情境性分析視角下縣委書記權(quán)力運行優(yōu)化研究

王 婷

一、問題提出

“郡縣治，天下安”，縣域政權(quán)作為距離老百姓最近的一級地方政權(quán)，自古以來就在中國政權(quán)結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位?？h一級處于改革發(fā)展的第一線，經(jīng)濟社會的發(fā)展變化、人民群眾的訴求期盼、發(fā)展中的矛盾困難、上級政策在基層的落實情況等問題，縣委書記了解最早，也最有發(fā)言權(quán)。縣委書記是黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略在縣域的組織者、推動者和執(zhí)行者，科學(xué)規(guī)范的縣委書記權(quán)力運行機制直接影響著黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略在縣域的有效實踐。

學(xué)界關(guān)于縣委書記權(quán)力運行的研究主要分為兩種進路：第一種進路是從“結(jié)構(gòu)”的視角出發(fā)，將縣委書記權(quán)力運行放在政治體制改革中考察其結(jié)構(gòu)性困境，側(cè)重于科學(xué)分權(quán)的行政性改革研究。楊雪冬認(rèn)為，在“省管縣”改革過程中，縣委書記影響力的增強與縣在整個體制中重要性的不斷突出緊密相關(guān)①楊雪冬：《縣級官員與“省管縣”改革（Ⅰ）——基于能動者的研究路徑》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2012年第4期。；周慶智以“權(quán)力清單”改革作為著眼點，認(rèn)為“權(quán)力清單”只是功能性權(quán)力的范圍和職責(zé)的調(diào)整，規(guī)范縣政權(quán)力運行必須在基本政治框架內(nèi)和權(quán)力結(jié)構(gòu)上做出制度性的調(diào)整和結(jié)構(gòu)性的調(diào)適②周慶智：《控制權(quán)力：一個功利主義視角——縣政“權(quán)力清單”辨析》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第3期。；姚巧華認(rèn)為，縣委書記的權(quán)力公開透明化運行是當(dāng)前基層政治改革的深層次命題。③姚巧華：《縣委書記權(quán)力運行科學(xué)化路徑論析》，《中州學(xué)刊》2015年第7期。第二種進路是從“過程”的視角出發(fā)，考察縣委書記權(quán)力運行各環(huán)節(jié)的內(nèi)在機理。孫立樵針對權(quán)力關(guān)鍵節(jié)點查找權(quán)力風(fēng)險點，構(gòu)建了縣委書記權(quán)力風(fēng)險節(jié)點化防控機制④孫立樵：《縣委書記權(quán)力風(fēng)險節(jié)點化防控機制構(gòu)想》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2013年第13期。；何旗、郭文亮從科學(xué)配權(quán)、適度分權(quán)、嚴(yán)格監(jiān)權(quán)、陽光曬權(quán)四個維度構(gòu)建了治理縣委書記腐敗問題的根本路徑①何旗、郭文亮：《加強縣委書記權(quán)力監(jiān)督制約的四維探索》，《中州學(xué)刊》2017年第3期。，等等。

這些成果為深化縣委書記權(quán)力運行研究奠定了良好基礎(chǔ)，同時也存在進一步拓展的研究空間。相較于優(yōu)化縣委書記權(quán)力運行的迫切現(xiàn)實訴求，立足于風(fēng)險防控的視角進行的理論研究相對滯后。牛文元認(rèn)為，社會系統(tǒng)在經(jīng)歷有序到無序，再到引發(fā)重大公共危機的過程中，其實質(zhì)上是一個從量變到質(zhì)變的過程。②牛文元：《社會物理學(xué)與中國社會穩(wěn)定預(yù)警系統(tǒng)》，《中國科學(xué)院院刊》2001年第1期。這里涉及作為前端的社會風(fēng)險和作為后端的公共危機兩個層面的問題。盧曼指出，“風(fēng)險概念描述的乃是未來問題化的一種形式，也就是與時間打交道的一種形式?！雹勰峁爬埂けR曼：《風(fēng)險社會學(xué)》，孫一洲譯，南寧：廣西人民出版社，2020年，第59頁。這意味著風(fēng)險實質(zhì)上是蘊含時間跨度的預(yù)判，關(guān)注的時間重心在于未來，立足于未來的時間維度，新型的、變化著的社會關(guān)系相伴而來的是新的可能性與發(fā)展格局，對于未來可能發(fā)生的事情，人們根據(jù)自己的經(jīng)驗預(yù)判出哪些可能是作為前端的社會風(fēng)險，哪些可能會成為公共危機。因此，“風(fēng)險計算是一種歷史機制的一部分，總是起始于其既定狀態(tài)，與采納或否決風(fēng)險緊密相關(guān)，事后的判斷修正甚或通過預(yù)見這一切發(fā)生的可能性，仍是不確定的?！雹苣峁爬埂けR曼：《風(fēng)險社會學(xué)》，第52頁。對于這種不確定性，早期的風(fēng)險研究通過概率學(xué)進行分析，構(gòu)成了風(fēng)險分析的理性主義傳統(tǒng)，而晚近的研究則將價值判斷融入風(fēng)險研究中。風(fēng)險防控代表著人類理性與文明的發(fā)展，即面對時間分離可能產(chǎn)生的損失，在現(xiàn)在與未來之間，人們根據(jù)具體發(fā)展情境的要求，有意識地、主動地采取預(yù)防性的措施和制度化的手段加以處理，使可能產(chǎn)生的損失最小化。在此過程中，情境發(fā)揮著重要作用，“風(fēng)險是針對未來規(guī)劃的一種完全特別的形式，未來則必須被可能性/不可能性的中介所決定。”⑤尼古拉斯·盧曼：《風(fēng)險社會學(xué)》，第81頁。這種中介實際上內(nèi)嵌于情境中。如前所述，風(fēng)險計算是歷史機制的一部分，正是通過這種歷史情境，動態(tài)化地形塑著實踐中的行為，從而實現(xiàn)了實踐生產(chǎn)、社會情境和風(fēng)險防控的有機統(tǒng)一。

具體到縣委書記權(quán)力運行的風(fēng)險防控問題，習(xí)近平總書記強調(diào)，“如果把國家喻為一張網(wǎng)，全國三千多個縣就像這張網(wǎng)上的紐結(jié)?！~結(jié)’松動，國家政局就會發(fā)生動蕩；‘紐結(jié)’牢靠，國家政局就穩(wěn)定?！雹蘖?xí)近平：《擺脫貧困》，福州：海峽出版發(fā)行集團、福建人民出版社，2014年，第31—32頁。改革開放以來，伴隨著中央簡政放權(quán)、重心下移戰(zhàn)略的實施，縣委書記的權(quán)力日益擴大，在縣域治理中擁有除外交、軍事外幾乎所有的決策權(quán)力，在某種程度上，縣委書記處于經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略布局的最前沿，其權(quán)力運行蘊含著一系列潛在風(fēng)險，縣委書記的崗位也成為“高危職位”。為了消除潛在風(fēng)險以及保障黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的有效踐行，需要在對縣委書記權(quán)力運行進行風(fēng)險預(yù)測的基礎(chǔ)上，采取相關(guān)措施防控縣委書記權(quán)力運行過程中可能引發(fā)的風(fēng)險。因此，對縣委書記權(quán)力運行過程進行風(fēng)險防控，既是中國特色社會主義政治發(fā)展的客觀要求，也是實踐黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的有效路徑。本文以風(fēng)險防控中的情境化分析為研究視角，將具有動態(tài)性特征的情境性研究思路納入對縣委書記權(quán)力運行的分析中，力求為全面、清晰地把握和理解縣委書記權(quán)力運行風(fēng)險防控的整體圖景提供突破口。

二、情境作用于權(quán)力運行：風(fēng)險生成的時間跨度

唯物史觀認(rèn)為，實踐范疇并不是直接轉(zhuǎn)向物質(zhì)生產(chǎn)的，而是通過在歷史的、現(xiàn)實的、具體的社會情境中進行物質(zhì)生產(chǎn)，進而推動歷史的發(fā)展。不同于費爾巴哈意義上的脫離了具體社會情境的“抽象個人”，馬克思認(rèn)為人是社會關(guān)系的總和，社會關(guān)系是人生活的場域，人的實踐活動也是在具體的、感性的社會情境中生成的歷史性產(chǎn)物，反過來，物質(zhì)實踐的生產(chǎn)方式也構(gòu)成了歷史情境的本質(zhì)屬性。通過具體的社會情境，實踐和歷史得以發(fā)生關(guān)聯(lián)，這里，實踐生產(chǎn)和社會情境有機地統(tǒng)一起來，“正是這個‘一定的’社會情境，促使馬克思從黑格爾作為絕對本質(zhì)實現(xiàn)自身的具體的定在環(huán)節(jié)中，真正發(fā)現(xiàn)了歷史的現(xiàn)實運動，并把其作為歷史唯物主義的根本出發(fā)點和核心原則?！雹咚螘越埽骸稓v史與實踐的定在情境與自由之翼——兼論馬克思?xì)v史唯物主義與實踐的關(guān)聯(lián)性》，《河南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2010年第6期。在這個意義上，歷史唯物主義用以觀察社會歷史的方法與以前一切歷史理論是不同的——人類社會歷史的客觀規(guī)律性是不以人類主觀意志為轉(zhuǎn)移的，人們探究這種規(guī)律必須從客觀存在的歷史事實出發(fā)，在此過程中，人與環(huán)境是相互創(chuàng)造的。

通過歷史唯物主義中關(guān)于情境的分析可以發(fā)現(xiàn)，縣委書記權(quán)力運行過程中的情境就是與權(quán)力運行產(chǎn)生互動作用的縣域環(huán)境?？h委書記的權(quán)力運行過程內(nèi)嵌于具體的、歷史的、現(xiàn)實的縣域情境中?；蛘哒f，縣委書記權(quán)力運行在某種程度上是一個與外界情境不斷交換的復(fù)雜系統(tǒng)——受縣域情境影響，本身又作用于縣域情境，這里的關(guān)鍵在于，縣委書記權(quán)力運行與縣域情境之間相互作用的機制是什么，即不斷變化的縣域情境如何影響縣委書記的權(quán)力運行過程，縣委書記的權(quán)力運行如何作用于縣域情境，對這種相互作用機制的分析，為縣委書記權(quán)力運行的風(fēng)險防控研究提供了一個重要的出發(fā)點。

如前所述，風(fēng)險蘊含時間跨度的預(yù)判，本質(zhì)上是客觀性和主觀性的結(jié)合體，客觀性指風(fēng)險是在實際生活中客觀存在的，主觀性指人們根據(jù)自己的主觀認(rèn)知、知識背景等來界定風(fēng)險的存在方式。英國學(xué)者瑪莉·道格拉斯和斯科特·拉什認(rèn)為，由于不同社群的文化價值判斷不同，所以他們所感受到的風(fēng)險也不同，從這個意義上說，風(fēng)險是被社會文化建構(gòu)出來的。①斯科特·拉什：《風(fēng)險社會與風(fēng)險文化》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第4期。特定價值取向與風(fēng)險感知之間存在特定的關(guān)系，“每個社會均有其獨特的風(fēng)險圖景（portfolio），用來塑造值得關(guān)注的風(fēng)險，每個社會也在通過制度化的手段選擇一部分風(fēng)險進行控制?！雹诜铰骸讹L(fēng)險感知跨學(xué)科研究的理論進展與范式變遷——基于心理學(xué)視域的解讀》，《國外理論動態(tài)》2017年第6期?？梢哉f，在不同的情境中，人們對風(fēng)險的界定和理解不同，隨之采納的應(yīng)對行為不同，風(fēng)險的核心內(nèi)涵也不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。正是由于風(fēng)險本質(zhì)上蘊含時間跨度的預(yù)判，不論是對于風(fēng)險認(rèn)知，還是風(fēng)險防控的行為，風(fēng)險都受情境影響。

具體到縣委書記權(quán)力運行過程中，當(dāng)縣域發(fā)展情境作用于縣委書記的權(quán)力運行時，由于對于這種情境可能引發(fā)的風(fēng)險有不同的認(rèn)知，縣委書記權(quán)力運行會相應(yīng)形成不同的模式和機制。在縣域情境的作用下，縣委書記的權(quán)力運行會做出相應(yīng)的適應(yīng)性調(diào)整，這種縣域情境，既包括正向的引導(dǎo)作用，推動縣委書記權(quán)力健康規(guī)范地運行，也包括負(fù)面的消極影響，對縣委書記帶來某種壓力和誤導(dǎo)，還包括中性的干擾。確切地說，風(fēng)險感知成為縣委書記權(quán)力運行應(yīng)對縣域情境壓力時的具體反映，反過來，由于這種風(fēng)險感知受縣域政治制度、經(jīng)濟利益、倫理原則、社會規(guī)則等具體情境的影響，縣委書記權(quán)力運行中風(fēng)險的界定并不是通過某項科學(xué)實驗來證實與解釋的，而需要放到具體的、現(xiàn)實的、發(fā)展變化的縣域情境中進行詮釋。因此，有效防控縣委書記權(quán)力運行中的風(fēng)險，也將立足于具體的縣域情境展開行動。

三、縣委書記權(quán)力運行的歷史情境及其內(nèi)在邏輯

唯物史觀指出，對任何歷史事件、歷史人物的分析都要從特定的歷史情境出發(fā)，基于特定的歷史條件來認(rèn)識，做出實事求是的評價和分析。任何一個歷史階段，都有自己獨特的時代內(nèi)涵和歷史使命，從而形成了特定情境下的發(fā)展要求。因此，只有在唯物史觀的視域下分析縣委書記權(quán)力運行的具體情境，針對性地研究不同階段歷史情境中縣委書記權(quán)力運行的內(nèi)在邏輯，才能準(zhǔn)確把握縣委書記權(quán)力運行的本質(zhì)屬性，清晰揭示出情境、風(fēng)險防控與實踐行為之間的內(nèi)在關(guān)系。

（一）改革開放前縣委書記權(quán)力運行的內(nèi)在邏輯

中華人民共和國成立后，國家百廢待興，面臨的首要任務(wù)就是恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟。這一時期，黨和政府通過社會主義三大改造建立了社會主義公有制，在全國范圍內(nèi)實行計劃經(jīng)濟體制，將有限的資源集中到重點建設(shè)上，在短期內(nèi)使中國建立起比較完整的基礎(chǔ)工業(yè)體系。在資源高度集中的國家架構(gòu)中，縣委書記的主要工作職責(zé)就是在短時間集中縣域資源，順利完成中央的資源調(diào)配任務(wù)。這一時期，縣委書記權(quán)力運行呈現(xiàn)出三個方面的特征，具體如下：

1.政治關(guān)系的整合性。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是以血緣、親緣、地緣關(guān)系為紐帶整合起來的，人們彼此之間呈現(xiàn)出差序格局的倫理關(guān)系。中華人民共和國成立后，伴隨著土地改革運動、互助合作化運動、人民公社化運動的深入推進，農(nóng)村開始實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度，統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)、全社的各種事務(wù)。人民公社既是生產(chǎn)組織，也是基層政權(quán)組織，下設(shè)生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊管理生產(chǎn)建設(shè)、財政、糧食、貿(mào)易、民政、文教衛(wèi)生、治安、民兵、調(diào)解民事糾紛等鄉(xiāng)村事務(wù)。在這種背景下，縣域百姓被整合進人民公社，新型的政治關(guān)系取代傳統(tǒng)的地緣、血緣關(guān)系而成為連接縣域百姓之間的紐帶，新型的政治共同體取代了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的倫理共同體，縣域黨組織在縣域社會中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，縣委書記和縣域百姓之間存在樸素的同志關(guān)系，團結(jié)帶領(lǐng)人民群眾重構(gòu)了基層縣域的權(quán)力秩序，實現(xiàn)了國家權(quán)力的下沉。

2.政治行為的動員性。這一時期，縣委書記的權(quán)力運行更多的是通過政治動員進行有組織、有目的的治理。在這一過程中，縣域治理往往運用強制性政策工具與混合性政策工具，如規(guī)制、直接供給、信息輸送等，以實現(xiàn)政治動員和社會教化的有機融合，為制度權(quán)威的有效建構(gòu)、組織系統(tǒng)的高效運行奠定基礎(chǔ)，“通過有效的政工組織進行大規(guī)模的動員，通過運動式的集中力量打殲滅戰(zhàn)的方法來解決公共事務(wù)管理問題，成了該組織系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的效率保障?！雹倜珘埤垼骸墩紊鐣W(xué)：民主制度的政治社會基礎(chǔ)》，長春：吉林出版集團有限責(zé)任公司，2007年，第48頁。

3.政治規(guī)范的引導(dǎo)性。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨由革命黨變?yōu)閳?zhí)政黨，為加強黨的自身建設(shè)、提高黨員干部的素質(zhì)，中國共產(chǎn)黨陸續(xù)開展了整風(fēng)運動、整黨建黨運動、“三反”“五反”運動等，這些舉措對防治腐敗、形成清正廉明的黨風(fēng)政風(fēng)具有重要作用。這一時期，又紅又專、忠誠奉獻(xiàn)、艱苦奮斗、大公無私成為縣委書記奉行的基本原則。面對中華人民共和國成立初期嚴(yán)峻的經(jīng)濟社會形勢，實行這個原則，對確保各項工作堅持社會主義方向起到積極作用，縣委書記的各項工作始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義方向，執(zhí)行黨的路線、方針、政策以及上級下達(dá)的命令。正是這種對政治規(guī)范的自覺性遵循，為克服中華人民共和國成立初期的內(nèi)憂外患奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）改革開放時期縣委書記權(quán)力運行的內(nèi)在邏輯

隨著黨的十一屆三中全會的召開，中國開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大征程。一方面，黨的十一屆三中全會確立了解放思想、實事求是的思想路線，鄧小平同志提出“發(fā)展才是硬道理”，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，實行了社會主義市場經(jīng)濟體制，中國經(jīng)濟得到快速發(fā)展；另一方面，國內(nèi)外形勢錯綜復(fù)雜，世界社會主義建設(shè)出現(xiàn)嚴(yán)重曲折，蘇聯(lián)解體、東歐劇變，中國社會主義發(fā)展面臨嚴(yán)峻形勢。在此背景下，中國共產(chǎn)黨始終正確認(rèn)識并牢牢把握社會主義本質(zhì)——解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕，堅定不移地走中國特色社會主義道路，堅決捍衛(wèi)中國特色社會主義建設(shè)。新形勢、新任務(wù)推動了縣委書記權(quán)力運行方式的調(diào)整完善，主要表現(xiàn)如下：

1.權(quán)力運行的基本邊界漸趨清晰。現(xiàn)代社會通過分工，形成有機團結(jié)，從而構(gòu)建了新型社會秩序。②埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠敬東譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2013年，第73—92頁。黨的十一屆三中全會后，隨著人民公社的解體、社會主義市場經(jīng)濟的推進、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施等，縣域百姓不再完全隸屬于傳統(tǒng)的政治共同體或家族共同體，其身份標(biāo)識日益分化。政治上，縣域百姓的民主法治意識不斷增強，多元利益訴求日漸凸顯；經(jīng)濟上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行解放了農(nóng)村勞動力，而經(jīng)濟體制改革推動了縣域權(quán)力要素的空間重構(gòu)，經(jīng)濟、社會空間得到極大釋放；文化上，縣域百姓的傳統(tǒng)宗族意識尚未完全消失，民主平等意識也在不斷發(fā)育，對自我利益的訴求日益強烈。在此背景下，縣域社會各領(lǐng)域逐漸呈現(xiàn)出相對分離的狀態(tài)，公權(quán)力與私權(quán)利之間以及作用于政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的權(quán)力分化日益明晰。與之相應(yīng)，縣委書記權(quán)力運行的邊界性逐漸凸顯。龔維斌認(rèn)為，縣委書記的權(quán)力源于公民權(quán)利，其權(quán)力邊界是由公民權(quán)利、黨章與法律所界定的。③龔維斌：《縣委書記權(quán)力來源與渠道》，《人民論壇》2006年第10期。2009年中央印發(fā)《關(guān)于加強縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》指出，縣委書記是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政治國的骨干力量，是黨的中高級領(lǐng)導(dǎo)干部的重要來源。2010年中共中央紀(jì)委、中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，明確縣委各職能部門的職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運行流程、監(jiān)督措施，縣委書記權(quán)力運行的邊界日益清晰?！饵h章》規(guī)定，縣委書記是黨的縣級地方組織（委員會）負(fù)責(zé)人，任期為五年?？h委書記的職責(zé)是：堅持黨的基本路線，貫徹執(zhí)行黨的方針、政策；把握好正確的政治方向；善于團結(jié)好委員會中一班人；抓好黨風(fēng)建設(shè)，督促、檢查黨的各項工作等；縣委書記同時還是黨的縣級委員會委員和常委，各級黨組織的書記和委員之間是平等的同志關(guān)系，重大問題由委員會通過表決決定。《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》明確指出，黨委書記主持黨的地方委員會全面工作，組織常委會活動，協(xié)調(diào)常委會委員的工作，對黨委工作負(fù)主要責(zé)任。加強基層黨組織建設(shè)，實行市、縣兩級黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核制度，完善黨建工作考核綜合評價體系，確保黨建各項部署落到實處。因此，縣委書記主要負(fù)責(zé)縣委的全面工作，研究決定本縣發(fā)展的重大問題，對重大事項、重要干部任免、重大項目投資、大額資金使用等有最終決策權(quán)，承擔(dān)縣域決策第一責(zé)任人的職責(zé)。

2.權(quán)力運行的治理色彩日益濃厚。作為縣域治理的最高領(lǐng)導(dǎo)者，縣委書記的權(quán)力運行是一個再決策過程。①王婷：《政策問題建構(gòu)過程中的縣委書記權(quán)力運行分析》，《江蘇社會科學(xué)》2019年第4期。一方面要有效落實中央、省、市等各級黨委的決策，另一方面要因地制宜地再決策，全面協(xié)調(diào)推進縣域治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)權(quán)力運行的承上啟下、上下兼顧?！芭c市級黨委政府相比，縣級黨委政府更接近城鄉(xiāng)基層第一線，經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的矛盾易集中在縣級轄區(qū)內(nèi)爆發(fā)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府相比，縣級黨委政府擁有更多的自主權(quán)力，國家的方針、政策和各項實際工作都通過縣一級進行部署下達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也習(xí)慣按照縣級黨委政府要求開展工作?！雹谮w波：《我國縣委書記治理行為的政治社會學(xué)闡釋——來自中部H省86縣（區(qū)）的樣本分析》，《湖南社會科學(xué)》2016年第6期。因此，縣委書記權(quán)力運行過程必然涉及多元利益主體，這些主體之間的復(fù)雜互動構(gòu)成了縣委書記權(quán)力運行的結(jié)構(gòu)關(guān)系?？h委書記權(quán)力運行過程則可被看作是，各個行動者基于資源的相互依賴與交換構(gòu)建共同的政策目標(biāo)，在此過程中產(chǎn)生優(yōu)勢聯(lián)盟的博弈互動與自由裁量的過程。③R.A.W.Rhodes，“Understanding Governance：Ten Years On，”O(jiān)rganization Studies，vol.28，no.8，2007，pp.1243-1264.作為一個多主體目標(biāo)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程，權(quán)力運行是一個互動的均衡結(jié)果。

縣域傳統(tǒng)倫理關(guān)系的解構(gòu)與新型社會關(guān)系、利益格局的建構(gòu)交織并存，縣域治理必然伴隨著新矛盾新問題，一些潛在風(fēng)險也會浮出水面。經(jīng)濟社會的發(fā)展對縣委書記的治理能力提出了更高要求，在縣域資源互賴性不斷增強的背景下，任何行動者都無法獨立駕馭和控制權(quán)力運行過程，自上而下的動員型、管控型傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)縣域發(fā)展的新格局和縣域百姓的新訴求。只有把縣委書記權(quán)力運行過程置于這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中進行思考，才能動態(tài)地把握縣委書記權(quán)力運行的邏輯關(guān)系；只有在最大限度地吸納縣域各方面利益訴求的同時，縣委書記才能有效地整合、協(xié)調(diào)各種關(guān)系，確?？h域改革能夠在穩(wěn)定的政治環(huán)境中順利實施，從而優(yōu)化治理效能。因此，縣委書記的權(quán)力運行受多元結(jié)構(gòu)要素的影響，各種權(quán)力相互影響，共同作用于縣委書記的權(quán)力運行，權(quán)力運行的治理色彩日益濃厚。

3.權(quán)力運行的制度保障不斷強化。改革開放后，黨對制度建設(shè)的認(rèn)識逐漸深化。鄧小平指出，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！雹茑囆∑剑骸多囆∑轿倪x》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333頁。江澤民強調(diào)，“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中，既立足于做好經(jīng)常性工作，又抓緊解決存在的突出問題?！雹萁瓭擅瘢骸度娼ㄔO(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，《人民日報》2002年11月18日，第1版。這一時期，中國共產(chǎn)黨關(guān)于規(guī)范權(quán)力運行的制度建設(shè)體系日益完善，《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等共同構(gòu)成了監(jiān)督縣委書記權(quán)力運行的比較完備的制度體系，促使縣委書記在制度軌道上行使權(quán)力。例如，在科學(xué)決策方面，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》先后制定了末位表態(tài)制、黨政一把手不直接分管制度等；在考評問責(zé)方面，堅持注重實績、群眾公認(rèn)的原則，形成了黨內(nèi)問責(zé)、紀(jì)檢監(jiān)察問責(zé)、人大問責(zé)、社會問責(zé)多元一體的責(zé)任追究制度；在權(quán)力監(jiān)督方面，構(gòu)建了集上級省（市）級黨委和紀(jì)委部門的監(jiān)督，同級領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督及人大、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)督，群眾和媒體輿論的社會監(jiān)督于一體的權(quán)力監(jiān)督制度體系。

4.權(quán)力運行的效率導(dǎo)向持續(xù)加劇。改革開放后黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，“物質(zhì)享受獲得承認(rèn)，致富能手成為縣域百姓心中的標(biāo)桿”。⑥馬正立：《新常態(tài)下中共縣委書記成長機理研究——基于場域、機制與角色的分析框架》，博士學(xué)位論文，中共中央黨校，2018年，第54頁。在此背景下，縣域發(fā)展GDP的競爭逐漸白熱化。在推動縣域現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)模式很難適應(yīng)集約化、機械化、科技化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系發(fā)展需求，難以和專業(yè)化分工的國際國內(nèi)市場有效對接，所以勞動生產(chǎn)率和市場競爭力都不高?？h委書記既是黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的具體執(zhí)行者，也是縣域發(fā)展的組織者和規(guī)劃者，需要在黨和國家大政方針引導(dǎo)下，結(jié)合縣域發(fā)展實情，抓住改革開放發(fā)展機遇，推動縣域各項改革落到實處。在此過程中，縣委書記權(quán)力運行的效率導(dǎo)向持續(xù)加劇，為此縣委書記積極調(diào)配縣域公共資源以期在短期內(nèi)實現(xiàn)工作效率最大化。權(quán)力運行的效率導(dǎo)向能夠盡快實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)，在短期內(nèi)快速提升縣域GDP，但也可能導(dǎo)致發(fā)展規(guī)劃的短視效應(yīng)，出現(xiàn)“政績工程”“面子工程”等問題，為縣委書記權(quán)力運行帶來潛在風(fēng)險。

（三）新時代縣委書記權(quán)力運行的內(nèi)在邏輯

新時代，中國發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)和機遇。從國際形勢來看，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國將面臨更多逆風(fēng)逆水的外部環(huán)境。從國內(nèi)形勢來看，當(dāng)前中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)發(fā)展仍有差距，發(fā)展不平衡問題依然突出，改革進入攻堅期和深水區(qū)后治理難度增大。習(xí)近平總書記在中央黨?？h委書記研修班的講話中明確提出要做焦裕祿式的縣委書記，始終做到心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒。進入新階段，立足新起點，縣委書記權(quán)力運行呈現(xiàn)出以下特征：

1.強化政治引領(lǐng)和政治標(biāo)準(zhǔn)。隨著世情、國情、黨情發(fā)生深刻變化，黨面臨著執(zhí)政的考驗、改革開放的考驗、市場經(jīng)濟的考驗、外部環(huán)境的考驗等，只有全面從嚴(yán)治黨、構(gòu)建高水平的黨員干部隊伍，才能提高執(zhí)政本領(lǐng)，才能以改革創(chuàng)新的精神推進黨的建設(shè)新的偉大工程。為此，黨的十九大報告要求“堅持正確選人用人導(dǎo)向，匡正選人用人風(fēng)氣，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔重用牢固樹立‘四個意識’和‘四個自信’、堅決維護黨中央權(quán)威、全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?，選優(yōu)配強各級領(lǐng)導(dǎo)班子。注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強干部隊伍適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。，這為縣委書記規(guī)范用權(quán)指明了方向?？h委書記行使權(quán)力要嚴(yán)守政治標(biāo)準(zhǔn)，自覺貫徹黨的路線方針政策，在思想上和行動上始終與黨中央保持高度一致。

2.思想教育、制度建設(shè)與體制改革多管齊下。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨以改革創(chuàng)新的精神加快推進黨的建設(shè)，思想教育、制度建設(shè)與體制改革多管齊下，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力保障，也為縣委書記權(quán)力的規(guī)范化運行指明了方向。在思想教育方面，2013年，圍繞保持和發(fā)展黨的先進性和純潔性，在全黨開展黨的群眾路線教育實踐活動；2015年，針對領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，開展了“三嚴(yán)三實”專題教育活動；2016年，中央在全黨開展“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員”的“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動；2019年，以縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部為重點，在全黨自上而下開展“不忘初心、牢記使命”主題教育活動；2021年，在全黨開展黨史學(xué)習(xí)教育活動，對全體黨員（包括縣委書記）進行了深刻的思想洗禮和黨性鍛煉，為縣委書記權(quán)力的規(guī)范運行提供了思想動力。在制度建設(shè)方面，黨的十八大以來，中共中央先后頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，制定了國家監(jiān)察法，等等。在體制改革方面，深化國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣不同行政層級的監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢察機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對國家公職人員的監(jiān)察全覆蓋。通過這些改革措施，一方面堅持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重的原則，營造了忠誠擔(dān)當(dāng)干事創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍，激發(fā)了縣委書記勇于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的動力；另一方面，為規(guī)范縣委書記的權(quán)力運行、確保縣委書記廉潔用權(quán)提供了思想保障、制度保障和體制保障。

3.權(quán)力運行的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)雜糅交織?！稗D(zhuǎn)型社會中各種傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的與后現(xiàn)代因素雜糅交織，利益格局的重新建構(gòu)與社會關(guān)系的巨大解構(gòu)并存，這一時期尤其需要政府具有強大的調(diào)控能力，最大限度地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，推動各項改革能夠在穩(wěn)定的政治環(huán)境中順利實施，從而比較平穩(wěn)地實現(xiàn)低成本的模式轉(zhuǎn)換。”②王婷：《行政體制改革的中國語境和中國命題》，《江海學(xué)刊》2015年第2期。對縣委書記而言，其權(quán)力運行往往牽涉多重關(guān)系。首先，隨著全面依法治國戰(zhàn)略的提出，縣委書記的法治素養(yǎng)得到提升，尊法學(xué)法守法用法、依法治縣、依法用權(quán)的理性思維和法治意識得到強化，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力不斷增強。其次，傳統(tǒng)社會家國同構(gòu)的宗法倫理關(guān)系依然存在，世代相傳的文化基因和心理結(jié)構(gòu)仍影響著縣委書記的權(quán)力行使，這種倫理關(guān)系既可能成為縣委書記順利推進工作的助力，也可能成為縣委書記的行為掣肘。再者，由于權(quán)力高度集中，縣委書記在縣域事務(wù)的管理方面掌握了大量資源，如果缺乏有效的監(jiān)督制約，其可能按照個人意志和感情處理公共事務(wù)。最后，隨著市場經(jīng)濟深入推進，利益主體對自身利益的追求日益強烈，理性經(jīng)濟人模式與實用主義、功利主義、消費主義文化等逐漸興起，縣委書記在行使權(quán)力的過程中，如果受這種經(jīng)濟文化影響，通常極易滋生權(quán)力腐敗?？梢姡h委書記權(quán)力運行過程中，法治關(guān)系、倫理關(guān)系、政治關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系雜糅交織，往往構(gòu)建了較為復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

系統(tǒng)考察中華人民共和國成立以來、改革開放時期以及新時代不同歷史情境下縣委書記權(quán)力運行的基本特征可以發(fā)現(xiàn)，縣委書記的權(quán)力運行在不同發(fā)展情境中表現(xiàn)出不同的內(nèi)在邏輯，縣委書記權(quán)力運行的過程內(nèi)嵌于縣域政治、經(jīng)濟、文化、社會情境之中，不同階段縣委書記權(quán)力運行過程受縣域各方面情境的綜合性影響，可以說，縣委書記權(quán)力運行過程的重要動力之一源自這種復(fù)雜的縣域情境。因此，研究縣域情境，有助于我們多層次地考察在不斷變化的縣域情境中縣委書記權(quán)力運行過程對縣域情境壓力做出反應(yīng)的條件和本質(zhì)，進而揭示縣域情境在縣委書記權(quán)力運行中的影響機理。

四、優(yōu)化縣委書記權(quán)力運行的縣域情境

縣委書記作為縣級治理的“一把手”，其權(quán)力高度集中的背后也蘊含著一系列潛在的風(fēng)險，如何有效防控這些風(fēng)險，需要準(zhǔn)確把握風(fēng)險的重要屬性——風(fēng)險實質(zhì)上是蘊含時間跨度的預(yù)判。面對時間分離可能產(chǎn)生的損失，人們采取預(yù)防性措施和制度化的手段加以防控，使可能產(chǎn)生的損失最小化。而此類風(fēng)險感知和風(fēng)險防控行為，則內(nèi)嵌于特定的情境之中，而這些情境要素會作用于人們的風(fēng)險感知和行為選擇。對縣委書記而言，縣域情境對其權(quán)力運行的影響更為明顯?？h域社會本身是一個熟人社會，各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)縱橫交織，直接或間接地作用于縣委書記權(quán)力運行。因此，有效防控縣委書記權(quán)力運行中的潛在風(fēng)險，需要健全完善多元協(xié)同機制，不斷優(yōu)化縣委書記權(quán)力運行的縣域情境。

（一）夯實政治責(zé)任落實機制

在中國政治組織架構(gòu)中，縣處于承上啟下的政治情境中。“不僅國家的大政方針要通過縣一級加以貫徹，而且縣要根據(jù)地方情況作出決定。縣可以說是整個國家政治運作的樞紐，只有通過縣，治理國家的機器才可以運轉(zhuǎn)起來”。①徐勇：《“接點政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2009第11期?？h級黨委是黨在基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，構(gòu)成了黨執(zhí)政大廈的穩(wěn)固地基，而縣委書記則是縣域治理的“一把手”，其崗位具有“地位特殊作用大、職級不高權(quán)力大、總攬全局責(zé)任大、貼近基層影響大、自我期許壓力大等特征”。②張明軍、陳朋：《縣委書記權(quán)力腐敗的影響因素分析：基于政治生態(tài)的研判視角》，《理論探討》2018年第1期。因此，優(yōu)化縣委書記權(quán)力運行的縣域情境，首要的就是夯實政治責(zé)任落實機制，始終堅持“講政治”的首要原則?？h委書記在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，不折不扣地貫徹黨的路線方針政策，使中央的大政方針在縣域治理中落地生根。同時，縣委書記要勇于擔(dān)當(dāng)作為，夯實政治責(zé)任，及時回應(yīng)縣域百姓的訴求和期盼，不斷提升縣域人民群眾的幸福感和滿意度，以實際行動帶頭捍衛(wèi)“兩個確立”、踐行“兩個維護”、增強“四種意識”。具體而言，一是要加強理想信念教育，根據(jù)縣委書記的工作特點，進行有針對性的、多元化、常態(tài)化的教育培訓(xùn)，使縣委書記樹立正確的是非觀、義利觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀，把穩(wěn)思想‘主心骨’”。二是要推動黨內(nèi)組織生活制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，充分發(fā)揮縣域黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，為夯實政治責(zé)任落實機制、優(yōu)化縣域政治情境奠定堅實基礎(chǔ)。三是要突出黨建實績考核，通過完善考核評價、巡視巡察等多元途徑，嚴(yán)格落實黨建工作責(zé)任，以縣域高質(zhì)量黨建引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）完善推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展機制

習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化?！雹佟吨袊伯a(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，北京：人民出版社，2020年，第6頁。因此，“我們要增強機遇意識、風(fēng)險意識，準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，勇于開頂風(fēng)船，善于化危為機，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步?！雹诹?xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第4卷，北京：外文出版社，2022年，第122頁。縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)所在。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，縣域經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著成就，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、組織化水平不高，經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在。特別是“十四五”時期，中國進入新發(fā)展階段后，面對世界整體經(jīng)濟形勢動蕩變革和新冠肺炎疫情全球大流行的交織影響，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)更加迫切。為此，要全面貫徹落實疫情要防住、經(jīng)濟要穩(wěn)住、發(fā)展要安全的要求，堅持統(tǒng)籌縣域疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷優(yōu)化縣域經(jīng)濟環(huán)境，有效防控縣委書記權(quán)力運行的潛在風(fēng)險。在2020年7月召開的企業(yè)家座談會上，習(xí)近平總書記明確指出，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要光明磊落同企業(yè)交往，了解企業(yè)家所思所想、所困所惑，涉企政策制定要多聽企業(yè)家意見和建議，同時要堅決防止權(quán)錢交易、商業(yè)賄賂等問題損害政商關(guān)系和營商環(huán)境。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。政府是市場規(guī)則的制定者，也是市場公平的維護者，要更多提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”③習(xí)近平：《在企業(yè)家座談會上的講話》，《人民日報》2020年7月22日，第2版。，為構(gòu)建親清政商關(guān)系、營造良好的營商環(huán)境指明了方向。首先，全面深化“放管服”改革，強化“權(quán)責(zé)清單”制度的建設(shè)和執(zhí)行，通過權(quán)力清單，保障縣域領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范用權(quán)，通過責(zé)任清單，推動縣域領(lǐng)導(dǎo)干部積極為企業(yè)服務(wù)。其次，保障企業(yè)合法權(quán)益，充分激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。最后，營造良好的法治環(huán)境，為推進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、深化改革進程、規(guī)范縣委書記的權(quán)力運行奠定堅實的法治保障。

（三）理順利益關(guān)系協(xié)調(diào)機制

黨的十九大報告明確提出，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而“城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分仍是社會主要矛盾的集中體現(xiàn)?！雹芰?xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第4卷，第194頁。特別是城鎮(zhèn)化進程中勞資糾紛、執(zhí)法不當(dāng)、征地拆遷、環(huán)境污染、醫(yī)患糾紛等不同類型社會問題的涌現(xiàn)，對縣委書記的治理能力提出了更高的要求。面對多元復(fù)雜的縣域社會情境，不僅要暢通縣域群眾的利益訴求表達(dá)機制，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、媒體等重要平臺的表達(dá)作用，而且要規(guī)范縣域群眾的利益表達(dá)程序，為縣域群眾有效表達(dá)自身訴求提供制度保障，更要以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，完善縣域群眾利益保障機制，還要綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，把縣域群眾合理合法的利益訴求解決好。

（四）健全社會主義核心價值觀引領(lǐng)機制

農(nóng)耕文化是縣域社會發(fā)展的精神載體，以血緣地緣為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)人情倫理則是縣域社會聯(lián)系的重要紐帶，而隨著縣域市場經(jīng)濟的發(fā)展，多種文化思潮彼此交織，各種傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的乃至后現(xiàn)代的要素相互作用，共同型塑了縣域社會的文化情境，深深地浸潤著縣委書記的權(quán)力運行，成為影響其權(quán)力運行的重要變量?！丁笆奈濉蔽幕l(fā)展規(guī)劃》指出，“戰(zhàn)勝前進道路上各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，文化是重要力量源泉，必須高揚思想旗幟、強化價值引領(lǐng)”。⑤《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃〉》，2022年8月18日，https://www.mee.gov.cn/zcwj/zyygwj/202208/t20220818_991885.shtml，2022年9月5日。優(yōu)化縣域文化情境，要始終堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進縣域文化資源的整合配置，為縣域發(fā)展提供強大的文化動能。一是要深入挖掘縣域文化的精神實質(zhì)。以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，將其與縣域文化的發(fā)展實際相結(jié)合，挖掘縣域文化的軟實力，激發(fā)文化的凝聚力、創(chuàng)造力、生命力，從而強化人們（包括縣委書記）的風(fēng)險意識、共同體意識和責(zé)任意識，提升應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的精神韌性。二是加強涵養(yǎng)公共道德的制度體系建設(shè)。公共道德建設(shè)是社會主義核心價值觀建設(shè)的重要載體，而對行使公權(quán)力的縣委書記而言，公共道德建設(shè)特別是公共道德制度建設(shè)也是重中之重。雙傳學(xué)認(rèn)為，“制度是培育公共道德的重要保障，在公共道德的涵養(yǎng)中具有根本性、全局性作用。建立科學(xué)的積極的制度，能降低道德風(fēng)險、促進社會生活和公共生活有序發(fā)展?！雹揠p傳學(xué)：《社會轉(zhuǎn)型時期的公共道德建設(shè)》，《中國特色社會主義研究》2016年第3期。這就需要通過加強涵養(yǎng)公共道德的制度體系建設(shè)，發(fā)揮思想教育和制度規(guī)范的雙輪驅(qū)動作用，將自律和他律相結(jié)合，以此提升縣委書記的道德建設(shè)水平，強化縣委書記的道德自覺意識。三是要充分利用縣域廣播、電視、音像、電影、出版、報紙、雜志、網(wǎng)站等不同媒介形態(tài)，發(fā)揮全媒體時代中輿論的正向引導(dǎo)作用，從而營造干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的濃厚氛圍。

結(jié)語

從權(quán)力系統(tǒng)本身來看，縣委書記的權(quán)力運行涉及多重政治關(guān)系，具有高度復(fù)雜性，而這種權(quán)力系統(tǒng)的特質(zhì)會受情境的系統(tǒng)影響，情境性也成為其復(fù)雜性的一個組成部分。具體而言，縣委書記的權(quán)力運行過程內(nèi)嵌于具體的、歷史的、現(xiàn)實的縣域情境之中。中華人民共和國成立初期縣委書記權(quán)力運行呈現(xiàn)出政治關(guān)系的整合性、政治行為的動員性、政治規(guī)范的引導(dǎo)性三個方面的特征；改革開放時期縣委書記權(quán)力運行的基本邊界漸趨清晰，治理色彩日益濃厚，制度保障不斷強化，效率導(dǎo)向持續(xù)加??；新時代縣委書記權(quán)力運行的特征表現(xiàn)為強化政治引領(lǐng)、政治標(biāo)準(zhǔn)，思想教育、制度建設(shè)與體制改革多管齊下，權(quán)力運行的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)雜糅交織。縣委書記的權(quán)力運行在不同發(fā)展情境中表現(xiàn)出不同特征的內(nèi)在邏輯，情境是影響權(quán)力運行的重要因素。與此同時，情境也是有效防控風(fēng)險的重要變量。風(fēng)險蘊含時間跨度的預(yù)判，面對時間分離可能產(chǎn)生的損失，人們采取預(yù)防性的措施和制度化的手段加以防控，使之可能產(chǎn)生的損失最小化，而這種風(fēng)險感知和風(fēng)險防控行為，則內(nèi)嵌于特定的情境中，這些情境要素會作用于人們的風(fēng)險感知和行為選擇。綜合這兩方面因素，本文將情境性分析思路納入對縣委書記權(quán)力運行的研究，提出優(yōu)化縣委書記權(quán)力運行的縣域情境，這對規(guī)范縣委書記權(quán)力運行、有效防控權(quán)力運行中的潛在風(fēng)險具有重要意義。通過夯實政治責(zé)任落實機制，完善推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展機制，理順利益關(guān)系協(xié)調(diào)機制，健全社會主義核心價值觀引領(lǐng)機制，可以不斷優(yōu)化縣委書記權(quán)力運行的縣域情境。對情境性要素的系統(tǒng)分析，為準(zhǔn)確把握縣委書記權(quán)力運行的內(nèi)在機理并有效應(yīng)對其潛在風(fēng)險挑戰(zhàn)做出了理論回應(yīng)。