)志中美在南海地區(qū)博弈進(jìn)入了新階段。參見張良福：《新版政策聲明撕下美國在南海問題上的偽裝》，載《世界知識(shí)》2020年第16期。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“7.13聲明”并未改變美國在南海領(lǐng)土爭端中的中立態(tài)度，但明確在南海的海洋爭端上選邊站隊(duì)，Gregory B. Poling， How Significant Is the New U.S. South China Sea Policy？， CSIS， July 14， 2020。

〔2〕參見王毅：《動(dòng)輒聲稱維護(hù)“基于規(guī)則的國際秩序”是強(qiáng)權(quán)政治的翻版》（2021年7月3日）。

〔3〕參見吳士存、陳相秒：《中美南海博弈：利益、沖突與動(dòng)因——兼論破解南?！鞍踩Ь帧敝馈?，載《亞太安全與海洋研究》2019年第4期;曹群：《南海爭端司法化中的美國因素》，載《當(dāng)代世界》2015年第8期。

〔4〕Rüdiger Wolfrum， Jakob Pichon， “Internationalization”， in Rüdiger Wolfrum ed.， Max Planck Encyclopedias of International Law， Online Edition， October 2010， paras.1-2.

〔5〕斯瓦爾巴條約第1-4條。

〔6〕南極條約第9條、第11條。

〔7〕Rüdiger Wolfrum， Jakob Pichon， “Internationalization，” in Rüdiger Wolfrum ed.， Max Planck Encyclopedias of International Law， Online Edition， October 2010， para.1.

〔8〕聯(lián)合國海洋法公約第58條。

〔9〕聯(lián)合國海洋法公約第82條。這種特殊安排也被視為聯(lián)合國海洋法公約在大陸架制度與公海自由之間的平衡之舉。R. R. Churchill， A. V. Lowe， Law of the Sea， Second Edition， Manchester University Press， 1988， p.130.

〔10〕Victor Prescott， Clive Schofield， The Maritime Political Boundaries of World， 2nd Addition， Brill， 2005， p. 2.

〔11〕Claudiane Chevalier， “Governance in the Mediterranean Sea： Outlook for the Legal Regime，” IUCN-Med， 2005， p. 7.

〔12〕維持現(xiàn)狀是域內(nèi)國家的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)。參見南海各方行為宣言（2002年11月4日），第5條。

〔13〕涉及南極區(qū)域的大陸架申請，被認(rèn)為是和南極條約下的凍結(jié)主權(quán)主張的義務(wù)不符。Signe Veierud Busch， “More Disputes ahead for the CLCS？ CLCS Practice on Rule 46 of Its Rules of Procedure，” in Tomas Heidar ed.， New Knowledge and Changing Circumstances in the Law of the Sea， Brill， 2020， p. 240. 南極周邊海域被認(rèn)為是公海。Tullio Treves， “High Sea”， in Rüdiger Wolfrum ed.， Max Planck Encyclopedias of International Law， Online Edition， January 2009， para. 7.

〔14〕《擱置爭議，共同開發(fā)》（2000年11月7日），載https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/wjs_674919/2159_674923/t8958.shtml，2021年10月10日訪問。

〔15〕Remarks by the President in Address on China and the National Interest， the White House， October 24， 1997.（Oct.10，2021）https：//clintonwhitehouse4.archives.gov/WH/New/html/19971024-3863.html.

〔16〕America Overseas Interests Act of 1995， Report of the Committee of International Relations， House of Representatives on H.R. 1561 together with Minority and Additional Views， May 19， 1995.https：//www.congress.gov/congressional-report/104th- congress/ house-report/128; Tradition and Transformation： U.S. Security Interests in Asia， Hearings before the Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs of the Committee on Foreign Relations， May 7， 1998. http：//commdocs.house.gov/committees/intlrel/hfa50537.000/hfa50537_0f.htm; Challenges Facing the Next U.S. Ambassador to the People's Republic of China-（Includes Nomination Hearing of Adm. Joseph W. Prueher），Hearings before the Committee on Foreign Relations， October 27 and 28， 1999. https：//www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-106shrg61245/pdf/CHRG-106shrg61245.pdf.

〔17〕Markup before the Committee on International Relations House of Representatives， June 29， 2000， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-106hhrg68024/pdf/CHRG-106hhrg68024.pdf; The Emergence of China throughout Asia： Security and Economic Consequences for the United States， Hearing before the Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs of the Committee on Foreign Relations， June 7， 2005. https：//www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-109shrg25358/html/CHRG-109shrg25358.htm.

〔18〕《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》（1958年9月4日），載http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1958-09/04/content_1480851.htm，2021年10月10日訪問。

〔19〕Limits in the Seas， No. 43 Straight Baselines： People’s Republic of China， U.S. Department of State， July 1， 1972， retyped July 31， 1978. p. 4. https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2019/10/LIS-43.pdf.

〔20〕Christine Shelly， Acting Spokesman， Spratlys and the South China Sea， Policy Statement， U.S. Department of State， 10 May 1995， in U.S. Interests in Southeast Asia， Hearing before the Subcommittees on International Economic Policy and Trade and Asia and the Pacific of the Committee on International Relations， House of Representatives， 104th Congress， U.S. Government Printing Office， 1997， Appendix 157.

〔21〕《關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》（1996年5月15日），載https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_6749 13/t556673.shtml，2021年10月10日訪問。

〔22〕Limits in the Seas， No.117， Straight Baseline Claim： China， US Department of State， p. 8. （Oct.10，2021）https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2020/01/LIS-117.pdf.

〔23〕Scot Marciel， Deputy Assistant Secretary， Maritime Issues and Sovereignty Disputes in East Asia， Bureau of East Asian and Pacific Affairs， Statement Before the Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs， July 15， 2009. （Oct.10，2021）https：//2009-2017.state.gov/p/eap/rls/rm/2009/07/126076.htm. “U.S. policy continues to be that we do not take sides on the claims to sovereignty over islands and other land features.”

〔24〕Ibid.

〔25〕Hillary Rodham Clinton， Secretary of State， Remarks at Press Availability， U.S. Department of State， July 23， 2010. https：//2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm; Hillary Rodham Clinton， Secretary of State， Remarks With Philippines Foreign Secretary Albert del Rosario After Their Meeting， U.S. Department of State， July 23， 2011. https：//2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2011/06/166868.htm; Press Briefing by Press Secretary Jay Carney， National Security Advisor Tom Donilon， and Deputy National Security Advisor for Strategic Communications Ben Rhodes， the White House， November 19， 2011. https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2011/11/19/press-briefing-press-secretary-jay-carney- national-security-advisor-tom-.

〔26〕Patrick Ventrell， Acting Deputy Spokesperson， South China Sea， Press Statement， Office of Press Relations， August 3， 2012. https：//2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/08/196022.htm.

〔27〕Daniel R. Russel， Assistant Secretary， Maritime Disputes in East Asia， February 5， 2014， U.S. Department of State.https：//2009-2017.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm; Remarks by President Obama and President Benigno Aquino III of the Philippines in Joint Press Conference， the White House， April 28， 2014. https：//obamawhitehouse.archives.gov/photos-and-video/ video/2014/04/28/president-obama-holds-press-conference-president-aquino-philippine#transcript.

〔28〕參見傅瑩：《看世界2》，中信出版社2021年版，第261—266頁。

〔29〕Limits in the Seas， No.143， Maritime Claims in the South China Sea， US Department of State， December 5， 2014， p.23. https：//2009-2017.state.gov/documents/organization/234936.pdf.

〔30〕Ibid.， p.13.

〔31〕Ibid.， p.16.

〔32〕Ibid.， 229.參見判決主文，1203， A（1）（以此掃除管轄障礙）。

〔33〕Ibid.， 309.參見判決主文，1203， B（4）（5）。

〔34〕Ibid.， 575.

〔35〕Kelly Craft， The Representative of the United States of America to the United Nations， Letter to the Secretary General of the United Nations， June 1， 2020. https：//usun.usmission.gov/wp-content/uploads/sites/296/200602_KDC_ChinasUnlawful.pdf .

〔36〕Ibid.

〔37〕Michael R. Pompeo， Secretary of State， U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea， U.S. Department of State， July 13， 2020， https：//www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

〔38〕Key Topics-Bureau of East Asian and Pacific Affairs， Bureau of East Asian and Pacific Affairs， U.S. Department of State， https：//www.state.gov/key-topics-bureau-of-east-asian-and-pacific-affairs/.

〔39〕Ned Price， Department Spokesperson， Department Press Briefing， U.S. Department of State， February 19， 2021， available at https：//www.state.gov/briefings/department-press-briefing-february-19-2021/.

〔40〕Limits in the Seas， No. 43 Straight Baselines： People’s Republic of China， U.S. Department of State， July 1， 1972， retyped July 31， 1978， p. 4. https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2019/10/LIS-43.pdf.

〔41〕Ibid.， p. 6. （“object to any mid-oceanic archipelago lines on the grounds they could interfere with navigation”.）

〔42〕美國國務(wù)院海洋疆界第112號將“過度海洋主張”定義為“沿海國對海域的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或管轄權(quán)主張中不符合聯(lián)合國海洋法公約的那些主張”， 并將其定性為國際法上的非法主張。Limits in the Seas， No.112， United States Reponses to Excessive National Maritime Claims， US Department of State， March， 1992 p.7. https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-112.pdf.

〔43〕根據(jù)美國國防部“航行自由計(jì)劃”年度報(bào)告，直到1992年，美國航行自由行動(dòng)的“挑戰(zhàn)對象”列表中才首次出現(xiàn)中國。參見美國國防部網(wǎng)站，https：//policy.defense.gov/ousdp-offices/fon/，2021年8月30日訪問。

〔44〕Daniel R. Russel， Assistant Secretary， Maritime Disputes in East Asia， U.S. Department of State， February 5， 2014， https：//2009-2017.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm.

〔45〕Daniel R. Russel， Assistant Secretary， Maritime Issues in East Asia， U.S. Department of State， May 13， 2015， https：//2009-2017.state.gov/p/eap/rls/rm/2015/05/242262.htm.

〔46〕Limits in the Seas， No.143， Maritime Claims in the South China Sea， US Department of State， December 5， 2014， pp.22-23， https：//2009-2017.state.gov/documents/organization/234936.pdf.

〔47〕Ibid.， p.13.

〔48〕South China Sea Arbitration， The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China， PCA Case No. 2013-19， Award on Merits， 12 July， 2016， 112.

〔49〕Remarks by President Obama to the United Nations General Assembly， the White House， September 28， 2015， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/09/28/remarks-president-obama-united-nations-general-assembly.

〔50〕Remarks by President Obama and President Quang of Vietnam in Joint Press Conference， the White House， May 23， 2016， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/05/23/remarks-president-obama-and-president-quang-vietnam-joint-press; Press Briefing by Press Secretary Josh Earnest， May 31， 2016， the White House， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press- office/2016/05/31/press-briefing-press-secretary-josh-earnest-5312016.

〔51〕South China Sea Arbitration， The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China， PCA Case No. 2013-19， Award on Merits， 12 July， 2016， 1203，B （1）， （2）.（中國對“九段線”內(nèi)的生物和非生物資源的歷史性權(quán)利主張不符合聯(lián)合國海洋法公約，超出了聯(lián)合國海洋法公約所規(guī)定的海洋限度）。

〔52〕Ibid.， 1203， A （2）b， A（3）b， A（5）b， B（4）（美濟(jì)礁和仁愛礁是低潮高地，沒有海洋權(quán)利）;B（5）（作為低潮高地，渚碧礁、南薰礁（南）、和東門礁沒有海洋權(quán)利）;A（3）c （禮樂灘是完全沒于水下的礁石構(gòu)造，不能產(chǎn)生海洋權(quán)利）。

〔53〕Ibid.， 643， 647. 也見判決主文，1203， B （6）， B （7）a， b.

〔54〕Ibid.， 575.

〔55〕See Antony J. Blinken， Secretary of State， Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea， July 11， 2021， available at https：//www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/.

〔56〕美國國務(wù)院對“國際水域”的解釋為：“國際水域”在國際法上沒有明確定義。但有時(shí)“國際水域”一詞被用作非正式簡寫，指代任何國家領(lǐng)海以外的水域。Michael Buchanan， What Do You Know about International Waters？， Michael Buchanan， ShareAmerica， May 19， 2021. https：//share.america.gov/what-do-you-know-about-international-waters/; The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations， Department of the Navy， Edition August 2017， para.1.6. https：//www.gc.noaa.gov/pdfs/CDRs_HB_on_ Law_of_Naval_Operations_AUG17.pdf.

〔57〕中華人民共和國外交部《關(guān)于堅(jiān)持通過雙邊談判解決中國和菲律賓在南海有關(guān)爭議的聲明》（2016年6月8日），載https：//www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1370477.htm，2021年10月10日訪問;中華人民共和國政府《關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》（2016年7月12日），載https：//www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1380021.htm，2021年10月10日訪問。

〔58〕中華人民共和國外交部副部長羅照輝2020年7月20日出席東盟與中日韓（10+3）高官會(huì)時(shí)表示：中國堅(jiān)決反對將南海問題國際化。《外交部副部長羅照輝就南海問題等嚴(yán)正駁斥美國》（2020年7月21日），載https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1 799506.shtml，2021年10月10日訪問。

〔59〕See Fact Sheet： East Asia Summit， U.S. Department of State， November 19， 2011， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the- press-office/2011/11/19/fact-sheet-east-asia-summit.

〔60〕See Daniel R. Russel， Assistant Secretary， Maritime Issues in East Asia， U.S. Department of State， May 13， 2015， https：//2009-2017.state.gov/p/eap/rls/rm/2015/05/242262.htm.

〔61〕John Kirby， Assistant Secretary and Department Spokesperson， Decision in the Philippines-China Arbitration， U.S. Department of State， July 12， 2016. https：//2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/259587.htm.

〔62〕照會(huì)也未提及裁決中將南沙所有島礁都判定為不能獨(dú)自主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架巖礁，Digest of United States Practice in International Law， CarrieLyn D. Guymon ed. 2016， p. 521-520， https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2019/05/2016-Digest-United-States.pdf。

〔63〕Michael R. Pompeo， Secretary of State， U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea， U.S. Department of State， July 13， 2020， https：//www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

〔64〕《中華人民共和國外交部關(guān)于應(yīng)菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭關(guān)于管轄權(quán)和可受理性問題裁決的聲明》（2015年10月30日），載http：//www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1310470.htm，2021年10月10日訪問;《中華人民共和國外交部關(guān)于應(yīng)菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁決的聲明》（2016年7月12日），載http：//www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1379490.htm，2021年10月10日訪問。

〔65〕在仲裁之后的 2016年10月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特訪華期間中菲達(dá)成的聯(lián)合聲明第40條再次重申“由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議”。參見《中華人民共和國與菲律賓共和國聯(lián)合聲明》（2016年10月21日），載http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1407676.shtml，2021年10月10日訪問。

〔66〕越南在西沙附近海域制造事端，并依仗仲裁案“成果”，放風(fēng)威脅對中提起訴訟。James Pearson and Khanh Vu， Vietnam Mulls Legal Action over South China Sea Dispute， Reuters， November 6， 2019， https：//www.reuters.com/article/us-vietnam-southchinasea/vietnam-mulls-legal-action-over-south-china-sea-dispute-idUSKBN1XG1D6. 但中越兩國政府強(qiáng)調(diào)要“恪守兩黨兩國領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成的重要共識(shí)和《關(guān)于指導(dǎo)解決中越海上問題基本原則協(xié)議》，堅(jiān)持通過友好協(xié)商談判，尋求雙方均能接受的基本和長久解決辦法”?！吨性铰?lián)合公報(bào)》（2017年1月14日），載https：//www.mfa.gov.cn/nanhai/chn/zcfg/t1546353.htm，2021年10月10日訪問。

〔67〕Leo Gross， “States as Organs of International Law and the Problem of Autointerpretation”， in Leo Gross ed.， Essays on International Law and Organization， Vol. 1， pp. 368-369 （1984）.

〔68〕Kurt M. Campbell， Maritime Territorial Disputes and Sovereignty Issues in Asia， U.S. Department of State， September 20， 2012， https：//2009-2017.state.gov/p/eap/rls/rm/2012/09/197982.htm （“For our part， we can strengthen our hand in engaging disputes in the South China Sea by joining the Law of the Sea Convention.”）

〔69〕South China Sea Arbitration， The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China， PCA Case No. 2013-19， Award on Jurisdiction and Admissibility， 25 October， 2015， 402， 405， 406， （jurisdictional obstacles to the Philippines’ claims Nos. 5， 8， and 9）; 401， 403 （“caveat（s）” regarding Philippines’ claims Nos. 4 and 6.）

〔70〕除了仲裁庭提及的上述請求的管轄問題外，太平島的島礁地位也必然涉及菲律賓請求的第1、2點(diǎn)（“九段線”），因?yàn)椤熬哦尉€”的一部分在太平島的200海里內(nèi)。

〔71〕Stefan Talmon， “The South China Sea Arbitration and the Finality of ‘Final’ Awards，” Journal of International Dispute Settlement， Vol. 8：2， p. 397 （2017）. （“The interpretation given by the tribunal in the South China Sea Arbitration to Article 121（3） and， in particular， to the terms ‘rocks’， ‘human habitation’ and ‘economic life of their own’， is not in line with the jurisprudence of other international courts and tribunals or with the decisions of domestic courts.”）. Yoshifumi Tanaka， “Reflections on the Interpretation and Application of Article 121（3） in the South China Sea Arbitration （Merits），” Ocean Development and International Law， Vol. 48， p. 372-376 （2017）. （Tribunal’s interpretation is not consistent with state practice and the jurisprudence.） Alex Oude Elferink， The South China Sea Arbitration’s Interpretation of Article 121（3） of the LOSC： A Disquieting First， the NCLOS Blog， September 7， 2016， http：//site.uit.no/jclos/files/2016/09/The-South-China-Sea-Arbitrations-Interpretation-of-Article-1213-of-the-LOSC-A- Disquieting-First.pdf. （“there is an abyss between the tribunal’s approach and the practice of many States.”） 另見Myron H. Nordquist， William G. Phalent， “Interpretation of UNCLOS Article 121 and Itu Aba （Taiping） in the South China Sea Arbitration Award，” in Myron H. Nordquist， John Norton Moore and Ronán Long eds.， International Marine Economy， Brill， 2017， p. 6; Stefan Talmon， “The South China Sea Arbitration： Is There a Case to Answer，” Bonn Research Papers on Public International Law， No. 2/2014， p. 25; Gilbert Guillaume， Rocks in the Law of the Sea： Some comments on the South China Sea Arbitration Award， EJIL： Talk！， February 25， 2021， https：//www.ejiltalk.org/ricks-in-the-law-of-the-sea-some-comments-on-the-south-china-sea-arbitration-award/（“the award in the South China Sea Arbitration provided a very fragile interpretation of Article 121（3） ... It cannot set a precedent.”）.

〔72〕Bin Cheng， General Principles of Law： As Applied by International Courts and Tribunals， Grotius Publications， 1987， p. 337， p. 357; Oscar Schachter， “The Enforcement of International Judicial and Arbitral Decisions，” American Journal of International Law， Vol. 54 （1960）， p. 3. See also， “Model Rules on Arbitral Procedure，” Yearbook of the International Law Commission， Vol. 2 （1958）， Article 35; Commentary on the Draft Convention on Arbitral Procedure Adopted by the International Law Commission at its Fifth Session， U.N. Doc. A/CN.4/92， pp. 105-10 （1955） （U.N. Pub. Sales No. 1955.V.1）.

〔73〕Xinjun Zhang， “Nonappearance and Procedural Delicacy： Some Observations on the Tribunal’s Handling of Jurisdiction in the South China Sea Arbitration，” Journal of International Law and Diplomacy， Vol. 117： 2， p. 74 （2018）。

〔74〕領(lǐng)海公約，第11條第1款;聯(lián)合國海洋法公約第13條第1款。

〔75〕大陸架公約，第1條、第2條第3款，聯(lián)合國海洋法公約第76條第1款、第77條第3款。

〔76〕“低潮高地”只出現(xiàn)在聯(lián)合國海洋法公約領(lǐng)海部分和群島國部分的規(guī)定中。參見聯(lián)合國海洋法公約第7、13、47條。

〔77〕Sovereignty over Pedra Branca/Pulau Batu Puteh， Middle Rocks and South Ledge（Malaysia/Singapore）， Judgment， 2008 I.C.J. Rep 101， 299.

〔78〕“國際條約法并無明晰的規(guī)定。國際法院也不知道有一個(gè)統(tǒng)一而普遍的國家實(shí)踐，可以產(chǎn)生習(xí)慣性規(guī)則，明白無誤地許可或排除對于低潮高地的占有”，Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain （Qatar v. Bahrain）， Merits， Judgment， 2001 I.C.J. 101-102， 205。在馬來西亞訴新加坡的白礁案中，國際法院在說理中引用了聯(lián)合國海洋法公約第13條有關(guān)低潮高地的規(guī)定和卡塔爾訴巴林案有關(guān)低潮高地的論述，但沒有就（領(lǐng)海外）低潮高地主權(quán)給出一般性意見。Sovereignty over Pedra Branca/Pulau Batu Puteh， Middle Rocks and South Ledge （Malaysia/Singapore）， Judgment， 2008 I.C.J. Rep 101， 297-298.

〔79〕Territorial and Maritime Dispute （Nicaragua v. Colombia）， Judgement， 2012 I.C.J. Rep. 662， 103.

〔80〕Ibid.， 692-693， 181-183.

〔81〕South China Sea Arbitration， The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China， PCA Case No. 2013-19， Award on Merits， 12 July， 2016， 261. （“the Tribunal concludes that China’s claim to historic rights to the living and non-living resources within the ‘nine-dash line’ is incompatible with the Convention”.）

〔82〕Ibid.， 575.（遠(yuǎn)洋群島的直線基線使得聯(lián)合國海洋法公約第7條和第47條設(shè)置的條件失去意義。）

〔83〕聯(lián)合國海洋法公約序言第8段。

〔84〕中國國際法學(xué)會(huì)：《南海仲裁案裁決之批判》，外文出版社2018年版，第197頁。

〔85〕在冰島漁業(yè)管轄權(quán)案中，英國也請求國際法院宣告冰島的1972年漁業(yè)規(guī)則沒有國際法依據(jù)因而無效。但國際法院的判決只是宣告冰島的規(guī)則不能對抗英國，沒有直接回答英國的請求。See Fisheries Jurisdiction （U.K. v. Iceland）， Judgement， Merits， 1974 I.C.J. Rep 34， 79（1）.

〔86〕有關(guān)新習(xí)慣法對條約的修改的討論，See Mark. E. Villiger， Customary International Law and Treaties： A Manual on the Theory and Practice of the Interrelation of Sources， Second Edition， Kluwer Law International， 1997， pp. 207-226。

〔87〕See Joint Statement of the United States-Philippines Ministerial Dialogue， U.S. Department of State， April 30， 2012. https：//2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/04/188977.htm; Michael R. Pompeo， Interview with Karmina Constantino of ABS-CBN， U.S. Department of State， March 1， 2019. https：//2017-2021.state.gov/interview-with-karmina-constantino-of-abs-cbn/index.html.

〔88〕See Secretary Blinken’s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin， U.S. Department of State， January 27， 2021. https：//www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-philippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin/.

〔89〕美國在尼加拉瓜案中也同樣將其認(rèn)為的越權(quán)審理的國際法院的判決效力視為問題，并最終“案外”解決。See “Statement on the U.S. Withdrawal from the Proceedings Initiated by Nicaragua in the International Court of Justice，” International Legal Materials， Vol. 24： 1 （Jan. 1985）， pp. 246-249; Michael Reisman， “Has the International Court Exceeded Its Jurisdiction？” American Journal of International Law， Vol.80， 1986， pp. 128-30.

〔90〕《習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日），載http：//www.china.com.cn/19da/2017-10/27/content_41805113.htm。

〔91〕32nd U.S.-ASEAN Dialogue， U.S. Department of State， March 29， 2019. https：//www.state.gov/32nd-u-s-asean-dialogue/.

〔92〕《王毅國務(wù)委員兼外長在第28屆東盟地區(qū)論壇外長會(huì)上的發(fā)言》（2021年8月6日），載http：//new.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t18979 99.shtml，2021年10月10日訪問。

〔93〕《王毅國務(wù)委員兼外長在第十屆東亞峰會(huì)外長會(huì)上的發(fā)言》（2020年9月10日），載https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t18136 44.shtml，2021年10月10日訪問。（“有人聲稱中方把斷續(xù)線內(nèi)海域都據(jù)為內(nèi)水和領(lǐng)海，這毫無依據(jù)，是在蓄意混淆概念，是對中方立場的歪曲?！保?/p>

Abstract： "Internationalization" diminishes the attributes of sovereignty and maritime rights. By introducing various institutions， it rebuilds the post-war order over a conquered land， manages the order over disputed land， and handles maritime disputes. In the South China Sea， the United States has moved toward a more radical "internationalization." In particular， in the sovereign-sensitive waters where territorial and maritime disputes mix， the U.S. gradually formulates a policy to abolish sovereignty and maritime rights and to demand demilitarization. The movement is driven by its determined policy of containing China and backed up by an asserted "rule-based order" brought to the extreme through the "South China Sea Arbitration." However， "rule-based order" lacks legitimacy and sustainability. The U.S. perceived "internationalization" cannot manage the disputes in the sovereign-sensitive waters where the risk of conflict is inherent to the sovereign claims. The "Code of Conduct in the South China Sea （COC）" negotiation should review this and explore a more peaceful， stable， and realistic order in the South China Sea.

Key words： rule-based order; sovereign-sensitive waters; internationalization; dispute settlement; South China Sea; maritime right