鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益的法律保障

丁德昌，趙佩芳

（湖南文理學(xué)院 文史與法學(xué)學(xué)院，湖南 常德 415000）

為解決我國(guó)“三農(nóng)”問題，黨的二十大報(bào)告明確提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，必須以政府為主導(dǎo)，充分借重社會(huì)主體外生力量的大力扶持，更須激活農(nóng)民及其土地等農(nóng)村內(nèi)生資源的活力。新民主主義革命和社會(huì)主義三大改造奠定了我國(guó)社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)，相應(yīng)地，農(nóng)村的土地所有制采取了集體所有制形式，以保障農(nóng)民的權(quán)益。國(guó)家為了保障農(nóng)民在基本居住方面的生存權(quán)利，以“農(nóng)戶”為單位免費(fèi)為農(nóng)民分配一定面積的宅基地以供農(nóng)民建筑自居房屋所用。農(nóng)村宅基地是國(guó)家賦予農(nóng)民的一種居住權(quán)利，宅基地使用權(quán)不僅是免費(fèi)的也是長(zhǎng)期的。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活，農(nóng)村宅基地大量閑置，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地資源被浪費(fèi)。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，必須激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，優(yōu)化配置農(nóng)村資源。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，充分盤活現(xiàn)有包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地資源，是激活農(nóng)村自身資源的內(nèi)生動(dòng)力和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置的宅基地，能在激活農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)功能的同時(shí)，保護(hù)農(nóng)民的宅基地權(quán)益，這對(duì)于夯實(shí)農(nóng)民促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)具有深遠(yuǎn)的意義。

一、宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)涵闡釋

在法學(xué)層面，宅基地退出即宅基地使用權(quán)退出，是農(nóng)村宅基地使用人根據(jù)自愿原則，將宅基地使用權(quán)退給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，從而喪失宅基地使用權(quán)的一種法律行為。在宅基地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”（1962—2017年）的背景下，宅基地退出僅指宅基地使用權(quán)退出。2018年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，要“完善農(nóng)民閑置宅地基和閑置農(nóng)房政策，探索宅地基所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，即在宅基地“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上，從宅基地使用權(quán)中又分離出宅基地資格權(quán)，形成宅基地“三權(quán)分置”體系。由此，宅基地退出包括宅基地使用權(quán)退出、宅基地資格權(quán)退出及宅基地使用權(quán)與資格權(quán)一并退出三種情形。在宅基地“三權(quán)分置”體系中，宅基地資格權(quán)雖然已經(jīng)從宅基地使用權(quán)中獨(dú)立出來而成為一種獨(dú)立權(quán)利，但它只是一種獲得宅基地使用權(quán)的資格，是宅基地使用權(quán)的“因”權(quán)利。此時(shí)，宅基地退出在實(shí)體權(quán)利上仍然表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)退出。

在法律屬性上，農(nóng)民宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)村集體土地所有權(quán)，農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)本質(zhì)上屬于用益物權(quán)。農(nóng)民在法律規(guī)定范圍內(nèi)享有對(duì)宅基地占有、使用和收益的排他性權(quán)利。宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，與一般意義上的使用權(quán)有很大差異，通常的使用權(quán)往往是“有期限的”“有償?shù)摹?；而宅基地使用?quán)是“無期限的”“無償?shù)摹?。宅基地使用?quán)退出，即是對(duì)這種“無期限”權(quán)利的終止，農(nóng)民將喪失對(duì)宅基地使用權(quán)“無償”使用的合法利益。從宅基地功能角度來看，我國(guó)農(nóng)村宅基地實(shí)際承擔(dān)著居住和財(cái)產(chǎn)的雙重功能。宅基地使用權(quán)退出后，該宅基地不再承擔(dān)農(nóng)民居住保障功能。農(nóng)村宅基地在喪失居住保障功能的同時(shí)，其財(cái)產(chǎn)功能凸顯。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，農(nóng)民退出的閑置宅基地理應(yīng)得到公平合理的補(bǔ)償，退宅農(nóng)民與宅基地的相關(guān)權(quán)益理應(yīng)得到保障。

一般來說，權(quán)益是在憲法和法律許可范圍內(nèi)，公民享有的各種權(quán)利和利益的總稱。權(quán)利是利益實(shí)現(xiàn)的法律手段，利益是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，權(quán)益是權(quán)利和利益的有機(jī)統(tǒng)一。“法律通過對(duì)民事權(quán)益的規(guī)定，賦予權(quán)利人以一定的排他領(lǐng)域，允許權(quán)利人在該領(lǐng)域內(nèi)自由地發(fā)展人格、利用財(cái)產(chǎn)，其他人不得擅自侵入這一排他領(lǐng)域?！盵1]在我國(guó)，宅基地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民個(gè)體享有宅基地使用權(quán)。宅基地退出中的農(nóng)民土地權(quán)益是指，在宅基地退出進(jìn)程中，農(nóng)民的土地權(quán)益及與土地權(quán)益密切相關(guān)的其他權(quán)益的總和。概括起來主要有：其一，人格權(quán)益。農(nóng)民退出宅基地的意愿應(yīng)該得到尊重，農(nóng)民享有選擇是否退出閑置宅基地的權(quán)利，任何部門和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地。同時(shí)，在宅基地退出中，農(nóng)民的人格尊嚴(yán)和人身自由不應(yīng)受到侵犯。其二，政治權(quán)益。農(nóng)民在宅基地退出過程中，應(yīng)該享有對(duì)相關(guān)政策的知情權(quán)、對(duì)宅基地退出過程的參與權(quán)、對(duì)自身利益訴求的表達(dá)權(quán)及對(duì)宅基地退出過程的監(jiān)督權(quán)。其三，經(jīng)濟(jì)權(quán)益。農(nóng)村宅基地退出中，農(nóng)民應(yīng)享有公平合理的宅基地退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。農(nóng)民宅基地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)包括退出的宅基地使用權(quán)本身及建筑在宅基地上的房屋及其附屬物、宅基地發(fā)展權(quán)益等。其四，社會(huì)權(quán)益。農(nóng)民永久失去特定宅基地后，其居住權(quán)、生存權(quán)以及社會(huì)保障權(quán)應(yīng)該得到基本保障。

二、宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益受損情況分析

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”需要更多的土地和產(chǎn)業(yè)用房作為支撐。在國(guó)家“耕地紅線”政策的保護(hù)下，耕地是不能轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的。政府引導(dǎo)農(nóng)民將閑置宅基地退出，為農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”提供了可資利用的土地資源。然而，在宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益受損現(xiàn)象較為嚴(yán)重，需要運(yùn)用法律手段予以保護(hù)。

（一）宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益受損現(xiàn)狀

土地是農(nóng)民的生存和發(fā)展之本，宅基地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)依托。宅基地退出中農(nóng)民的土地權(quán)益受損嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.違反宅基地退出自愿原則。宅基地是農(nóng)民的“根”，不少地方有閑置宅基地的農(nóng)民“在退出宅基地意愿方面顧慮較多，退出意愿不強(qiáng)”[2]。如，朱浩然、劉鑫月等對(duì)重慶F區(qū)M村進(jìn)行宅基地退出的情況進(jìn)行了調(diào)查，被訪者表示多少錢都不愿意退，因歸屬感而拒絕退出的意愿較為強(qiáng)烈[3]。受安土重遷、葉落歸根的傳統(tǒng)觀念的影響，進(jìn)城定居的農(nóng)民因?yàn)猷l(xiāng)土情結(jié)和血緣關(guān)系，大部分人也不愿退出宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地退出模式主要是地方政府自上而下主導(dǎo)。在農(nóng)民退出宅基地意愿不強(qiáng)的情況下，地方政府和村級(jí)干部應(yīng)在保障農(nóng)民宅基地退出權(quán)益的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)說服農(nóng)民自愿退出閑置宅基地。然而，現(xiàn)實(shí)中不少地方將農(nóng)民退出宅基地的數(shù)量作為地方政府官員的政績(jī)考核指標(biāo)之一，導(dǎo)致出現(xiàn)了大拆大建、逼農(nóng)民“上樓”的現(xiàn)象[4]。有些地方政府盲目追求新農(nóng)村建設(shè)速度，對(duì)宅基地上的房屋進(jìn)行“突擊式強(qiáng)拆”，強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。在實(shí)踐中，不少地方政府發(fā)布關(guān)于宅基地退出的文件時(shí)，往往通過鄉(xiāng)村干部口頭傳達(dá)，并且限定農(nóng)民退出宅基地時(shí)間，這直接影響到農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策的知情程度，進(jìn)而影響到農(nóng)民退出宅基地的意愿。

2.宅基地退出補(bǔ)償不合理。農(nóng)民在獲得公平合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯峦顺鲩e散宅基地，可以為鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺”提供充足的建設(shè)用地。然而，實(shí)踐中農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償不合理現(xiàn)象也很嚴(yán)重，這主要體現(xiàn)在：其一，宅基地使用權(quán)價(jià)值本身大多沒有補(bǔ)償。很多地方對(duì)農(nóng)民宅基地退出的補(bǔ)償即使有額度也往往很低。不予補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)通常是宅基地所有權(quán)屬農(nóng)村集體，農(nóng)民個(gè)體沒有所有權(quán)。其二，宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施補(bǔ)償不合理。宅基地退出通常的做法是僅根據(jù)宅基地上的房屋面積給予極低的補(bǔ)償。譬如江西省銅鼓縣《農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出和取得暫行辦法》第15條規(guī)定：“對(duì)自愿退出宅基地的，由村集體對(duì)其地上建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償；屬于住房的，根據(jù)建筑結(jié)構(gòu)和新舊程度，按建筑面積十至一百五十元每平米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?！盵5]根據(jù)上述規(guī)定，就算以最高150元/m2的標(biāo)準(zhǔn)來看，100m2的住宅退出后僅能得到補(bǔ)償款15 000元。同時(shí)，農(nóng)民房屋以外的附屬設(shè)施一般沒有補(bǔ)償。從物權(quán)法的角度看，農(nóng)民也享有對(duì)其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，其損失理應(yīng)得到合理補(bǔ)償。其三，宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值往往沒有任何補(bǔ)償。在宅基地退出特別是宅基地征地補(bǔ)償中，宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值往往被地方政府所壟斷，農(nóng)民難以分享宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值補(bǔ)償，“這使得農(nóng)民退出宅基地之后的生活無法得到長(zhǎng)期保障，在實(shí)質(zhì)上剝奪了農(nóng)民分享城市化和發(fā)展改革紅利的權(quán)利”[6]。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村振興的重要土地要素有著較為廣闊的發(fā)展空間，宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值在不斷增加，尤其是城市郊區(qū)或具有特定旅游價(jià)值的地方。

總的來說，農(nóng)民宅基地退出補(bǔ)償不合理，不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民的宅基地退出意愿，不利于農(nóng)民宅基地等土地資源的合理利用，從而影響到我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

3.宅基地退出配套權(quán)益保障不力。經(jīng)濟(jì)振興是鄉(xiāng)村振興的基石，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的核心，而保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益則是鄉(xiāng)村振興的前提。經(jīng)濟(jì)權(quán)益是農(nóng)民宅基地退出的主要權(quán)益，具體體現(xiàn)在宅基地退出中的農(nóng)民宅基地使用權(quán)補(bǔ)償、房屋及相關(guān)附屬設(shè)施的補(bǔ)償。一般而言，農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)，就意味著他們永遠(yuǎn)失去了在農(nóng)村賴以生存立命的根基。如果農(nóng)民退出宅基地的配套權(quán)益得不到有效保障，那么農(nóng)民退出宅基地后其未來的生存保障就可能成為一個(gè)大問題。

退宅農(nóng)民配套權(quán)益保障不力主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，退宅農(nóng)民的居住權(quán)保障不力。地方政府為了有力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分利用農(nóng)民閑置的宅基地資源，往往想盡一切辦法引導(dǎo)閑置宅基地農(nóng)民退出宅基地，卻忽視了對(duì)失宅農(nóng)民進(jìn)城居住的保障機(jī)制的構(gòu)建。其二，失宅農(nóng)民基本生活權(quán)益保障不力。目前政府沒有將進(jìn)城謀生不順的失宅農(nóng)民納入最低生活保障人群的范圍。失宅農(nóng)民如果在城鎮(zhèn)謀生不順利的話，回到農(nóng)村不僅沒地方住，而且連基本的生活保障都沒有。其三，失宅農(nóng)民就業(yè)權(quán)保障不力。農(nóng)民退出原有的宅基地，意味著斷掉了回家務(wù)農(nóng)的退路。地方政府缺乏為失宅農(nóng)民在就業(yè)信息、就業(yè)技能與自主創(chuàng)業(yè)等方面提供幫助的政策及措施。此外，不少地方仍然對(duì)包括失宅農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)民子女城內(nèi)入學(xué)問題存在政策歧視。綜上，退宅農(nóng)民社會(huì)權(quán)益保障的缺失，進(jìn)一步抑制了農(nóng)民退出宅基地的意愿，也抑制了閑置宅基地退出的進(jìn)程。

（二）宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益受損緣由

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下政府引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地進(jìn)程中，農(nóng)民土地權(quán)益受損不僅直接損害了農(nóng)民的切身利益，也侵害了法律賦予農(nóng)民的法定權(quán)利。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

1.宅基地產(chǎn)權(quán)主體模糊。目前我國(guó)宅基地退出中，農(nóng)民土地權(quán)益受損的根本原因是宅基地產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失。

其一，宅基地所有權(quán)主體模糊。《中華人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第2款明確規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”但我國(guó)《憲法》《土地管理法》以及《民法典》都未對(duì)“農(nóng)民集體”做出明確解釋?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，但其中也未規(guī)定其享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)。由此可見，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地所有權(quán)主體的界定是模糊不清的。同時(shí)，法律授權(quán)村民委員會(huì)行使經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，導(dǎo)致了在宅基地退出中村民委員會(huì)產(chǎn)權(quán)行使主體代行產(chǎn)權(quán)所有人權(quán)利的情況。這一方面使農(nóng)民集體所有權(quán)主體更加模糊，農(nóng)民難以依法捍衛(wèi)自身的正當(dāng)土地權(quán)益；另一方面，不少代行宅基地所有權(quán)的村干部為完成某些地方基層政府確立的宅基地“退出指標(biāo)”，獲得相應(yīng)“報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)”，往往藉此誘導(dǎo)和脅迫農(nóng)戶強(qiáng)行退出閑置宅基地。

其二，是宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失?！睹穹ǖ洹穼⒄禺a(chǎn)權(quán)歸類為用益物權(quán)，但對(duì)宅基地只賦予了占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能，宅基地用益物權(quán)的收益權(quán)能被忽視。由于立法并未賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，農(nóng)民在宅基地退出中只能獲得宅基地房屋補(bǔ)償，宅基地使用權(quán)退出的收益權(quán)能卻得不到任何補(bǔ)償，更談不上宅基地土地增值收益的補(bǔ)償。農(nóng)民宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能缺失，使得農(nóng)民難以按照市場(chǎng)價(jià)值獲得宅基地退出補(bǔ)償，削弱了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的內(nèi)生動(dòng)力。

2.農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，維權(quán)意識(shí)薄弱。由于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位相對(duì)低下，大多數(shù)農(nóng)民依然是社會(huì)的弱勢(shì)群體。農(nóng)民維權(quán)意識(shí)薄弱是農(nóng)民弱勢(shì)地位的重要表現(xiàn)。農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，自身文化素質(zhì)不高，法律知識(shí)匱乏，維權(quán)意識(shí)較為薄弱。在宅基地退出中，農(nóng)民對(duì)自身有哪些權(quán)利以及如何維權(quán)知之甚少，對(duì)于宅基地使用權(quán)退出是否應(yīng)該得到補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么，大多農(nóng)民往往也一無所知，或者說很少有農(nóng)民有想搞明白補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)的意識(shí)。群體的弱勢(shì)、法律知識(shí)的匱乏，是導(dǎo)致宅基地退出中農(nóng)民的土地權(quán)益被侵犯的重要原因。

不僅如此，農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)崇尚“無訟”的“熟人社會(huì)”?！啊疅o訟’的訴求，集中體現(xiàn)了古代先賢的社會(huì)治理思想以及對(duì)理想社會(huì)關(guān)系的追求，可以視為中國(guó)農(nóng)業(yè)文明時(shí)代達(dá)成良好社會(huì)關(guān)系的愿景。”[7]“傳統(tǒng)的‘厭訴’觀念在農(nóng)村地區(qū)有著深厚的成長(zhǎng)土壤?！盵8]出于“無訟”“厭訟”的傳統(tǒng)觀念，大多數(shù)農(nóng)民不愿意向政府有關(guān)部門提起行政復(fù)議，向法院提出行政訴訟。此外，農(nóng)民無權(quán)無勢(shì)，也沒有和地方政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的資本和能力。由于農(nóng)民的弱勢(shì)地位和維權(quán)意識(shí)的不足，當(dāng)基層政府在農(nóng)村宅基地退出中歪曲法律和政策規(guī)定，侵害農(nóng)民宅基地合法權(quán)益時(shí)，大多農(nóng)民選擇了隱忍和退讓。

3.退出補(bǔ)償機(jī)制缺失，補(bǔ)償法律依據(jù)缺乏。目前，我國(guó)《民法典》《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)范宅基地的條文很少，《民法典·物權(quán)篇》也并未對(duì)拆遷、補(bǔ)償、救濟(jì)等問題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。因此在實(shí)踐中，出現(xiàn)了宅基地政策、退出補(bǔ)償機(jī)制缺失等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)有：其一，由于農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各地方政府確定，全國(guó)各地宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其二，嚴(yán)重缺乏關(guān)于保障失宅農(nóng)民合法權(quán)益的社會(huì)保障制度。目前，我國(guó)農(nóng)民失去宅基地后的社會(huì)保障制度幾乎為空白。農(nóng)民退出宅基地后將永遠(yuǎn)失去在農(nóng)村賴以生存的房地依托，沒有妥善的社會(huì)保障制度，大多農(nóng)民不敢退出宅基地。其三，宅基地發(fā)展權(quán)收益補(bǔ)償歸屬于法無據(jù)。我國(guó)法律沒有確立土地發(fā)展權(quán)，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)增值收益歸屬和分配也都沒有明確的法律規(guī)定，因此，農(nóng)民很難分享到宅基地退出后所帶來的土地增值收益。尤其是作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地征收的宅基地，入市后產(chǎn)生的土地增值效益大大超過了原有的農(nóng)用土地，這部分效益本應(yīng)在退宅補(bǔ)償中有所體現(xiàn)，但由于于法無據(jù)，農(nóng)民無法分享。

三、宅基地退出中保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律對(duì)策

為了全面推進(jìn)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須充分利用農(nóng)村閑置的土地實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)振興”。閑置的宅基地是鄉(xiāng)村振興中可資利用的重要土地資源，正確引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。農(nóng)村宅基地退出中對(duì)農(nóng)民宅基地土地權(quán)益的保障，直接關(guān)系到農(nóng)民的基本權(quán)利和利益的實(shí)現(xiàn)。宅基地退出必須以保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為此，必須充分運(yùn)用法律手段，建立科學(xué)、合理、公平的宅基地法律機(jī)制，對(duì)農(nóng)民的程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)益予以全面保障。

（一）明確宅基地產(chǎn)權(quán)主體，完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度

立法是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。相比于執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督，立法具有先在性。立法的實(shí)質(zhì)在于分配公民權(quán)利和義務(wù)，并通過法律手段保證這些權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。只有加強(qiáng)立法，才能做到社會(huì)主義法治的“有法可依”。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，“想要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必須優(yōu)化”[9]。要充分利用市場(chǎng)機(jī)制激活包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地資源，就必須首先在立法層面完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

1.確認(rèn)宅基地產(chǎn)權(quán)主體。產(chǎn)權(quán)明晰是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的基本特征，產(chǎn)權(quán)主體確認(rèn)是產(chǎn)權(quán)明晰的核心內(nèi)容。在“三權(quán)分置”的立法政策下，宅基地產(chǎn)權(quán)包括宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三方面的權(quán)利。首先，應(yīng)明確宅基地所有權(quán)主體。宅基地屬于農(nóng)民集體所有，這在憲法和法律層面是沒有問題的；問題在于“農(nóng)民集體”的界定。實(shí)踐中大多農(nóng)村宅基地都分配到農(nóng)戶，而農(nóng)戶一般都是以“村民小組”為單位聚集在一起生活的。在大多“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”式微的情況下，將宅基地“集體所有”細(xì)化為“村民小組所有”會(huì)更為明晰而具體。這既是對(duì)我國(guó)農(nóng)戶以村民小組形式占有宅基地的現(xiàn)狀的尊重，也是與我國(guó)農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有的體制的有效對(duì)接。其次，應(yīng)明確農(nóng)戶為宅基地“資格權(quán)”和宅基地“使用權(quán)”主體。宅基地屬于集體所有，其所有權(quán)歸屬于集體；但國(guó)家應(yīng)該通過立法將宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)授予農(nóng)戶，使農(nóng)戶成為宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的主體。明確農(nóng)民在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)上的主體地位，有利于為農(nóng)民或農(nóng)民集體在宅基地退出補(bǔ)償中獲得相應(yīng)補(bǔ)償提供法律依據(jù)。

2.完善宅基地使用權(quán)權(quán)能。法理上，權(quán)能是權(quán)利的要素，是權(quán)利的具體內(nèi)容、作用及實(shí)現(xiàn)方式，也是權(quán)利人為實(shí)現(xiàn)其權(quán)利和利益所能采取的體現(xiàn)其意思支配力的必要手段和方式。宅基地使用權(quán)是一種典型的私權(quán)。立法應(yīng)賦予農(nóng)民占有、使用、收益和部分處分權(quán)能。宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能也是宅基地使用權(quán)人基于轉(zhuǎn)讓其所占有的宅基地給第三人而享有的收益權(quán)能。這里的處分權(quán)能是指除以所有人身份處分占有物之外的處分權(quán)能。宅基地使用權(quán)主體雖然可以在農(nóng)村集體內(nèi)部享有處分權(quán)，但缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之外的對(duì)外處分權(quán)能。賦予宅基地對(duì)外處分權(quán)能，是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益的重要表現(xiàn)。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能和宅基地所有權(quán)的處分權(quán)能是不同的。宅基地所有權(quán)的處分權(quán)能的目的是為了轉(zhuǎn)讓或消滅宅基地所有權(quán)，而宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能的目的則是為了轉(zhuǎn)讓或消滅宅基地使用權(quán)。

（二）完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)公平合理的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制

宅基地是農(nóng)民生存之本，發(fā)展之基。宅基地退出意味著農(nóng)民永久喪失這一生存和發(fā)展的根本。只有確保農(nóng)民在退出宅基地過程中獲得公平合理的補(bǔ)償，保障其基本生存權(quán)，才能為農(nóng)民融入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，建構(gòu)公平合理的宅基地退出機(jī)制勢(shì)在必行。

1.建立公平合理的補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)。公平合理應(yīng)是宅基地補(bǔ)償?shù)氖滓驹瓌t。公平合理原則的確定，應(yīng)以宅基地退出過程中農(nóng)民“損失什么”“補(bǔ)償什么”為依據(jù)。宅基地退出過程中，農(nóng)民除房屋價(jià)值外，還將失去基本生存保障價(jià)值、生產(chǎn)要素價(jià)值和宅基地期權(quán)價(jià)值，這些都應(yīng)在宅基地退出時(shí)予以合理補(bǔ)償。

2.擴(kuò)大宅基地退出補(bǔ)償范圍。目前，不少地方的宅基地退出補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于基地上的房屋；只對(duì)宅基地上的房屋進(jìn)行微薄補(bǔ)償，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民宅基地退出權(quán)益的侵害。為此，必須擴(kuò)大宅基地退出的補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償范圍應(yīng)包括：房屋及房屋附屬物的補(bǔ)償，宅基地的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，宅基地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，其他諸如裝修費(fèi)、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失等方面的補(bǔ)償?shù)取?/p>

3.引入第三方宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前宅基地退出往往是政府主導(dǎo)，補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是由政府相關(guān)部門直接確立。在這個(gè)過程中既沒有農(nóng)民的有效參與和討價(jià)還價(jià)，也沒有第三方機(jī)構(gòu)予以公平評(píng)估。因此，為了對(duì)退出的宅基地補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出合理公平的評(píng)估，必須引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持中立的立場(chǎng)，采用科學(xué)的評(píng)估方式，對(duì)宅基地價(jià)值及補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)予以公正評(píng)估。

（三）加強(qiáng)程序保障，保障農(nóng)民宅基地退出的參與權(quán)

程序是公正之母。龐德指出：“程序是法治的核心，是法治從法律形態(tài)到現(xiàn)實(shí)形態(tài)的不可少的環(huán)節(jié)?！盵10]在宅基地退出過程中，只有充分保障退宅農(nóng)民的程序性權(quán)利，才能有效保障退宅農(nóng)民的實(shí)體性權(quán)益。公正的法律程序，不僅能為維護(hù)農(nóng)民權(quán)利提供程序保障，也能有效激發(fā)農(nóng)民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。加強(qiáng)程序保障，維護(hù)農(nóng)民宅基地退出的參與權(quán)，主要從以下幾方面著手：

1.在宅基地退出過程中，政府信息公開，保障農(nóng)民的知情權(quán)。宅基地退出中，政府主導(dǎo)著宅基地退出的進(jìn)程。農(nóng)民是否同意退出宅基地？宅基地退出的時(shí)間、范圍、流程、環(huán)節(jié)以及時(shí)序是什么？宅基地退出的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么？農(nóng)民在宅基地退出中享有哪些權(quán)利？農(nóng)民不服應(yīng)該向誰申訴？……這些事關(guān)宅基地退出的基本信息，政府部門都應(yīng)依法律程序予以明確公示，以保障退宅農(nóng)民的基本知情權(quán)。

2.暢通退宅農(nóng)民的利益訴求通道，保障農(nóng)民的表達(dá)權(quán)。農(nóng)民除了對(duì)政府退宅補(bǔ)償方案享有知情權(quán)外，還有自己的利益訴求。政府應(yīng)構(gòu)筑聽證平臺(tái)，保障農(nóng)民能夠通過聽證同政府和宅基地所有權(quán)行使主體——村民委員會(huì)進(jìn)行有效溝通，表達(dá)其合理的利益訴求。

3.保證失宅農(nóng)民的救濟(jì)途徑，保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。西諺曰：“無救濟(jì)便無權(quán)利?！痹谡赝顺龅膶?shí)踐中，失宅農(nóng)民的權(quán)利和利益受損、補(bǔ)償信息不公開及補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不透明等現(xiàn)象嚴(yán)重。政府應(yīng)全方位暢通失宅農(nóng)民的救濟(jì)途徑，保障農(nóng)民的申訴權(quán)、復(fù)議權(quán)和起訴權(quán)；應(yīng)將失宅農(nóng)民訴訟納入法律援助的綠色通道，使失宅農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)都能得到根本保障。

（四）強(qiáng)化政府責(zé)任，完善失宅農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制

保障公民權(quán)益是現(xiàn)代責(zé)任政府的基本責(zé)任，是政府以人為本、關(guān)注民生的價(jià)值體現(xiàn)。農(nóng)民是我國(guó)最大的弱勢(shì)群體，農(nóng)民宅基地是農(nóng)民的基本生存和發(fā)展之基。宅基地退出必將使農(nóng)民永遠(yuǎn)失去其基本的居住與生存之所。因此，在宅基地退出過程中，強(qiáng)化政府責(zé)任、完善失宅農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制勢(shì)在必行。

1.建立退宅農(nóng)民的住房保障體系。我國(guó)農(nóng)村宅基地一直承載著農(nóng)民的居住保障功能。政府引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地，必須充分考慮這部分農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)或失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要將其納入城鎮(zhèn)住房體系，納入城鎮(zhèn)廉租房租用范圍，并享有相關(guān)購(gòu)房?jī)?yōu)惠待遇。農(nóng)民也可以以出賣宅基地使用權(quán)和發(fā)展權(quán)為代價(jià)，購(gòu)買政府修建的保障房。如此，退宅農(nóng)民在住房有保障的前提下，退出閑置宅基地的積極性將會(huì)大大提高，這有利于推進(jìn)我國(guó)集約化、高效率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從而推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力實(shí)施。

2.完善退宅農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。宅基地退出將可能讓部分失宅農(nóng)民面臨養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。只有完善的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度才能有效緩解失宅農(nóng)民巨大的養(yǎng)老壓力。為此，必須構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，并將失宅進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民率先納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之中。

3.完善退宅農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制。退宅農(nóng)民往往在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，但由于這部分農(nóng)民大多文化水平較低、就業(yè)技能缺失，難以在城鎮(zhèn)中找到合適的工作以獲得足以保障生活所需的經(jīng)濟(jì)收入，政府應(yīng)重點(diǎn)對(duì)失宅進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供就業(yè)保障。一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)失宅農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，從而提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。地方政府可以通過政府采購(gòu)的方式向各類技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買就業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，向失宅進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民免費(fèi)提供。另一方面，政府應(yīng)為退宅進(jìn)城創(chuàng)業(yè)務(wù)工農(nóng)民搭建就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，及時(shí)提供企業(yè)招聘信息；應(yīng)要求部分占用土地的開發(fā)商、企業(yè)等提供單位內(nèi)部的就業(yè)崗位，以安置退宅退地農(nóng)民就業(yè)；應(yīng)鼓勵(lì)失宅農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，對(duì)微小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)農(nóng)民減免稅收或進(jìn)行創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。此外，還可以組織農(nóng)民參與專項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的自身競(jìng)爭(zhēng)力，以便獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的工作報(bào)酬，促使農(nóng)民安心退出農(nóng)村宅基地；還應(yīng)重視退宅農(nóng)民子女的教育問題，消除城鄉(xiāng)二元教育體制導(dǎo)致的進(jìn)城農(nóng)民子女入學(xué)難的問題，對(duì)退宅進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民提供政策傾斜或給予適當(dāng)?shù)慕逃a(bǔ)貼，解決農(nóng)民退出閑置宅基地的后顧之憂。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的推進(jìn)，一方面需要政府及社會(huì)外力的推動(dòng)，另一方面更需要激活農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力。農(nóng)地是農(nóng)民最大的財(cái)富，宅基地是農(nóng)民的生存之基。充分利用閑置的宅基地，激活農(nóng)村閑置土地資源的活力，是發(fā)揮我國(guó)農(nóng)村土地財(cái)富價(jià)值的重要途徑。習(xí)近平指出：“我們?nèi)魏螘r(shí)候都必須把人民的利益放在第一位?！盵11]在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，政府一方面應(yīng)有效引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置的宅基地，激活宅基地土地資源使用價(jià)值；另一方面也應(yīng)充分保障宅基地的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，確保退出閑置宅基地的農(nóng)民的土地權(quán)益得到有序、合理和公平的保障。

（湖南文理學(xué)院文史與法學(xué)學(xué)院2018級(jí)學(xué)生趙佩芳參與本課題研究）