清末礦務(wù)章程施行中的稅制變革及其限度

王淼華

礦業(yè)是社會經(jīng)濟(jì)中重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。晚清時期，在財(cái)政日益支絀的情況下，清政府將發(fā)展礦業(yè)作為提高財(cái)政收入的一項(xiàng)重要措施。甲午戰(zhàn)后，光緒帝曾強(qiáng)調(diào)“開礦為方今最要之圖”，“當(dāng)此國用匱乏，非大興礦務(wù)，別無開源良策”。①中國第一歷史檔案館編：《光緒朝上諭檔》第22冊，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2008年，第40頁。中國的礦業(yè)得到了一定程度的發(fā)展。

甲午戰(zhàn)后，西方列強(qiáng)掀起了侵奪中國礦權(quán)的高潮。為了加強(qiáng)礦業(yè)管理，維護(hù)礦權(quán)，清政府頒布了多部礦務(wù)章程。清末礦務(wù)章程特別是《大清礦務(wù)章程》的頒布，使得中國的礦業(yè)立法向近代轉(zhuǎn)型，因此受到不少好評。從礦章在稅收方面的內(nèi)容來看，礦稅稅率大幅下降，貫徹“完稅免厘”原則，簡化征稅手續(xù)，確實(shí)是一部“良法”。但是，礦章有關(guān)礦稅的制度設(shè)計(jì)很大程度上沒有得到落實(shí)，礦業(yè)稅制變革的實(shí)際效果有限。

學(xué)界對于晚清時期的礦業(yè)政策、礦業(yè)開發(fā)和收回礦權(quán)運(yùn)動等問題都有較為細(xì)致的研究②參見李恩涵：《晚清的收回礦權(quán)運(yùn)動》，臺北：“中研院”近代史研究所，1978年；朱英：《晚清經(jīng)濟(jì)政策與改革措施》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1996年，第97—134頁；傅英主編：《中國礦業(yè)法制史》，北京：中國大地出版社，2001年；張海榮：《擱淺的富國夢——甲午戰(zhàn)后清政府主導(dǎo)的第二輪開礦高潮（1895—1899）》，馬敏主編：《近代史學(xué)刊》第18輯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第99—134頁，等等。，但關(guān)于礦稅的專門研究較少③馬琦、溫春來等對清代的礦課制度做了出色的研究，但對于晚清的礦稅征收沒有涉及，參見馬琦：《實(shí)征、定額與奏銷：清代云南礦稅研究》，《清史研究》2018年第3期；溫春來：《“事例”定稅：清代礦業(yè)稅費(fèi)政策的實(shí)踐機(jī)制》，《學(xué)術(shù)研究》2020年第8期。，對于礦稅的實(shí)際征收過程更是少有涉及。本文先簡介清末礦章頒布之前的礦業(yè)稅制，再對清末礦章有關(guān)礦稅的制度設(shè)計(jì)及其落實(shí)情況進(jìn)行深入探討，借此管窺晚清政府對制度變革的內(nèi)在態(tài)度及其對財(cái)政的管控能力。

一、清末礦章頒布之前的礦業(yè)稅制

清中前期，清政府對礦業(yè)大體上采取聽民開采、官為抽課的政策，即按照礦廠產(chǎn)量的一定比例征收實(shí)物礦課，再折銀報(bào)繳。其中，金、銀礦課的抽稅比例主要為40%；銅、鐵、錫、鉛礦課的抽稅比例主要為20%，此外還有10%、30%等不同的稅率。①《（乾隆）欽定大清會典則例》卷49《戶部·雜賦上》，《文津閣四庫全書（史部·政書類）》第206冊，北京：商務(wù)印書館，2005年影印本，第519—524頁。除正課之外，各地往往還要征收一定比例的附加稅費(fèi)。礦民除按稅率納稅外，剩余產(chǎn)品中的相當(dāng)部分必須由官府收買，而官價往往遠(yuǎn)低于市場價，這就意味著礦民實(shí)際上又向政府出讓了一部分礦利。②溫春來：《“事例”定稅：清代礦業(yè)稅費(fèi)政策的實(shí)踐機(jī)制》。

清政府為了加強(qiáng)對礦產(chǎn)品的管理，規(guī)定了各礦廠每年應(yīng)交納礦稅的固定額度，即定額礦課。定額礦課只是清政府對于管廠官員的考核指標(biāo)，礦民在納稅時還是根據(jù)實(shí)際產(chǎn)量與法定稅率完納礦課，即實(shí)征礦課。③馬琦：《實(shí)征、定額與奏銷：清代云南礦稅研究》。定額礦課的實(shí)施雖然使得礦稅的征收較為簡便，可也容易形成弊端，廣東征收的煤餉就是一個典型例子。廣東官府將抽收的煤窯課稅稱為“煤餉”，廣東督撫雖強(qiáng)調(diào)要“視其產(chǎn)煤之衰旺，定課餉之多寡”④陳大受、蘇昌：《奏為查明廣東省從前試采煤餉未經(jīng)報(bào)部及分別查辦題報(bào)事》，乾隆十六年閏五月初一日，朱批奏折04-01-36-0087-010，中國第一歷史檔案館藏。，即隨煤窯產(chǎn)量的增減而調(diào)整餉額；但實(shí)際上煤餉一旦確定之后，在廣東督撫題請減額之時，往往遭到戶部的駁回，因而很難改變。許多煤商在煤窯衰敗之后，因無法完納定額稅款而遭官府追賠，以致傾家蕩產(chǎn)。⑤《乾隆十九年五月二十八日廣東巡撫鶴年奏》，中國人民大學(xué)清史研究所、檔案系中國政治制度史教研室合編：《清代的礦業(yè)》下冊，北京：中華書局，1983年，第476—477頁。

為了征稅的方便，清政府還在部分礦廠的征稅環(huán)節(jié)直接實(shí)行定額制。其方法主要分為兩種：一是根據(jù)礦丁人數(shù)完納課稅。這主要是在部分金礦中實(shí)行，如乾隆年間新疆烏魯木齊等地開采金礦，按照挖金人數(shù)，每名每月收課金3分。⑥《乾隆四十七年八月初七日明亮奏》，中國人民大學(xué)清史研究所、檔案系中國政治制度史教研室合編：《清代的礦業(yè)》下冊，第523頁。二是在部分鐵礦和煤礦中根據(jù)鐵爐或煤窯數(shù)量完納課稅。例如，乾隆年間廣西鐵礦按照鐵爐數(shù)量納稅，鐵爐1座，納稅銀10兩⑦《乾隆三十五年七月二十四日廣西巡撫陳輝祖奏》，中國人民大學(xué)清史研究所、檔案系中國政治制度史教研室合編：《清代的礦業(yè)》上冊，第56頁。；嘉慶年間吉林省煤礦也按照煤窯數(shù)量納稅，每座年交稅課銀17兩6錢8分。⑧《嘉慶十九年十一月十四日富俊、松寧奏》，中國人民大學(xué)清史研究所、檔案系中國政治制度史教研室合編：《清代的礦業(yè)》下冊，第490頁。

礦課在清代屬于雜賦，在清政府的財(cái)政收入中所占比例很小。如乾隆十八年（1753）清政府歲入銀49，135，493兩，其中礦課收入（有定額者）約為銀84,119兩⑨陳鋒：《清代財(cái)政史》上冊，長沙：湖南人民出版社，2015年，第370—371頁。按：清政府歲入中的實(shí)物收入沒有計(jì)入；礦課中的金礦課66兩折合為銀660兩。，約占當(dāng)年清政府歲入銀0.17%。清政府對于礦產(chǎn)開采有時也會實(shí)行免稅政策。因?yàn)槊禾渴敲耖g日用所需，且單位價值較小，故而有些省份對于煤礦業(yè)實(shí)行免稅政策。如乾隆五年（1740），各省上奏開采煤礦情形，其中江南、江西、浙江、四川等省對于部分地區(qū)的煤礦“例免抽稅”。⑩《高宗實(shí)錄》卷110，乾隆五年二月丁丑，《清實(shí)錄》第10冊，北京：中華書局，1985年影印本，第633頁。

清代晚期，礦業(yè)稅制出現(xiàn)了新的變化。一是礦產(chǎn)品在繳納礦課之后，還需完納厘金及其他捐稅。晚清厘金的征收范圍極廣，各種礦產(chǎn)品自然也在抽厘范圍之內(nèi)。光緒十一年（1885），福建省招商承辦侯官縣石竹山鉛礦章程規(guī)定，礦局應(yīng)按照產(chǎn)量繳納10%的礦課，除本省繳納厘金，若運(yùn)銷出省還需按照各省章程繳納厘金。①《總署收戶部文附奏折·咨送核議閩省開辦鉛礦章程折》，光緒十一年八月二十七日，“中研院”近代史研究所編：《礦務(wù)檔》第5冊，臺北：“中研院”近代史研究所，1960年，第2963—2964頁。光緒十三年（1887），云南臨安府蒙自縣個舊錫廠實(shí)行按票販運(yùn)的政策，每票準(zhǔn)賣錫2500斤，每錫一票照章抽課銀11兩，解司庫撥放兵餉；厘金銀16兩，解厘金局；臨安八屬膏火銀1兩6錢，分解臨安八屬，作辦理學(xué)堂經(jīng)費(fèi)；票費(fèi)銀4兩，分解各署作辦公費(fèi)。②《云南全省財(cái)政說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第9卷，武漢：湖北人民出版社，2015年，第111頁。

厘金甚至成為部分礦產(chǎn)品的主要稅收形式。因煤礦業(yè)為晚清礦業(yè)開發(fā)的重點(diǎn)，煤炭厘金的征收也較為普遍。清中前期，部分省份對煤炭采取了免稅的政策，至晚清卻開始征收煤厘。例如湖南對于土煤向不征稅，但至遲在同治四年（1865）已征收煤炭厘金。③但湘良等纂：《湖南厘務(wù)匯纂》卷6《議抽協(xié)餉章程并開支成數(shù)詳》，同治四年十月，《中國方志叢書·華中地方》第1260號，臺北：成文出版社有限公司，2017年，第866頁。又如，江西原先并未征收煤稅，但至遲光緒七年（1881）在臨江府屬之樟樹鎮(zhèn)抽收煤厘。④《德宗實(shí)錄》卷132，光緒七年七月庚辰，《清實(shí)錄》第53冊，第907頁?？梢姡糠质》莸拿豪宄蔀橐环N類似于礦課的獨(dú)立稅種。事實(shí)上，部分地區(qū)的煤厘確實(shí)由傳統(tǒng)的礦課轉(zhuǎn)化而來。如光緒六年（1880）吉林將軍銘安因經(jīng)費(fèi)支絀，奏準(zhǔn)招商試開石牌嶺等五處煤窯，“并酌改舊有煤窯從前課章，一律派員稽查，抽收厘稅”。⑤《（光緒）欽定大清會典事例》卷951《工部·開采煤窯》，《續(xù)修四庫全書（史部·政書類）》第811冊，上海：上海古籍出版社，2002年影印本，第456—457頁。由此，吉林的煤窯課稅轉(zhuǎn)化為煤厘。

其次，清政府對新式煤礦企業(yè)采取了出口稅取代厘金的優(yōu)惠政策。中國近代最早的新式煤礦是同治十三年（1874）開始籌辦的臺灣基隆煤礦，當(dāng)時外國煤進(jìn)口，每噸稅銀5分，土煤出口每百斤稅銀4分，合1噸計(jì)之，應(yīng)稅銀6錢7分2厘。經(jīng)沈葆楨奏請，臺煤的出口稅減為每噸納銀1錢。⑥《同治十三年八月二十六日總理各國事務(wù)奕?等折》；沈葆楨：《臺煤減稅片》，同治十三年十二月初五日，中國史學(xué)會主編：《中國近代史資料叢刊·洋務(wù)運(yùn)動》第7冊，上海：上海人民出版社、上海書店出版社，2000年，第67—69頁。此后創(chuàng)辦的新式煤礦的煤稅大多由地方督撫奏請?jiān)张_灣基隆煤礦的成案辦理，如光緒初年盛宣懷前往湖北廣濟(jì)等地開采煤礦，其煤稅援照臺灣成例，每噸為稅銀1錢。⑦《光緒三年三月十七日總理衙門奕?等片》，中國史學(xué)會主編：《中國近代史資料叢刊·洋務(wù)運(yùn)動》第7冊，第104—105頁。事實(shí)上，近代新式煤礦的煤炭出口至國外的極少，絕大部分運(yùn)銷國內(nèi)其他通商口岸，在繳納出口稅之后，只需再完復(fù)進(jìn)口半稅每噸銀5分，就可以免納內(nèi)地厘金。⑧《湖北煤廠試辦章程八條》，光緒元年九月下旬至十月初，陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《盛宣懷檔案資料 第5卷：湖北開采煤鐵總局·荊門礦務(wù)總局》，上海：上海人民出版社，2016年，第26—27頁。

晚清的厘金實(shí)行“遇卡抽厘”的方式，其稅率既高，對于貨物的流通又多有阻礙。近代新式煤礦通過繳納出口稅以取代厘金，有利于減輕其稅負(fù)。光緒二十五年（1899），兩江總督劉坤一派員接辦徐州煤礦，并上奏指出，“徐煤運(yùn)滬，水陸千里，搬運(yùn)維艱，除完正半稅項(xiàng)，再納沿途厘捐，合之運(yùn)費(fèi)，成本已重，抵滬銷售難敵洋煤”，故請求“準(zhǔn)自本年正月起，免予完厘，仍令照章納稅，以維礦務(wù)”。⑨《徐州礦煤請免完厘片》，光緒二十五年二月初八日，中國科學(xué)院歷史研究所編著：《劉坤一遺集》第3冊，北京：中華書局，1959年，第1114頁?？梢姡巴甓惷饫濉笔乔逭畬率矫旱V施行的稅收優(yōu)惠政策。

總而言之，至清末礦章頒布之前，清政府通過礦課制度控制礦產(chǎn)品，礦課仍然是礦產(chǎn)品惟一法定的“正稅”，不過增加了厘金及其他捐稅。此外，近代新式煤礦企業(yè)享受以出口稅取代厘金的稅收優(yōu)惠政策。

二、清末礦章關(guān)于礦稅的制度設(shè)計(jì)及其推行

甲午戰(zhàn)后，西方列強(qiáng)掀起了侵奪中國礦權(quán)的高潮。為了加強(qiáng)礦業(yè)管理以維護(hù)礦權(quán)，光緒二十四年（1898）清廷頒布《礦務(wù)鐵路公共章程》，該章程較為簡單，對于礦稅的稅率沒有具體規(guī)定。光緒二十八年（1902），清廷頒布《礦務(wù)章程》，光緒三十年（1904）頒布《礦務(wù)暫行章程》，光緒三十三年（1907）頒布由湖廣總督張之洞參照歐美國家礦業(yè)法規(guī)編撰的《大清礦務(wù)章程》，并定于次年二月十三日施行。各章程規(guī)定了各種礦產(chǎn)應(yīng)繳納的出井稅稅率，礦產(chǎn)品如對外銷售還需按照海關(guān)稅則繳納出口稅。清政府在短短幾年之內(nèi)多次修改礦章，主要原因在于列強(qiáng)的壓力。庚子之后清政府開始與列強(qiáng)進(jìn)行商約談判，英美等國要求中國必須修改礦章，清政府被迫答應(yīng)參照英美等國的礦業(yè)法規(guī)，對現(xiàn)行礦務(wù)章程進(jìn)行修訂。①參見李恩涵：《晚清的收回礦權(quán)運(yùn)動》，第17—20頁。

清末礦章關(guān)于礦稅的規(guī)定，貫徹了兩個重要原則。一是“減稅保權(quán)”，正如張之洞所說，“中國今日定章……于礦界年租、礦產(chǎn)出井稅，均予量從輕減，明示我重權(quán)輕利，庶洋商均愿就我范圍，不撓法紀(jì)”。②《進(jìn)呈擬訂礦務(wù)章程折》，光緒三十一年十一月二十八日，苑書義、孫華峰、李秉新主編：《張之洞全集》第3冊，石家莊：河北人民出版社，1998年，第1686—1688頁。清末幾部礦章規(guī)定的礦產(chǎn)出井稅稅率大幅下降，現(xiàn)將各部礦章規(guī)定的部分礦產(chǎn)的出井稅稅率制成表1。二是“完稅免厘”，這表現(xiàn)在用出口稅取代礦產(chǎn)品流通中征收的厘金及其他捐稅。如1904年《礦務(wù)暫行章程》第35條規(guī)定：“礦產(chǎn)出口關(guān)稅，仍照稅關(guān)章程征收，納此稅后，其內(nèi)地厘卡，概不重征。此項(xiàng)稅款，應(yīng)由稅關(guān)另儲，聽候撥用?！雹邸渡滩孔嗾鄹降V務(wù)暫行章程》，光緒三十年二月初一日，“中研院”近代史研究所編：《礦務(wù)檔》第1冊，第109頁。

表1 清末礦章規(guī)定的部分礦產(chǎn)出井稅稅率表

清末礦章的施行意味著礦業(yè)稅制的變革，即用出井稅與出口稅取代此前的礦課、厘金及其他捐稅。下文考察礦章中關(guān)于礦稅的規(guī)定的落實(shí)情況：一出井稅是否能夠取代礦課以及未征礦課的煤炭產(chǎn)地厘金；二是礦產(chǎn)品遵章完稅之后，是否能夠免除厘金及其他捐稅。在史料的應(yīng)用上，本文較多地利用了清末各省編制的財(cái)政說明書。宣統(tǒng)元年（1909）清政府為了編制預(yù)算，下令各省編制財(cái)政說明書，大多數(shù)省份于次年編制完成④陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第1卷，“前言”，第8頁。，正可借以考察礦稅征收情況。

清末礦章頒布之后，出井稅首先在外資（包括中外合資）礦業(yè)中得到推行。光緒二十九年（1903），直隸當(dāng)局與英資控制的開平煤礦重定稅則，按照每噸煤收稅銀1錢的稅率征收出井稅，此后開辦的臨城煤礦和井陘煤礦也相繼征收了出井稅。⑤《直隸財(cái)政說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第2卷，第73頁。清末礦章規(guī)定的礦稅稅率已大幅下降，而外資礦業(yè)還能取得更為優(yōu)惠的條件。宣統(tǒng)三年（1911）日資控制的奉天撫順、煙臺兩煤礦與中方達(dá)成協(xié)議，規(guī)定出井稅稅率為5%，并對出井煤價作出如下規(guī)定：每日出煤在三千噸以內(nèi)時，每噸煤價定為庫平銀1兩；出煤超過三千噸，則定為日本金幣1元。⑥《外務(wù)部收東三省總督文附清折·咨呈與日員議結(jié)撫順煙臺煤礦細(xì)規(guī)暨礦圖請備案》，宣統(tǒng)三年五月初二日，“中研院”近代史研究所編：《礦務(wù)檔》第6冊，第3768頁。換言之，每噸煤只需納稅庫平銀0.05兩或者日本金幣0.05元，這遠(yuǎn)低于《大清礦務(wù)章程》每噸煤納稅銀1錢即0.1兩的規(guī)定。

出井稅在華資自辦的新式礦業(yè)中也得到了推行。如前所述，清政府此前對于新式煤礦企業(yè)已實(shí)行了以出口稅取代厘金的優(yōu)惠政策，此時只是加以推廣而已。華資自辦的新式礦業(yè)大多為官辦或者官督商辦企業(yè)，如直隸的灤州煤礦。灤州煤礦是直隸總督袁世凱于光緒三十三年開辦的，采用官督商辦的方式，因而享有一系列的特權(quán)，在稅收方面，仿照開平煤礦的成例每噸煤繳納出井稅銀1錢。①李恩涵：《晚清的收回礦權(quán)運(yùn)動》，第120—121頁。此外，在收回礦權(quán)運(yùn)動之后，許多省份的紳商在官府的支持下，成立了享有眾多特權(quán)的礦務(wù)公司，如湖南的全省礦務(wù)公司、山西的保晉礦務(wù)公司等，這些礦務(wù)公司在稅收方面均享有一系列的優(yōu)惠政策。

晚清政府對于新開發(fā)的礦種也實(shí)行了優(yōu)惠的稅收政策，典型的例子是湖南的銻礦。光緒二十二年（1896），湖南巡撫陳寶箴上任之后大力發(fā)展礦業(yè)，奏請減免湖南所產(chǎn)各種礦產(chǎn)品的稅厘。因湖南所產(chǎn)各種礦砂主要銷往湖北，湖北省方面認(rèn)為，其“皆系新經(jīng)創(chuàng)辦所出，期開風(fēng)氣而裕利源”，但煤、鐵、硝磺等都是原有之物，“與創(chuàng)辦之各種礦砂不同”，故而只同意暫免湖南礦砂和焦炭的稅厘。②《咨南撫院湘省官煤并鐵料、硝、磺仍請分別完厘》，光緒二十五年十二月初三日，苑書義、孫華峰、李秉新主編：《張之洞全集》第5冊，石家莊：河北人民出版社，1998年，第3927—3929頁。光緒三十四年（1908）因上海、漢口等地的銻價下跌，湖南巡撫在礦商的請求下，咨請中央各部對生銻、銻砂的出口稅的估本銀予以下調(diào)，同時遵照新礦章，對銻砂征收3%的出井稅。③《外務(wù)部收湖南巡撫岑春蓂文·湘省銻砂出口估本酌減出井稅亦查照新章值百抽三》，光緒三十四年五月初七日，“中研院”近代史研究所編：《礦務(wù)檔》第4冊，第2489—2490頁。宣統(tǒng)元年，湖南征收銻、鉛等金屬礦的出井稅共計(jì)庫平銀21，450余兩。④《湖南全省財(cái)政款目說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第6卷，第508頁。

有些省份對于新開的以土法開采的礦務(wù)企業(yè)也改征出井稅，廣東省對陽山、仁化二縣的煤礦即照礦章征收了出井稅，宣統(tǒng)元年共收稅銀約689兩。⑤《廣東財(cái)政說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第7卷，第184頁。安徽也對煤礦征收出井稅，光緒三十四年共收稅錢1832千余文，約合銀一千多兩。該稅款遵章一半解農(nóng)工商部，一半仍留本省。⑥《安徽財(cái)政沿革利弊說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第6卷，第66頁。有些省份甚至對新開的礦務(wù)企業(yè)采取了免稅的政策。如，廣西省由巡撫張鳴岐奏準(zhǔn)免繳礦稅五年，惟開辦在前已著成效者，仍照章征收。⑦《廣西全省財(cái)政說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第8卷，第310頁。

需要說明的是，清政府對于礦業(yè)發(fā)展固然采取了支持的政策，但力度有限，真正能夠得到稅收優(yōu)惠的大多是官辦或者官督商辦企業(yè)，如對部分礦業(yè)實(shí)行了免稅政策的湖南和廣西兩省，不但有許多官礦，而且官府壟斷了全省礦砂的收購和銷售（詳后文），故而真正獲益的還是官府。能夠惠及民辦礦務(wù)企業(yè)的礦稅改革涉及的稅額一般都很小，如安徽的煤礦改征出井稅，其稅額只有銀一千多兩。

三、礦課制度的保留與礦業(yè)統(tǒng)制的產(chǎn)生

清末礦章頒布之后，清政府出于控制礦產(chǎn)品的目的保留了傳統(tǒng)礦課制度。溫春來的研究指出，清政府通過直接課稅、低價強(qiáng)制收買稅后產(chǎn)品的礦課制度，壟斷了稀缺性的礦產(chǎn)品，其本質(zhì)是朝廷指令的內(nèi)部物資調(diào)撥，而非市場交易。⑧溫春來：《事例原則：清代國家治理的一種模式》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2021年第2期。清末礦章規(guī)定的礦產(chǎn)出井稅稅率遠(yuǎn)低于之前礦課的稅率，更為關(guān)鍵的是礦章沒有由政府收購礦產(chǎn)品的規(guī)定，這不利于清政府對礦產(chǎn)品的控制。

晚清時期，清廷和地方督撫雖然大體上都支持發(fā)展礦業(yè)，但其目的是提高財(cái)政收入，故而并未放松對礦產(chǎn)品的控制。朱英的研究指出，甲午戰(zhàn)后清政府并未放棄對礦業(yè)的控制，仍然直接統(tǒng)制了一些重要的煤礦和金屬礦。⑨朱英：《晚清經(jīng)濟(jì)政策與改革措施》，第118—119頁。張海榮發(fā)現(xiàn)，甲午戰(zhàn)后各地督撫或出于行政管理的考慮，或急于壟斷利源，對于礦業(yè)開發(fā)依然傾向于“官辦”或“官督商辦”，即使有著開明之稱的張之洞、劉坤一和陳寶箴也不例外。⑩張海榮：《擱淺的富國夢——甲午戰(zhàn)后清政府主導(dǎo)的第二輪開礦高潮（1895—1899）》，馬敏主編：《近代史學(xué)刊》第18輯，第105頁。正因?yàn)槿绱耍迥┑V章頒布后，礦課制度在清廷與地方督撫的“合謀”下原封不動地保留下來。

礦課制度的保留對于清政府具有重要的財(cái)政意義。清政府征收的名義上的礦課收入不是很多，但是通過低價強(qiáng)制收買稅后產(chǎn)品所得的收益卻是難以估量的。典型的例子是云南的銅課。云南的銅礦業(yè)在清中前期極為興盛，經(jīng)歷咸同戰(zhàn)亂之后就大為衰敗了。戰(zhàn)亂平息之后，因滇銅關(guān)系到銅錢鼓鑄，清政府致力于恢復(fù)云南的銅礦業(yè)，其措施之一就是暫免正課。可經(jīng)過多番努力，云南的銅礦業(yè)仍無起色，以致每年額辦京銅一百萬斤的任務(wù)都難以完成。從稅收方面的原因來看，主要在于官府低價購買全部余銅的政策使得礦民無利可圖。云南的銅課向例為“每百斤征課十斤，耗銅四斤二兩，余銅歸官收買”。官價本遠(yuǎn)低于市場價，再經(jīng)過官員的勒索，最后每銅百斤礦民能夠得到的價銀只有四五兩，而云南省內(nèi)銅的市場價是每百斤值銀十余兩，鄰省則二十余兩。①《光緒八年十二月十八日云貴總督岑毓英等奏》，中國史學(xué)會主編：《中國近代史資料叢刊·洋務(wù)運(yùn)動》第7冊，第13—14頁。在實(shí)行暫免正課政策之后，礦民仍然難以獲利。礦民寧愿繳納正課銅十斤，以獲得余銅十斤的自由銷售權(quán)。②《光緒十四年四月十日督辦云南礦務(wù)唐炯奏》，中國史學(xué)會主編：《中國近代史資料叢刊·洋務(wù)運(yùn)動》第7冊，第33—34頁?？梢?，官府雖然免去了正課，但通過低價強(qiáng)制購買全部余銅仍然獲得了大部分的礦利。

清末云南的銅產(chǎn)量一直無法滿足清政府的需求，1905年初工部與戶部因鑄錢所需銅材不足，要求云南省“從速加工開采，每年除定額外，須添解五百萬斤，以資利用”。③《催解銅鉛》，《申報(bào)》1905年2月12日，第4版。因此，云南官府對于銅產(chǎn)品一直實(shí)行全部由官收買的政策，1911年初有報(bào)道稱，“云南產(chǎn)銅極旺，惟每年例解京銅甚富，額數(shù)所限，不準(zhǔn)民間私賣，凡有銅礦均須由官收買”。④《札飭滇銅一律弛禁》，《申報(bào)》1911年1月15日，第1張后幅第4版?？梢姡V課制度之所以得以保留，主要在于清政府的需要。

礦課制度在清末的金、銀等貴金屬礦中也普遍保留。例如吉林的金礦稅則為，三姓金礦以重量計(jì)算，凡出金1兩，官取十分之三；萬鹿溝、五虎林兩處則按人抽稅，每礦丁1名，每月納金4分。⑤《吉林全省財(cái)政說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第1卷，第560頁。清末各?。▍^(qū)）中，礦課收入較多的是熱河和庫倫。宣統(tǒng)元年，熱河的金銀礦課總共收稅銀13，256兩有零，煤窯課稅收入為25，818兩有零。⑥《熱河都統(tǒng)誠勛奏報(bào)征收熱河金銀礦課并煤窯抽分收支數(shù)目事》，宣統(tǒng)二年十二月十三日，錄副奏折03-9648-035，中國第一歷史檔案館藏。清末庫倫的金礦課收入頗為旺盛，宣統(tǒng)二年（1910）共收稅銀達(dá)48萬兩之多。⑦《庫倫添練新軍之為難》，《申報(bào)》1911年9月16日，第1張后幅第2版。

清末礦章頒布之后，清政府沒有正式宣布廢除礦課制度，因此有些省份甚至保留了經(jīng)濟(jì)意義不大的煤、鐵礦的礦課制度。例如，廣西對于鐵礦按照爐座數(shù)量征稅，至清末僅新寧州還剩鐵爐一座，年征正課銀10兩。⑧《廣西全省財(cái)政說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第8卷，第309頁。再如，廣東對于新開的煤礦征收出井稅，但又保留了傳統(tǒng)的煤餉。如前所述，廣東的煤餉從乾隆初期開征，至清中后期已積弊甚深。廣東的煤餉原額應(yīng)收稅銀4190兩，至清末只有連州及始興、興寧兩縣照額批解，“余均以商人逃亡停采，久無收解”，故而宣統(tǒng)元年實(shí)際征收的煤餉總共只有320余兩。⑨《廣東財(cái)政說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第7卷，第184頁。

清末湖南省在礦課制度的基礎(chǔ)上，對全省礦業(yè)實(shí)行統(tǒng)制。光緒二十二年，湖南巡撫陳寶箴設(shè)立湖南礦務(wù)總局，并頒布《湖南礦務(wù)總局章程》。該章程的要點(diǎn)有：1.礦務(wù)企業(yè)采用“官辦”“官商合辦”“官督商辦”三種模式；2.硝、磺、銻、金等礦概歸官辦；3.各類礦務(wù)企業(yè)所產(chǎn)的礦砂，由總局督理銷售，商民不得私運(yùn)私銷。⑩《奏辦湖南礦務(wù)總局章程》，《時務(wù)報(bào)》第20冊，光緒二十三年二月十一日，第8—10頁。可見，湖南省不但官辦硝、磺、銻、金等礦，而且通過壟斷全省礦砂的收購與銷售，實(shí)現(xiàn)了對礦業(yè)的統(tǒng)制。

清末礦章頒布之后，廣西省卻仍仿照湖南的辦法對全省礦業(yè)實(shí)行統(tǒng)制。光緒三十二年（1906）廣西巡撫林紹年上奏稱，廣西礦產(chǎn)宏富，因銻砂市場銷售暢旺，故擬援照湖南辦法，設(shè)立官銻局，收買銻砂轉(zhuǎn)運(yùn)銷售，并請求暫免出井稅，同時呈上《廣西收運(yùn)官銻試辦章程》。折上，上諭農(nóng)工商部議覆，該部認(rèn)為廣西當(dāng)局所擬章程甚為周詳，同意暫免廣西銻礦的出井稅，但對于章程規(guī)定廣西商民開礦由官銻局核發(fā)開采執(zhí)照一節(jié)，表示有違奏定礦章，要求仍咨部發(fā)給執(zhí)照以符定章。①《農(nóng)工商部會同度支部奏覆廣西提款運(yùn)銻辦礦折》，《南洋官報(bào)》第70冊，光緒三十二年正月二十日，“路礦郵電”，第1—2頁。光緒三十四年廣西巡撫張鳴岐奏準(zhǔn)，在官銻局的基礎(chǔ)上，設(shè)立收買五金礦產(chǎn)局，專收民間采出之五金礦產(chǎn)。②《兩廣總督張人駿廣西巡撫張鳴岐奏為覆陳廣西籌辦礦務(wù)及派員招商情形折》，光緒三十四年五月二十八日，中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第102輯，北京：中華書局，1996年，第123—125頁。如此，廣西官府壟斷了全部礦砂的收購與銷售。

廣西省對全省礦業(yè)實(shí)行統(tǒng)制得到了中央的支持，在某些環(huán)節(jié)的形式上也符合礦章的規(guī)定，但其實(shí)是有違礦章的立法精神的。清末的礦務(wù)章程是參照歐美國家的礦業(yè)法規(guī)制定而成的。礦章在稅收方面規(guī)定礦產(chǎn)品繳納出井出口稅后，不得再加征任何稅厘，其根本目的是保障自由貿(mào)易。農(nóng)工商部要求各省按照礦章征稅，但支持廣西省對礦業(yè)實(shí)行統(tǒng)制，取消自由貿(mào)易，從根本上違背礦章精神，其根據(jù)是皇帝的旨意即皇權(quán)，而不是新頒的礦務(wù)章程。這反映了當(dāng)時絕大多數(shù)的官員還習(xí)慣于官府對礦產(chǎn)品的控制，其實(shí)質(zhì)與當(dāng)時仍廣泛存在的礦課制度是一樣的。這也表明晚清政府仿效歐美國家制定礦業(yè)法規(guī)，只是學(xué)習(xí)其形式。

四、礦產(chǎn)品“完稅免厘”改革的困境

礦章關(guān)于礦產(chǎn)品“完稅免厘”的制度設(shè)計(jì)也難以落實(shí)?！洞笄宓V務(wù)章程》規(guī)定出井稅的一半需上交至農(nóng)工商部，另一半留“充本省餉需”。③《農(nóng)工商部會同外務(wù)部奏遵議礦務(wù)章程折（章程附）》，《東方雜志》第5年第4期，光緒三十四年四月二十五日，“實(shí)業(yè)”，第16頁。出口稅則由中央掌握，如1902年《礦務(wù)章程》對礦產(chǎn)出口稅有如下規(guī)定：“此項(xiàng)出口礦稅，為新增之款，應(yīng)在稅關(guān)另款存儲，聽候撥用。”④《外務(wù)部具奏附礦務(wù)章程》，光緒二十八年二月初八日，“中研院”近代史研究所編：《礦務(wù)檔》第1冊，第88頁。這改變了之前的礦稅分配格局，對各省的影響也不盡相同：礦產(chǎn)品產(chǎn)地省份有一半的出井稅收入，而流通經(jīng)過及銷售所在省份原先的厘金收入則全部取消。這就導(dǎo)致中央與直省之間、省與省之間產(chǎn)生利益糾葛，其前提是晚清時期地方財(cái)政格局的形成。

至清末，清廷對于全國財(cái)稅進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配的解協(xié)餉制度崩潰，清廷不得不以財(cái)政攤派作為調(diào)動省財(cái)政資源的主要手段。清廷將財(cái)政支出總額進(jìn)行分解，根據(jù)各省的財(cái)力狀況加以分?jǐn)?，?qiáng)令各省根據(jù)攤派額進(jìn)行籌解。⑤彭雨新：《清末中央與各省財(cái)政關(guān)系》，見李定一等編：《中國近代史論叢》第2輯第5冊《政治》，臺北：正中書局，1979年，第10頁。財(cái)政攤派加劇了中央與各省之間財(cái)政上的對抗，各省也更加固守本省的利益藩籬。在財(cái)政攤派政策之下，各省為完成攤派任務(wù)，加征了各種名目的苛捐雜稅。甲午戰(zhàn)后，不少省份對礦產(chǎn)品加征了厘金。如光緒二十一年（1895）河南省為了籌款，對煤、鐵、酒等貨物征收厘金，試辦一年后，鐵厘、酒厘因收入僅夠支銷而取消。煤厘的收入較多，除支銷外，總共收稅銀20，300余兩，故而予以保留。⑥《河南巡撫劉樹棠奏請停鐵酒加價及接辦煤厘各情形事》，光緒二十二年十二月二十七日，朱批奏折04-01-25-0574-019，中國第一歷史檔案館藏。

清末礦章頒布之后，中央主管礦政的部門如商部、農(nóng)工商部等積極推動礦產(chǎn)厘金改征出井稅。但是礦章的真正落實(shí)尚需地方督撫來執(zhí)行，正如農(nóng)工商部所說，該部“為礦政總匯之地，而執(zhí)行之權(quán)仍惟各省疆臣是賴”。⑦朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第5冊，北京：中華書局，1958年，總5854頁。清末各省對于將礦產(chǎn)厘金改征出井稅一事并不積極。1904年《礦務(wù)暫行章程》頒布之后，山西的王封山磺礦經(jīng)晉撫批準(zhǔn)開辦并咨行商部立案，但晉撫對于該礦照部定礦章免厘的請求不予批準(zhǔn)，并稱“他項(xiàng)均須繳納厘金，獨(dú)此磺礦照免，恐援案請免者紛紛效尤，于厘務(wù)多有窒礙，應(yīng)仍飭令照章完納（厘金）”。商部為此不得不復(fù)咨晉撫，仍請完稅免厘，以符定章。⑧《晉省磺礦仍請完稅免厘》，《申報(bào)》1905年11月14日，第2版。

清末河南等省份征收的煤炭厘金始終沒有遵章改征出井稅。清末征收煤厘數(shù)額較大的省份有河南、山西、江西和湖南等省。河南征收的煤厘收入約為銀2萬余兩，其用途是支付對外賠款。如光緒三十四年上半年河南的煤厘收入為銀10，085兩，二月和五月各撥付賠款銀5000兩。①《河南巡撫吳重憙奏報(bào)征收煤厘備抵償款銀兩事》，宣統(tǒng)元年二月十五日，朱批奏折04-01-35-0875-032，中國第一歷史檔案館藏。據(jù)《山西財(cái)政說明書》記載，山西征收的煤炭厘金（含煤厘公費(fèi)）為銀78，395兩有零②《山西財(cái)政說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第3卷，第115—116頁。，主要用于支付對外賠款，不容有失。如宣統(tǒng)元年山西官府對于保晉礦務(wù)公司采取了暫免稅厘的優(yōu)惠政策，其他煤商因此也稟請減免稅厘，但晉撫聲稱煤厘系因攤派賠款與籌辦新政而抽，有關(guān)全省大局，不予批準(zhǔn)。③《晉煤運(yùn)直不準(zhǔn)援免稅厘》，《申報(bào)》1909年11月29日，第1張第5版。

江西省對于萍鄉(xiāng)煤礦積極推動由煤厘改征出井稅，對于其他煤礦則堅(jiān)持征收煤炭統(tǒng)稅。萍鄉(xiāng)煤礦是盛宣懷為了解決漢陽鐵廠的燃料問題在江西萍鄉(xiāng)縣開辦的，繳納的煤厘稅率一直很低。由于清末漢陽鐵廠經(jīng)湖廣總督張之洞與盛宣懷多次奏請，故其產(chǎn)品及自開煤礦都可以免納稅厘。④汪敬虞編：《中國近代工業(yè)史資料》第2輯上冊，北京：科學(xué)出版社，2016年，第472—473頁。光緒三十三年正月江西巡撫瑞良致電盛宣懷，強(qiáng)調(diào)萍礦所納煤厘稅率極低，要求根據(jù)部章改征出井稅，以濟(jì)庫儲。⑤《瑞鼎帥來電》，光緒三十三年正月十六日，盛宣懷：《愚齋存稿》下，上海：上海人民出版社，2018年，第1511—1512頁。盛宣懷卻總是拖延，并于十月致電瑞良，請求在光緒三十四年二月十三日即《大清礦務(wù)章程》正式施行之時再遵章完稅，以紓商力。⑥《盛宣懷致瑞良》，光緒三十三年十月十三日，王爾敏、吳倫霓霞主編：《盛宣懷實(shí)業(yè)函電稿》下，香港：香港中文大學(xué)，1993年，第829—830頁。瑞良同意了該請求，但強(qiáng)調(diào)“明年二月新章施行之后……務(wù)請俯念江省籌款為難，準(zhǔn)飭該礦局照章納稅，以符定章而裕稅款。”⑦《南昌瑞撫臺來電（并致農(nóng)工商部）》，光緒三十三年十一月二十五日，盛宣懷檔案SD016306，上海圖書館藏。然萍礦征收出井稅之事還是沒能如期進(jìn)行，直至光緒三十四年六月才正式開辦，每月約收稅銀1000余兩。⑧《江西各項(xiàng)財(cái)政說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第6卷，第150頁。

清末江西厘金改為統(tǒng)稅，煤炭統(tǒng)稅稅率為煤每石納錢25文，光緒三十三年煤炭統(tǒng)稅共收稅銀18，579兩。⑨羅玉東：《中國厘金史》，北京：商務(wù)印書館，2010年，第292—294、566頁。宣統(tǒng)二年江西巡撫馮汝骙就煤礦改征出井稅一事，致電農(nóng)工商部，先是說明萍鄉(xiāng)煤礦出井稅的征收情況，并稱其他煤礦已令勸業(yè)道傅春官等“妥籌議辦，另文詳報(bào)”。⑩《贛省征收萍礦煤稅情形》，《申報(bào)》1910年3月5日，第1張后幅第2版。但這只是官樣文章，江西省并沒有真的打算改征出井稅，因?yàn)榻髅禾拷y(tǒng)稅的稅率高于出井稅稅率，而且改征出井稅之后江西省只能得到稅款的一半，勢必造成稅收的損失。據(jù)1911年8月23日《申報(bào)》報(bào)道，傅春官因奉農(nóng)工商部令，須開辦礦務(wù)學(xué)堂，但無處籌款，故“擬將各屬煤礦一律仿照萍鄉(xiāng)煤礦辦法，抽收出井稅款，以資辦理要公”。《贛省煤礦議收出井稅》，《申報(bào)》1911年8月23日，第1張后幅第4版?？梢?，至1911年8月江西省還沒有將煤炭統(tǒng)稅改征出井稅。傅春官此時欲為此事也不是秉承贛撫的意旨，而是希望借此籌款，完成農(nóng)工商部關(guān)于開辦礦務(wù)學(xué)堂的命令。但傅春官此舉，有違江西省的“全局”利益，恐怕難以得到贛撫的首肯。

如果說江西省對中央要求將礦產(chǎn)厘金改征出井稅一事是表面敷衍的話，湖南省最后則擺明了不遵中央政策。如前所述，清末湖南省對銻、鉛等金屬礦征收了出井稅，但對于煤炭則繼續(xù)征收煤厘。光緒三十三年，湖南官府甚至還對煤厘進(jìn)行加抽，塊煤、煙煤每石均加厘8文。宣統(tǒng)元年，湖南“出口煤厘加抽”共收稅銀13，570余兩?！逗先∝?cái)政款目說明書》，陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第6卷，第515頁。1911年8月，湖南官府將煤炭厘金改為統(tǒng)捐。《煤厘亦改統(tǒng)捐》，《申報(bào)》1911年8月25日，第1張后幅第4版。清末各省的統(tǒng)捐只是簡化了省內(nèi)厘金的征收手續(xù)，厘金的性質(zhì)不變。在清廷頒布礦章已十多年，中央對于礦產(chǎn)厘金改征出井稅一事也是三令五申的情勢下，湖南省竟然還自行其是，將煤炭厘金改成統(tǒng)捐。難怪清末有外國人會覺得，中國21個行省儼然21個“國”，處于半獨(dú)立形態(tài)。參見劉增合：《由脫序到整合：清末外省財(cái)政機(jī)構(gòu)的變動》，《近代史研究》2008年第5期，第57頁。

前面所述各省為了固守利益，不遵礦章將礦產(chǎn)厘金改征出井稅，直隸卻在征收出井稅后，截留了本應(yīng)上解農(nóng)工商部的稅款。清末直隸已經(jīng)征收了出井稅，按照礦章應(yīng)該將稅款的一半上解農(nóng)工商部。宣統(tǒng)元年十二月，農(nóng)工商部收到直隸上解的阜平縣等處煤礦稅銀145兩有零，但該部認(rèn)為直隸礦稅的大宗收入是開平等新式煤礦所繳稅款，故而發(fā)文催促直隸盡快將稅款遵章上解。宣統(tǒng)二年津海關(guān)道為此向直隸總督報(bào)告稱，開平等處煤礦每年收稅銀約為四五萬兩，該項(xiàng)稅款須支付學(xué)堂經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)新政開支，若是照章上解一半，將會入不敷出。報(bào)告最后稱，“部中需款甚殷，酌解一次，自當(dāng)勉為其難”，若是要照章每年都上繳稅款則萬難辦到。直隸總督批示道，“開平等礦煤稅備撥學(xué)費(fèi)各項(xiàng)要需，自應(yīng)籌顧，惟疊準(zhǔn)農(nóng)工商部函咨需款甚殷，應(yīng)由該道籌撥銀八千兩，勉解一次”。①《津海關(guān)道詳開平等處煤稅均有指款礙難解部請示遵文并批》，《北洋官報(bào)》第2379冊，宣統(tǒng)二年二月二十日，第8頁。我們看到，直隸對于各州縣征收的小額煤稅是遵章上解農(nóng)工商部的，但是對于開平等礦的大額稅款則不肯上交，最后只象征性地上解了一次稅款。

那么，礦產(chǎn)品遵章完稅后，能否免除厘金呢？事實(shí)上，1904年《礦務(wù)暫行章程》頒布之后，有些省份不遵礦章對已完出井稅與出口稅的礦產(chǎn)品繼續(xù)加征稅厘。例如，山東嶧縣中興煤礦的煤炭在山東遵章完稅后銷往江蘇，該省督撫據(jù)寧、蘇、滬各厘局稟請，對嶧煤征收每噸1錢的落地厘金，其銷量因而大減。商部為此上奏稱，“各省所收厘稅，未盡遵照定章，往往于出井出口兩項(xiàng)外，藉詞加征”，并請求下旨飭令各省“不得于奏定章程完納出井出口稅外別有征收”。②朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第5冊，總5450—5451頁。該折奉旨允準(zhǔn)后，商部即分咨各省，聲稱“本部意在聲明定章，提倡礦政，俾礦稅咸歸一律”。③《商部咨江督文（為征收礦稅事）》，《時報(bào)》1906年5月25日，第3版?？墒切Ч匀挥邢?。

在禁止各省對已遵章完稅的礦產(chǎn)品加征稅厘的過程中，中央與直省以及省與省之間存在著利益糾葛。礦產(chǎn)品在產(chǎn)地省份繳納出井稅與出口稅，其稅款由中央與該省分享，禁止其他省份加征稅厘，有利于該項(xiàng)礦產(chǎn)品的銷售，也會增加礦稅收入。與之相反，礦產(chǎn)品流通經(jīng)過及銷售所在省份在此項(xiàng)稅制變革中只會損失稅收，因而消極抵制。光緒三十四年安徽歙縣煤礦在遵章完稅后，運(yùn)銷江蘇、浙江等省，經(jīng)過關(guān)卡仍然節(jié)次重征。該礦因此稟請安徽巡撫咨行江浙等省，要求遵照部頒礦章，概不重征，以紓商力。④《請免礦稅重征》，《申報(bào)》1908年11月5日，第2張第4版。宣統(tǒng)二年直隸臨城煤礦向直隸當(dāng)局反映，該礦煤炭在直隸境內(nèi)完納稅厘后，銷往湖北漢口，該地稅局仍要征收煤捐，因而有礙銷路。直隸總督為此咨行湖廣總督稱，臨城煤礦在直隸境內(nèi)已完稅厘，請勿再行加征稅厘。⑤《督部堂瑞札行江漢關(guān)道準(zhǔn)北洋大臣咨臨城礦局煤斤在直省完納稅厘運(yùn)銷外省概免重征文》，《湖北官報(bào)》第123冊，宣統(tǒng)二年六月初一日，“公牘”第1頁。

清末的鐵路部門與地方各省在禁止加征稅厘的過程中也產(chǎn)生了利益糾葛。如山西正太鐵路修建之后，山西當(dāng)局對鐵路運(yùn)貨加抽稅厘，其中對煤炭征收每擔(dān)6文的厘捐，商人因此多有怨言，并有礙正太鐵路行車進(jìn)項(xiàng)。郵傳部因此咨行山西巡撫，要求停止征收煤炭厘捐。⑥《郵部阻抽山西煤厘》，《新聞報(bào)》1908年3月6日，第8版。在鐵路部門指責(zé)地方省份加征稅厘妨礙鐵路營運(yùn)的同時，地方省份也指責(zé)鐵路運(yùn)價太高，有礙礦業(yè)發(fā)展。宣統(tǒng)元年山西巡撫寶棻上奏稱，該省保晉礦務(wù)公司所產(chǎn)煤炭經(jīng)鐵路運(yùn)至天津后，成本大增，有礙銷售，請求飭令郵傳部將該公司煤炭的運(yùn)費(fèi)減收五成。⑦《晉省煤礦請減運(yùn)費(fèi)》，《申報(bào)》1909年4月6日，第1張第5版。郵傳部隨即上奏，與晉撫針鋒相對，稱言煤炭在鐵路運(yùn)輸過程中，“厘稅重疊，阻礙運(yùn)輸，實(shí)較之運(yùn)價加增，為害尤甚”，故而請求下旨飭令沿鐵路各省督撫，“分別切實(shí)裁減，以維商務(wù)”。⑧汪敬虞編：《中國近代工業(yè)史資料》第2輯下冊，第1133—1134頁?？梢?，各省固守地方利益，罔顧自身違背礦章的行為，卻一味指責(zé)其他省份（或部門）有違礦章。因此，清末各省對于礦產(chǎn)品加征稅厘的行為屢禁不止。

結(jié)語

清末礦業(yè)稅制的變革可以說是清末財(cái)稅改革的一個先行試點(diǎn)。礦業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)，礦稅卻是一個小稅種。正因?yàn)槿绱?，清政府在列?qiáng)的壓力下對于礦業(yè)稅制進(jìn)行了較為激進(jìn)的變革，其規(guī)定的礦稅稅率大幅下降，并且貫徹了“完稅免厘”的原則。中國對于礦業(yè)的稅制立法由此向近代轉(zhuǎn)型，表現(xiàn)之一是希望統(tǒng)一礦稅的征收方式，結(jié)束礦業(yè)稅制多歧的局面，但結(jié)果適得其反。

清政府長期通過礦課制度控制礦產(chǎn)品，其本質(zhì)是朝廷指令下的內(nèi)部物資調(diào)撥，而非市場交易。清末礦務(wù)章程規(guī)定的礦產(chǎn)出井稅稅率既低，又不利于清政府對礦產(chǎn)品的控制。清政府出于控制礦產(chǎn)品的目的，在礦章頒布后，沒有正式宣布廢除礦課制度。職是之故，礦課制度基本上原封不動地保留了下來。廣西省甚至在中央的支持下，對全省礦業(yè)實(shí)行統(tǒng)制，其實(shí)質(zhì)與礦課制度是一樣的。這表明晚清政府仿效歐美國家制定礦業(yè)法規(guī)，只是學(xué)習(xí)其形式，根本不明白其立法精神。

礦產(chǎn)品“完稅免厘”的改革導(dǎo)致了中央與直省及省與省之間的利益糾葛，各省出于固守地方利益的考量，對于礦章的規(guī)定只是有選擇性地予以執(zhí)行。結(jié)果，河南等省份始終沒有遵章將煤炭厘金改征出井稅，直隸征收出井稅后截留了本應(yīng)上交農(nóng)工商部的稅款。各省對于已遵章完稅的礦產(chǎn)品加征稅厘的行為也屢禁不止，造成清末礦稅混亂無序，礦課、厘金和出井稅等各種稅制并存。有學(xué)者指出清末財(cái)政改制中的“中間形態(tài)”問題，即制度變動既遠(yuǎn)離了所仿效的西方制度原型，又背離了清廷預(yù)計(jì)的制度變革理想，最終導(dǎo)致新制未立，舊規(guī)依舊，或新制初立，舊規(guī)仍存的局面。①劉增合：《嬗變之境：晚清經(jīng)濟(jì)與社會研究疏稿》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2017年，第264—265頁。此說甚是，僅就清末礦業(yè)稅制的變革而言，確實(shí)形成了新制初立而舊規(guī)仍存的“中間形態(tài)”。

總而言之，清末礦業(yè)稅制變革的實(shí)踐困境揭示了稅制變革背后的利益沖突，表明晚清政府制度變革的內(nèi)在動力不足，其對財(cái)政的管控能力也很薄弱，以致礦業(yè)稅制變革的實(shí)際效果有限。