中國高等教育質(zhì)量工程的政策設(shè)計及優(yōu)化建議
——基于政策工具視角

孟麗菊，王曉燕

(遼寧師范大學 教育學院，遼寧 大連 116029)

一、高等教育質(zhì)量：一個國際性難題

20世紀50年代以后，隨著經(jīng)濟復蘇和高等教育的民主化、世俗化，以美國為代表的一些發(fā)達國家相繼完成高等教育大眾化進程。與此同時，機遇和風險并存，尤其在發(fā)展中國家，規(guī)模擴大也導致了一系列質(zhì)量問題，像高校畢業(yè)生就業(yè)率、高校學生的學業(yè)水平等都大幅下降。[1]1995年，“質(zhì)量危機”成為聯(lián)合國教科文組織著重強調(diào)的高等教育三大危機之一。[2]1998年10月，“21世紀將是一個由數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變的時代”的口號第一次在聯(lián)合國教科文組織召開的世界高等教育大會上提出。之所以高等教育質(zhì)量建設(shè)舉步維艱，是因為在知識經(jīng)濟化和信息化的大環(huán)境中，學生質(zhì)量參差不齊，難以滿足新的社會需求，國內(nèi)或國際都對人才培養(yǎng)提出了差異性、多元化的要求。[3]各國競相開展高等教育質(zhì)量建設(shè)立法工作，像中間涉及的學校、社會和政府多元主體的權(quán)責明細，教師教學和學生質(zhì)量的多層次評價體系構(gòu)建等是一個任重而道遠的過程。所以，如何改善高等教育質(zhì)量建設(shè)從而提高其創(chuàng)造的社會價值和個人價值是當前亟待解決的難題。

二、政策工具視角下高等教育質(zhì)量建設(shè)政策分析框架

政策工具是針對不同目標對象、在不同目標范圍領(lǐng)域中，為了實現(xiàn)政策目的而采取的差異化的手段或途徑，進一步說，高等教育政策工具是實現(xiàn)高等教育政策目標的決定性手段與途徑。[4]各國學者針對不同領(lǐng)域、不同目標受眾和研究問題，對政策工具的分類標準和分類體系做了不同的劃分。比較而言，洛林·麥克唐納和理查德·艾穆爾的政策分類框架更具合理性和全面性，[5]而且在我國教育政策研究領(lǐng)域中運用較為廣泛。本文在充分分析我國高等教育質(zhì)量建設(shè)政策特點的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國政策發(fā)展現(xiàn)狀，[6]將我國高等教育質(zhì)量建設(shè)政策文本的政策分析工具劃分為命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具和勸告誘導型工具五種，并將其作為橫向的分析維度；同時結(jié)合我國高等教育質(zhì)量建設(shè)政策文本內(nèi)容和參考學界已有的分類，[7]將我國高等教育質(zhì)量建設(shè)的縱向維度歸結(jié)為學校管理、師資建設(shè)、學生培養(yǎng)和社會服務(wù)四個板塊。

(一)橫向維度：政策工具維度

各個政策工具之間的相互組合可以更好地發(fā)揮政策的效力，同時也有利于研究者們更好地分析發(fā)現(xiàn)政策的問題所在。[8]在借鑒已有的政策工具分類體系、考量政策工具與我國高等教育質(zhì)量建設(shè)政策匹配性的前提下，本文將命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具和勸告誘導型五種政策工具作為橫向的分析維度。

(1)命令型工具，或稱權(quán)威性工具，是政府利用其合法性的絕對權(quán)威對政策面向的目標對象制定的強制性要求，其政策文本語言表現(xiàn)常見有“必須、禁止、規(guī)定或管制”等。比如《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》中提到的必須加強本科教學工作的相關(guān)要求，再者《教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)“高等學校青年骨干教師高級研修班”培訓方案和實施辦法的通知》中也不乏對于教師培養(yǎng)標準的剛性規(guī)定。由于擁有政府的絕對支持，命令型工具成為最常用也是受到普遍認可的方式。

(2)激勵型工具，即為了追求政策目標受眾在某一領(lǐng)域成果的利益最大化，通過獎勵或者懲處來促使對象達成預定的期望，其政策文本語言常見表達為“鼓勵、支持、提倡”等詞匯。比如教育部、國家發(fā)展改革委、財政部制定的《中西部高等教育振興計劃(2012—2020年)》中提到的“引導和鼓勵高校畢業(yè)生到中西部地區(qū)和艱苦邊遠地區(qū)基層單位就業(yè)”就屬于激勵型工具的運用。

(3)能力建設(shè)型工具，即面向有能力的目標對象在資源、教育、設(shè)備和培養(yǎng)方面實施，上到政策偏斜，下到實施機構(gòu)的軟硬件設(shè)施，旨在加強目標對象的實踐素養(yǎng)。其目標著力于長期的遠景規(guī)劃，在政策文本中常見的表達有“學校教育實驗試點、提供教師培訓、教育資源建設(shè)”等。比如在《教育部關(guān)于職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案制訂與實施工作的指導意見》或者教育部印發(fā)的《普通高等學校思想政治理論課教師隊伍培養(yǎng)規(guī)劃(2019—2023年)》中，針對職業(yè)院校專門人才能力的培養(yǎng)和高校教師教育教學能力素養(yǎng)方面的規(guī)定都體現(xiàn)了不同層面的能力建設(shè)工具的運用。

(4)系統(tǒng)變革型工具，是官方權(quán)力在個體和機構(gòu)的合理分工和實施，表現(xiàn)為整個系統(tǒng)機制的變革，而且不僅關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)部的變化，還注重與外界環(huán)境的交流。例如在國務(wù)院制定的《國家職業(yè)教育改革實施方案》中提到，“深化辦學體制改革和育人機制改革，以促進就業(yè)和適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求為導向，鼓勵和支持社會各界特別是企業(yè)積極支持職業(yè)教育，著力培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才”，就屬于系統(tǒng)變革型工具的運用。

(5)勸告誘導型工具，是指政府通過價值認同、理念宣傳等方式來引導目標受眾采取實際行動來實現(xiàn)政策目標，可以通過鼓勵呼吁、擴大宣傳、營造環(huán)境或者帶頭參與等途徑來充分利用勸告引導性工具。比如在當今呼吁全球構(gòu)建人類命運共同體的大環(huán)境下，生態(tài)環(huán)境和綠色環(huán)保是重要一環(huán)，教育部高等教育司通過開展大學生節(jié)能減排社會實踐與科技競賽(博奇環(huán)保杯)這個平臺，呼吁鼓勵廣大學生科技創(chuàng)新，實際參與，從而進一步培養(yǎng)學生的環(huán)保意識。

(二)縱向維度：高等教育質(zhì)量建設(shè)維度

質(zhì)量建設(shè)政策的設(shè)計和運行是不同種類的政策工具相互結(jié)合、共同作用的結(jié)果。剖析我國的高等教育質(zhì)量建設(shè)政策文本，不僅要分析政策本身所具有的政策工具類型，更要將質(zhì)量建設(shè)的具體層次和高等教育質(zhì)量建設(shè)的深層規(guī)律列入考量的范圍之中，將其作為縱向分析維度。本文將我國高等教育質(zhì)量建設(shè)的縱向維度建構(gòu)為學校管理、師資建設(shè)、學生培養(yǎng)和社會服務(wù)四個板塊，主要依據(jù)如下。一是2019年全國教育工作會議強調(diào)，要加快推進教育現(xiàn)代化。從2019年教育部、中央政法委、科技部等13個部門制定的“六卓越一拔尖”計劃2.0可以看出，高等教育改革日趨成熟，是新時代中國建設(shè)“質(zhì)量強國”的戰(zhàn)略舉措，因此高等教育質(zhì)量建設(shè)工作將會尤為艱巨。二是聯(lián)合國教科文組織在《21世紀的高等教育：展望與行動世界宣言》中指出，高等教育質(zhì)量是一個多層次的概念。面對多層次的高等教育質(zhì)量建設(shè)，潘懋元先生認為應(yīng)該從以下幾個維度展開：學校體制改革，課程與教學改革，學生和教師隊伍的質(zhì)量優(yōu)化和評估體系的完善。[9]學校體制改革是關(guān)鍵，保證大學的根本目的的實現(xiàn)——以培養(yǎng)人才為基準；課程與教學改革是核心，注重應(yīng)用性教材和線上課程資源的共享，[10]充分調(diào)動學生的主動性；確保優(yōu)化師生隊伍質(zhì)量，實現(xiàn)高校和學生雙向選擇，打造一支理論與實踐兼具、師德高尚的教師隊伍；評估體系的完善是準則，逐步建立與多樣化質(zhì)量培養(yǎng)體系相適應(yīng)的多元化評價體系。

展開來說，學校管理大致包括課程專業(yè)的設(shè)置、教學工作的考核和人才培養(yǎng)目標的考察。課程專業(yè)的設(shè)置除應(yīng)具備通識性的特征外，還應(yīng)具備學術(shù)性和應(yīng)用性；教學工作的考核既包括對教師學術(shù)能力的考量，還包括對教師教學能力和師德師風的考察；人才培養(yǎng)目標的考察包括對學生全方位的過程性及終結(jié)性的考核。師資建設(shè)主要表現(xiàn)為高校教師要不斷自我發(fā)展，提高專業(yè)素養(yǎng)，優(yōu)化教育教學過程，加強實踐素養(yǎng)。學生培養(yǎng)主要體現(xiàn)在強調(diào)培養(yǎng)過程要以終身學習理念為主線，注重創(chuàng)新能力培養(yǎng)，強調(diào)學生的主體地位，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。社會服務(wù)主要是指學生的專業(yè)學科知識的應(yīng)用能力和自身素養(yǎng)的綜合能力在社會參與中的展現(xiàn)。

三、高等教育質(zhì)量建設(shè)政策文本分析

(一)資料來源和文本編碼

我國高等教育質(zhì)量建設(shè)的政策主要是以法律的頒布和文件的出臺這兩種形式呈現(xiàn)。本文通過萬方數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)，對國家層面涉及的高等教育質(zhì)量建設(shè)的政策文本展開檢索，同時參考《我國高等教育教學質(zhì)量改革發(fā)展之變遷——基于2000—2019年的政策文本分析》[4]《建國70年來我國高等教育對外開放政策文本分析——基于政策工具理論視角》[6]等文獻資料。

為了確保分析的準確性及有效性，筆者遵循以下原則對涉及高等教育質(zhì)量建設(shè)的較多政策文本進行遴選：一是發(fā)文機關(guān)以教育部為主；二是政策文本內(nèi)容直接與高等教育質(zhì)量建設(shè)密切相關(guān)；三是政策類型大致包含法律法規(guī)、意見、通知、函等體現(xiàn)出在國家層面對于高等教育質(zhì)量建設(shè)的管理和規(guī)劃的政策文本；四是發(fā)文時間限定在1999—2020年，原因是1999年我國部分高校開始實行擴招，對于人才培養(yǎng)具有較大的影響。

本文共收集到有效文本241項(見表1)，這其中不僅有綜合類文件，還包括專項類文件?；谟嬃糠治龅那疤?，筆者運用內(nèi)容分析法對表1中的241項有效樣本政策進行了統(tǒng)計分析，結(jié)合已有的研究成果，將所有的政策文本內(nèi)容大致分為四個板塊(見表2)，即學校管理、師資建設(shè)、學生培養(yǎng)和社會服務(wù)，基于每種政策工具分析其政策文本內(nèi)容及占比，反思政策的價值取向和存在不足，從而進一步為我國高等教育質(zhì)量建設(shè)政策出臺提供改革方向。

表1 1999—2020年中國高等教育質(zhì)量建設(shè)政策文獻列表

表2 中國高等教育質(zhì)量建設(shè)政策工具分布

(二)高等教育質(zhì)量建設(shè)政策橫向維度分析

由表2可見，我國高等教育質(zhì)量建設(shè)相關(guān)的政策出臺涵蓋的政策工具類型較為全面，包括命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具和勸告誘導型工具五種政策工具，但五種政策工具的使用頻次、目標受眾和運行機制存在差異。其中，命令型政策工具的運用比例以53.11%穩(wěn)居首位，其次是占比分別為22.40%和19.08%的能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變革型政策工具，勸告誘導型政策工具的運用比例為12.03%，激勵型政策工具的運用比例最低，只有8.29%。由此可知，在高等教育質(zhì)量建設(shè)政策出臺方面，政府更偏向于命令型政策工具和能力建設(shè)型政策工具的運用，這也體現(xiàn)在當前我國的教育實踐中。一方面我國正處于經(jīng)濟與社會現(xiàn)代化建設(shè)進程，亟須高質(zhì)量的現(xiàn)代化人才來解決“中等收入困境”；另一方面，高等教育質(zhì)量是衡量一個國家核心競爭力的關(guān)鍵因素，在建設(shè)高等教育強國的進程中，政府通常選擇運用帶有強制意味的命令型工具來強化高等教育質(zhì)量建設(shè)要求，借助能力建設(shè)型政策工具中對于質(zhì)量培養(yǎng)的具體要求細則，如推進產(chǎn)學研結(jié)合的研究和實操、采取開放式課堂教學等，培養(yǎng)學生的動手能力、創(chuàng)新思維能力和學習能力。激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具的低頻出臺也是客觀現(xiàn)實，所以政策工具之間的合理配置會是我國未來政策出臺需著重考慮的問題。

分析表2可以發(fā)現(xiàn)，我國高等教育質(zhì)量建設(shè)政策工具的運用特征表現(xiàn)如下：

其一，命令型政策工具占比最高，其中，學校管理層面闡述最多(26.14%)，比重接近命令型政策工具占比的半數(shù)。究其原因，在政府傳統(tǒng)的行政規(guī)制管理下，受計劃經(jīng)濟和集權(quán)管理的長期影響，不同層次、類型的高校產(chǎn)生了“結(jié)構(gòu)式趨同”現(xiàn)象，而通過命令型政策工具中的學校管理體系的引導，新時期的高等學校將會被賦予更多自治權(quán)，新時期的行政規(guī)制管理體制下的“放權(quán)、管制和服務(wù)”(簡稱“放管服”)將會進一步落實，不同層次、類型高校將會各司其職，回到“大學的根本”。[11]師資建設(shè)和學生培養(yǎng)層面運用命令型政策工具的占比分別為14.94%和11.20%，幾近相同。隨著高等教育大眾化、普及化時代的到來，優(yōu)化學生質(zhì)量是重中之重，“雙向選擇”成為熱點討論話題，也就是說高?？梢砸罁?jù)其專業(yè)選擇學生，學生也能憑借自己的知識、能力、興趣、愛好等來選擇學校，各取所需。[12]優(yōu)質(zhì)的教師隊伍建設(shè)是提高整體教育質(zhì)量的保證，如今不同層次、類別的高校都設(shè)有教師教育發(fā)展中心，旨在進階提高大學教師的學科知識水平、教育教學能力、專業(yè)研究實踐能力等綜合素養(yǎng)。像在政策文本中對教師從事教育教學工作時要求具備的專業(yè)素養(yǎng)、道德要求和行為規(guī)范的規(guī)定，以及硬性考核教師科學研究機制的建立等都是命令型政策工具的集中體現(xiàn)。社會服務(wù)層面的命令型政策工具占比最低，僅為0.83%。一直以來，個體接受高等教育主要是為了更好地就業(yè)，更高效地為社會服務(wù)，所以對于社會服務(wù)層面的強制性規(guī)定占比會相對較低。

其二，能力建設(shè)型政策工具和系統(tǒng)變革型政策工具的運用占比次之，分別為22.40%和19.08%。不管是能力建設(shè)型政策工具還是系統(tǒng)變革型政策工具，二者的高等教育質(zhì)量建設(shè)維度的學生培養(yǎng)層面和社會服務(wù)層面占比均較低，分別為1.66%、3.32%和1.66%、1.24%。在信息化和大數(shù)據(jù)的時代背景下，基于能力的人才培養(yǎng)比知識獲得更有價值，因此應(yīng)重點強調(diào)CBE(基于能力的教育)，培養(yǎng)學生的自主創(chuàng)新能力、終生學習能力等，使其成為未來教育的核心。谷歌、蘋果等數(shù)個跨國企業(yè)招聘員工時均強調(diào)，相比于大學文憑，他們會更加關(guān)注申請者的過往工作經(jīng)歷和技術(shù)經(jīng)驗。[13]以上種種，對學校的管理模式、人才培養(yǎng)方案、課程設(shè)置等都提出了一定的挑戰(zhàn)，將會為這兩種政策工具未來的內(nèi)容變革提供方向。

其三，激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具的運用占比較低，分別為8.29%和12.03%。這兩種政策工具成本低，硬性要求不高，政策收益見效慢，而高等教育質(zhì)量建設(shè)是衡量一個國家綜合國力的重要因素，相比權(quán)威性政策工具，激勵型和勸告誘導型政策工具的運用實施會相對缺乏一些。通過表2中的比例分布可以發(fā)現(xiàn)，兩種政策工具下的社會服務(wù)層面均最低，分別為1.24%和0.83%。學生服務(wù)社會的成績可以在一定程度上反映高等教育質(zhì)量建設(shè)的成果，但是已有政策文本關(guān)于社會服務(wù)的表述相對概括和不夠清晰。由于激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具可以在很大程度上調(diào)動學校教師和學生的積極性和主動性，因此要想使政策有效發(fā)揮作用且落實到位，仍需進一步細化政策工具內(nèi)容并與其他輔助性政策工具合理搭配。

(三)高等教育質(zhì)量建設(shè)政策縱向維度分析

在整體考慮政策文本內(nèi)容和借鑒學界已有分類的基礎(chǔ)上，進一步將我國的高等教育質(zhì)量建設(shè)的縱向維度歸類為學校管理、師資建設(shè)、學生培養(yǎng)和社會服務(wù)四個層面(見表3)，從而進一步分析我國的高等教育質(zhì)量建設(shè)政策。

表3 高等教育質(zhì)量建設(shè)政策縱向維度分布

由表2和表3可知，首先，關(guān)于學校管理的政策文本有121條，占比最高，達到50.20%，其中命令型政策工具以26.14%位居首位，由此可見，它是規(guī)范學校管理建設(shè)所運用的主要工具。這與學校自身的性質(zhì)是密切相關(guān)的。政府通過行政威懾力制定具有強制性的要求和規(guī)定，明確學校的職責，規(guī)定哪些行為可以做，哪些行為禁止觸碰，為學校劃定權(quán)責規(guī)范以此應(yīng)對學校的失職。激勵型政策工具占比最低，為1.66%。這種政策工具強制性較低，與當前我國建設(shè)高等教育強國的新發(fā)展理念以及加快培養(yǎng)社會緊缺人才的目標存在一定沖突。不過從另一個角度來看，激勵型工具能極大調(diào)動各層次類型高校高效管理的積極性，比如在黨的十九屆五中全會中提到的“一流大學和一流學科”建設(shè)。通過提高激勵型政策工具的運用，可以促進不同區(qū)域、不同層次高校在其擅長領(lǐng)域更加“高、精、尖”，激勵廣大高校明確辦學定位，找準學校規(guī)劃的站位。[14]

其次，關(guān)于師資建設(shè)的政策文本有84條，占比為34.85%，其中命令型政策工具有36條，能力建設(shè)型政策工具有25條，由此可見，針對教師隊伍建設(shè)，命令型政策工具和能力建設(shè)型政策工具是主要載體。師資建設(shè)是高校走向一流的根本保障，教師是學校內(nèi)部質(zhì)量保障的中堅力量。實際上，高校管理的過于規(guī)范致使教師花費了大量精力準備材料和應(yīng)付檢查，占據(jù)了教學過程和教學改革創(chuàng)新的一些時間，教師缺乏一定的自主性。另外，高校教師在提升自身“教”的質(zhì)量的同時，也應(yīng)該關(guān)注學生“學”的質(zhì)量，關(guān)注社會用人單位的發(fā)展動態(tài)。[15]

再次，關(guān)于學生培養(yǎng)的政策文本有54條，所占比例為22.40%。學生培養(yǎng)層面使用比例最高的是命令型政策工具，其次是勸告誘導型政策工具和激勵型政策工具。對于不同類型、層次高校的人才培養(yǎng)要明確最終的培養(yǎng)目標，培養(yǎng)過程要給予學生鼓舞支持，從而激發(fā)學生的積極性。區(qū)別于以往的高等教育人才培養(yǎng)目標，當前我國進入了高等教育普及化階段，要堅持高水平、多層次、時代性并舉的學生發(fā)展理念，本科層次與研究生層次培養(yǎng)要展現(xiàn)出差異性、多元化，適應(yīng)教育服務(wù)新發(fā)展格局，主動融入社會，使學生綜合素養(yǎng)符合國家和社會重大問題和發(fā)展需求，通過增設(shè)系統(tǒng)變革型政策工具來改革人才培養(yǎng)模式，解決重點領(lǐng)域“卡脖子”問題。

最后，關(guān)于社會服務(wù)的政策文本有18條，占比為7.46%。其所采用的政策工具主要是能力建設(shè)型工具，占比為3.32%。社會服務(wù)整體所占份額較少，命令型政策工具和勸告誘導型政策工具的運用尤為缺乏。因此，綜合運用多種政策工具，進一步平衡政府與社會、社會與大學、校校、校企等關(guān)系是未來出臺改革政策的一個思路。應(yīng)鼓勵教育對外開放，擴大交流合作，優(yōu)化教育資源配置，統(tǒng)籌推進西部教育計劃，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村教育振興。[16]

總體來看，高等教育質(zhì)量建設(shè)五個維度的政策工具使用情況存在一定程度的失衡，學校管理層面的政策工具使用頻率過高，社會服務(wù)層面的政策工具運用比例過低。因此，應(yīng)改善調(diào)整不同類型政策工具在不同維度的分配，使之更為均衡，從而實現(xiàn)政策效益最大化。

四、中國高等教育質(zhì)量建設(shè)的政策建議

高等教育質(zhì)量建設(shè)是一項艱巨而龐大的系統(tǒng)工程，需要搭建集學校管理、師資建設(shè)、學生培養(yǎng)和社會服務(wù)于一體的理論與實踐結(jié)合的平臺，還要加強科研人員、大學教師、技術(shù)人才、管理人員等的合作。因此，必須有計劃地、合理地確定政策工具類型，共同實現(xiàn)我國“高等教育質(zhì)量建設(shè)”的偉大目標。

(一)政策工具供給兼顧高等教育質(zhì)量建設(shè)的多維目標

政策目標決定著政策工具的選擇，而政策工具的合理利用有利于政策目標的實現(xiàn)，二者相輔相成，相互促進。通過分析決策者的政策工具偏好可以更好地識別多重政策目標的優(yōu)先性。審視我國高等教育質(zhì)量建設(shè)政策文本可以發(fā)現(xiàn)，使用頻率最高的是學校管理層面的命令型政策工具，這說明了以下幾個問題。一是教育行政主管部門對高校的具體事務(wù)過多干預。從所統(tǒng)計的相關(guān)政策文本內(nèi)容可以看出，高等教育政策涉及的學校管理領(lǐng)域，大到高等學校管理體系，小到食堂管理、校園安全，無一遺漏。二是就高等教育的本質(zhì)使命來說，政府似乎更偏重于教育資源的使用與教育秩序的維護。鑒于我國大學從設(shè)立之初便由政府管控，所以無論在政府、社會民眾還是大學本身的意識層面上，都認為政府應(yīng)該控制大學的發(fā)展，這也導致其缺乏一定的主動權(quán)。高校附屬于國家，為了建立良好的且符合國家意愿的教育秩序，政府擁有高校的人事任免權(quán)、大小事務(wù)的行政管理權(quán)、學習教育資源的分配權(quán)，給予高校嚴格的評定標準，而高校必須服從國家直接的行政指令式管理模式。除此之外，高校的主要資源提供者為我國政府，其撥款在高?？偨?jīng)費中占較大比例，這對高校的生存和發(fā)展發(fā)揮了極其重大的作用。[17]為保障這些資源的合理使用，政府非常重視對經(jīng)費使用的監(jiān)管，對各項經(jīng)費的使用嚴格限定。高校經(jīng)費使用權(quán)受到政府限制，缺乏自主行動的能力和積極性，因此降低了資源使用率。為了實現(xiàn)高等教育強國目標，必須充分發(fā)揮高校教師和學生的重要作用，注重培養(yǎng)“雙師型”人才，打造兼具學術(shù)能力和高尚師德的教師隊伍，[18]在命令型政策工具的引領(lǐng)下，輔以激勵型政策工具給予獎勵懲處，輔以勸告誘導型政策工具予以宣傳號召，輔以能力建設(shè)型政策工具夯實社會實踐能力，最終實現(xiàn)高等教育高水平發(fā)展。

(二)系統(tǒng)優(yōu)化政策工具與高等教育質(zhì)量建設(shè)的匹配度

一方面，不同種類的政策工具對目標受眾的作用機制是不同的，每種政策工具本身都具有其優(yōu)缺點及特殊的作用對象和內(nèi)容要求，因此僅僅依靠一種政策工具的使用是無法覆蓋整個高等教育質(zhì)量建設(shè)這樣一個系統(tǒng)性工程的，各類政策工具之間的優(yōu)化分配組合是必由之路。另一方面，政府在研究制定高等教育質(zhì)量建設(shè)政策時，除了考慮質(zhì)量建設(shè)政策所要達成的目標之外，還需要結(jié)合整個高等教育內(nèi)部包括主體人員的發(fā)展規(guī)律，找到一個能高度契合政策目標的政策工具，真正實現(xiàn)政策效益的最大化。[19]

學校管理改革，體制為先。要實現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“去行政化”，建立完善學術(shù)機制和治理體系，賦予學校更多的自主權(quán)，回歸大學的根本任務(wù)——培養(yǎng)人才。要適當減少命令型政策工具的占比，提高激勵型政策工具和能力建設(shè)型政策工具的運用比例，鼓勵各類高校創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展，發(fā)揮榜樣的力量。

在師資建設(shè)方面，要求大學教師以自我發(fā)展為中心，提高教育教學能力以及學術(shù)研究能力。針對師資建設(shè)，宜采用能力建設(shè)型政策工具和激勵型政策工具相結(jié)合的形式。獎勵既是對教師各方面能力的肯定，也是促使教師提高其綜合能力和素養(yǎng)的奮進目標。[20]另外，可以利用勸告誘導型政策工具對優(yōu)秀教師進行宣傳，從而塑造整個教師隊伍的良好教態(tài)。

在當前中國“雙一流”建設(shè)背景下，參考借鑒國際經(jīng)驗，高校關(guān)于人才培養(yǎng)的內(nèi)部質(zhì)量保障可以從以下幾方面入手[21]：一是借助激勵型政策工具調(diào)動教師和學生的積極性，合理分配教學資源；二是借助勸告誘導型政策工具開展以學生為中心的教師培訓，培育學生中心文化，促進教師專業(yè)發(fā)展；三是借助能力建設(shè)型政策工具，建設(shè)滿足學生學習需求的多樣化的課程體系，課程設(shè)置體現(xiàn)學生就業(yè)需求；四是推進教學改革，轉(zhuǎn)變教學理念，教學過程關(guān)注學生學習質(zhì)量；五是借助系統(tǒng)變革型政策工具建立多元化、多維度的教學評價體系，全方位關(guān)注學習效果。

社會服務(wù)是新時期對學生實踐能力的著重要求，目前企業(yè)招聘中更加看重應(yīng)試者的技術(shù)素養(yǎng)及社會實踐經(jīng)驗。因此針對這種情況，我國政府可以通過運用命令型政策工具，強制規(guī)定學生應(yīng)該達到的實踐學分，再借助激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具，充分調(diào)動廣大學生實操、實踐、實戰(zhàn)的積極性。

(三)積極完善質(zhì)量建設(shè)的評估體系

一方面，完善現(xiàn)有評估體系。積極發(fā)揮質(zhì)量建設(shè)的導向作用，而不是消極限制質(zhì)量建設(shè)。[22]因此在完善高等教育質(zhì)量建設(shè)各個維度的評估體系時，宜采用激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具，命令型政策工具由于過于激進反而容易導致反作用。另一方面，建立多元化評估體系。聯(lián)合國教科文組織在《關(guān)于高等教育的變革與發(fā)展的政策性文件》中提到，“質(zhì)量評估對于尋求提高高等教育質(zhì)量的辦法是非常重要的。必須注意的是在進行質(zhì)量評估時不應(yīng)只想到財政問題，或者主要涉及高等院校的全面工作中那些較適合于用數(shù)量來表示的質(zhì)量指標。應(yīng)當充分注意遵守學術(shù)自由和學校自治的原則的問題”[2]。這是值得思考的問題。要借助系統(tǒng)變革型政策工具，拓寬社會參與教育評價領(lǐng)域，完善高校信息公開制度，摸索社會公眾監(jiān)督高校的有力機制。[23]要借助命令型政策工具，進一步健全“五位一體”評估制度，把評估作為強化質(zhì)量保障的重要“抓手”，進一步革新國家、省級、學校分層管理、分類評估的運行體制。[24]通過完善教學狀態(tài)數(shù)據(jù)庫建設(shè)和依托國家數(shù)據(jù)平臺，形成國家、省級和高校三級教學狀態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測機制。