新冠肺炎疫情影響下青年就業(yè)政策研究
——基于省級層面的政策文本分析

徐 明，陳斯?jié)?/p>

(1.中國社會科學院大學 商學院，北京 102488；2.北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心，北京 100011)

一、引言

青年是整個社會力量中最積極、最有生氣的力量，國家的希望在青年，民族的未來在青年。就業(yè)是民生之本，青年就業(yè)更是就業(yè)工作的重中之重，青年就業(yè)問題是民生問題，更是政治問題、穩(wěn)定問題，是社會穩(wěn)定、和諧、健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，中共中央、國務院制定印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》，把青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)作為青年發(fā)展中的十大問題之一，并明確提出要推動完善促進青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策體系，進一步完善積極就業(yè)政策。青年的高質(zhì)量就業(yè)關(guān)乎社會和諧穩(wěn)定的大局，對整個經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會造成了嚴重的沖擊，作為1949年以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，此次疫情給各行各業(yè)均帶來了嚴峻的危機與挑戰(zhàn)，勞動力市場嚴重受挫。在新冠肺炎疫情的影響下，“就業(yè)”成為2020年和2021年《國務院政府工作報告》中出現(xiàn)的高頻詞，均達到39次之多，為歷年之最。政府工作報告明確提出要千方百計穩(wěn)定和擴大就業(yè)，實施“六穩(wěn)”和“六?！钡墓ぷ骺蚣?，就業(yè)是“六穩(wěn)”和“六?！敝形ㄒ恢丿B且排名居首的核心工作。在疫情期間，人力資源和社會保障部、財政部、教育部、共青團等職能部門協(xié)同發(fā)布了大量青年就業(yè)相關(guān)的政策文件，這些政策文件動員廣大青年投身新冠肺炎疫情防控工作，盡可能為疫情期間青年群體就業(yè)提供幫扶、整合資源、搭建平臺，在疫情期間為穩(wěn)定青年就業(yè)發(fā)揮了重要作用。

當下，我國在疫情防控方面取得了重大戰(zhàn)略成果，積累了大量有益經(jīng)驗。然而，由于全球疫情形勢依然嚴峻，新冠肺炎病毒變異毒株層出不窮，我國疫情防控工作仍然任重道遠，面臨著疫情輸入和反彈的雙重風險，這也對我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定運行以及青年群體穩(wěn)定就業(yè)造成了嚴重影響。目前，國內(nèi)對于青年群體就業(yè)問題的研究多從微觀層面開展，而從制度宏觀層面對青年就業(yè)相關(guān)政策及其應用的研究較少。疫情當下，研究青年就業(yè)的政策及其組合應用對于提升青年群體就業(yè)效能，避免政策盲目性和片面性，完善國家積極就業(yè)政策具有重要的理論和現(xiàn)實意義。基于此，本文主要分析各省在疫情期間青年就業(yè)的政策工具及其組合應用，探析其政策工具的特點和不足，為提高疫情期間各省青年就業(yè)的政策效能，進一步促進青年就業(yè)提供策略參考和政策建議。

二、文獻研究和政策文本分析框架

1.文獻研究

在SARS疫情銷聲匿跡了17年后，于全球范圍暴發(fā)的新冠肺炎疫情再一次對我國經(jīng)濟社會造成嚴重影響。新冠肺炎疫情的全球蔓延給世界經(jīng)濟帶來深遠的影響，尤其是在就業(yè)和經(jīng)濟增長方面。公共衛(wèi)生危機可能對經(jīng)濟周期造成重要破壞，2020年全球大流行的新冠肺炎疫情，不僅沖擊總需求，而且沖擊總供給。國際勞工組織在2020年3月18日發(fā)布報告指出根據(jù)新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟增長影響的不同假設，在低沖擊影響下失業(yè)人數(shù)可能增加530萬，而在高沖擊影響下失業(yè)人數(shù)可能增加2470萬。雖然我國的新冠肺炎疫情已基本得到控制，但疫情的發(fā)生令中小微企業(yè)生產(chǎn)銷售受阻、成本上升、陷入經(jīng)營困境、減少用工需求，進而對勞動力市場產(chǎn)生不利影響，大量勞動者失業(yè)，同時求職難度加劇。沈國兵指出新冠肺炎疫情嚴重影響了全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，對我國外貿(mào)和就業(yè)造成巨大沖擊，加劇了我國高校畢業(yè)生和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)壓力。侯藝探討了關(guān)注青年就業(yè)的重要意義，從中美貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情的角度分析了當前影響我國青年就業(yè)的特殊因素，提出了保障重點青年群體就業(yè)的政策建議。鮑威等深入分析了2008年全球金融危機后美國、英國、德國、法國等七個發(fā)達國家的青年就業(yè)扶持政策，為后疫情時代我國高校畢業(yè)生就業(yè)提出了政策建議。

疫情暴發(fā)以來，全國的就業(yè)環(huán)境形勢嚴峻。據(jù)調(diào)查，2020年2月中旬前企業(yè)的復工率不足60%，截止到2020年11月底全國復工率恢復到89.7%，隨著疫情防控的有序開展，勞動力市場活力才平穩(wěn)恢復。疫情期間為穩(wěn)定就業(yè)，各省相關(guān)部門出臺了大量的舉措，學界對政府的各類舉措開展了大量研究。鄭聯(lián)盛等通過勞動力矩陣和投入產(chǎn)出表構(gòu)建多部門就業(yè)數(shù)據(jù)庫，基于可計算的一般均衡(CGE)模型分析了新冠肺炎疫情對中國就業(yè)市場的沖擊以及政府干預的政策效果。馬續(xù)補等從政策工具的視角出發(fā)，探究現(xiàn)階段政府在制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對政策中的特點與不足，為今后相關(guān)政策制定及政策體系優(yōu)化提供了重要參考。代佳欣分析了我國省級政府針對疫情治理不同階段的就業(yè)政策目標、不同類型就業(yè)對象及地域社會經(jīng)濟特征，指出地方政府既要綜合發(fā)揮權(quán)威調(diào)控、經(jīng)濟孵化和綜合型政策工具的監(jiān)管、杠桿和融合調(diào)節(jié)功能，又要增強社會服務型政策工具對拉動就業(yè)的作用。

目前對新冠肺炎疫情影響下青年就業(yè)相關(guān)政策工具組合的探討較少。政策工具是政府推動并落實政策措施，實現(xiàn)政策目標的重要手段，它能夠反映政策體系的內(nèi)部構(gòu)成，幫助政府更好地制定公共政策。米歇爾(Michael)和拉米什(Ramesh)根據(jù)政府介入公共物品和提供公共服務的程度，將政策工具分為強制型政策工具、混合型政策工具與自愿型政策工具。施耐德(Schneidera)和英格拉姆(Ingram)將政策工具分為權(quán)威性政策工具、誘因性政策工具、能力建設性政策工具、象征性政策工具以及學習性政策工具。麥克唐奈爾(McDonnell)和艾莫爾(Elmore)提出政策工具分為命令型工具、激勵型政策工具、能力建設型工具和系統(tǒng)變革型工具。羅斯維爾(Rothwell)根據(jù)政策工具產(chǎn)生影響的著力面不同，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型政策工具。因此，本文從政策工具的視角出發(fā)，運用政策目標—工具組合的整合性政策分析框架，對新冠肺炎疫情影響下各省青年就業(yè)的政策文本進行量化分析，研究各省青年就業(yè)的政策工具結(jié)構(gòu)，為青年就業(yè)的政策體系完善提供可供參考的建議，從而提高疫情影響下各省保障青年就業(yè)的能力和水平。

2.政策文本分析框架

為了更加科學合理地分析新冠肺炎疫情期間各省青年就業(yè)的政策結(jié)構(gòu)及特征，本文結(jié)合不同時期疫情防控的要求，構(gòu)建政策目標—工具組合的整合性政策文本分析框架(見圖1)，對各省統(tǒng)籌疫情防控和青年就業(yè)的相關(guān)政策文本內(nèi)容進行分析，為新冠肺炎疫情影響下青年就業(yè)的相關(guān)政策體系調(diào)整與完善提供學術(shù)借鑒。

圖1 “政策目標—政策工具”的整合性政策分析框架

(1)政策目標維度。政策目標是決策者通過實施政策所希望達到的結(jié)果與目標，它不僅指導決策者科學選擇恰當?shù)恼吖ぞ?，而且為政策評價提供了評判標準，并且同一政策中的政策目標具有多樣性，各個政策目標之間或相互促進或相互約束。在新冠肺炎疫情期間，中央高度重視企業(yè)的復工復產(chǎn)，做好就業(yè)穩(wěn)定工作，強調(diào)要做好疫情防控期間有關(guān)就業(yè)的工作，并根據(jù)疫情不同階段的發(fā)展形勢及時進行政策調(diào)整。在各省出臺的相關(guān)政策中，一是成立新冠肺炎疫情防控工作協(xié)調(diào)小組，動員廣大青年立即行動起來投身疫情防控工作；二是做好疫情沖擊下各省服務青年就業(yè)的工作，結(jié)合疫情防控要求，創(chuàng)新招聘會、各項賽事、創(chuàng)業(yè)項目評選等開展形式，整合各項資源為青年提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)相關(guān)服務。落實疫情防控和保障青年就業(yè)二者成為各省在疫情期間高度關(guān)注的兩個重點，二者之間緊密聯(lián)系，落實疫情防控舉措為保障青年就業(yè)提供了穩(wěn)定、安全的就業(yè)環(huán)境，保障青年就業(yè)的過程中必須嚴格遵守疫情防控要求，將疫情防控常態(tài)化貫徹到青年就業(yè)的全過程以及各個方面。

(2)政策工具維度。政策工具是決策者用于實現(xiàn)政策目標的技術(shù)與手段，根據(jù)其定義、特點及分類標準，政策工具也可分為不同類型。通過大量研讀各省的相關(guān)政策文本，從政策實施期望實現(xiàn)的效果對青年就業(yè)政策進行類目梳理，根據(jù)不同政策目標將青年就業(yè)政策分為四個類目：引領(lǐng)動員型、能力提升型、保障支持型、監(jiān)督評價型，并對各類政策工具中的具體政策工具進行進一步細化和統(tǒng)計。其中，引領(lǐng)動員型政策工具旨在組織動員相關(guān)部門、社會力量及青年為青年就業(yè)貢獻力量，包括引導推動、組織領(lǐng)導、宣傳推廣3種；能力提升型政策工具旨在積極搭建服務青年就業(yè)的相關(guān)平臺，為青年提供相關(guān)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，包括搭建平臺、挖掘需求、優(yōu)化服務、能力培訓4種；保障支持型政策工具旨在保障青年就業(yè)者有序返崗，為青年提供就業(yè)幫扶補貼、社會保障等，包括疫情防控、補貼保障、隊伍建設、優(yōu)惠扶持、資源整合5種；監(jiān)督評價型政策工具旨在將任務逐級分解、責任落實到人，對相關(guān)工作開展情況進行科學合理的評價考核，主要包括落實責任、績效評價2種。

三、省級層面青年就業(yè)政策文本編碼與分類統(tǒng)計

本文選取新冠肺炎疫情影響下各省青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策作為文本分析對象。省級層面政策的權(quán)威性和完整性較高,將這類文本資料作為研究證據(jù)具有更好的研究信度。

1.青年就業(yè)政策文本來源與編碼

(1)青年就業(yè)政策文本來源。本文選取新冠肺炎疫情應對防控過程中各省青年就業(yè)的相關(guān)政策作為文本分析對象，政策文本主要來源于各省級政府門戶網(wǎng)站、職能部門官方網(wǎng)站以及北大法寶數(shù)據(jù)庫，呈現(xiàn)疫情暴發(fā)前和疫情暴發(fā)后政策發(fā)布的數(shù)量變化情況。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國疫情防控主要經(jīng)歷了兩大階段，第一階段是突發(fā)疫情應急圍堵階段，湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)期間不惜一切代價控制疫情播散，堅決撲滅各地疫情“火星火苗”，用3個月左右時間取得湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)決定性成果；第二階段是常態(tài)化防控階段，2020年4月疫情防控轉(zhuǎn)入常態(tài)化階段，這期間的30多起聚集性疫情，基本都實現(xiàn)了預期控制目標。因此，為進行疫情前、疫情后青年就業(yè)政策文件數(shù)量對比，本文檢索時間從2019年1月1日新冠肺炎疫情暴發(fā)前至2021年7月5日，使用大數(shù)據(jù)爬蟲Octopus V8收集到各省公開發(fā)布的落實疫情防控、保障青年就業(yè)的相關(guān)政策，由于部分省份公布的政策為轉(zhuǎn)發(fā)人力資源和社會保障部、教育部等中央部門相關(guān)文件，因此本文共收集到22個省級層面相關(guān)政策175篇，并對收集到的政策文本進行篩選和整理，篩除內(nèi)容效度差的文本，最終22個省獲得有效政策文本共計149篇,見圖2。

圖2 疫情前與疫情中各省青年就業(yè)政策統(tǒng)計

2019年1月1日至新冠肺炎疫情暴發(fā)，全國經(jīng)濟社會仍處于有序發(fā)展的狀態(tài)，青年就業(yè)環(huán)境相對較為穩(wěn)定。截止到2019年12月7日新冠肺炎疫情暴發(fā)，各省共出臺青年就業(yè)政策27篇。2019年12月8日，湖北武漢出現(xiàn)首例不明原因肺炎病例，并迅速擴散至全國。用3個月左右的時間取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)的決定性成果。2020年4月24日，湖北重癥和危重癥患者清零，2020年4月26日武漢在院新冠肺炎患者清零，這標志著以湖北、武漢為主戰(zhàn)場的疫情防控阻擊戰(zhàn)取得階段性重要效果。這一階段各省共出臺疫情防控、青年就業(yè)政策49篇。2020年4月，我國轉(zhuǎn)入常態(tài)化疫情防控階段，一直到德爾塔變異株傳播，全國嚴防輸入，以核酸檢測為中心擴大預防，確保在2至3個潛伏期控制住疫情傳播，這一階段各省共出臺政策73篇。

(2)青年就業(yè)政策文本編碼。政策文本的編碼是逐層編碼形成條目和類目的過程。本文運用NVivo11 Plus實現(xiàn)政策文本的編碼和內(nèi)容分析。政策文本編碼的類目主要是各省在新冠肺炎疫情暴發(fā)以來落實疫情防控工作和保障青年就業(yè)的4類政策工具，即引領(lǐng)動員型、能力提升型、保障支持型、監(jiān)督評價型。政策文本編碼的條目是4類政策工具下具體使用的政策工具。為保證政策文本編碼的信度，本研究采取倒序編碼、交叉編碼和樣本試點評估的方法，并在正式編碼前進行了多次試編，對試編結(jié)果進行充分討論，確定統(tǒng)一的編碼規(guī)則。對4類政策工具類目、14個政策工具條目進行開放式編碼完成后，得到政策工具共計1314條，部分編碼過程見表1。

2.青年就業(yè)政策文本分類統(tǒng)計

在新冠肺炎疫情影響下，各省不同類別政策工具的使用情況差異較大。從圖3來看，能力提升型政策工具使用頻數(shù)最高，共計497次。其次是保障支持型政策工具，使用頻數(shù)為376次；引領(lǐng)動員型政策工具，使用頻數(shù)為314次;監(jiān)督評價型政策工具使用頻數(shù)最少，使用頻數(shù)僅有127次。這反映出各省對于能力提升型和保障支持型政策工具使用較為頻繁，各省通過出臺大量政策舉措，發(fā)揮各個職能部門的作用，協(xié)調(diào)整合社會各界資源，為青年的就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供服務、機會和扶持，提升疫情防控階段青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力，在青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)過程中提供一系列保障措施，保證青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的順利進行。

四、青年就業(yè)政策文本分析

1.青年就業(yè)政策發(fā)布部門分析

通過對149份政策文本的發(fā)布部門進行編碼整理和統(tǒng)計，得到了青年就業(yè)政策出臺部門在政策發(fā)布中的頻次統(tǒng)計(見圖4)，受篇幅限制，本文僅展示排名前十的部門?？梢园l(fā)現(xiàn)，省級人力資源和社會保障廳作為與就業(yè)工作聯(lián)系最為密切的部門，發(fā)文頻次達79次。高校畢業(yè)生是青年就業(yè)的重要群體，省級教育廳作為高校的主管部門，發(fā)文頻次達75次；共青團作為聯(lián)系青年的重要紐帶，發(fā)文頻次達59次。

運用NVivo11 Plus的“網(wǎng)絡社會關(guān)系”工具對政策發(fā)布部門編碼進行可視化呈現(xiàn)，得到政策發(fā)布部門的網(wǎng)絡社會關(guān)系圖(見圖5)。可以發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情期間，各省相關(guān)職能部門積極發(fā)力，保障疫情期間青年穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)。省級人力資源和社會保障廳和共青團省級團委是重要節(jié)點，在青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)中，省級人力資源和社會保障廳聯(lián)合了省級衛(wèi)生健康委員會、省級稅務局、省級交通運輸廳、省級民政廳、省級財政廳、省級發(fā)展和改革委員會、省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省級教育廳、省級退役軍人事務廳等部門，關(guān)注疫情期間行業(yè)企業(yè)復工復產(chǎn)，為青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)營造良好穩(wěn)定的環(huán)境；共青團省級團委聯(lián)合了省級直屬機關(guān)工作委員會、省級科學技術(shù)廳、省級學生聯(lián)合會、省級工商業(yè)聯(lián)合會、省級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、省級商務廳、省級民政廳、省級財政廳、省級發(fā)展和改革委員會、省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省級教育廳、省級退役軍人事務廳等部門，關(guān)注高校畢業(yè)生、青年創(chuàng)業(yè)者、平臺經(jīng)濟就業(yè)青年、青年農(nóng)民工等群體的就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作。

表1 政策工具編碼示例

圖3 不同類型政策工具使用頻數(shù)

圖4 各部門在青年就業(yè)政策中的發(fā)布頻次

圖5 政策發(fā)布部門網(wǎng)絡社會關(guān)系

2.青年就業(yè)政策工具分析

(1)引領(lǐng)動員型政策工具的使用。引領(lǐng)動員型政策工具是指通過主題團日活動、“青年大學習”行動等形式加強青年的思想政治引領(lǐng)，引導青年樹立正確的人生觀、價值觀、就業(yè)觀，組織動員相關(guān)部門、社會力量及青年為青年就業(yè)貢獻力量，及時宣傳中央及地方關(guān)于疫情期間青年就業(yè)的相關(guān)政策舉措。在新冠肺炎疫情期間，各省充分發(fā)揮自身的引領(lǐng)動員、協(xié)調(diào)各方的作用,動員青年積極支援疫情防控、參與社會治理，引導廣大青年堅定理想信念、站穩(wěn)人民立場、練就過硬本領(lǐng)、投身強國偉業(yè)，引導青年轉(zhuǎn)變成才觀念、就業(yè)觀念，積極培養(yǎng)知識型、技能型、創(chuàng)新型青年技能人才。其中，宣傳推廣占引領(lǐng)動員型政策工具的38%，組織領(lǐng)導占引領(lǐng)動員型政策工具的37%，引導推動占引領(lǐng)動員型政策工具的25%。在疫情影響下，企業(yè)復工復產(chǎn)不足，青年就業(yè)因此受到?jīng)_擊，各省相關(guān)部門對青年加以組織動員，凝聚青年力量，積極宣傳推廣青年就業(yè)的相關(guān)政策、信息等，增強青年對于疫情期間防控要求、就業(yè)形勢、就業(yè)信息的了解程度，避免了由于信息不對稱加大青年的就業(yè)壓力和阻礙(見圖6)。

圖6 引領(lǐng)動員型政策工具使用占比

圖7 能力提升型政策工具使用占比

(2)能力提升型政策工具的使用。能力提升型政策工具是指積極搭建服務青年就業(yè)的相關(guān)平臺，挖掘青年就業(yè)的需求并進行精準對接，為青年提供相關(guān)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務、提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，鼓勵青年參與實習見習、社會實踐。能力提升型政策工具為疫情期間青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了大量就業(yè)幫扶，減輕了青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)面臨的壓力。從各省能力提升型政策工具的統(tǒng)計來看，疫情期間，各省優(yōu)化服務占能力提升型政策工具的39%；各省通過提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓、實習見習等方式，提高青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，在能力提升型政策工具中，能力培訓占27%；同時，各省充分挖掘青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、企業(yè)復工復產(chǎn)的需求，并搭建平臺促進青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)青年就業(yè)和企業(yè)用工需求精準對接，搭建平臺和挖掘需求分別占能力提升型政策工具的25%和9%(見圖7)。

(3)保障支持型政策工具的使用。保障支持型政策工具是指各省為保障疫情期間青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作順利開展而嚴格落實相關(guān)政策和舉措，為青年提供就業(yè)幫扶補貼、社會保障等，整合相關(guān)資源為青年創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠政策及資金支持，健全相關(guān)人員隊伍。通過對各省保障支持型政策工具的統(tǒng)計(見圖8)，可以發(fā)現(xiàn)，疫情期間補貼保障占保障支持型政策工具的32%，各省針對企業(yè)提供社保減免等政策，鼓勵企業(yè)吸納青年群體就業(yè)，同時鼓勵青年參與培訓、見習，并為青年提供相應的就業(yè)補貼。優(yōu)惠扶持占保障支持型政策工具的28%，各省通過對青年創(chuàng)業(yè)者提供優(yōu)惠政策和資金支持，扶持青年創(chuàng)業(yè)者，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)。隊伍建設占保障支持型政策工具的18%，各省非常注重健全青年人才庫，夯實青年人才隊伍，一方面培養(yǎng)青年“帶頭人”，通過“帶頭人”和優(yōu)秀人才帶動廣大青年共同發(fā)展成長，另一方面全面梳理導師庫信息，為青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供咨詢服務。此外，資源整合占保障支持型政策工具的11%，疫情防控占保障支持型政策工具的9%。

(4)監(jiān)督評價型政策工具的使用。監(jiān)督評價型政策工具是指嚴格按照政策規(guī)定落實疫情防控和保障青年就業(yè)的相關(guān)責任，科學部署各項工作，將任務逐級分解、責任落實到人，對相關(guān)工作開展情況進行科學合理的評價考核。監(jiān)督評價型政策工具有助于落實疫情期間保障青年就業(yè)的各方責任，提高工作的效率和質(zhì)量。新冠肺炎疫情期間，通過對兩種保障支持型政策工具的統(tǒng)計(見圖9)，可以發(fā)現(xiàn)，落實責任占監(jiān)督評價型政策工具的57%，各省多次強調(diào)各地各單位要高度重視疫情期間的青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，完善相關(guān)工作的組織領(lǐng)導，明確工作任務和分工，加強工作部署，將責任落實到個人；績效評價占監(jiān)督評價型政策工具的43%，在明確相關(guān)工作責任后，要對工作開展情況進行科學合理的評價監(jiān)督，建立年度評估、中期調(diào)整機制，總結(jié)進展情況，梳理經(jīng)驗做法、困難障礙，并適時調(diào)整優(yōu)化任務目標、工作路徑。

圖8 保障支持型政策工具使用占比

圖9 監(jiān)督評價型政策工具使用占比

五、青年就業(yè)政策工具組合應用

1.疫情前后不同階段的青年就業(yè)政策工具組合

針對疫情前后不同階段的政策目標，青年就業(yè)的政策工具呈現(xiàn)出不同的組合形態(tài)。從疫情之前以及疫情應對不同階段各省政策工具組合的頻數(shù)分布折線圖可見，四類政策工具組合頻數(shù)折線均呈上升趨勢，其中能力提升型政策工具增長幅度最大(見圖10)。引領(lǐng)動員型和保障支持型政策工具頻數(shù)折線趨勢大致相同，監(jiān)督評價型政策工具頻數(shù)折線相對平緩。

圖10 疫情前后不同階段的政策工具組合

在疫情暴發(fā)前，青年就業(yè)各項工作有序推進，2019年1月至疫情暴發(fā)，各省使用保障支持型政策工具共62次，能力提升型政策工具共50次，引領(lǐng)動員型政策工具共39次，監(jiān)督評價型政策工具共20次。各省綜合運用保障支持型政策工具、能力提升型政策工具，通過開展專場就業(yè)招聘會、就業(yè)技能培訓會、搭建就業(yè)信息平臺等方式，提高青年就業(yè)競爭力；運用引領(lǐng)動員型政策工具大力宣傳青年就業(yè)相關(guān)政策，避免青年就業(yè)過程中的信息不對稱現(xiàn)象。例如疫情暴發(fā)前，廣東省印發(fā)了《廣東省實施“南粵家政”工程促進就業(yè)工作方案》，運用保障支持型政策工具和能力提升型政策工具，加強組織領(lǐng)導和資金支持，廣泛宣傳、實施“南粵家政”技能提升行動計劃、“南粵家政”就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動計劃、“南粵家政”品牌創(chuàng)建行動計劃等，使從業(yè)人員素質(zhì)有提升、就業(yè)有渠道、權(quán)益有保障、社會有認同，實現(xiàn)“南粵家政”培訓就業(yè)“十百千萬”目標。

在突發(fā)疫情應急圍堵階段，由疫情大范圍擴散，企業(yè)停工停產(chǎn)甚至面臨破產(chǎn)倒閉的風險，對青年造成了巨大的就業(yè)壓力和心理恐慌，全國各地采取嚴格的疫情防控舉措，使疫情得到了初步控制，在落實疫情防控措施的同時，各省相關(guān)職能部門采取了大量政策工具緩解此次疫情對青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)帶來的沖擊。在這一階段，各省集中制定了以“能力提升”為主，輔以保障、引導的政策工具組合，其中，能力提升型政策工具166次，保障支持型政策工具118次，引領(lǐng)動員型政策工具104次，監(jiān)督評價型政策工具32次。一方面，各省要整合各方資源幫助企業(yè)盡快復工復產(chǎn)，穩(wěn)定青年就業(yè)；另一方面，各省要穩(wěn)定好青年的情緒，引導青年積極面對突如其來的新冠肺炎疫情。例如疫情暴發(fā)初期，共青團云南省委發(fā)布了《關(guān)于做好疫情期間青年就業(yè)幫扶工作的提示》，運用能力提升型政策工具、保障支持型政策工具，持續(xù)推進“千校萬崗”大中專學生就業(yè)精準幫扶行動，以“夢在遠方，路在腳下——共青團與你同行”系列活動和“千校萬崗”大中專學生就業(yè)精準幫扶行動為平臺，征集就業(yè)崗位，幫助大學生實現(xiàn)就業(yè)。廣東省人力資源和社會保障廳、廣東省教育廳、廣東省財政廳、廣東省交通運輸廳、廣東省衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好疫情防控期間有關(guān)就業(yè)工作的通知》，運用保障支持型政策工具和引領(lǐng)動員型政策工具全力確保重點企業(yè)復產(chǎn)用工，關(guān)愛受疫情影響勞動者，支持各類企業(yè)穩(wěn)定崗位，完善高校畢業(yè)生就業(yè)舉措，全天候全覆蓋開展線上就業(yè)服務。

在常態(tài)化防控階段，全國新冠肺炎疫情基本得到控制，疫苗研發(fā)成功并廣泛接種，但當前全球疫情形勢依然嚴峻，疫情境外輸入風險較高，疫情防控稍有不慎便會發(fā)生局部反彈，疫情防控常態(tài)化融入我國經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。為盡可能緩解此次疫情對于青年就業(yè)的沖擊，各省在此前發(fā)布的政策基礎(chǔ)上，進一步完善青年就業(yè)的相關(guān)政策。這一階段，各省的政策工具使用延續(xù)上一階段以“幫”為核心，“引”和“?！睘閮梢淼恼吖ぞ呓M合。其中，能力提升型政策工具使用達到281次，保障支持型政策工具196次，引領(lǐng)動員型政策工具171次，監(jiān)督評價型政策工具75次。例如北京市發(fā)布了《關(guān)于深入推進職業(yè)技能提升行動“互聯(lián)網(wǎng)+職業(yè)技能培訓”工作的通知》，運用能力提升型政策工具、引領(lǐng)動員型政策工具和保障支持型政策工具，發(fā)揮職業(yè)技能提升行動在援企穩(wěn)崗工作中的關(guān)鍵作用，整合課程資源，切實增強培訓針對性實效性，深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+職業(yè)技能培訓計劃”，加大對以訓興業(yè)培訓補貼政策的宣傳力度。

2.疫情期間不同施策對象的青年就業(yè)政策工具組合

通過對各省政策文本進行編碼整理，發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情下各省政策工具的對象主要包括高校畢業(yè)生、青年創(chuàng)業(yè)者、青年農(nóng)民工、貧困青年、高校、企業(yè)、銀行及風險投資機構(gòu)。新冠肺炎疫情對不同群體的影響具有差異性，各省針對不同對象，進行分類施策(見表2)。

表2 不同施策對象的政策工具組合

對于高校畢業(yè)生、青年創(chuàng)業(yè)者、青年農(nóng)民工以及貧困青年等青年就業(yè)主體，各省綜合運用“引領(lǐng)動員型+能力提升型+保障支持型”的政策工具組合。針對高校畢業(yè)生群體，各省開展畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)需求調(diào)研，積極募集就業(yè)崗位并進行精準對接，及時開展高校畢業(yè)生的就業(yè)指導培訓和咨詢工作，結(jié)合疫情防控要求為高校畢業(yè)生提供在線培訓服務，鼓勵高校畢業(yè)生參加實習見習，傳遞就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策及信息，引導高校畢業(yè)生形成正確的擇業(yè)觀、就業(yè)觀。針對青年創(chuàng)業(yè)者，各省為其提供相關(guān)的創(chuàng)業(yè)政策指導，組建創(chuàng)業(yè)導師團隊為青年創(chuàng)業(yè)者提供培訓、問診、咨詢等幫扶活動，加強對于青年創(chuàng)業(yè)的資金扶持工作，通過舉辦創(chuàng)業(yè)大賽激發(fā)青年的創(chuàng)新精神，對于大賽的獲勝者提供優(yōu)惠政策服務和融資支持，并納入當?shù)厍嗄陝?chuàng)業(yè)孵化基地。針對青年農(nóng)民工，各省舉辦青年農(nóng)民工專場招聘會，開展跨區(qū)域人崗對接，開展相關(guān)職業(yè)技能培訓，鼓勵返鄉(xiāng)農(nóng)民工就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，并為其提供一對一、點對點的關(guān)愛幫扶。針對貧困青年，各省全面排查摸清建檔立卡、存在返貧風險的青年底數(shù)，開展貧困青年需求調(diào)查和結(jié)對幫扶，提供技能培訓、崗位推薦等幫助，并持續(xù)動態(tài)跟蹤服務貧困青年。

高校、企業(yè)、銀行及風險投資機構(gòu)是青年就業(yè)的重要橋梁，各省綜合運用“引領(lǐng)動員型+保障支持型+監(jiān)督評價型”的政策工具組合。對于高校，各省要求高校積極開展疫情期間就業(yè)的校內(nèi)宣傳活動，并指導學生遴選崗位、投遞簡歷，及時收集學生的就業(yè)創(chuàng)業(yè)需求，對于成功簽訂勞動合同的學生做好誠信等方面的崗前培訓，做好學生上崗實習的跟蹤服務工作。對于企業(yè)，各省積極與社會相關(guān)企業(yè)合作，鼓勵引導企業(yè)開發(fā)高質(zhì)量的實習見習崗位，聯(lián)合企業(yè)舉辦針對青年的面對面交流活動，從而實現(xiàn)資源、供需的精準匹配和對接，舉辦校企崗位對接會。對于銀行及風險投資機構(gòu)，各省對接相關(guān)機構(gòu)為青年創(chuàng)業(yè)者提供融資服務，以總額滾動、分期實施、需求為主、適當調(diào)控、嚴格把關(guān)、快捷辦理的原則為創(chuàng)業(yè)青年及小微企業(yè)提供金融扶持項目支持，從而加快疫后重振，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

六、結(jié)論與建議

本文通過政策文本分析法，運用NVivo11 Plus軟件，對新冠肺炎疫情影響下各省為保障青年就業(yè)所采取的政策文本和政策工具進行量化統(tǒng)計分析，經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，各省在保障青年就業(yè)的政策制定中有其自身的特點：第一，各省相關(guān)職能部門在政策制定和落實過程中的樞紐協(xié)調(diào)作用較為明顯。疫情期間，各省相關(guān)職能部門充分發(fā)揮自身聯(lián)系青年的作用，多個部門聯(lián)合發(fā)布政策，開展青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)行動。第二，在疫情期間，各省直接發(fā)布疫情防控的相關(guān)政策文件較少，更多通過將疫情防控舉措融入青年就業(yè)的相關(guān)政策等方式落實中央的疫情防控要求，例如將線下活動轉(zhuǎn)為線上等。第三，各省相關(guān)職能部門在保障青年就業(yè)的過程中積極發(fā)揮作用，引導青年樹立正確的就業(yè)觀，疏解疫情期間青年對就業(yè)產(chǎn)生的恐慌感，提升青年就業(yè)者的專業(yè)技能，保障青年就業(yè)環(huán)境穩(wěn)定，各省共采取了引領(lǐng)動員型政策工具314次、能力提升型政策工具497次、保障支持型政策工具376次，引導青年有序就業(yè)，動員并整合各方力量為青年就業(yè)提供幫扶。

當前疫情防控趨勢仍然嚴峻，未來各省應進一步完善保障青年就業(yè)的政策體系，提高各省相關(guān)職能部門服務青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力。本文根據(jù)以上分析提出以下幾點建議。

一是挖掘需求，使政策更加精準服務青年就業(yè)。首先，各省青年就業(yè)相關(guān)部門應針對不同青年群體，精準深入挖掘新冠肺炎疫情影響下青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的挑戰(zhàn)和需求，充分挖掘、整合各類政府、社會資源，挖掘各個渠道的崗位資源，廣泛動員社會力量，搭建完善服務青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的線上及線下平臺，運用新媒體等平臺及時發(fā)布相關(guān)政策服務信息、崗位需求、就業(yè)信息等，實現(xiàn)青年就業(yè)需求對接精準、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務項目安排精準、政策幫扶成效精準，提高服務青年就業(yè)的能力。其次，由于新冠肺炎疫情在國內(nèi)和國際的爆發(fā)擴散存在時間差，受到疫情影響，衛(wèi)生應急相關(guān)產(chǎn)業(yè)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)迎來發(fā)展機遇，政府相關(guān)部門在疫情防控常態(tài)化的背景下，以國內(nèi)外市場為導向搭建疫情防控相關(guān)產(chǎn)業(yè)全球供應鏈，發(fā)展疫后經(jīng)濟，建立“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”生產(chǎn)機制，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時探索推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能等新技術(shù)運用，促進各行業(yè)、各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從而培育青年就業(yè)新的增長點。

二是加強各類政策工具的統(tǒng)籌組合，多功能向度、多時點保障青年就業(yè)。各省在政策工具的使用類型上存在一定差異。在保障青年就業(yè)的過程中，保障支持型和能力提升型的政策工具在為青年就業(yè)提供各類補貼，提高青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力方面發(fā)揮著不可替代的作用。引領(lǐng)動員型政策工具在加強青年的思想政治引領(lǐng)，樹立正確的就業(yè)觀，組織動員相關(guān)部門、社會力量為青年就業(yè)貢獻力量方面發(fā)揮重要作用。與前三類政策工具相比，監(jiān)督評價型政策工具使用較少，說明對疫情期間保障青年就業(yè)工作的相關(guān)監(jiān)督評價較少。未來,應在使用引領(lǐng)動員型、能力提升型和保障支持型政策工具的同時，加強對監(jiān)督評價型政策工具的使用，根據(jù)青年就業(yè)的需求和青年就業(yè)群體的特點，從政策的功能目標、實施階段入手，加強對各類政策工具的統(tǒng)籌使用，有效落實各省相關(guān)政策。

三是根據(jù)疫情防控的階段變化不斷完善并發(fā)揮政策的協(xié)同聯(lián)動作用。新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會的方方面面產(chǎn)生了巨大的影響，未來，在保障青年就業(yè)，為青年就業(yè)營造穩(wěn)定良好環(huán)境的過程中，需要政府、市場、社會的多方參與協(xié)調(diào)。堅持疫情防控和青年就業(yè)兩手抓，一方面，在疫情發(fā)展不同防控階段，把牢“外防輸入、內(nèi)防擴散”的總策略不動搖，在疫情防控的不同階段發(fā)揮政策協(xié)同聯(lián)動作用，使相關(guān)政策更好地促進青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)。另一方面，各省相關(guān)職能部門在參與制定保障青年就業(yè)相關(guān)政策的過程中，應結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，廣泛調(diào)動協(xié)調(diào)各方資源，針對青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的需求，對政策資源有重復的方面加以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，避免資源的浪費，對政策資源未有效滿足的方面加補充完善，保證政策全面、有效地服務疫情期間青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)。