包裹立法技術(shù)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件修法中的應(yīng)用探討

曹瀚予

在法制軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，強化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，是預防各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的應(yīng)有之義。對此，有學者提出可以采用“打包修法”的方式對《野生動物保護法》《傳染病防治法》等公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法案進行一攬子修改[1]，倡導同時將幾部法律的修改放在同一個修法過程中完成。所謂“一攬子修改”和“打包修改”的修法技術(shù)或模式被我國立法學者稱為“包裹式立法”。隨著我國法律體系的全面建成，立法也由大規(guī)模立法轉(zhuǎn)向了精細化修法階段，包裹式立法作為2015年《立法法》修改時新增的立法技術(shù)，可以為特定情況下的修法發(fā)揮重要作用。本文基于對包裹立法技術(shù)在國內(nèi)外立法活動中的運用的考察，分析其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件緊急修法中的優(yōu)勢，探討這一立法技術(shù)在類似立法過程中的適用問題。

一、逐一立法模式與突發(fā)事件立法需求的矛盾

在19世紀之前，各國處于大規(guī)模立法時期，修法活動并不常見，因此其對法律發(fā)展的影響極為有限[2]。但進入20世紀以后，現(xiàn)代社會發(fā)展節(jié)奏不斷加快，人類社會活動節(jié)奏呈現(xiàn)高速倍增化趨勢，伴隨而來的是日益多元化和復雜化的社會管理和民眾需求，此時各國法律體系已初步形成，但囿于國家立法的普適性、穩(wěn)定性和滯后性，應(yīng)對不足或失靈的情況時有發(fā)生，修法活動開始受到立法者的重視?！八兄贫鹊膬?yōu)勢都會隨著受眾數(shù)量和復雜性的不斷增加而在能力上逐漸趨于失靈，基于人口少、復雜度低的簡單社會中得到的解決方案，來解決那些人口多、復雜度高的大型社會中的難題，往往是行不通的?！盵3]我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，復雜、多元的社會關(guān)系下，社會治理面臨著極大挑戰(zhàn)，日益增多的突發(fā)公共安全或衛(wèi)生事件暴露出許多常態(tài)下隱藏很深或不被關(guān)注、但因非常態(tài)事件引發(fā)的問題，給相關(guān)法律的規(guī)制能力帶來極大挑戰(zhàn)，原本行之有效的規(guī)范措施在此背景下逐漸顯現(xiàn)捉襟見肘之勢，治理效能大大降低，此時就需要對不合時宜的規(guī)則加以修正以應(yīng)對突發(fā)事件。雖然此次疫情的爆發(fā)是極為罕見的，但類似的突發(fā)事件卻屢見不鮮，SARS事件、汶川地震、三鹿奶粉事件、甲型H1N1流感等危害公共安全的突發(fā)事件時有發(fā)生。類似的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，呈現(xiàn)出突發(fā)性、公共性、危害嚴重性、不確定性、緊迫性等諸多特性，性質(zhì)的獨特性決定了應(yīng)對工作的特殊性，尤其對修法活動提出了特殊要求，涉及的相關(guān)法律往往出現(xiàn)數(shù)量多、內(nèi)容相似、聯(lián)系緊密的情形，常規(guī)的逐一立法模式往往難以滿足此類事件修法的需求。

法律公布實施后，由于各方面情況發(fā)生了變化，法律所調(diào)整的社會關(guān)系已不適應(yīng)發(fā)生變化的情況，這時法律需要經(jīng)過修改以適應(yīng)新的情況[4]。按照《立法法》第五十九條的規(guī)定 ，法律修改作為立法完善手段，是對已經(jīng)頒布實施的法律進行部分內(nèi)容的改變，是重要的立法活動，程序與制定法律相同，同樣適用立法的有關(guān)規(guī)定，包括“提案—審議—表決通過—公布”四個環(huán)節(jié)。目前我國絕大部分的法律修改都是采用如此的常規(guī)立法模式，即逐一逐件修改的模式，這種模式在不同環(huán)節(jié)有以下幾個特點：（1）提案階段，一個立法議案只涉及一部法律的制定或修改，即有權(quán)的提案主體提出“關(guān)于修改xx法的建議”，如中國共產(chǎn)黨中央委員會2018年1月26日向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出“關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議”，由全國人大常委會依照法定程序提出憲法修正案議案，提請第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議。這一提出議案中涉及的法律修改是作為一個獨立議案提起的，審議和表決的過程采用較為典型的常規(guī)立法模式。（2）審議階段，立法主體只針對一個議案進行審議，即使其他法律中也有相關(guān)條款需要同時作出修改，但除該提出議案中涉及的法律以外，不涉及其他法律。如為了貫徹2003年通過的《行政許可法》，第十屆全國人大委員會在2004年8月28日一次性對《漁業(yè)法》《票據(jù)法》等9部法律中的相應(yīng)條款進行了修改，盡管這9部法律的修改被納入了同一個議案，但實際上在審議和表決階段最終也都是逐條進行的，有些還被納入了當屆全國人大的立法規(guī)劃之中[5]。（3）表決階段，立法主體只針對一部法律的修改進行表決，如全國人大常委會在修改地方組織法時，雖然同時決定對《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》進行修改，但最終仍采取了分別修改的方式[6]。（4）公布階段，修改后的法律名稱保持不變，仍是以獨立法律的名稱進行公布。

在時間充足、情況不甚緊急的情況下，逐一立法模式對多個法律法規(guī)修改案逐件審議、表決，自然可以最大程度保障所修之法的科學性和嚴謹性。但突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理往往關(guān)系到整個社會和公民的安危，需要采取特別措施來有效應(yīng)對和處理，否則隨著事件的不斷發(fā)酵，造成的損失會越來越大，對時間的把握很大程度上決定了應(yīng)對措施的有效性，加之此類事件往往涉及多部法律修改且修改內(nèi)容具有緊密聯(lián)系性或相似性，此時常規(guī)的逐一立法模式就因其逐件修法程序的復雜而略顯拖沓，往往難以滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治工作的修法需求。一是逐一修法模式一次只對一部法律進行修改，在涉及多部法律修改時，總修改時間會因議程的重復而大幅延長，立法成本也會隨之增加，很難實現(xiàn)效益最大化。在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，往往急需對現(xiàn)有法律更新以應(yīng)對新情況，沒有充足的時間對多個法律單獨修改。二是常規(guī)的逐一修法模式在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，面對多部法律中相似或緊密聯(lián)系的內(nèi)容急需修改的情況，難以及時保證法律內(nèi)容上的統(tǒng)一性和同步性。我國各種現(xiàn)行法律在整體上是彼此協(xié)調(diào)、內(nèi)在統(tǒng)一、相互聯(lián)系的有機整體，也正是完整協(xié)調(diào)的法律體系會使得法律修改“牽一發(fā)而動全身”，一件法律的修改往往涉及其他法律的調(diào)整。此時逐一立法模式難以滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件對法律修改提出的緊迫性要求。

立法是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的第一道制度動力和防線，在事件爆發(fā)時需要在短時間內(nèi)對相關(guān)法律法規(guī)加以完善，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的公共衛(wèi)生法律體系，特別是補齊突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，法律供給側(cè)不能有效保障的短板和弱項。以《野生動物保護法》為例，就存在野生動物法律概念名錄過窄、禁食規(guī)定有局限、監(jiān)管防控不嚴等結(jié)構(gòu)性問題[7]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件在變，其應(yīng)對措施在變，立法的模式和理念也應(yīng)隨之改變，二者的交融或吻合意味著公共衛(wèi)生事件乃至所有突發(fā)事件法治的完善。

二、國內(nèi)外包裹立法技術(shù)的實踐與思考

（一）作為立法技術(shù)的包裹式立法

2015年《立法法》的修改除賦予了設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)外，還新增了兩個重要的法律制定或修改技術(shù)，即第四十一條的“重要條款單獨表決”和第四十三條的“多部法律涉及同類事項的個別條款合并表決”，后者便是與常規(guī)的逐一立法模式相對的“包裹式立法”模式。這一模式是一件不折不扣的舶來品，起源于德國，但在不同國家和地區(qū)的稱呼和概念不盡相同。在德國、奧地利及瑞士等國家議會內(nèi)規(guī)之議事規(guī)則（Geschaeftsordnung）中，并未對此種立法技術(shù)規(guī)定一個專門的用語，但立法機關(guān)在立、修法時，會將數(shù)個法律中的條文，像包裹（Paket）一樣加以處理，因此逐漸稱之為“包裹立法”（gesetzespaket）[8]。在瑞士則有時用使用“包裹（packet）”，有時用“立法包裹（Gesetzgebungspakete）”來描述[9]。還有一些德國立法學者稱其為“大衣立法”（Mantelgesetz），這是形容此種立法技術(shù)是把立法之各個法律規(guī)定，像“大衣”（Mantel）一樣“蓋住”，這一說法是德國稅法權(quán)威貝克教授（Enno Becker）在1919年起草德國稅法通則后，在稅法通則注釋書中提出的：“以往缺乏一部大衣立法來減輕立法的負擔，以其或多或少包含共同的規(guī)定，能夠平衡矛盾，填補漏洞及提供某些規(guī)范性之規(guī)定及行之程序”[10]，自此“大衣立法”逐漸見于德國學界。此外，還有一種名稱叫“公車式立法”（Omnibusgesetz/Omnibusbill），這種稱呼更廣泛應(yīng)用于美國立法學界，形容這種立法方式像公共汽車一樣，開著大門讓各式各樣的乘客上車，將各個不同的法律一起修正。但是這種立法模式是否可以將性質(zhì)不同的法律條文一并修正？德國立法學界是采否定說，亦即一次“公車式立法”是為了一個共同的目的。有關(guān)包裹立法的說法雖未見諸我國的法律規(guī)范，但其作為一個隱喻式的立法術(shù)語，在立法研究和數(shù)次立法實踐中也偶有涉及，我國學者對包裹立法的解釋是：為了達到一個整體的立法目的，在一個法律性文件中對散布在多部法律內(nèi)的有關(guān)規(guī)定，一次性地作出“打包”修改[11]。

（二）國內(nèi)外包裹立法技術(shù)的實踐考察

在國外立法實踐中，包裹立法技術(shù)早已被大量廣泛地應(yīng)用，無論是在以英國、美國為代表的英美法系，還是以德國、瑞士為代表的大陸法系，都被立法機關(guān)運用已久。歐美國家實施現(xiàn)代意義上的議會政治最久者有二百余年，少者亦有過百年，立法中采用包裹立法技術(shù)似乎也和制定法律的歷史同樣長久。盡管多個國家都在運用包裹立法技術(shù)，但運用的最多乃至成為常態(tài)的當屬作為起源地的德國。德國在1896年頒布的德國民法施行法（Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuche）屬于最為典型、具體的包裹立法模式，其中修改了17部與民法相抵觸的聯(lián)邦法律，共73個條文，還廢止了1部法律。

美國和日本也在很早就將包裹立法技術(shù)應(yīng)用到了法律的制定和修改中。美國在1980年國會通過《公車預算協(xié)調(diào)法》（Omnibus Budget Reconciliation legislation）至1994年十五年間，一直采用包裹立法技術(shù)進行立法修法活動[12]。例如1988年制定的《綜合貿(mào)易暨競爭力法》中修改了《購買美國貨法》《貿(mào)易法》《國防生產(chǎn)法》《關(guān)稅法》以及《國外貪污行為法》。雖然在日本的立法政策學、立法學等有關(guān)著作中，沒有明確提出包裹立法模式，但從日本立法實踐中，我們可以看到此種立法技術(shù)已被普遍應(yīng)用。例如日本在1988年制定的《稅制改革法》中就同時對《地方稅法》《消費稅法》《地方交付稅法》《所得稅法》以及《消費讓與稅法》進行了相關(guān)調(diào)整[13]。

回顧新中國的立法史，在我國的立法活動中也曾多次進行過包裹式立法模式的嘗試。2004年全國人大常委會曾試圖采用“打包修法”方式對與《行政許可法》規(guī)定相抵觸的《公司法》等9部法律中的相關(guān)規(guī)定予以修正，在一個議案中提出修改9部法律，但最后采用的仍是常規(guī)的逐一立法模式，分別審議，發(fā)布了9個主席令。這次立法活動可以算作我國對“包裹式立法技術(shù)”的首次嘗試， 但最終由于審議的逐一性，并不能算真正意義上的包裹立法。我國真正首次采用包裹立法技術(shù)進行立法活動是2009年8月27日十一屆全國人大常委會第十次會議中通過的《全國人大常委會關(guān)于修改部分法律的決定》，該決定共修改了59件法律法規(guī)中的141條規(guī)定，這是新中國立法史上第一次也是最大一次包裹立法。第二次采用包裹立法技術(shù)是在2013年6月29日十二屆全國人大常委會審議通過的《關(guān)于修改〈文物保護法〉等十二部法律的決定》，國家最高立法機關(guān)一攬子審議修改了包括《文物保護法》《民辦教育促進法》《傳染病防治法》在內(nèi)的12部法律。再如2013年12月28日十二屆全國人大常委會通過的《關(guān)于修改〈海洋環(huán)境保護法〉等七部法律的決定》，對改革工商登記制度和11項行政審批項目的下放作了取消決定[14]。除了幾次大型包裹立法活動外，還存在數(shù)次范圍較小的包裹立法實踐。當然，這種打包修改的立法技術(shù)不僅在對法律的修改中使用，也較多運用于國務(wù)院對行政法規(guī)的修改之中，例如2016年國務(wù)院對取消和調(diào)整行政審批項目、價格改革和實施普遍性降費措施涉及的行政法規(guī)進行了清理，一次性修改了66部行政法規(guī)中的部分條款。

（三）包裹立法技術(shù)的適用領(lǐng)域及特征

通過對國內(nèi)外包裹立法實踐的梳理，可以發(fā)現(xiàn)包裹立法模式呈現(xiàn)出三個鮮明特點：

一是適用領(lǐng)域比較集中。包裹立法作為一項立法技術(shù)或模式，只要有立法目的和立法政策的需求，都可以采用包裹式立法。結(jié)合國內(nèi)外立法實踐和學者的研究，可以歸納出四個經(jīng)常采用包裹立法技術(shù)的領(lǐng)域，分別是：（1）預算領(lǐng)域立法，預算相關(guān)法案是許多國家最常使用包裹立法的領(lǐng)域，由于預算相關(guān)立法往往會涉及社會福利支付、公共稅率、公務(wù)員薪資，因此德國、奧地利等國的預算類立法會將涉及的法律一并修正，此種法案多取名《預算結(jié)構(gòu)法》等，以此保障預算的有效實行。例如德國1975年通過的預算結(jié)構(gòu)法修正案，涉及修正法律38部、廢止法律1部及制定法律3部。奧地利在1996年的《結(jié)構(gòu)調(diào)適法》一并修改相關(guān)法律多至98個。（2）財稅領(lǐng)域立法，這一領(lǐng)域更是各國立法機關(guān)運用包裹立法技術(shù)的熱門領(lǐng)域之一，由于財稅法律必須十分嚴密、彈性地隨國家經(jīng)濟、貿(mào)易、國民收入等情形而做調(diào)整，因此涉及的法律數(shù)量較多，立法機關(guān)大多會采用包裹立法技術(shù)進行修法。以英國在1996年通過的財政法案為例，一共同時修正了數(shù)十個法律;還有德國在1996年的稅法修正案也同時修正了38個法律。（3）國際關(guān)系領(lǐng)域立法，目前各國都在朝著經(jīng)濟全球化、自由化的方向努力，許多國家會為了加入某個國際組織必須對國內(nèi)很多法律進行修改，這時立法機關(guān)往往就會采用包裹立法技術(shù)進行修法。如瑞士在1994年為加入世貿(mào)組織通過的瑞士法就同時修正了16部法律[15]。（4）突發(fā)公共事件下的修法活動亦是最適合采用包裹立法技術(shù)的領(lǐng)域，因為當國家面臨突發(fā)公共事件時，基于緊迫性的屬性，需要及時調(diào)整相關(guān)法律，采用包裹立法可以節(jié)省立法時間并且可以整體性解決相關(guān)法律問題。

二是采用包裹立法技術(shù)的修法活動并不局限于某一具體法律部門，無論所涉及的法律屬于刑法、民商法還是行政法，亦不論是程序法還是實體法，都可以采用包裹立法模式。例如，德國1994年通過的《法務(wù)官法及其他法律修正法》中，涉及的就有《法院組織法》《法官法》《總執(zhí)行法》《稅法》等各個分屬不同法律部門、不同性質(zhì)的法律修改，從我國2009年至2013年包裹立法的實踐中也可以發(fā)現(xiàn)，法律修改涵蓋了七大法律部門。

三是包裹立法形式多樣，既有通過條文的方式修改的，也有以附則的形式修改的，甚至還會采用“一覽表”的形式（如德國1995年三次大型包裹立法都以“修改一覽表”的方式呈現(xiàn)）。

從我國數(shù)次采用包裹立法技術(shù)進行修法活動的實踐來看，通過這種“打包”“一攬子”的修法模式，較好地解決了“現(xiàn)行法律中明顯不一致、不適應(yīng)”等“硬傷”問題，而諸如“沒有制定配套法規(guī)”“行政處罰規(guī)定過于原則”等“操作性不強”的問題，則需另行處理，不應(yīng)放入“包裹”之中。我國通過借鑒國外包裹立法模式進行了幾次包裹立法技術(shù)運用的嘗試，總結(jié)出了“中國經(jīng)驗”。有些國家所用的“包裹立法”，通常只限于一個領(lǐng)域，比如民法、稅法，但我國這幾次修法實踐幾乎將所有部門的法律涵蓋其中，這在立法理論上是一個突破[16]。除涉及法律部門并不限于某一領(lǐng)域外，采用包裹立法技術(shù)的修法活動涉及的法律法規(guī)條文內(nèi)容或涉及的法律關(guān)系相對比較簡單，可以進行打包修改。以2020年市場監(jiān)管總局打包修改的30部規(guī)章為例，修改的內(nèi)容大多是將“‘國家知識產(chǎn)權(quán)局專利局’修改為‘國家知識產(chǎn)權(quán)局’”“‘工商行政管理局’修改為‘市場監(jiān)督管理部門’”“刪去建議性條款”等[17]，并不會引起權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生重大變化。

總之，包裹立法技術(shù)往往適用于有著同一個立法目的、可以涉及多個部門或性質(zhì)的法律法規(guī)，所要修改的條款或內(nèi)容相對比較簡單。換言之，只要立法目的相同并且在同一層級（即立法主體相同），即使法律類型或法律部門不同，也可以放入同一包裹采用包裹立法技術(shù)進行制定、修改或廢止。

三、包裹立法技術(shù)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法中的優(yōu)勢

既然包裹立法技術(shù)在世界多個國家立法活動中廣泛適用，其可行性也在我國多次修法活動中得到了驗證，這種模式與常規(guī)的逐一立法模式相比，也有其獨特優(yōu)勢，本文嘗試以此次疫情防控為例，找尋包裹立法技術(shù)在此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件修法中的優(yōu)勢所在。

（一）維護法律體系協(xié)調(diào)，保證立法統(tǒng)一

我國作為一個統(tǒng)一的超大型國家，法制統(tǒng)一是維護國家統(tǒng)一、政治安定、社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。立法統(tǒng)一是維護社會主義法制統(tǒng)一的重要組成部分，“在中央集權(quán)的國家，立法者必須使所立之法具有一致性”[18]。在當下中國，“全國一盤棋”“法制統(tǒng)一”“舉國體制”這些用語十分流行，這具有歷史的必然性和優(yōu)越性。在國家法治觀下，推行自上而下的法治發(fā)展道路，既可以保證中央政府的權(quán)威和治理效率，確保在同一法律體系下對國家進行有效管理和整合;又可以維護法制統(tǒng)一，在全國范圍形成統(tǒng)一的中央立法體制，以確保上下政令統(tǒng)一，形成強大的規(guī)模效應(yīng);還可以培養(yǎng)公民、社會對國家法治的信任感，從而增強對國家的整體認同感和忠誠度，以達到增強國家管理的聚合度，鞏固國家統(tǒng)治的目的。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況往往復雜多變，涉及的社會關(guān)系也錯綜復雜，因此以社會關(guān)系為調(diào)整對象的法律法規(guī)也變得復雜。但是由于法律之間的關(guān)聯(lián)性和整體性，法律援引情形較為普遍，同一個法律概念經(jīng)常會出現(xiàn)在不同法律規(guī)定中，這就使得法律修改往往會“牽一發(fā)而動全身”，對一個法律條文的修改可能會導致多部法律內(nèi)容發(fā)生變動。例如在此次疫情治理過程中，已有專家學者呼吁對《野生動物保護法》中“野生動物”的概念和名錄進行更新重制，而一旦對“野生動物”進行修改，如果《傳染病防治法》未作相應(yīng)調(diào)整，就可能會出現(xiàn)法律不一致或沖突的現(xiàn)象。在各類領(lǐng)域法律修改活動中，這種法律沖突的客觀狀況時有發(fā)生，如不能進行統(tǒng)一修改，不僅會破壞法制的統(tǒng)一性，也會影響法律的可執(zhí)行性和實施效果。將涉及相關(guān)內(nèi)容的幾部法律放在一起審議討論，進行修改，可以幫助維護法律體系的協(xié)調(diào)性，保證立法統(tǒng)一。

此外，包裹立法技術(shù)可以一次性討論多部法律，修法工作如果能同步完成，可以有效避免發(fā)生前后矛盾或遺漏現(xiàn)象，亦可以避免立法適用的時間差和適用上的分歧，從而保持相關(guān)法律的彼此協(xié)調(diào)，這對突發(fā)事件的應(yīng)對有極大幫助。如果以逐一立法模式對相關(guān)法律進行逐一審議、表決，則必須等相關(guān)法律均完成修改后一起公布實施，才能使法律同步生效，而這可能會使立法效果大打折扣。

（二）提高立法效率，實現(xiàn)規(guī)模效益最大化

規(guī)模效益和立法效率是包裹立法技術(shù)應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件修法時最大的優(yōu)點，這一立法技術(shù)被各國廣泛采納應(yīng)用的一個重要理由就是“節(jié)省時間”“可以在立法程序保持不變更的原則下節(jié)省大量立法時間和立法成本，從而提高立法效率”[19]。常規(guī)的逐一立法模式是一個法案處理一個法律，從前期的修法動議，到中期的立法審議、表決，再到后期的法律公布和立法后評估，這每一個立法階段都需要花費大量的人力、物力、財力。而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，面對各種緊急情況的出現(xiàn)，許多公共衛(wèi)生防控工作都急切需要對法律法規(guī)進行調(diào)整和完善，包裹立法技術(shù)在一個立法過程中可以同時處理多個法律案，這種“打包”審議表決方式，花費的時間必然會遠遠少于數(shù)個小型法案花費的時間，特別是涉及的多部法律在橫向關(guān)系上有共同規(guī)范問題，一次集中“打包”處理無疑會大大節(jié)省立法成本，實現(xiàn)立法活動規(guī)模效益的最大化。

（三）保證立法質(zhì)量，避免立法疏忽

立法質(zhì)量是一國法治建設(shè)的重要問題，是一國法治狀況的重要標尺，直接代表了國家法律制度的發(fā)展水平，“從立法質(zhì)量可以一窺一個國家立法乃至法律文明之全貌”[20]，而立法技術(shù)是直接影響立法質(zhì)量的因素之一。在我國的《十一五規(guī)劃綱要》和《立法法》中都提出了“科學立法”的要求 ?？茖W立法是評判一個國家法律體系是否完善的重要價值標準，體現(xiàn)在立法活動的多個方面，其中就包含了立法技術(shù)的科學性。包裹立法技術(shù)是一項被世界各國驗證且在我國立法實踐中卓有成效的科學立法技術(shù)。包裹立法所修之法是將基于同一立法（修法）目的下的法律條文一并加以修正，將所有相關(guān)的法律同時進行審議，此舉可使立法者從整體的角度出發(fā)一窺全貌，將法案所涉及的法律當作一個“規(guī)范的整體”來看待，便于其作出全局性的考量。按照常規(guī)的逐一模式，對法律法規(guī)進行單獨修改、逐件審視，雖然也可以保障立法質(zhì)量，但有時會因立法視角的局限性，陷入“只見樹木、不見森林”的窘境。包裹式立法技術(shù)的運用，實際上也是告誡立法者（起草者和審議者）在起草、審議一部法律案時，要將其納入整個法律體系，對與之相關(guān)的法律法規(guī)全盤思考，對該領(lǐng)域的相關(guān)法律進行一次徹底的檢查與審視。

四、包裹立法技術(shù)在公共衛(wèi)生立法領(lǐng)域的可行途徑

在我國現(xiàn)有立法實踐中，尚未有以公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律制定、修改或廢止為直接目的而采取包裹式技術(shù)的事例，均是基于憲法或其他法律某些條款修改后，對相關(guān)法律法規(guī)作出相應(yīng)修改的活動。例如2009年《全國人大常委會關(guān)于修改部分法律的決定》中，涉及了對《衛(wèi)生檢疫法》《野生動物保護法》《進出境動植物檢疫法》《紅十字會法》的修改;2013年6月《關(guān)于修改〈文物保護法〉等十二部法律的決定》對《傳染病防治法》進行了修改;2013年12月《關(guān)于修改〈海洋環(huán)境保護法〉等七部法律的決定》對《藥品管理法》進行了修改。目前與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控相關(guān)的法律，如《野生動物保護法》《傳染病防治法》《衛(wèi)生檢疫法》等，在疫情發(fā)生后，雖提出了修改草案，但仍采用常規(guī)的逐一立法模式，這種“一案一法”的模式固然可以最大程度增加立法質(zhì)量，但在立法成本、立法效率和多個相關(guān)法律的一致性和協(xié)調(diào)性方面，可能很難更為及時地應(yīng)對、防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件，此時包裹立法技術(shù)的運用不失為一劑良方。

通過對國內(nèi)外已經(jīng)開展的包裹立法實踐的考察，可以按照立法方式將包裹式立法大致分為兩種類型：第一種類型是在制定或修改一部主要法律之后，以附則或注釋之形態(tài)規(guī)定對其他相關(guān)法律條文所做的修改或廢止。通常此種類型所立或所修之法有所謂的側(cè)重之分，我們可以稱之為傳統(tǒng)的包裹立法模式，這一類型常見于小幅修改相關(guān)法律。例如我國針對37件法律中關(guān)于刑事責任的規(guī)定作出的修改，這些法律均存在引用《刑法》條文與1997年全面修訂后的《刑法》不銜接的問題。在對這些法律進行修改時，首先依據(jù)《刑法》的相關(guān)條款修改原本對“投機倒把”的規(guī)定;其次，將“刑法”的表述，替換為原本法律所引用的有關(guān)懲戒犯罪的決定名稱;再次，將“依照刑法有關(guān)規(guī)定的表述”替換為“依照”或“比照”刑法具體條文;最后，對原來法律中涉及刑事責任的多個條款進行逐條修改。第二種類型是基于一個共同的立法目的，同時作出對數(shù)個法律的部分條文的增加、修改或廢止，這些法律之間并無側(cè)重或主次之分。我國目前已進行的包裹式立法實踐大多是這種類型。

針對我國的公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀，結(jié)合對包裹立法實踐的考察，我們可以綜合采用以上兩種不同類型。一是制定綜合性的公共衛(wèi)生安全法典，將分散雜亂的公共衛(wèi)生立法統(tǒng)一在綜合的法典之中。借此次疫情事件，轉(zhuǎn)換立法思路，將只體現(xiàn)原則與政策的抽象立法加以改造，在創(chuàng)制新法的同時一并將防疫治疫相關(guān)多部現(xiàn)行法律納入其中，捆綁在一個法律包裹之中，制定出一部統(tǒng)一的公共衛(wèi)生法典。一方面可以填補我國相關(guān)領(lǐng)域立法在法律體系中的缺漏、重復、不協(xié)調(diào)、不一致甚至沖突;另一方面在執(zhí)法層面也可以統(tǒng)一公共衛(wèi)生或防疫治疫管理預防體制，整合相關(guān)資源或管理職能，避免資源調(diào)用和法律、行政命令執(zhí)行的沖突，還有助于公共衛(wèi)生或防疫治疫綜合目標的價值功能實現(xiàn)。二是可以在修改某一部單行的法律時將與之相關(guān)的法律規(guī)定統(tǒng)一“打包”修改。在未來的防疫治疫領(lǐng)域以及公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法中，一旦制定或修改了某一部法律（如《野生動物保護法》），應(yīng)將相關(guān)的法律（如《傳染病防治法》）統(tǒng)一考慮，將相關(guān)法律法規(guī)納入包裹中一并進行修正、增補或廢止。這是典型的第二種類型的包裹立法模式，采取這種方式，可以大大減少突發(fā)事件下的立法時間，提高立法效率，實現(xiàn)規(guī)模效益最大化，還有利于我國防疫治疫立法及公共衛(wèi)生立法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有效避免因一部法律制定或修改、廢止后對其他相關(guān)法律法規(guī)造成的不配套現(xiàn)象發(fā)生。

此外，包裹式立法作為一種立法技術(shù)，其運用不必局限于中央立法層面，也可以將之運用到地方性法規(guī)的制定或修改活動中，這種情形在國外屢見不鮮。以德國為例，除了包裹立法外，還有“大衣命令”（Mantelverordnung），顧名思義就是包裹式立法技術(shù)在行政命令中的運用。我國地方層面也有使用這種“打包”方法的實踐，例如2020年上海市十五屆人大常委會表決通過了關(guān)于對《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例》等12件法規(guī)進行簡易修改的決定。我國的地方立法在層級上分為省級地方立法和設(shè)區(qū)的市級地方立法，相較而言，省級立法對立法效率的需求稍大，涉及法律數(shù)量較多，立法人員的素質(zhì)能夠滿足包裹式立法的要求，可以嘗試采用這一立法技術(shù)。但設(shè)區(qū)的市級立法由于立法機關(guān)人員較少，意見較為集中，擁有的立法權(quán)限和立法事項要同時受到“不抵觸原則”“三大事項范圍”等限定，涉及法規(guī)數(shù)量不多，采用包裹立法模式的必要性不大。

包裹立法技術(shù)雖然在某些情形下具有常規(guī)逐一立法模式不具備的優(yōu)勢，但其對于“人”的要求極高，即對立法人員的素質(zhì)提出了更高要求，否則會出現(xiàn)“掛一漏萬”的情形，甚至所立所修之法可能淪為粗制濫造之法。正如張文顯教授在提議進行“一攬子修法”的同時，建議“在立法機關(guān)人力資源有限的情況下，可委托法律專家或法學社團起草相關(guān)法律法規(guī)草案”。包裹立法技術(shù)的運用如同其他立法技術(shù)所共有的缺點一般，皆在“人”的問題之上。當然，這些與其說是“缺點”，倒不如說是挑戰(zhàn)。如能滿足這些高要求，則包裹式立法技術(shù)的運用就有了保證，勢必可以在此次新冠肺炎疫情防控、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對，乃至常規(guī)立法活動中發(fā)揮重要作用。因此，法案起草者和審議者應(yīng)當重視包裹立法技術(shù)的運用，充分、合理地使用這種立法技巧并發(fā)揮其優(yōu)勢，此為上策。

注釋：

[1]張文顯：《依法治疫 長治久安》，載北大法律信息網(wǎng)：https：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx？ArticleId=112068，2021年11月16日。

[2]【英】阿蒂亞：《法律與現(xiàn)代社會》，范悅等譯，遼寧教育出版社1998年版，第179頁。

[3]【美】考默薩：《法律的限度——法治、權(quán)利的供給與需求》，申衛(wèi)星等譯，元照出版公司2006年版，第214頁。

[4]全國人大法工委國家法室：《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社2015年版，第216頁。

[5]汪全勝、黃蘭松：《包裹式立法模式考察——以教育法律包裹式修改為考察對象》，載《甘肅政法學院學報》2015年第3期。

[6]阿計：《以“包裹立法”推動法律清理常態(tài)化》，載《公民導刊》2009年第11期。

[7]楊朝霞：《野生動物保護法漏洞凸顯 修法勢在必行》，載澎湃新聞網(wǎng)：https：//www.thepaper.cn/newsDetail_for ward_6015950，2021年9月23日。

[8]H.Kindermann.Ministerielle Richtlinien der Gese tzestechnik[M].Vergleichende Untersuchung der Regelungen in der Bundesrepublik Deutschland， in ?sterreich und der Schweiz.1979.

[9]M.Keller.Die Situation in der Schweiz.in.W.Mantl（Hrsg.）[M].Effizienzder Gesetzesproduktion.Wien 1995：219.

[10]H.W.Kruse. Die Abgabenordnung 1977-Eine Kritische Wuerdingung[J].Jahrbuch der Fachanwaelte fuer Steuerrecht.1976/1977：47.

[11]鄭淑娜：《包裹立法：解決中國法律體系中的“硬傷”》，載《光明日報》2009年7月16日。

[12]R.Keith.E.Davis. Omnibus Budget Reconciliation legislation：The Tinming of Legislation Action[J].CRS report for Congress. Nov 30.1994.

[13]中國法學會能源法研究會：《中國能源法研究報告》，立信會計出版社2011年版，第413頁。

[14]劉風景：《包裹立法的中國實踐》，載《法學》2014年第6期。

[15]王洪宇：《看國外的“包裹立法”》，載《中國人大》2009年第13期。

[16]信春鷹等：《法律清理工作成果顯著 建議先通過關(guān)于廢止部分法律的決定草案》，載中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2009-07/01/content_1508918.htm，2021年9月25日。

[17]《打包修改30部規(guī)章！市場監(jiān)管總局正征求意見》，載市場監(jiān)管半月沙龍網(wǎng)：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1672909526811292428&wfr=spider&for=pc，2021年11月18日。

[18]【法】托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第182頁。

[19]古登美：《立法理論與實務(wù)（修訂三版）》，臺灣國立空中大學出版社2000年版，第401頁。

[20]黃文藝：《論立法質(zhì)量——關(guān)于提高我國立法質(zhì)量的思考》，載《河南省政法管理干部學院學報》2002年第3期。

參考文獻：

[1]《立法法》第五十九條：“法律的修改和廢止程序，適用本章的有關(guān)規(guī)定。法律被修改的，應(yīng)當公布新的法律文本?！?/p>

[2]盡管在1987年第五屆全國人大常委會上一次性廢止了111件法律，但是當時的程序十分簡單，只是由全國人大常委會法工委出具一份法規(guī)清理報告，并未嚴格按照法律修改或廢止的立法程序進行，因此從嚴格意義上講，這一活動并不算包裹立法模式的嘗試。

[3]《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》規(guī)定：“貫徹依法治國基本方略，推進科學立法、民主立法，形成中國特色社會主義法律體系?！薄读⒎ǚā返诹鶙l：“立法應(yīng)當從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責任。法律規(guī)范應(yīng)當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。”

（作者系青島大學法學院講師、碩士生導師。本文系國家社科基金項目“地方立法的精細化研究”〔項目編號：17BFX162〕的階段性成果）