以數(shù)字化助力常委會會議工作

賀偉軍 趙照 徐喆

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，會議制度是人民代表大會制度的重要組成部分。習近平總書記在浙江工作期間強調(diào)：“會議是人大及其常委會依法行使職權(quán)最基本的方式，人大及其常委會履行法定職能，發(fā)揮職能作用，最重要的就是認真開好代表大會會議和常委會會議?！蓖晟迫舜蟪Ｎ瘯h工作制度，對于加強會議組織實施、提高常委會議事質(zhì)量效率具有重要的現(xiàn)實意義。

一、各級人大常委會完善會議工作制度的經(jīng)驗做法

黨的十八大以來，習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度、發(fā)展社會主義民主政治發(fā)表了一系列重要論述，對推進新時代人大工作作出了重大決策部署。黨的十九屆四中全會提出“各方面制度更加成熟定型”的目標任務(wù)，要求“健全人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則”。十三屆全國人大四次會議修改通過了《全國人民代表大會組織法》和《全國人民代表大會議事規(guī)則》，《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》和《地方組織法》的修改也已進入立法工作程序。據(jù)了解，全國各?。▍^(qū)、市）都已經(jīng)修改或者將陸續(xù)修改省人民代表大會議事規(guī)則和省人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則。隨著人大制度的創(chuàng)新發(fā)展和議事規(guī)則的修改完善，各地在改進人大常委會組織實施、健全會議工作制度方面積極探索實踐，人大常委會會議運行機制不斷完善發(fā)展。

（一）加強會前統(tǒng)籌安排和調(diào)研準備。精準的選題、會前的調(diào)研準備是開好常委會會議的前提和基礎(chǔ)。各地人大在會前選題調(diào)研方面有不少好的做法，如在會議選題方面，不少地方人大緊緊抓住人民群眾反映強烈的食品安全問題連續(xù)十多年持續(xù)監(jiān)督，成效明顯。在會前調(diào)研方面，江蘇、山東等地人大都對會前調(diào)研作了明確規(guī)定，要求各專（工）委要圍繞常委會審議議題，做好會前組織調(diào)研、視察、檢查活動;江蘇省人大還專門會同省有關(guān)部門收集與議題相關(guān)的資料，提前供常委會組成人員審議時參考;多地人大為引導(dǎo)深入審議，突出問題導(dǎo)向，對專項工作報告的篇幅內(nèi)容和提交時限作了明確規(guī)定，便于組成人員及時充分了解審議內(nèi)容。

（二）完善分組審議安排和重點審議發(fā)言制度。常委會組成人員對議題發(fā)表的審議意見，直接決定了常委會會議的審議質(zhì)量。在審議組織安排方面，不少地方人大在遇有重大復(fù)雜事項需要特別說明和適當引導(dǎo)情況時，會前組織召開工作協(xié)調(diào)會，明確分組審議時召集、主持等注意事項;全國人大常委會在20世紀80年代就開始運用聯(lián)組會議開展審議工作，根據(jù)議題情況采取大聯(lián)組或小聯(lián)組的形式。當前，各地人大采取大聯(lián)組的方式較為普遍，特別是一些縣（市、區(qū)）人大由于常委會組成人員相對較少，一般都采取集中審議的方式，不進行分組審議。在組織重點審議發(fā)言方面，不少地方人大要求審議重點發(fā)言人提交書面報告，有的在分組審議的基礎(chǔ)上，安排重點發(fā)言人在全體會議上進行發(fā)言，還有的嘗試通過輪換發(fā)布組成人員的發(fā)言，倒逼組成人員精心準備，提升審議質(zhì)量。

（三）完善會議組織方式展現(xiàn)監(jiān)督工作創(chuàng)新成效。近年來，各地常委會會議運用較多的監(jiān)督方式主要是專題詢問和滿意度測評。2010年全國人大首次舉行專題詢問，目前各地都堅持這一做法，一般每年安排2～3個議題開展專題詢問，有的還同步進行網(wǎng)絡(luò)視頻直播。開展?jié)M意度測評，是監(jiān)督專項工作的一種有效方式。各地在聽取專項報告的同時，在審議的基礎(chǔ)上進行滿意度測評，測評的對象一般為審議意見落實情況報告和政府部門的專項工作報告。此外，各地人大還探索形成了代表問政、工作評議、“兩官履職評議”等行之有效的新形式，近年來這些人大監(jiān)督形式的新探索，都給會議組織方式帶來了全新的變革。

（四）強化審議意見落實督辦機制。審議意見是審議成果的集中體現(xiàn)，也是跟蹤問效的重要依據(jù)。近年來，各地人大常委會都十分重視審議意見的整理反饋和跟蹤落實。在審議意見格式上更加突出問題導(dǎo)向，不少地方將審議意見清單化、條目式，明確規(guī)定回復(fù)時間和具體要求，實行“會后”審議意見清單化交辦、責任化承辦，并對反饋工作制度化;一些地方人大試行審議意見公開化，接受社會監(jiān)督。在審議意見督辦上更加注重閉環(huán)管理，一些市縣人大每年年底專門聽取政府對當年全部審議意見的整改落實情況報告，有的試行以人大監(jiān)督疊加檢察監(jiān)督的方式強化工作監(jiān)督和法律監(jiān)督。在審議意見公開上更加注重透明化，各地人大通過常委會公報等法定形式公開審議意見，同時借助網(wǎng)絡(luò)平臺向社會公開審議意見。

（五）會務(wù)信息化手段運用越來越普遍。近年來，各地人大積極推進常委會及機關(guān)會議信息化工作，不少地方人大常委會機關(guān)會議室均配備電子席位簽和閱文系統(tǒng);有的市人大備案審查信息平臺已經(jīng)上線運行，基本實現(xiàn)了數(shù)據(jù)電子化、辦公無紙化、統(tǒng)計智能化、資料共享化。還有的人大升級會議電子閱文系統(tǒng)，創(chuàng)新通過APP直接提交審議意見，提升委員履職的積極性;有的人大設(shè)計應(yīng)用“智慧人大”3.0版，注重對前期應(yīng)用場景的集成，在代表履職的信息互動和機關(guān)信息公開方面形成手機端一網(wǎng)通的效果。

二、當前影響省級人大常委會辦會質(zhì)量的主要問題及原因

當前，各級人大常委會會議工作制度越來越完善，履職方式方法不斷創(chuàng)新，但對照憲法法律規(guī)定和新形勢新任務(wù)新要求，人大常委會會議制度仍有不少問題和不足，作用發(fā)揮仍有潛力空間，究其原因主要有以下幾方面：

一是對有關(guān)精簡會議文件精神的認識偏差導(dǎo)致人大常委會會期相對偏緊。近年來，根據(jù)中央八項規(guī)定精神和浙江省委26條辦法，要求花大力氣解決文山會海問題，精簡會議數(shù)量，壓縮會議時長、人員范圍等。由于對人大是以會議方式履職為主的職能定位的認識不夠充分，把人大常委會等法定性會議等同于一般會議看待，導(dǎo)致在實際操作中人大常委會會議的時間相對較緊。目前，省級人大常委會會議一般安排3～3.5天，有時議程多達30～40項，會議期間還時常穿插代表座談會、專題講座、專題詢問會，導(dǎo)致時間過緊。如根據(jù)法律法規(guī)和議事規(guī)則規(guī)定，專項報告、執(zhí)法檢查報告、法規(guī)說明等必須在全體會議上口頭作出，在議題有增無減的情況下，囿于會期限制，每次會議最多安排三次全體會議，前兩次全體會議嚴重超載，有時拖會較長。特別是縣級人大常委會，大多只安排兩次全體會議，第一次全體會議后緊接著召開聯(lián)組會議進行集中審議，一般不安排分組審議，會期大多在半天到一天且以半天居多，存在把常委會會議視同一般會議、會議嚴肅性不夠的現(xiàn)象。

二是常委會會議審議不夠深入影響會議質(zhì)量。一方面，一些常委會組成人員會前調(diào)研不夠充分，對審議議題了解不深、情況掌握不全;另一方面，調(diào)研論證過程中各方面力量資源尤其是專家隊伍參與不夠，沒有充分借助“外腦”，審議意見的專業(yè)性、精準度不高。此外，目前地方人大常委會開展監(jiān)督工作以聽取和審議專項工作報告、開展執(zhí)法檢查等常規(guī)性方式為主，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性手段運用較少。專題詢問存在“劇本化”現(xiàn)象，現(xiàn)場即興詢問追問比例不高、互動不夠、辣味不足。個別地方雖探索開展質(zhì)詢、特定問題調(diào)查，但難以形成制度化、常態(tài)化。

三是常委會分組安排和審議方式有待改進。地方人大常委會在安排分組審議時，一些法規(guī)項目與專項報告穿插進行，時間上難以預(yù)估。一些政府部門對參加常委會會議不夠重視，舉行全體會議時廳局主要負責人因故請假較多，委派代會現(xiàn)象較為普遍，經(jīng)常出現(xiàn)會前臨時變換列席人員的情況;分組審議時，委派聽取意見和回答委員提問的人員不熟悉相關(guān)議題工作，審議時“面對面”問答互動不夠，影響常委會會議審議的嚴肅性和實效性。

四是會議請假制度執(zhí)行不夠到位。地方人大常委會組成人員中兼職委員比例較高，會議請假制度雖然規(guī)定比較嚴格，但很難執(zhí)行到位。一方面，委員主要是兼職委員的主業(yè)工作繁忙，他們大多是所在單位或行業(yè)骨干，即使會期相對固定，也無法分身;另一方面，人大自身缺少有效的約束機制，特別是分組會議，一些委員的缺席影響了分組審議效果。

五是組成人員結(jié)構(gòu)對工作連續(xù)性和會議質(zhì)量帶來影響。從年齡結(jié)構(gòu)看，一些省級人大常委會梯次結(jié)構(gòu)不盡合理，特別是專職委員中較普遍存在年齡偏大的現(xiàn)象，屆中到齡退休過多，不能干滿一屆，人大工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性難以保證;從專業(yè)結(jié)構(gòu)看，具有法律、財經(jīng)、科技等專業(yè)知識背景的組成人員占比較少;從專職比例看，部分地方兼職委員多，時間和精力難以到位，履職動力和積極性不高，一定程度上影響了常委會會議質(zhì)量和水平。

六是推進會議數(shù)字化改革工作尚處于起步階段。目前，會議數(shù)字化運用基本局限于無紙化閱文系統(tǒng)，對會議管理的整體設(shè)計、組會功能、智能分析、個性服務(wù)還只是處于構(gòu)想階段，有些還沒起步。人大數(shù)字化涉及的立法、監(jiān)督等應(yīng)用場景雖多，但實現(xiàn)與會議系統(tǒng)的有效對接、高效協(xié)同、系統(tǒng)集成，還有很長一段路要走。

三、以數(shù)字化改革為牽引，推進新時代省級人大常委會會議工作制度架梁立柱、綜合集成、迭代升級

人大數(shù)字化改革是順應(yīng)“數(shù)字中國”發(fā)展大潮，緊抓數(shù)字化改革“一號工程”總牽引、引領(lǐng)人大工作與時俱進的必然要求，是當前浙江省人大工作創(chuàng)新發(fā)展、迭代升級的“牛鼻子”和“關(guān)鍵一招”。必須搶抓機遇、乘勢而為，進一步深化運用數(shù)字化理念、數(shù)字化認知、數(shù)字化手段，推動人大數(shù)字化改革大場景多跨應(yīng)用、上臺階走在前列，為人大工作高質(zhì)量發(fā)展注入生機活力。

（一）堅持總體設(shè)計、上下聯(lián)動、左右協(xié)同，打造“浙里人大數(shù)智會議系統(tǒng)”。借數(shù)字化改革的東風，努力打通四大辦公廳電子公文傳輸特別是組會系統(tǒng)，推行全省人大一張網(wǎng)，逐步與機關(guān)數(shù)智公文系統(tǒng)相融合，實現(xiàn)“組會一端口、文件一窗口、數(shù)據(jù)集成化、管理全流程”。注重會議功能整合，重點優(yōu)化會議組會、報名、管理等功能，實現(xiàn)會議人員通知、名單報送、落實反饋、信息管理多跨協(xié)同，提升工作效率和精準度。加強與人大立法、監(jiān)督、代表工作等核心業(yè)務(wù)應(yīng)用場景的有效銜接，加快與政府有關(guān)部門實現(xiàn)端口聯(lián)接、數(shù)據(jù)聯(lián)通、分析聯(lián)動，本著管用、實用、好用的原則，在保證會議順暢流轉(zhuǎn)的前提下，為組織實施常委會會議提供立體式、全維度、全流程的數(shù)字化服務(wù)保障。

（二）優(yōu)化數(shù)字會議通知功能，實現(xiàn)會議報名系統(tǒng)終端延伸、一鍵集成、智能統(tǒng)計。在統(tǒng)一政務(wù)平臺基礎(chǔ)上，加強與省級有關(guān)部門溝通協(xié)作和系統(tǒng)共建，開發(fā)省人大會議組會系統(tǒng)，通過會議系統(tǒng)實現(xiàn)向參會單位發(fā)布會議通知，組織線上報名，名單匯總后可對參會人員點對點發(fā)送參會信息和有關(guān)提示。優(yōu)化常委會組成人員接受通知和反饋功能，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上請假和簽到功能，強化對組成人員和代表的個性化服務(wù)，為組成人員履職提供精準便捷的服務(wù)，提高履職積極性和主動性。

（三）創(chuàng)新數(shù)字化手段在常委會全體會議、聯(lián)組會議和專題詢問中的應(yīng)用。改進審議發(fā)言的方式，倡導(dǎo)報告單位利用PPT、專題片等方式報告工作，引導(dǎo)組成人員習慣使用電子閱覽器閱讀批注和在聯(lián)組會議期間用PPT等方式闡發(fā)審議意見，提高審議效果。創(chuàng)新常委會專題詢問方式多樣化，嘗試利用線上線下相結(jié)合方式，提倡無劇本現(xiàn)場答問和自由辯論，提高專題詢問實效。

（四）優(yōu)化分組名單，提高常委會組成人員審議發(fā)言積極性。注重選優(yōu)配強分組審議召集人，強化召集人職責，充分調(diào)動常委會組成人員的審議發(fā)言積極性。加強對組成人員的專業(yè)背景研判，更加精準編排不同專業(yè)背景的組成人員在各組的分布，優(yōu)化常委會分組名單。貫徹執(zhí)行《關(guān)于切實發(fā)揮省人民代表大會專門委員會不駐會成員作用的若干意見》的規(guī)定，發(fā)揮非駐會委員在審議中的專業(yè)優(yōu)勢，實行文件資料與組成人員同等待遇，引導(dǎo)非駐會委員在分組會議上發(fā)言。充分調(diào)動專門委員會和委員身后的專家隊伍和專業(yè)代表資源，嘗試邀請專業(yè)代表參加分組審議或聯(lián)組會議重點審議發(fā)言，引入專家參加審議論證，進而帶動常委會審議質(zhì)量的提升。

（五）改進文件傳送系統(tǒng)，嚴格執(zhí)行文件提交時限規(guī)定。加強無紙化閱文系統(tǒng)的升級改版，開發(fā)按日程閱覽文件模式，加強與公文處理系統(tǒng)的對接轉(zhuǎn)換，強化上傳部門的審校責任，基本實現(xiàn)文件同一母版流轉(zhuǎn)，避免多次上傳、重復(fù)上傳、上傳線下必改的現(xiàn)象。在健全與“一府一委兩院”辦事機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上，強化各專工委辦事機構(gòu)與省政府對口業(yè)務(wù)處室、政府組成部門辦事機構(gòu)的業(yè)務(wù)聯(lián)系，主動協(xié)調(diào)對接，嚴格會議文件提交時限，以便盡早推送組成人員，供審議參閱。當前，要著力做好專項工作報告提交的前期督促工作，確保初稿及時印發(fā)常委會會議前的主任會議。

（六）嚴格請假通報制度，提高常委會會議的嚴肅性。嚴格的會議請假制度是保證會議質(zhì)量的關(guān)鍵所在。要加強對組成人員請假的審核把關(guān)，嚴格履行組成人員請假須經(jīng)常委會主要領(lǐng)導(dǎo)同意，其他列席人員請假須經(jīng)秘書長同意的規(guī)定。建立請假通報制度，開發(fā)請假情況智能分析系統(tǒng)，以便每位組成人員實時掌握自己請假情況，對于請假較多的組成人員適時預(yù)警提醒，適時在一定范圍內(nèi)通報并報所在單位。

（七）構(gòu)建會議后臺管理系統(tǒng)，提高會議文件資料調(diào)用效率。按照數(shù)字賦能、綜合集成的理念，設(shè)計構(gòu)建數(shù)智會議系統(tǒng)后臺駕駛艙，實現(xiàn)組成人員參與調(diào)研、審議發(fā)言、出席會議等活動的自動留存和加載，實現(xiàn)常委會工作資料和信息分次儲存?zhèn)洳椋岣呶募畔⒌木C合利用和使用頻度。

（八）深化會議公開制度，提高常委會會議的社會關(guān)注度和影響力。借助人大數(shù)字化應(yīng)用場景建設(shè)，試行常委會全體會議向機關(guān)全體干部和人大代表直播，進而逐步推行全體會議網(wǎng)絡(luò)視頻直播，提高人大會議的公開程度。探索新興媒體一體化、立體式宣傳，探索深度報道分組審議情況，多維度呈現(xiàn)會議情況。改進常委會會議公報編發(fā)工作，在現(xiàn)有公報基礎(chǔ)上優(yōu)化整合，借用數(shù)字化手段對公報內(nèi)容進行分拆加載，提供關(guān)鍵詞搜索等功能，提高常委會公報版的效用。

（九）加強會務(wù)隊伍建設(shè)，形成整體辦會、協(xié)同辦會格局。會議是人大履職的基本方式，會議時間占據(jù)人大工作的比重很高，人大相關(guān)部門的大量工作都是圍繞會議準備和成效應(yīng)用展開的，因此，加強會務(wù)保障工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和協(xié)同配合極為重要。要牢固樹立“會議保障是個系統(tǒng)工程”“辦會也是業(yè)務(wù)工作”的理念，要加強對常委會會議服務(wù)保障的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立秘書長負總責、辦公廳總牽頭、各專工委和研究室支持配合并分頭協(xié)調(diào)聯(lián)系政府部門的辦會大格局，把每次服務(wù)常委會會議作為當月重點任務(wù)予以保障，責任落實到人，任務(wù)分解細化，防止自拉自唱、各自為政。辦公廳要切實負起牽頭責任，加強會務(wù)責任分工，明確時間節(jié)點和工作要求，各專工委辦事機構(gòu)要緊密協(xié)同，保證信息暢通，留足文件時間量。加強辦公廳會務(wù)職能處室隊伍建設(shè)，配齊配強理論功底深厚、熟悉人大制度和程序規(guī)范、溝通協(xié)調(diào)能力強的業(yè)務(wù)骨干，為提高常委會辦會質(zhì)量提供智力保障。要加強對機關(guān)會務(wù)工作的培訓(xùn)教育，全面提高常委會和各專工委辦會規(guī)范化程度。

（十）完善配套機制，提高人大常委會會議履職行權(quán)實效。堅持“跳出會議看會議”的理念，不斷加強和改進與會議制度有關(guān)履職行權(quán)方式，大膽嘗試質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等法定手段，推廣實行部門述職評議，提高人大監(jiān)督的剛性。擴大滿意度測評適用范圍，在實行審議意見清單化、條目式的基礎(chǔ)上，建立對政府審議意見落實整改情況年度報告制度，并進行滿意度測評，形成有效監(jiān)督閉環(huán)。要借貫徹落實中央人大工作會議精神的東風，在市縣鄉(xiāng)人大換屆之際，著力解決人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)問題，增加專職委員比例，保持工作連續(xù)性，提高常委會議事整體水平。

（作者單位：浙江省人大常委會辦公廳會議處）