城市社區(qū)公共安全協(xié)同治理的實(shí)踐探索

龐小寧 薛晚

摘 要：城市社區(qū)是城市治理體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵紐帶，隨著城市化進(jìn)程加快，社區(qū)公共安全呈現(xiàn)出脆弱性、頻發(fā)性、復(fù)雜性和破壞性等特征，如何筑牢城市社區(qū)的公共安全網(wǎng)成為學(xué)界急需回應(yīng)的課題。本文基于北院門街道社區(qū)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)城市社區(qū)治理呈現(xiàn)整體管控與局部協(xié)同相結(jié)合特征，存在協(xié)同治理權(quán)責(zé)不清、協(xié)同治理機(jī)制不全、協(xié)同治理能力不強(qiáng)等問題，建議通過夯實(shí)協(xié)同治理的黨建引領(lǐng)、明確協(xié)同治理的職能定位、完善協(xié)同治理的法規(guī)制度、搭建協(xié)同治理的信息平臺(tái)、培育協(xié)同治理的社會(huì)資本等途徑來提升城市社區(qū)公共安全協(xié)同治理能力。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);公共安全;協(xié)同治理

一.引言

隨著城市化、現(xiàn)代化以及全球化的深化，城市公共安全呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)和特征，公共安全的突發(fā)性、頻發(fā)性、破壞性以及復(fù)雜性特征越發(fā)明顯，已然由偶發(fā)的非常態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)轭l發(fā)的常態(tài)化[1]。傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)公共危機(jī)對(duì)我國(guó)城市公共安全管理提出挑戰(zhàn)，如何構(gòu)建城市社區(qū)公共安全協(xié)同治理格局是治理重心下移背景下無法回避的一個(gè)問題。當(dāng)前，城市社區(qū)治理主體多元化格局基本形成，但這些主體相互之間仍處于總體分散、局部協(xié)作的關(guān)系狀態(tài)[2]，有必要基于協(xié)同治理理論研究城市社區(qū)公共安全多元主體間的協(xié)同問題。

二.社區(qū)公共安全協(xié)同治理模型

（一）理論視角：協(xié)同治理理論

學(xué)界普遍認(rèn)為協(xié)同治理理論是自然科學(xué)中的協(xié)同學(xué)和社會(huì)科學(xué)中的治理理論的交叉理論，隨著協(xié)同治理內(nèi)涵的不斷完善與發(fā)展，被廣泛應(yīng)用到政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)管理、危機(jī)管理等諸多行業(yè)與領(lǐng)域。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)認(rèn)為協(xié)同作用是一種有機(jī)連續(xù)過程，在這個(gè)過程中，各種利益矛盾和由此產(chǎn)生的沖突得以調(diào)和，并在共同利益的基礎(chǔ)上展開合作，指出“協(xié)同治理”是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，強(qiáng)調(diào)了治理主體的多中心化、治理權(quán)威的多樣化、子系統(tǒng)之間的協(xié)作性、系統(tǒng)的聯(lián)合動(dòng)態(tài)性、自組織的協(xié)調(diào)性和社會(huì)秩序的規(guī)范化。有學(xué)者指出，協(xié)同治理具有治理主體多元化、各子系統(tǒng)協(xié)同性、各組織組織間協(xié)同以及共同規(guī)則的制定[3];協(xié)同治理具有公共性、多元性、互動(dòng)性、正式性、主導(dǎo)性、動(dòng)態(tài)性特征[4]。通過對(duì)相關(guān)研究的梳理，不難發(fā)現(xiàn)學(xué)界普遍認(rèn)為協(xié)同治理理論具有治理主體的多元化、治理權(quán)威的多樣性、治理過程的協(xié)同性、治理秩序的規(guī)范化以及治理結(jié)果的超越性特征。

（二）社區(qū)公共安全協(xié)同治理模型

城市社區(qū)公共安全協(xié)同治理是協(xié)同理論在社區(qū)公共安全領(lǐng)域的應(yīng)用。學(xué)者們“協(xié)同治理”有不同的解讀，籠統(tǒng)概括政府與政府以外其他場(chǎng)域的合作或著重于多元治理主體中的政府主導(dǎo)地位。本文認(rèn)為城市社區(qū)公共安全協(xié)同治理是指在信息技術(shù)支持下，黨委政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織、社區(qū)居民、市場(chǎng)組織等主體協(xié)同參與公共安全治理、實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通、共同行動(dòng)的過程，達(dá)到最大限度保障社區(qū)公共安全治理效能和維護(hù)公共利益的公共安全治理目標(biāo)。具有以下內(nèi)涵：（1）治理目標(biāo)。協(xié)同治理旨在最大限度實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共安全治理效能的目標(biāo)。（2）治理對(duì)象。公共安全協(xié)同可以分為緊急的協(xié)同和常態(tài)協(xié)同[5]，本文探討常態(tài)管理中社區(qū)安全協(xié)同治理。（3）價(jià)值導(dǎo)向。何水（2008）認(rèn)為公共危機(jī)協(xié)同治理的價(jià)值導(dǎo)向是以人為本、預(yù)防為先、全面整合以及信息公開[6]，十八大以來多次提到黨領(lǐng)導(dǎo)一切的思想，故價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)是黨建引領(lǐng)、人民為主、全面整合、信任協(xié)同以及信息技術(shù)。（4）治理層次。依據(jù)協(xié)同區(qū)域協(xié)同可分為組織間協(xié)同、區(qū)域間協(xié)同、國(guó)家間協(xié)同等，本文探討社區(qū)層面的微觀協(xié)同。（5）治理主體。社區(qū)存在多元主體，為方便研究，本文將城市社區(qū)治理主體分為政府組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、社區(qū)以及社區(qū)居民五個(gè)類型?；谝陨嫌懻?，本文構(gòu)建城市社區(qū)公共安全協(xié)同治理示意圖，如下：

三.協(xié)同治理的實(shí)踐探索：基于北院門街道社區(qū)

蓮湖區(qū)是西安市的核心城區(qū)，亦是西安市最大的少數(shù)民族聚集區(qū)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)以及城市綜合改造的集中區(qū)，在2020年4月獲得“2019年度平安區(qū)”榮譽(yù)稱號(hào)。北院門街道社區(qū)面積2.66平方公里，位于市中心，有道路106條，駐區(qū)企業(yè)和商戶4100余家，轄管19個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?萬5千多人，少數(shù)民族三萬多人，是全市和全區(qū)唯一的回族聚居區(qū)，于2018年入選第六批“全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建示范區(qū)（單位）”。在社區(qū)居民安全需求多樣化以及治理現(xiàn)代化背景下，北院門街道社區(qū)積極推進(jìn)黨建引領(lǐng)社區(qū)多元主體的廣泛參與社區(qū)治理，并取得不錯(cuò)成效。

（一）現(xiàn)狀：整體管控與局部協(xié)同相結(jié)合

通過對(duì)訪談、實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)北院門街道社區(qū)公共安全治理呈現(xiàn)整體管控與局部協(xié)同相結(jié)合的特征。在整體管控方面，政府在社區(qū)治理中占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)，政府通過直接行政指令管理社區(qū)內(nèi)其他公共安全服務(wù)供給主體或通過社區(qū)兩委間接管理。政府部門通過行政命令與黨務(wù)建設(shè)指導(dǎo)社區(qū)兩委，對(duì)社區(qū)自治組織開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)、對(duì)社區(qū)居民開展安全宣傳教育、監(jiān)督管理安保類市場(chǎng)組織，并通過服務(wù)購(gòu)買方式與安全類社會(huì)組織開展合作并對(duì)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。在局部協(xié)同方面，社區(qū)資源稟賦、問題類型以及治理需求差異形成局部協(xié)同經(jīng)驗(yàn)。（1）政府主導(dǎo)的協(xié)同。北院門街道按照區(qū)委部署，以網(wǎng)格化管理為載體，推動(dòng)5大職能入網(wǎng)進(jìn)格，搭建網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)、完善街道、片區(qū)、單元、網(wǎng)格四級(jí)管理層級(jí)、加快智慧平臺(tái)建設(shè)等探索形成五位一體網(wǎng)格化治理模式。（2）黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理協(xié)同。Q社區(qū)堅(jiān)持以黨支部為核心、社區(qū)黨建共建聯(lián)合會(huì)為抓手，立足黨支部的政治功能和服務(wù)功能，統(tǒng)籌轄區(qū)各種力量、整合各類資源為群眾服務(wù)，推動(dòng)共駐共建逐步由“感情化”維系向“責(zé)任化”分擔(dān)轉(zhuǎn)變，形成的以社區(qū)黨委為核心，引領(lǐng)社區(qū)黨群組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、黨建共建聯(lián)合會(huì)、社區(qū)服務(wù)組織參與社區(qū)治理工作的1+5+X治理模式。（3）項(xiàng)目制政府購(gòu)買服務(wù)的協(xié)同。S社區(qū)存在巨大消防安全隱患，街辦引入第三方安全技術(shù)服務(wù)組織，購(gòu)買安全專家服務(wù)項(xiàng)目為回坊安全“把脈會(huì)診”、“對(duì)癥治療”，彌補(bǔ)社區(qū)安全專業(yè)化不足的問題。（4）居民參與社區(qū)治理的協(xié)同。X社區(qū)通過黨建引領(lǐng)和社區(qū)多樣化服務(wù)激勵(lì)社區(qū)居民參與，堅(jiān)持以社區(qū)居民為主體，以社會(huì)人員為輔助，廣泛吸收轄區(qū)群眾參加志愿者隊(duì)伍。

（二）社區(qū)公共安全協(xié)同治理的主要問題

1.協(xié)同治理權(quán)責(zé)不清

協(xié)同治理主體間的職能定位至關(guān)重要。在社區(qū)公共安全治理實(shí)踐中存在“缺位”、“錯(cuò)位”和“失位”現(xiàn)象。一是政府的“缺位”。城市社區(qū)的公共安全協(xié)同治理離不開政府組織的政策支持，西安市未出臺(tái)協(xié)同治理或共建共治共享政策文件，社區(qū)存在“政出多門”、“多頭管理”等問題，政府政策供給缺位導(dǎo)致協(xié)調(diào)溝通不夠、信息共享不暢以及“屬事”與“屬地”矛盾，社區(qū)公共安全協(xié)同治理混亂。二是社區(qū)權(quán)責(zé)“錯(cuò)位”。社區(qū)委員會(huì)是基層群眾性自治組織，但社區(qū)行政化讓社區(qū)成為傳達(dá)政府行政指令的“觸角”和公共安全聯(lián)防聯(lián)控的行政末梢與治理樞紐，社區(qū)工作人員承擔(dān)多類安全治理任務(wù)和兼任多重管理職責(zé)，社區(qū)導(dǎo)致“等待授權(quán)才能工作”的工作狀態(tài)與職能界定模糊產(chǎn)生的“協(xié)辦變主辦”，導(dǎo)致社區(qū)角色困境。三是其他治理主體的“失位”。社區(qū)公共安全協(xié)同治理的需要協(xié)同治理的制度規(guī)范，在社區(qū)公共安全治理實(shí)踐中，居民組織、市場(chǎng)組織以及社會(huì)組織的參與路徑是政府需求提出需求或下達(dá)行政指令，相關(guān)主體配合執(zhí)行，致使協(xié)同治理效益低。

2.協(xié)同治理機(jī)制不全

居民公共安全需求多樣化和社區(qū)安全問題的日益復(fù)雜化，要求社區(qū)整合社區(qū)內(nèi)安全服務(wù)供給主體，構(gòu)建社區(qū)公共安全協(xié)同機(jī)制。西安城市社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制尚未形成。一是協(xié)商共治機(jī)制不健全。社區(qū)在上級(jí)行政指令下開展相關(guān)工作，多元主體之間呈現(xiàn)出自上而下的命令服從關(guān)系，尚未形成社區(qū)公共安全協(xié)商共治機(jī)制。二是協(xié)同治理信息共享平臺(tái)不完備。社區(qū)安全治理仍以經(jīng)驗(yàn)治理為主，政府部門的信息平臺(tái)間存在大量信息壁壘阻礙信息共享，信息錄入失真致使街辦智慧網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)如同虛設(shè)，現(xiàn)有社區(qū)信息系統(tǒng)無法支撐社區(qū)公共安全的管理服務(wù)工作。三是缺乏安全治理主體培育機(jī)制。城市社區(qū)公共安全治理要求社區(qū)安全治理主體具備安全隱患識(shí)別能力、資源協(xié)調(diào)整合能力、矛盾糾紛協(xié)商解決能力等，但培訓(xùn)體系的缺乏導(dǎo)致社區(qū)安全治理主體能力不足問題顯著。四是多元主體協(xié)同激勵(lì)機(jī)制不完備。社區(qū)安全協(xié)同治理要求行動(dòng)者積極參與，西安市鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)以及公民的參與，但準(zhǔn)入機(jī)制、退出機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等的缺乏，致使治理主體參與積極性低。

3.協(xié)同治理能力不強(qiáng)

基層黨委政府、社區(qū)、社會(huì)組織、專業(yè)服務(wù)組織和駐社區(qū)單位等各類組織是西安城市社區(qū)重要治理主體，這些治理主體具備的治理能力與擁有的優(yōu)勢(shì)資源對(duì)于構(gòu)建社區(qū)公共安全協(xié)同治理體系影響重大。一是政府協(xié)同治理能力有待加強(qiáng)。在應(yīng)急管理部組建較晚以及城市社區(qū)整體管控的現(xiàn)實(shí)背景下，政府與市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等安全治理主體間的協(xié)同治理能力有待進(jìn)一步提升。二是社區(qū)安全治理能力與黨建能力有待提升。城市社區(qū)安全工作者缺乏安全知識(shí)且普遍存在“過而不識(shí)”，基層黨務(wù)工作者組織能力與服務(wù)能力相對(duì)欠缺等，致使黨建引領(lǐng)功能未能落實(shí)。三是社會(huì)組織建設(shè)不足，安全協(xié)同治理能力薄弱。政府出臺(tái)購(gòu)買服務(wù)政策對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展起到引導(dǎo)功能，但社會(huì)組織的組織培育結(jié)構(gòu)不合理、社會(huì)組織資源缺乏，尤其是對(duì)政府資金支持的依賴，導(dǎo)致社區(qū)協(xié)同治理形式化。四是市場(chǎng)組織具備一定的社會(huì)治理能力，但在盈利思維主導(dǎo)下其協(xié)同治理能力不足。以物業(yè)公司為例，物業(yè)為保證盈利會(huì)選擇性提供安全服務(wù)，如不進(jìn)駐“三無”老舊小區(qū)、弱化社區(qū)安全宣傳力度與強(qiáng)度、降低社區(qū)安保成本等，導(dǎo)致協(xié)同治理效能不能最大化。五是社區(qū)居民安全能力不足。由于居民個(gè)體間的能力差異以及個(gè)人意愿的不同致使其在社區(qū)安全協(xié)同治理中的選擇與表現(xiàn)不盡相同，從而影響協(xié)同治理效果。

四.完善城市社區(qū)公共安全協(xié)同治理的建議

（一）夯實(shí)協(xié)同治理的黨建引領(lǐng)

基層黨組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的保障，新時(shí)代黨建領(lǐng)引社區(qū)安全治理應(yīng)做到三個(gè)堅(jiān)持：堅(jiān)持政治引領(lǐng)基層治理，基層黨組織要堅(jiān)決服從中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路上始終同黨中央保持高度一致，嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩;堅(jiān)持組織引領(lǐng)基層治理?；鶎由鐣?huì)治理主體要在基層黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、政府組織共同參與的社區(qū)治理共同體，開展基層治理工作，發(fā)揮凝聚群眾的主心骨作用;堅(jiān)持機(jī)制引領(lǐng)基層治理，黨建引領(lǐng)要貫穿整個(gè)安全治理環(huán)節(jié)，將黨建嵌入到信息溝通和公開、分級(jí)分色預(yù)警、日常巡查、多方聯(lián)動(dòng)響應(yīng)、社區(qū)協(xié)商以及獎(jiǎng)懲等社區(qū)公共安全治理的整個(gè)環(huán)節(jié)，搭建社區(qū)協(xié)商議事平臺(tái)，細(xì)化協(xié)商議事規(guī)則，明確主體責(zé)任與分工，增強(qiáng)社區(qū)公共安全協(xié)同治理間的整合力和協(xié)同力。

（二）明確協(xié)同治理的職能定位

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)對(duì)社區(qū)治理中多元主體間的職能進(jìn)行合理劃分。本文依據(jù)多元主體的資源稟賦差異，對(duì)協(xié)同治理主體的職能定位如下：政府組織擁有政策資源、權(quán)力資源等，應(yīng)是主導(dǎo)者，通過行政資源優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)多元主體參與協(xié)同治理;社會(huì)組織是擁有知識(shí)、信息、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，是重要支持者;市場(chǎng)組織以盈利為目且負(fù)有安全生產(chǎn)責(zé)任，是執(zhí)行者與參與者;社區(qū)是群眾性自治組織，是社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理的重要路徑，是連接各方需求與供給的重要紐帶，理應(yīng)成為協(xié)調(diào)者;社區(qū)居民是最終受益者，應(yīng)成為城市社區(qū)公共安全協(xié)同治理的監(jiān)督者。

（三）完善協(xié)同治理的法規(guī)制度

協(xié)同治理過程是制定各行動(dòng)主體都認(rèn)可的規(guī)則的過程，也是資源與權(quán)力的互動(dòng)過程，這個(gè)過程中政府要承擔(dān)制定集體行動(dòng)規(guī)則和目標(biāo)的職能。一是政府體制內(nèi)條塊間的制度化權(quán)責(zé)界定，通過加強(qiáng)制度供給，理順城市公共安全治理的條塊矛盾，整合政府安全職能部門的公共安全資源，加強(qiáng)對(duì)街道辦事處的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，協(xié)同做好風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、安全問題動(dòng)態(tài)監(jiān)管、突發(fā)事件應(yīng)急處置等工作;二是社區(qū)層面的治理主體碎片化的制度化整合，政府應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)公共安全治理的制度供給，健全社區(qū)黨建引領(lǐng)制度、社區(qū)公共安全協(xié)同治理的多元主體整合制度、社區(qū)公共安全協(xié)同治理的協(xié)商議事制度、社區(qū)公共安全多元主體的獎(jiǎng)懲制度、社區(qū)公共安全多元主體協(xié)同治理的績(jī)效制度以及參與主體的市場(chǎng)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)制度等方面制定全面的規(guī)章制度，推進(jìn)社區(qū)公共安全協(xié)同治理的規(guī)范化、法制化以及制度化進(jìn)程。

（四）搭建協(xié)同治理的信息平臺(tái)

智慧城市建設(shè)已成為城市發(fā)展的“新常態(tài)”，智慧社區(qū)建設(shè)要充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，通過智能化、網(wǎng)絡(luò)化、分層化的方式，增強(qiáng)社區(qū)物物之間、人物之間的聯(lián)系，迅速做出社區(qū)服務(wù)和管理的最優(yōu)決策，最大限度上提升社區(qū)公共安全治理效能和降低社區(qū)公共安全問題的發(fā)生率。一是搭建服務(wù)于社區(qū)治理的信息平臺(tái)，打破組織間的信息壁壘。針對(duì)社會(huì)治理的特點(diǎn)完善信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，打造綜合服務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并由上至下層層推進(jìn)各層級(jí)、各地區(qū)、各部門信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建與整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，全面支撐社區(qū)復(fù)雜的管理服務(wù)工作，提升社區(qū)治理信息化水平。二是堅(jiān)持人民需求導(dǎo)向，以需促改。社區(qū)中不同主體之存在不同需求，應(yīng)基于對(duì)社區(qū)居民需求的調(diào)查分析細(xì)化應(yīng)用建設(shè)，通過了解人民群眾準(zhǔn)確的公共安全需求，并分類分層做好服務(wù)保障，以滿足社區(qū)中不同群體的需求，抓緊解決當(dāng)前最迫切需要解決的突出問題，做實(shí)公共安全服務(wù)的精準(zhǔn)化，提升社區(qū)公共安全治理水平，提高社區(qū)居民的安全感和幸福感。

（五）培育協(xié)同治理的社會(huì)資本

社會(huì)資本是公共安全協(xié)同治理的非正式框架，培育社會(huì)資本的核心是信任關(guān)系的構(gòu)建，以信任關(guān)系為支撐的協(xié)同治理，能給予多元主體安全感以及信任感，從而促成協(xié)同。一方面，需要整合治理主體利益需求。協(xié)同治理要求在承認(rèn)多元主體利益訴求差異化的基礎(chǔ)上進(jìn)行利益需求整合，不同治理主體通過協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)獲得憑借個(gè)體無法獲取的資源，從而促進(jìn)協(xié)同以及信任，這就要求社區(qū)公共安全協(xié)同治理需要建立健全多元主體利益表達(dá)機(jī)制，共同制定社區(qū)公共安全協(xié)同治理相關(guān)規(guī)范，以進(jìn)行多元治理主體利益整合。另一方面，培育現(xiàn)代公民意識(shí)和公共精神。在價(jià)值層面，給予公眾平等的關(guān)系和尊重以培育“普遍的信任”，引導(dǎo)形成共同規(guī)范和共同的價(jià)值觀，強(qiáng)化公民的主人翁精神，樹立公民的權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、公正意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和主體意識(shí)，自覺擔(dān)當(dāng)起公共治理的責(zé)任。

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