論地方自主性立法中的立法事實查明與論證

丁 軼

黨的二十大報告指出，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。(1)習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月26日，第4版。

可見，隨著中國特色社會主義法律體系的基本建成，在立法科學(xué)化、精細(xì)化的意義上不斷提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性之間的協(xié)調(diào)兼容，已經(jīng)成為當(dāng)下地方立法工作中越來越突出和重要的任務(wù)使命。

進(jìn)而，在提高立法質(zhì)量的諸多舉措之中，一個重要方面就是對于“立法事實”加以重視。這里的“立法事實”，是指在立法過程中有助于立法者做出立法決策的一系列真實存在或推定存在的客觀狀況，若從信息角度來看，就是指擬立之法的規(guī)則“所生存的社會環(huán)境的信息，包括自然條件、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的信息”。(2)黃文藝：《信息不充分條件下的立法策略——從信息約束角度對全國人大常委會立法政策的解讀》，《中國法學(xué)》2009年第3期。

顯然，通過對于立法事實的有效查明和論證，有助于立法者及時獲取與立法相關(guān)的事實信息，合理評估相關(guān)立法的預(yù)期收益和成本，有利于在科學(xué)立法的基礎(chǔ)上全面提升立法質(zhì)量。與此同時，學(xué)界的現(xiàn)有研究要么將立法事實做狹義化理解，主要是在憲法訴訟、合憲性審查層面將立法事實視為一種“能為立法目的及其實現(xiàn)手段的合理性提供支持的社會、經(jīng)濟(jì)、文化方面的一般事實”，(3)陳鵬：《合憲性審查中的立法事實認(rèn)定》，《法學(xué)家》2016年第6期。要么是在一般意義上討論立法事實的含義、構(gòu)成、類型、影響等理論問題，沒有具體到特定的立法類型中加以分析。有鑒于此，本文選擇了地方立法中的“自主性立法”作為研究對象，試圖從立法事實角度切入，對地方自主性立法過程中的立法事實查明和論證問題進(jìn)行討論，從而在豐富既有研究的基礎(chǔ)上，為地方立法實踐中的相關(guān)問題解決提供理論思路。

一、自主性立法的規(guī)范釋義

嚴(yán)格來講，自主性立法并不是我國《立法法》中所使用的正式用語，它是對于該法第73條之規(guī)定的一種學(xué)理化概括，即與地方性法規(guī)中的另外兩種類型“執(zhí)行性立法”和“先行性立法”相對，自主性立法是省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會和設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會針對“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”所形成的立法類型?？梢姡暗胤叫允聞?wù)”構(gòu)成了理解自主性立法的關(guān)鍵鑰匙。

對此，按照能夠在很大程度上體現(xiàn)立法者原意的全國人大常委會法制工作委員會(簡稱“法工委”)的權(quán)威解讀，地方性事務(wù)與全國性事務(wù)相對，主要是指具有地方特色的事務(wù)，“一般來說，不需要或在可預(yù)見的時期內(nèi)不需要由全國制定法律、行政法規(guī)來作出統(tǒng)一規(guī)定”，其典型例子如對本行政區(qū)域內(nèi)某一風(fēng)景名勝、某種地方特色非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，抑或?qū)τ谠诔鞘袃?nèi)是否禁放煙花爆竹等沒有必要由國家統(tǒng)一立法的事項。(4)參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，北京：法律出版社，2015年，第238頁。顯然，根據(jù)上述界定，自主性立法中的地方性事務(wù)是①與全國性事務(wù)相對的事務(wù)；②具有地方特色的事務(wù)；③不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)。其中，③事實上是對于①的進(jìn)一步解釋，二者可以互換，這從法工委所列舉的具體例子中可見一斑，即對本行政區(qū)域內(nèi)某一風(fēng)景名勝、某種地方特色非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)就屬于具有地方特色的事務(wù)，而諸如在城市內(nèi)是否禁放煙花爆竹的事項，則屬于與全國性事務(wù)相對，亦是不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)。

與此同時，②與③之間還存在著復(fù)雜的關(guān)系：一方面，如果自主性立法以②為首要標(biāo)準(zhǔn)，則必須同時滿足標(biāo)準(zhǔn)③(或至少隱含了標(biāo)準(zhǔn)③)，即具有地方特色的事務(wù)必須同時是或意味著不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)，比如針對本行政區(qū)域內(nèi)某一風(fēng)景名勝、某種地方特色非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，就屬于典型的不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)，“一般來說不需要國家作出規(guī)定”；(5)全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，第238頁。另一方面，如果自主性立法以③為首要標(biāo)準(zhǔn)，則不必同時滿足標(biāo)準(zhǔn)②，即不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)并不必然意味著這類事務(wù)還必須同時具有地方特色，比如在城市內(nèi)是否禁放煙花爆竹，該事項并非某一地方的特色事務(wù)，相反，幾乎在全國所有城市的行政管理工作中都會遇到此類難題，故而對于該事項的立法僅是在不需要由中央統(tǒng)一立法的意義上才屬于自主性立法。因此可以認(rèn)為，在法工委看來，一種地方立法要想被稱作自主性立法，必須嚴(yán)格滿足的標(biāo)準(zhǔn)僅是不涉及需要由中央統(tǒng)一立法的事項，至于該立法是否必須具備地方特色并不做明確要求，而是完全由地方立法機關(guān)決定。

此外，盡管屬于地方立法，但自主性立法的主體又分為兩個部分：一是省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會(簡稱“省級人大”)，二是設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會(簡稱“設(shè)區(qū)的市人大”)。而且，根據(jù)《立法法》第72條第2款和第73條第3款的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大制定的自主性立法還須嚴(yán)格限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項上。上述規(guī)定表明，同為自主性立法，省級人大與設(shè)區(qū)的市人大在制定該類地方性法規(guī)時所具有的“自主性”存在著較大差別：目前，針對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項”規(guī)定中的“等”字究竟是“等內(nèi)等”還是“等外等”，從官方非正式渠道的反饋來看，還是更傾向于“等內(nèi)等”的理解。(6)參見李適時：《全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結(jié)》，《中國人大》2015年第21期。這樣一來，如果以“等內(nèi)等”為準(zhǔn)，那么設(shè)區(qū)的市人大制定的自主性立法(尤其是其中涉及地方特色事務(wù)的立法)，就須在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”這三個事項中做進(jìn)一步的選擇、取舍和論證，確定與擬立之法相匹配的事項，保證立法不會超越《立法法》所設(shè)定的范圍。相比之下，不同于以“列舉法”的形式規(guī)定設(shè)區(qū)的市的立法范圍，省級人大的立法范圍在《立法法》中主要以“排除法”形式加以規(guī)定，即只要不涉及《立法法》第8條中的十大中央專屬立法事項，省級人大原則上均可以立法，這使得省級人大在針對具有地方特色的事務(wù)進(jìn)行立法時具有了更大的選擇空間。

二、自主性立法中的事實類型劃分

事實與價值相對，是一種不依賴于人類主觀評價和偏好而存在的客觀實在。作為事實的一個子類別，立法事實同樣具有事實的一般屬性，但與此同時，考慮到“法律不僅是一套規(guī)范系統(tǒng)，而且還是以規(guī)范為前提所構(gòu)筑的事實系統(tǒng)”，(7)謝暉：《論規(guī)范分析方法》，《中國法學(xué)》2009年第2期。故而本文中的立法事實可以進(jìn)一步細(xì)分為如下兩類：(1)制度事實：即一套正式的、成文的、等級化的制定法體系內(nèi)部所蘊含的與立法決策相關(guān)的事實，或者說是“一個或者一系列正在生效的法律制度，其在某種程度上決定著未來的立法行為”，包含了立法者在法律規(guī)范制定之初必須要查明和論證的上位法、同位法方面的有關(guān)事實；(8)王怡：《論立法過程中的事實論證》，《政治與法律》2018年第7期。(2)自然-社會事實：是指與立法決策相關(guān)的一系列地理、歷史、經(jīng)濟(jì)、文化、民情等方面的實在事實，“是指那些以觀察的事實為依據(jù)的知識，是真實發(fā)生的事情和實際存在的狀態(tài)，是經(jīng)驗事實”，既可以體現(xiàn)為能被感知、觀察或者有科學(xué)數(shù)據(jù)支撐的事實，又可以體現(xiàn)為通過社會科學(xué)工具或手段獲得的事實即統(tǒng)計數(shù)據(jù)和資料。(9)于立深：《行政立法性事實研究》，《法商研究》2008年第6期。循此劃分，地方自主性立法的立法事實就圍繞著“地方性事務(wù)”表現(xiàn)為兩種類型：

(一)制度事實

這方面對應(yīng)的，主要是對于與“不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)”相關(guān)的立法事實的查明和論證。顯然，在自主性立法過程中，保證立法事務(wù)確實處于中央統(tǒng)一立法的事務(wù)范圍之外，直接關(guān)系到了地方立法機關(guān)的“組織合法性”，“地方立法者會將組織的生存問題放在首位，優(yōu)先考慮組織合法性層面的制度環(huán)境要求，以不沖擊、不抵觸、不違背現(xiàn)有的制度環(huán)境為立法的第一要務(wù)”。(10)丁軼：《地方立法重復(fù)現(xiàn)象的組織社會學(xué)闡釋》，《地方立法研究》2020年第6期。有鑒于此，地方自主性立法中的制度事實就呈現(xiàn)了如下三點特征：

一是事實來源的官方性。自主性立法必須對于從官方渠道所獲取的相關(guān)資料高度重視，換言之，地方立法機關(guān)需要在自主性立法的一系列階段認(rèn)真搜集和解讀諸如中共中央和國務(wù)院的相關(guān)文件、全國人大和國務(wù)院的正式立法、相關(guān)立法解釋、立法草案及其說明、中長期立法規(guī)劃和年度立法計劃、最高人民法院的會議紀(jì)要和各級人民法院的相關(guān)判決、其他省、市、區(qū)的類似立法等中央和地方層面的官方資料，力求在準(zhǔn)確理解央地立法權(quán)限劃分的基礎(chǔ)上有效行使自主性法規(guī)的制定權(quán)。

二是事實本身的闡釋性。制度事實固然來源于法律體系，但仍然需要人們在主觀理解的基礎(chǔ)上形成結(jié)論，要求人們須在全面參考制定法的意義脈絡(luò)、立法者的調(diào)整意圖、被調(diào)整的事物領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)之基礎(chǔ)上做出恰當(dāng)闡釋。(11)參見卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，北京：商務(wù)印書館，2020年，第404頁。因此制度事實又是一種“闡釋性事實”，是人們“通過推理或者解釋而得出的事實”。(12)于立深：《行政立法性事實研究》，《法商研究》2008年第6期。進(jìn)而，由于是闡釋性事實，這有可能導(dǎo)致事實結(jié)論有時缺乏“可公度性”——人們可能會在某個制度事實的核心部分形成一致意見卻無法在邊緣部分產(chǎn)生共識，或者對于下文所述的“自然-社會事實”形成相對一致的意見但對于那些摻雜了判斷和政治偏好的制度事實爭論紛紛。

三是事實查證任務(wù)的階梯性。這里所謂的“階梯性”，是指在制度事實查證的任務(wù)量方面，中央立法、省級人大立法、設(shè)區(qū)的市人大立法構(gòu)成了一個由少到多的階梯形構(gòu)造。尤其是在自主性立法方面，省級人大的自主性立法原則上僅需要對與“不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)”相關(guān)的制度事實進(jìn)行查證，而設(shè)區(qū)的市人大除了要搜集中央層面的立法資料以外，還需要對與城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這三大事項相關(guān)的立法資料進(jìn)行查詢和確認(rèn)，以保證自主性立法在范圍上不越界，故而具有了最大的工作量。

(二)自然-社會事實

這方面對應(yīng)的是對于與“具有地方特色的事務(wù)”相關(guān)的立法事實(簡稱“事實1”)和與“不具有地方特色的事務(wù)”相關(guān)的立法事實(簡稱“事實2”)的查明和論證。按照法工委的界定，所謂的“體現(xiàn)地方特色”，就是要求地方立法能反映本地的特殊性。(13)參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，第227頁。但需注意的是，法工委的上述釋義針對的是《立法法》的第72條，而該條涉及的是省級人大和設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)之權(quán)限的整體規(guī)定，故而從邏輯上涵蓋了執(zhí)行性立法、自主性立法、先行性立法三種類型。同時，在哲學(xué)上，特殊性往往與普遍性相對，二者間是個性與共性的關(guān)系，“個性即指個別東西的屬性，其中不僅有它所獨具的屬性，也有它與同類個體共有的屬性”，而“共性也包含了個性，或確切地說，包含了部分的個性”。(14)參見肖前主編：《馬克思主義哲學(xué)原理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1994年，第180頁。這樣看來，“地方特色”在三種地方性法規(guī)中就呈現(xiàn)了不同程度的特殊性，即特殊性的一極是本地的個性與其他地區(qū)的個性基本相似，從而能夠被普遍性(中央立法)所涵蓋，我們稱之為“弱特殊性”，與之相對，特殊性的另一極則是本地的個性體現(xiàn)了極為明顯的獨有性、特有性，既不與其他地區(qū)相似也無法被普遍性所涵蓋，我們稱之為“強特殊性”。顯然，照此界分，執(zhí)行性立法中的“本地的特殊性”就屬于一種“弱特殊性”，此時地方立法主要是中央立法在地方層面的投射，而自主性立法中的“本地的特殊性”則屬于一種“強特殊性”，此時地方立法與中央立法分屬于兩個獨立的功能域，至于先行性立法中的“本地的特殊性”，大體上介于強與弱這兩種特殊性之間且具有階段性，即首先具有一種“強特殊性”(此時中央尚未立法)，其后則具有一種“弱特殊性”(此時地方立法已被中央立法吸收，需要修改或廢止)。因此，我們可以將自主性立法中的地方特色大體上等同于獨有性，即本地獨有或特有的事務(wù)。

如此一來，事實1和事實2就呈現(xiàn)了不同的性質(zhì)：對于事實1而言，考慮到地方特色事務(wù)主要體現(xiàn)為本地獨有或特有的事務(wù)，因此地方立法機關(guān)需要查證的立法事實十分廣泛，既包含了自然事實又包含了社會事實：其中，自然事實主要是一種物理性事實，它與社會事實的差別在于其具有更大的客觀性和真實性，既未經(jīng)過人類偏見認(rèn)識的修正(比如客觀存在的自然景觀和人文景觀)，又可以通過相對科學(xué)的方法來有效獲得(比如客觀規(guī)律、因果關(guān)系)。相比之下，社會事實具有更大的人為痕跡，往往與地方自主性立法中的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法、民間風(fēng)俗立法具有更大的相關(guān)性，其典型代表是民間規(guī)范或社會規(guī)范意義上的各種習(xí)慣、慣例。相比之下，對于事實2而言，有學(xué)者所謂的社會成員的經(jīng)驗感知、公共領(lǐng)域中的公眾事件等社會事實構(gòu)成了其主要內(nèi)容，換言之，對于城市內(nèi)是否禁放煙花爆竹類這類事務(wù)的自主性立法而言，地方立法機關(guān)需要查證的主要是社會事實，尤其是“有助于發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)社會問題，有助于對構(gòu)成問題的社會根源進(jìn)行探索和尋究的社會事實”。(15)參見王怡：《論立法過程中的事實論證》，《政治與法律》2018年第7期。這是因為，和這類事務(wù)相關(guān)的自主性立法總體上屬于“問題解決型”立法，其重心在于及時識別出社會需要并轉(zhuǎn)化為立法需求，而社會成員們建立在經(jīng)驗感知基礎(chǔ)上的意見反饋和公眾事件中涌現(xiàn)的輿情民意往往最能引起立法者的注意，從而通過后者進(jìn)一步查詢、搜集和分析相關(guān)事實資料來做出一定的“事實論斷”和“預(yù)測決定”。(16)參見蔣紅珍：《論適當(dāng)性原則——引入立法事實的類型化審查強度理論》，《中國法學(xué)》2010年第3期。

三、制度事實的查明與論證

嚴(yán)格來講，立法事實的查明和論證是兩種不同工作：查明側(cè)重于查詢和確認(rèn)，旨在對事實來源、范圍、真?zhèn)芜M(jìn)行搜集、鑒別和認(rèn)定，相比之下，論證更側(cè)重于論述與證明，“是對某一個問題或某種行為的合目的性提供論述與證明”，在立法論證層面則強調(diào)“一定的主體對立法運行中出現(xiàn)的有關(guān)問題提供論述與證明，從而為立法機關(guān)的立法提供參考與決策的依據(jù)”。(17)參見汪全勝：《立法論證探討》，《政治與法律》2001年第3期。不過，由于現(xiàn)實中立法事實的查明和論證通常緊密相連，無法做出清晰劃分，故而本文將二者做統(tǒng)一論述。進(jìn)而，根據(jù)制度事實的不同面向，可以從如下兩方面出發(fā)討論：

(一)對于與“不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)”相關(guān)的制度事實的查明和論證

實際上，法工委所說的“不需要國家作出規(guī)定”，并不意味著國家無權(quán)立法，因為“我國是單一制國家，地方的權(quán)力是中央賦予的，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情況”，(18)全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，第237頁。故而這里的“不需要”其實意味著中央“有權(quán)但不需要立法”。在本文看來，針對此種情況，需要對如下三方面制度事實加以查明和論證：

一是對于中央文件的查明和論證。文件是當(dāng)代中國政府內(nèi)部進(jìn)行政治動員、行政管理和政治溝通的必要形式，尤其是，無論是中共中央還是國務(wù)院，均會在一定時期內(nèi)發(fā)布某些政治文件、管理文件或信息文件，其在文件中透露出來的央地關(guān)系表述，在一定程度上可以成為地方立法機關(guān)理解自主性立法權(quán)限和范圍的重要參考。比如黨的十九屆四中全會通過的若干重大問題決定中就明確提出要“適當(dāng)加強中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，而在稍早出臺的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》〔國發(fā)(2016)49號〕中，更是直接指出“體現(xiàn)國家主權(quán)、維護(hù)統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務(wù)由中央負(fù)責(zé)，地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負(fù)責(zé)，跨省(區(qū)、市)的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)”，“將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財政事權(quán)，……信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務(wù)宜作為中央的財政事權(quán)”。盡管上述表述傳遞出的是宏觀意義上的央地事權(quán)、財權(quán)而非立法權(quán)分配方面的信息，但其中蘊含的道理卻是共通的，即認(rèn)定“不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)”的重要參考標(biāo)準(zhǔn)是“輔助性原則”，應(yīng)該在等級體系內(nèi)部盡可能地將決策權(quán)力及其責(zé)任下放到最低層級。因此，至少對于理解“國家有權(quán)但不需要立法”而言，中央最近文件中體現(xiàn)的“輔助性原則”，表明國家對于劃分央地立法權(quán)限的基本標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)開始逐漸從立法事項的“重要程度”轉(zhuǎn)向“影響范圍”，(19)參見封麗霞：《中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)：“重要程度”還是“影響范圍”？》，《法制與社會發(fā)展》2008年第5期。對于地方自主性立法同樣如此。

二是對于正式立法、立法解釋、中長期立法規(guī)劃和年度立法計劃等事實的查明和論證。此種查明和論證訴諸經(jīng)驗歸納，試圖總結(jié)出相關(guān)制度事實背后的立法特點，從而掌握實踐中的中央立法規(guī)律。比如，對于中央正式立法而言，地方立法機關(guān)可以利用全國人大官方網(wǎng)站中的“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”進(jìn)行檢索和查詢，確認(rèn)本地擬制定的自主性立法是否已有中央立法，像對于城市內(nèi)是否禁放煙花爆竹的事項，雖然查詢后發(fā)現(xiàn)已有中央立法(《煙花爆竹安全管理條例》)，但現(xiàn)有行政法規(guī)僅是在安全生產(chǎn)、經(jīng)營安全、運輸安全等方面做了詳細(xì)規(guī)定，對于“燃放安全”尤其是否在城市內(nèi)禁放煙花爆竹的問題只是授權(quán)縣級以上地方人民政府自行決定，這就使得針對該類事項的自主性立法具有了較為堅實的制度事實基礎(chǔ)。同理，考慮到立法規(guī)劃的一大重要功能在于互通信息、互相配合，因此地方立法機關(guān)也有必要對于全國人大常委會最近五年的立法規(guī)劃和年度立法工作計劃進(jìn)行全面查詢，確定常委會任期內(nèi)擬提請審議的法律草案、條件成熟時提請審議的法律草案和需要繼續(xù)研究論證的立法項目等規(guī)劃內(nèi)容或繼續(xù)審議的法律案、初次審議的法律案和預(yù)備審議的項目等計劃內(nèi)容，不會與擬制定的自主性立法在主題、事項等方面存在重合。此外，鑒于在《立法法》實施后，“在事實上答復(fù)法律詢問已經(jīng)部分承擔(dān)起全國人大常委會應(yīng)該承擔(dān)的立法解釋功能”，(20)褚宸舸：《論答復(fù)法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機構(gòu)屬性》，《政治與法律》2014年第4期。因此由法工委做出的對提問主體具有事實約束力的“法律詢問答復(fù)”就成為了地方立法機關(guān)的重要參考渠道，在現(xiàn)實中，法工委就曾經(jīng)回答過地方性法規(guī)是否有權(quán)設(shè)立罪犯假釋保證金和保外就醫(yī)保證金、能否規(guī)定人防工程產(chǎn)權(quán)登記、農(nóng)村審計制度是否屬于國家專屬立法權(quán)事項等問題，其中的很多內(nèi)容對于地方自主性立法也具有參考價值。

三是對于最高人民法院會議紀(jì)要和各級人民法院相關(guān)判決等事實的查明和論證?！白鳛閲覚C關(guān)，最高人民法院要通過包括紀(jì)要在內(nèi)的公文的形式履行傳達(dá)貫徹黨的路線、方針、政策，指導(dǎo)、部署和商洽工作的職能”。(21)侯猛：《紀(jì)要如何影響審判——以人民法院紀(jì)要的性質(zhì)為切入點》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第6期。在現(xiàn)實中，最高人民法院的會議紀(jì)要大體上分為工作會議紀(jì)要、座談會紀(jì)要和聯(lián)席會議紀(jì)要三類，(22)參見彭中禮：《最高人民法院會議紀(jì)要研究》，《法律科學(xué)》2021年第5期。其中的第二類會議紀(jì)要有時會涉及地方性事務(wù)：比如在《全國民事案件審判質(zhì)量工作座談會紀(jì)要》(1999年11月29日)中就明確提到，在處理各類民事案件時，對于國家法律、行政法規(guī)尚無明確規(guī)定，地方性法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定不違反國家法律的基本原則的，可以適用或者參照；與法律、行政法規(guī)規(guī)定的基本原則和精神相抵觸的，不能適用或者參照。在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》(2004年5月18日)中則認(rèn)為，在處理地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的選擇適用問題時，如果地方性法規(guī)對屬于地方性事務(wù)的事項作出了規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用地方性法規(guī)；在尚未制定法律、行政法規(guī)時，地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，對需要全國統(tǒng)一規(guī)定以外的事項作出了規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用地方性法規(guī)。可見，最高人民法院對于地方自主性立法的判斷標(biāo)準(zhǔn)大體上與法工委的前述觀點保持了一致，但又增加了新標(biāo)準(zhǔn)(不違反法律、行政法規(guī)的基本原則和精神)。此外，近些年來，浙江、山東、廣東等地的各級人民法院在司法審判中對于“地方性事務(wù)”也進(jìn)行了有限度明確，相關(guān)判決中的地方性事務(wù)概念涵蓋了交通運輸、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、山林權(quán)認(rèn)定、物業(yè)管理、反不正當(dāng)競爭等多個領(lǐng)域，(23)參見俞祺：《論立法中的“地方性事務(wù)”》，《法商研究》2021年第4期。盡管其結(jié)論不乏爭議之處(比如交通運輸和反不正當(dāng)競爭是否屬于地方性事務(wù))，但這些具有一定權(quán)威地位的官方資料，仍然構(gòu)成了地方立法機關(guān)需要關(guān)注和搜集的制度事實。

(二)對于與“三大事項”相關(guān)的制度事實的查明和論證

考慮到設(shè)區(qū)的市人大制定的自主性立法還需要將立法事項嚴(yán)格局限在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”這三大事項之內(nèi)，這就使得設(shè)區(qū)的市人大負(fù)有了更大的事實查明和論證義務(wù)。在本文看來，對于如下兩類制度事實的查明和論證是必不可少的：

一是對于立法歷史資料的查明和論證。比如根據(jù)2014年8月31日公布的《中華人民共和國立法法修正案(草案)》第22條，除省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)“限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項”。之后，《中華人民共和國立法法修正案(草案二次審議稿)》第26條又將設(shè)區(qū)的市(此時稱為較大的市)制定的地方性法規(guī)限于“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項”。而在2015年3月12日通過的法律委員會關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案(草案)》審議結(jié)果的報告中，則認(rèn)為“從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等；從環(huán)境保護(hù)看，按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等”。(24)《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關(guān)于中華人民共和國立法法修正案(草案)審議結(jié)果的報告》，《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2015年第2期。不難發(fā)現(xiàn)，地方自主性立法中的地方特色與環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)事項存在著更大相關(guān)性，需要地方立法機關(guān)側(cè)重于對本地特有的野生生物、自然遺跡、人文遺跡、民間風(fēng)俗進(jìn)行保護(hù)性立法，相比之下，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”與前述的“問題解決型”立法具有更大匹配性，這要求地方立法機關(guān)需從城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等內(nèi)容入手，著重對人民群眾反映強烈、引發(fā)輿論熱議、形成轟動事件的問題從立法層面加以解決。

二是對于法律詢問答復(fù)、其他地區(qū)相關(guān)立法的查明和論證。比如，針對見義勇為條例是否屬于設(shè)區(qū)的市立法范圍，法工委在2019年就曾經(jīng)給出過法律詢問答復(fù)，認(rèn)為“城鄉(xiāng)管理”除了包括對市容、市政等事項的管理，也包括對城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對行政管理事項的規(guī)范等，因此“鼓勵見義勇為行為，獎勵和保護(hù)見義勇為人員，有利于弘揚社會主義核心價值觀，促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)，對于城市建設(shè)與管理具有重要意義”。此外，檢索“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”也可以發(fā)現(xiàn)，目前以“見義勇為”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索后顯示的立法均為地方立法，因此可以判斷出該類立法所涉事項完全屬于“不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)”，故而，其他省、市、區(qū)的相關(guān)立法顯然也構(gòu)成了設(shè)區(qū)的市人大獲取有價值立法信息的一大來源。

四、“自然-社會事實”的查明與論證

與制度事實不同，地方自主性立法過程中需要查明和論證的“自然-社會事實”更多具有客觀性、民間性色彩，它要求地方立法機關(guān)必須深入基層和實地，大量搜集、分析與自主性立法相關(guān)的自然事實和社會事實。具體來說，考慮到前述的事實1和事實2所具有的不同內(nèi)容，接下來將對如下三類事實加以討論。

(一)自然事實

一是對于立法對象之相關(guān)事實的查明和論證。比如，革命遺址保護(hù)從制度事實角度來看屬于明顯的“不需要由中央統(tǒng)一立法的事務(wù)”，但出于合理配置立法資源的考慮，地方立法機關(guān)仍有必要對于立法對象的其他事實狀況進(jìn)行全面調(diào)查與核實，諸如本行政區(qū)域內(nèi)的具有紀(jì)念意義、教育意義或者史料價值的紅色文化史跡、實物和代表性建筑以及具有重要影響的烈士事跡發(fā)生地等遺址、遺跡、實物、紀(jì)念設(shè)施的數(shù)量情況和分布狀況。換言之，如果上述遺址在本行政區(qū)域內(nèi)數(shù)量較少且分布有限，那么即便享有立法權(quán)限，立法機關(guān)仍然沒有必要制定地方性法規(guī)，而是可以通過發(fā)布規(guī)范性文件方式進(jìn)行保護(hù)，以便于節(jié)約立法資源。

二是對于某些規(guī)律的查明和論證。比如中華鱘是國家一級保護(hù)動物和瀕危物種，其原有的生存環(huán)境近些年已經(jīng)遭到嚴(yán)重破壞，這導(dǎo)致中華鱘的繁殖規(guī)律也發(fā)生了一定變化，相應(yīng)地，在制定中華鱘保護(hù)的地方性法規(guī)時，地方立法機關(guān)就需要在立法調(diào)研階段對目前中華鱘親魚的產(chǎn)卵規(guī)律(比如洄游區(qū)域、產(chǎn)卵地點和時間、通過長江口的時間和次數(shù)等)和幼魚的行動規(guī)律(比如到達(dá)、停留長江口的時間和地點)進(jìn)行必要的調(diào)查和求證，以保證針對野生中華鱘的立法保護(hù)具有堅實的科學(xué)基礎(chǔ)。(25)參見王海燕：《為了一條魚，上海立了一部法》，《解放日報》2020年5月15日，第5版。

三是對于一定因果關(guān)系的查明和論證。比如近些年來不少地方制定了禁牧休牧、封山休牧方面的地方性法規(guī)，有些規(guī)定在重度退化、沙化草原，不適宜放牧利用的中度退化、沙化草原以及自然保護(hù)區(qū)和重要濕地草原等地區(qū)實行一年以上禁止放牧利用的保護(hù)措施(《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》第11條)，其中，“一年以上禁牧期”的規(guī)定對于能否實現(xiàn)“推動草原畜牧業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)”(第1條)的立法目的，就成為地方立法機關(guān)需要查證的一大立法事實。地方立法機關(guān)需要在立法調(diào)研階段借助于親自走訪、實地調(diào)研或?qū)I(yè)機構(gòu)出具的研究報告、調(diào)查報告、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等渠道來確定“一年以上禁牧期”的時限設(shè)定是否合理，而在立法后的評估階段，還需要查明經(jīng)過一段時間立法保護(hù)后的禁牧區(qū)內(nèi)草原資源恢復(fù)狀況，從而進(jìn)一步論證是否有必要修改原有的禁牧期規(guī)定。

(二)民間規(guī)范類事實

在法理上，民間規(guī)范在地方立法之前即已存在，故而不存在地方立法創(chuàng)制民間規(guī)范一說，而是在邏輯上存在著地方立法默認(rèn)、吸收、改造和否定民間規(guī)范這四種情況。其中，對于可默認(rèn)的民間規(guī)范，由于其數(shù)量龐大且不與國家法產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，地方立法機關(guān)顯然無須查證，因此在自主性立法中，真正需要立法機關(guān)查證的內(nèi)容可以分為如下兩方面：

一是對于可吸收的民間規(guī)范的查明和論證。在地方立法中，對于某些民間規(guī)范加以吸收是最常見的情形，這需要“根據(jù)良法善治的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對民間規(guī)范予以衡量式的采納”，亦即“按照現(xiàn)代法治‘保護(hù)私權(quán)、控制公權(quán)’的精神，在私權(quán)保護(hù)和私人主體交往領(lǐng)域，地方立法可多吸收民間規(guī)范，而對于公權(quán)及公權(quán)主體治理的領(lǐng)域，一般不宜吸收民間規(guī)范”。具體到自主性立法中，一般而言，地方立法機關(guān)很少對民間規(guī)范進(jìn)行“具體性認(rèn)可”，多數(shù)情況下只是“授權(quán)性認(rèn)可”或“概括性認(rèn)可”，(26)“授權(quán)性認(rèn)可”是指地方立法尊重或允許某些類型的民間規(guī)范對社會關(guān)系的調(diào)整?！案爬ㄐ哉J(rèn)可”是指地方立法不直接列明所認(rèn)可的民間規(guī)范內(nèi)容，而是籠統(tǒng)地認(rèn)定某類民間規(guī)范具備法律效力?！熬唧w性認(rèn)可”是指地方立法明確列明其認(rèn)可的民間規(guī)范。參見石佑啟、談蕭：《論民間規(guī)范與地方立法的融合發(fā)展》，《中外法學(xué)》2018年第5期。比如《懷化市傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》第5條規(guī)定，傳統(tǒng)村落所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)“挖掘傳統(tǒng)民風(fēng)民俗，鼓勵村民按照傳統(tǒng)習(xí)慣開展鄉(xiāng)村文化活動，并保護(hù)與之相關(guān)的空間場所、物質(zhì)載體”，第6條則規(guī)定傳統(tǒng)村落所在地村民委員會應(yīng)當(dāng)“依法組織村民會議或者村民代表會議將保護(hù)事項納入村規(guī)民約，指導(dǎo)、督促村民按照保護(hù)要求合理使用傳統(tǒng)建筑”。顯然，上述規(guī)定皆是“授權(quán)性認(rèn)可”的體現(xiàn)，相應(yīng)地，在自主性立法過程中，地方立法機關(guān)需要對上述相關(guān)的民風(fēng)民俗、傳統(tǒng)習(xí)慣、村規(guī)民約進(jìn)行及時調(diào)查與核實，側(cè)重于吸收那些有助于減少國家治理成本、增強基層自治能力、擴大公眾參與、培育社會資本、豐富文化多樣性、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民間規(guī)范。

二是對于可改造和需否定的民間規(guī)范的查明和論證。地方立法對民間規(guī)范加以改造或否定實質(zhì)上意味著國家法對民間規(guī)范進(jìn)行了積極干預(yù)，(27)參見丁軼：《動態(tài)秩序與動態(tài)民法：〈民法典〉實施背景下的民法哲學(xué)構(gòu)建》，《學(xué)術(shù)論壇》2021年第6期。因此相比于吸收，以改造或否定為取向的國家意志更有可能對民間社會的秩序生產(chǎn)方式造成破壞，故而需要謹(jǐn)慎對待。比如《慶陽市煙花爆竹燃放管理條例》第9條規(guī)定“非重污染天氣預(yù)警期間，市、縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)可以在除夕、正月初一、正月初五、正月十五燃放符合規(guī)定的煙花爆竹，其他時間禁止燃放煙花爆竹”，相比之下，《遼陽市煙花爆竹銷售燃放管理條例》第4條則規(guī)定“本市對煙花爆竹銷售和燃放實行限制管理。全市域范圍內(nèi)實行煙花爆竹限時燃放，每年農(nóng)歷臘月二十三至次年正月十五期間可以燃放煙花爆竹，其他時間禁止燃放煙花爆竹”。顯然，遼陽市的規(guī)定是對于北方地區(qū)長期流傳下來的民間習(xí)俗(從“小年”到正月十五都是過年期間，在此期間可以燃放煙花爆竹)的正式認(rèn)可，而同為北方地區(qū)的慶陽市卻在地方立法中對于上述習(xí)俗進(jìn)行了一定“改造”，僅承認(rèn)其中的少數(shù)幾天可以燃放煙花爆竹。與之不同，《揭陽市煙花爆竹燃放安全管理條例》第5條規(guī)定“鼓勵移風(fēng)易俗，倡導(dǎo)使用電子鞭炮、禮花筒等安全、環(huán)保的替代性產(chǎn)品”，這種規(guī)定實際上就是一種力度較弱的“否定”，即通過立法中不具有強制力的倡導(dǎo)性條款來實現(xiàn)對于某些不再適合時代發(fā)展、城市生活、環(huán)境保護(hù)的民間習(xí)俗的否定，其核心在于“勸訓(xùn)”而不在于“取締”。(28)參見石佑啟、談蕭：《論民間規(guī)范與地方立法的融合發(fā)展》，《中外法學(xué)》2018年第5期。上述例子表明，在自主性立法過程中，地方立法機關(guān)仍然可以對部分民間規(guī)范進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)和影響，但前提是立法機關(guān)必須事先確立一些“底線性”或“門檻性”的合理性評價基準(zhǔn)，進(jìn)而，只有相關(guān)民間規(guī)范沒有通過這些門檻基準(zhǔn)(比如有可能在運行中產(chǎn)生侵犯個人隱私或尊嚴(yán)的“負(fù)外部性”)的檢驗，立法機關(guān)才可以對其進(jìn)行改造或否定。

(三)意見反饋類事實

現(xiàn)實中，不少地方立法的動因直接或間接源于轟動事件、媒體報道或公眾熱議，這使得相關(guān)立法具有了較強的“壓力型立法”色彩。相應(yīng)地，地方立法機關(guān)有必要在立法議程開啟前大量搜集、整理相關(guān)新聞報道、媒體觀點和公眾反饋意見，從中鑒別、論證出有助于立法者做出合理決策的立法事實。

一是對于新聞報道、媒體觀點的查明和論證?！靶侣剤蟮馈⒃L談、評論等不僅僅是立法決策的一個信息來源，更是權(quán)利—義務(wù)配置的核心變量”，(29)吳元元：《傳播時代的立法泛化及其法律規(guī)制》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》2016年第3期。因此在自主性立法過程中，地方立法機關(guān)顯然負(fù)有查證義務(wù)，對于關(guān)乎立法必要性、合理性的大眾傳媒信息予以重點關(guān)注。比如對于是否有必要通過地方立法來規(guī)范養(yǎng)犬行為，很多媒體都會選擇若干時段內(nèi)惡犬傷人的轟動事件或大量地區(qū)已經(jīng)紛紛制定養(yǎng)犬管理條例作為論據(jù)。(30)參見孔令晗：《多地出臺“最嚴(yán)”犬類管理條例》，《北京青年報》2018年11月17日，第A8版。但嚴(yán)格來講上述論據(jù)并不足以支撐結(jié)論，因為轟動事件只是以吸引人眼球的方式表明了個案的存在，無法代表整體狀況，而且某些地區(qū)制定了養(yǎng)犬立法的事實也無法為立法必要性提供有力支持，因為立法畢竟“是以一定社會條件下表現(xiàn)為社會問題的社會需要為依據(jù)的”。(31)石東坡：《科學(xué)立法規(guī)律與機制》，濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2018年，第47頁。有鑒于此，地方立法機關(guān)顯然需要結(jié)合本地現(xiàn)實對上述報道和觀點加以進(jìn)一步論證，例如近期本地范圍內(nèi)發(fā)生類似傷人事件的數(shù)量、其他地區(qū)制定相關(guān)條例的具體原因及其實施效果等，確保新聞媒體傳遞的事實信息經(jīng)得起嚴(yán)格推敲。

二是對于社會公眾反饋意見的查明和論證。在地方自主性立法中，由于立法事項與當(dāng)?shù)鼗鶎由鐣娜粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)，因此借助于《立法法》所提供的座談會、論證會、聽證會等形式，地方立法機關(guān)可以視法律草案的不同專業(yè)程度針對性地聽取社會公眾的反饋意見，比如各地在制定文明促進(jìn)條例的過程中，座談會就是最有效的聽取意見形式，社會公眾可以在不涉及專業(yè)知識的情況下針對日常生活中的不文明現(xiàn)象如何在立法上規(guī)范建言獻(xiàn)策，而在制定城市供熱條例的過程中，聽證會則是最有效的聽取意見形式，因為諸如室內(nèi)溫度達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、供熱計費面積標(biāo)準(zhǔn)等問題往往會在社會公眾內(nèi)部存在重大分歧，自然應(yīng)該通過具有較強辯論、對話色彩的聽證會形式來幫助立法者更好地發(fā)現(xiàn)事實。此外，相比于線下會議所獲得的面對面、在場的事實信息，網(wǎng)絡(luò)世界是一個虛擬世界，人們在對于包括立法事務(wù)在內(nèi)的諸多事務(wù)發(fā)表看法時不但容易受到輿論的影響，還會不自覺地將很多不負(fù)責(zé)任的沖動言論呈現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上。相應(yīng)地，地方立法機關(guān)需要將線上和線下獲得的公眾反饋意見結(jié)合起來進(jìn)行考量，并以后者作為主要的信息來源，以前者作為適當(dāng)?shù)难a充，防止以無序化、不確定性、動態(tài)性為表征的“網(wǎng)絡(luò)集群行為”(32)參見張欣：《網(wǎng)絡(luò)集群行為參與立法變革的機制和反思——以山東問題疫苗事件為例》，《環(huán)球法律評論》2017年第1期。對事實信息獲取活動產(chǎn)生破壞作用。

五、結(jié)語：邁向立法精細(xì)化的信息獲取與處理

可見，在地方自主性立法過程中需要查明和論證的立法事實是復(fù)雜多樣的，這要求地方立法機關(guān)不僅具有強大的信息搜集、鑒別和認(rèn)證能力，還需要具有高超的立法技術(shù)和立法智慧，方能實現(xiàn)立法精細(xì)化意義上的科學(xué)立法。

一是打通立法的全過程和各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)立法事實信息的持續(xù)獲取和更新。本文側(cè)重于立法調(diào)研環(huán)節(jié)對于立法事實的查明和論證，不過，在立法中和立法后階段同樣需要大量信息。具體來說，在立法計劃階段和起草工作的前期，這種活動以對事實信息的搜集和獲取為主，旨在努力拓寬信息傳遞渠道、提高信息來源的廣泛性、發(fā)展參與主體的多元化和信息交流方式的多樣化；在起草后期和審議階段，這種活動以對事實信息的篩選和使用為主，旨在構(gòu)建出各方主體正當(dāng)表達(dá)信息并防止不當(dāng)使用信息的機制和各方主體有效交流、確認(rèn)信息的機制；在立法結(jié)束后的法律實施階段，這種活動以對事實信息的反饋和積累為主，旨在提升法律的實施效果、實現(xiàn)對舊有信息的保存和新信息的增強，保證相關(guān)信息資源能夠得到可持續(xù)利用。(33)參見楊解君、張黎：《信息時代行政立法的信息利用》，《南京社會科學(xué)》2008年第5期。換言之，未來需要保證不同階段在立法事實信息的探尋和處理方面形成適當(dāng)分工，比如立法前階段側(cè)重于信息獲取和鑒別，確保輸入到立法機關(guān)的事實信息具有高質(zhì)量，立法中階段側(cè)重于信息交流和使用，確保立法前階段完成的相關(guān)工作成果能夠產(chǎn)生最大效用，立法后階段側(cè)重于信息更新和儲存，確保針對立法對象的認(rèn)識具有動態(tài)性并形成持續(xù)積累。

二是充分吸收和運用人工智能、大數(shù)據(jù)的技術(shù)優(yōu)勢，減少立法事實信息的搜集分析成本?！暗胤搅⒎ㄟ^程中存在大量繁瑣且重復(fù)的工作，例如資料檢索、資料比對、校對等，立法工作者面對這類工作往往不堪重負(fù)”，(34)姜素紅、張可：《人工智能輔助地方立法的應(yīng)用與規(guī)制》，《湖南大學(xué)學(xué)報》2019年第4期。針對上述困境，近些年來已經(jīng)有一些地方立法機關(guān)引入了具有人工智能技術(shù)的法律應(yīng)用系統(tǒng)來幫助立法者更好地從事備案審查等工作并取得了初步成效。值得注意的是，這套系統(tǒng)內(nèi)部還包含了立法項目管理、草案意見征集、立法資料管理、立法后評估、立法大數(shù)據(jù)分析等子系統(tǒng)，(35)參見高紹林、張宜云：《人工智能在立法領(lǐng)域的應(yīng)用與展望》，《地方立法研究》2019年第1期。這些子系統(tǒng)可以幫助立法者對各類立法事實信息進(jìn)行全面搜集和整理，尤其可以對那些體現(xiàn)為數(shù)據(jù)形式的事實信息進(jìn)行有效比對和分析。有鑒于此，考慮到自主性立法對于本地的自然事實、民間規(guī)范類事實、意見反饋類事實具有強烈的信息需求，地方立法機關(guān)需要同提供相關(guān)人工智能服務(wù)的企業(yè)合作，借助后者開發(fā)的智能輔助立法系統(tǒng)(比如“北大法寶”開發(fā)的智能輔助草案生成系統(tǒng))，憑借大數(shù)據(jù)強大的數(shù)據(jù)搜集與資源整合能力，查找存儲于大型數(shù)據(jù)庫中所需的特定立法信息并對海量數(shù)據(jù)加以進(jìn)一步挖掘、索引、智能篩選、自動化排序和更新，尤其是根據(jù)特定社會事實和立法目標(biāo)來自主選擇有效信息，(36)參見劉佳明：《人工智能立法的運用及其規(guī)制》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2021年第1期。幫助立法者制定出滿足社會需要、具有地方特色的科學(xué)立法。

三是進(jìn)一步激發(fā)和挖掘現(xiàn)有立法參與形式的運行潛力。首先，加強社會組織的立法參與，建立起與群眾性信息獲取渠道并行的專業(yè)性渠道。尤其是在地方自主性立法過程中，由于很多立法事項與原生態(tài)自然風(fēng)景、物質(zhì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)相關(guān)，而這些方面的很多事實信息又掌握在各類環(huán)保型社會組織手中，加之其擁有具備專業(yè)知識的工作人員和專家學(xué)者，因此有必要在未來立法中利用現(xiàn)有的參與形式更多地容納和聽取這類組織團(tuán)體的呼聲和建議。其次，構(gòu)建立法事實信息的“反向反饋機制”。比如按照部分學(xué)者建議，地方立法機關(guān)對于“無論是哪一環(huán)節(jié)收集的公眾意見，都應(yīng)規(guī)定在若干工作日內(nèi)……全文向社會公示”，特別是對于采納、部分采納和不采納的意見，立法機關(guān)應(yīng)該在限定的工作日內(nèi)將處理結(jié)果向社會公開，其中“對于不予采納以及除去部分采納而剩余的未采納部分，立法機關(guān)應(yīng)載明詳細(xì)理由說明，與處理結(jié)果一并向社會公開，做到反饋—說明的一體透明化”。(37)吳元元：《傳播時代的立法泛化及其法律規(guī)制》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》2016年第3期?？紤]到這方面的工作量巨大，在人工智能技術(shù)尚未完全普及立法工作中時，目前至少應(yīng)該做到對從座談會、論證會、聽證會渠道獲取的事實信息的處理情況進(jìn)行反饋和說明。