建立健全人大代表反映人民群眾意見要求處理反饋機制的一點思考

程林

建立人大代表反映人民群眾意見要求的處理反饋機制無疑是重要的，因為這是人大代表聯(lián)系人民群眾成效的重要體現(xiàn)，是人大發(fā)展全過程人民民主工作鏈條上的關(guān)鍵一環(huán)，也是聯(lián)系活動可持續(xù)的基礎(chǔ)，但這恰恰是目前聯(lián)系工作中的短板和弱項。筆者認為，建立健全代表反映人民群眾意見要求的處理反饋機制絕不僅僅是做一些制度規(guī)定，而是涉及人大代表常態(tài)化收集反映社情民意、人大有關(guān)部門跟進督促、政府相關(guān)部門認真辦理的一個全鏈條、全流程的系統(tǒng)工程。如何進一步暢通人大代表收集社情民意的渠道？代表如何不斷提高履職素質(zhì)能力，妥善處理人民群眾向其反映的具體問題？各級人大工作機構(gòu)如何加強代表工作能力建設(shè)，為代表反映人民群眾意見要求提供更好的服務(wù)保障？是本文試圖回答的三個問題。需要說明的是，本文的研究對象主要聚焦在人民群眾通過人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站、代表直通車等渠道向身邊的基層人大代表反映的具體問題如何解決。

一、進一步暢通人大代表收集社情民意的渠道

目前，代表日常收集社情民意的主要途徑有：通過參加各級人大組織的執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、集中視察、代表小組活動等閉會期間的代表履職活動;通過受邀參加黨委、“一府一委兩院”等國家機關(guān)組織的調(diào)研、座談、評議、督查、聽證等活動;通過參加人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站（室）組織的視察調(diào)研、走訪接待選民、評議基層站所、向選民報告履職情況并接受民意測評等活動;周圍的人民群眾基于對“人大代表”身份的認同、信任和期待，主動向代表反映問題;利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過選民微信群、選民QQ群、微信公眾號、代表履職網(wǎng)絡(luò)平臺等方式收集。另外，全國各地也有以代表個人名義命名的人大代表工作室等進行探索實踐，在收集社情民意方面發(fā)揮了積極作用。

應(yīng)該說，目前人大代表收集社情民意的制度設(shè)計比較完善，工作機制比較健全，信息渠道也比較暢通，但在具體工作中還需注意以下幾點。

1.各級人大在組織代表活動時，應(yīng)提供更加精細化的服務(wù)保障。要注意邀請代表的專業(yè)性，按照代表所在行業(yè)、職業(yè)背景、專業(yè)特長等將代表進行細化分類，建立“履職資源庫”，使代表更多在其熟悉、擅長的領(lǐng)域發(fā)揮作用;在邀請代表參加履職活動時，提前向代表提供相關(guān)背景材料，使代表參加履職活動時有的放矢，增強實效;把握邀請代表參加履職活動的均衡性，避免一個時段多次邀請同一位代表參加履職活動;加強同基層代表所在單位的經(jīng)常性聯(lián)系溝通，為代表履職創(chuàng)造良好外部環(huán)境等。

2.積極為“官員”代表在閉會期間直接聯(lián)系人民群眾搭建平臺。近年來，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部身份的人大代表以普通代表身份帶頭參加“人大代表之家”活動，帶頭直接聯(lián)系人民群眾并幫辦實事，帶頭領(lǐng)辦督辦代表建議等，發(fā)揮了較好的示范引領(lǐng)和榜樣帶動作用。各級人大應(yīng)為領(lǐng)導(dǎo)干部身份的人大代表直接聯(lián)系人民群眾搭建平臺、創(chuàng)造條件、提供服務(wù)，并做好提醒督促、履職登記、宣傳推廣等工作。

3.對基層創(chuàng)新的一些好經(jīng)驗好做法及時總結(jié)推廣。如甘肅省酒泉市金塔縣人大常委會組織開展人大代表“訪民情、聽民愿、匯民智”和“代表調(diào)研提建議、政府為民辦實事”等走訪調(diào)研活動，對代表收集到的意見建議綜合研究，根據(jù)輕重緩急分現(xiàn)場答復(fù)、轉(zhuǎn)交轉(zhuǎn)辦、列入人代會代表建議、作為常委會監(jiān)督重點，推動人民群眾“急難愁盼”民生實事的解決。金昌市金川區(qū)桂林路街道人大工委開展人大代表“進社區(qū)入網(wǎng)格”活動，每名人大代表與若干社區(qū)網(wǎng)格員結(jié)對子，共同開展入戶走訪、民意調(diào)查、建議征集等工作，對于征集到的熱點難點問題，按照“組織調(diào)研—會議協(xié)調(diào)—形成建議—上報轉(zhuǎn)辦”流程推動解決。

4.利用信息化手段拓展代表收集反映社情民意的渠道。在信息化技術(shù)日益發(fā)達的今天，聯(lián)系人民群眾、收集社情民意的方式應(yīng)該更加靈活多樣，可以組織引導(dǎo)代表通過網(wǎng)絡(luò)面向社會公開征集議案建議素材，與網(wǎng)民開展線上互動交流，聽取網(wǎng)民意見和建議，提升聯(lián)系的便捷性、互動性、及時性和有效性。如平?jīng)鍪星f浪縣南城社區(qū)先后建立了8個民情微信群，將14名人大代表加入居民微信群中，在群內(nèi)發(fā)布與居民群眾切身利益相關(guān)的法規(guī)政策，第一時間向居民傳達黨的聲音，聽取居民群眾對城市社區(qū)的意見和建議，人大代表梳理群眾反映的一些較為突出的熱點難點問題來督促解決，實現(xiàn)了服務(wù)居民“零距離”。

二、提高代表履職素質(zhì)能力，妥善處理群眾反映的意見建議

代表在聽取人民群眾意見要求的基礎(chǔ)上，如何區(qū)別情況，去偽存真、整理加工、客觀反映，也是一門技術(shù)活兒。應(yīng)該說，代表對群眾意見訴求的“再加工”非常重要。人民群眾向人大代表反映的雖然是一樁樁、一件件具體“小事”，但卻是壘出人民代表大會制度自信、壘出各級人大權(quán)威、壘出人大代表影響力和公信力的基石。不難發(fā)現(xiàn)，對于普通群眾而言，他們反映的意見要求可能大多是一些涉及個人利益的民生實事，如果代表只是簡單地就事論事，可能效果也就僅限于幫助群眾解決了一件事情，而代表如能夠從這些“個案”入手，總結(jié)出更具普遍性、規(guī)律性的“類案”，并提出具有政策導(dǎo)向的政策性建議，無疑影響力更大、效果更好。當(dāng)然，這對代表的個人能力素質(zhì)也提出了很高要求。

以下舉幾個場景分析：

場景一：人民群眾在“人大代表之家”找人大代表反映惠農(nóng)政策落實不到位的問題，當(dāng)日負責(zé)接待群眾的代表A對這方面的政策非常清楚，現(xiàn)場予以解答，群眾滿意，效果很好。

場景二：人民群眾在“人大代表之家”找人大代表反映惠農(nóng)政策不到位的問題，當(dāng)日負責(zé)接待群眾的代表B自己也不了解，但他基于自己的判斷和人脈，現(xiàn)場打電話給熟悉政策的人（代表A或其他人），請其在電話上解釋清楚，群眾滿意，效果較好。

場景三：人民群眾在“人大代表之家”找人大代表反映惠農(nóng)政策不到位的問題，當(dāng)日負責(zé)接待群眾的代表C自己也不了解，周圍也沒有熟悉這方面政策的熟人，在“人大代表接待人民群眾記錄簿”上記錄下來，交給人大的工作人員D，告知反映問題的群眾隨后反饋，群眾基本滿意，靜待結(jié)果。

場景四：人大工作人員D及時（假設(shè)一周內(nèi)）打電話或發(fā)函向有關(guān)方面轉(zhuǎn)交此問題，相關(guān)職能部門工作人員E非常重視，也很認真負責(zé)，及時（假設(shè)一周內(nèi)）將答復(fù)以電話或函告等形式反饋人大工作人員D，人大工作人員D及時（假設(shè)一周內(nèi)）將職能部門的答復(fù)意見告訴代表C，代表C及時將答復(fù)意見轉(zhuǎn)告反映問題的人民群眾，群眾基本滿意（此時距反映該問題已過了約20天），效果較好。

場景五：人民群眾在“人大代表之家”找人大代表反映惠農(nóng)政策不到位的問題，當(dāng)日負責(zé)接待群眾的代表C僅僅是聽聽而已，并未認真記錄下來轉(zhuǎn)交人大工作人員;或者人大工作人員D僅僅是記錄下來，并未及時轉(zhuǎn)交相關(guān)職能部門;或者職能部門工作人員E僅僅是敷衍接收拖著未答復(fù)，最后，群眾找代表反映的問題不了了之，群眾不滿意（代表C也不滿意），以后不會主動再找人大代表反映問題，效果很差。

至此，閉環(huán)完成。

從以上場景分析，對群眾反映的意見要求的處理反饋要形成一個閉環(huán)，且達到群眾滿意的效果，基于以下幾個因素：

（1）人大代表的綜合素質(zhì)較高，有較強的責(zé)任心，有一定的文化知識（最好具備某一領(lǐng)域的專業(yè)知識），有較好的溝通交流、語言表達、綜合分析、文字整理、動員協(xié)調(diào)等能力，對群眾有深厚感情，善于做思想工作等。

（2）人大工作人員的綜合素質(zhì)較高，有較強的責(zé)任心，能認真負責(zé)地做好代表建議的及時轉(zhuǎn)辦、督促跟進、按時反饋等具體工作。

（3）職能部門的工作人員綜合素質(zhì)較高，自覺接受人大監(jiān)督的意識較強，對人大代表的意見建議高度重視，盡快辦理，及時反饋。

目前，甘肅省人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站等聯(lián)系平臺主要設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大，代表聯(lián)系群眾工作平臺主要面向基層，參與最多的是縣、鄉(xiāng)兩級人大代表。從實踐看，絕大部分代表都能按要求參加各類履職活動，積極履職盡責(zé)，努力做到“民有所呼，我有所應(yīng)”，但聯(lián)系活動中也存在不少困難和問題。如一些代表由于自身事務(wù)繁忙，很少參加履職活動，對社情民意了解不多;一些代表受個人能力水平所限，沒有從“個案”中提取共性;從而歸納整理成高質(zhì)量書面建議的能力，提不出有分量、有影響的建議;一些代表在與選民聯(lián)系時個人主觀意愿不強，大都僅限于參加人大安排的各種活動，對群眾向其反映的具體困難問題“一聽了之”，后續(xù)督促落實不夠，群眾的認同感不高;有的代表缺乏聯(lián)系群眾的經(jīng)驗，對接待選民有畏懼，怕接待后許多問題纏在身上又解決不了，盡量回避以減少“麻煩”，從而導(dǎo)致聯(lián)系群眾的實效性減弱等。

為此，在人大代表換屆選舉時，需從履職意愿和履職能力兩方面把好代表入口關(guān)，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，夯實代表履職基礎(chǔ)。在任期內(nèi)要持續(xù)加大代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)，協(xié)助代表不斷提高綜合能力，增強履職底氣。同時，還應(yīng)將提升代表聯(lián)系群眾能力作為一項重要培訓(xùn)內(nèi)容，為代表密切聯(lián)系人民群眾提供能力支撐。同時，代表自身要對自己嚴格要求，強化代表意識，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)，積極參加代表活動，努力增強履職本領(lǐng)，提升在人民群眾中的威信和影響力。

三、各級人大工作機構(gòu)如何加強代表工作能力建設(shè)，提供更好的服務(wù)保障

在加強代表聯(lián)系人民群眾工作的服務(wù)保障方面，甘肅省人大有好的實踐和范例。自2012年起甘肅省聚焦脫貧攻堅這一全省中心工作和首要政治任務(wù)，組織開展了8.3萬多名五級人大代表參與脫貧攻堅的“人大代表在行動”活動，除各級人大代表發(fā)揮不同界別、職業(yè)、專業(yè)特長及不同崗位的優(yōu)勢，開展項目幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、法律幫扶、醫(yī)療幫扶、科技幫扶、文教幫扶、愛心幫扶等特色幫扶活動外，人大代表對所聯(lián)系幫扶貧困地區(qū)人民群眾中收集到的社情民意，主要有三種處理途徑：一是需要通過加強地方立法解決的問題，研究提出立法議案建議，推動以法制建設(shè)保障脫貧攻堅工作;二是對貧困村戶向代表反映的涉及政府工作中帶有普遍性的問題，如加大水電路氣房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強化強農(nóng)惠農(nóng)政策資金的監(jiān)督等，由代表歸納整理成切實可行的代表建議、批評和意見，轉(zhuǎn)交有關(guān)職能部門辦理，力求督促有關(guān)職能部門通過辦理一件代表建議改進一個領(lǐng)域的工作;三是對群眾反映的具體問題（這部分占絕大多數(shù)），一方面代表通過各種履職場合口頭反映或遞交，更多的則是交由人大常委會辦事機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室、街道人大工委和人大代表之家等，由工作人員分門別類地梳理、轉(zhuǎn)辦、反饋、答復(fù)。如定西市人大開通民意直通車，將人大代表提交的有關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)等方面的意見建議，及時轉(zhuǎn)交政府辦理，并適時組織現(xiàn)場督辦、執(zhí)法檢查和視察，較好地督促了問題的解決。

按規(guī)定，各級人大常委會辦事機構(gòu)和代表聯(lián)系人民群眾工作平臺的工作人員，應(yīng)該“建立健全分析處理工作機制，協(xié)助代表梳理分析人民群眾反映的意見和要求，為代表依法履職提供服務(wù)”。在人大代表聯(lián)系人民群眾的工作平臺絕大多數(shù)建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村組）、街道（社區(qū)）的前提下，并不容易做到?，F(xiàn)實情況是，缺的不是社情民意的收集渠道，而是各級人大在現(xiàn)有條件下，推動解決具體問題的工作力量和協(xié)調(diào)能力仍然不足?？h級人大常委會代表工作機構(gòu)多為“一人委”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和街道人大工委主任很大一部分精力都要參與黨委政府中心工作，專職工作人員不足，工作任務(wù)和工作力量不匹配的情況依然存在，在一定程度上影響和制約了聯(lián)系工作的常態(tài)化和實際效果。

我們不妨設(shè)想在縣鄉(xiāng)人大工作人員力量較為充足的前提下，對建立理想的處理反饋機制作一展望。

1.完善相關(guān)制度辦法，進一步明確對群眾反映的意見要求的處理路徑。近年來，各地人大制定的代表聯(lián)系人民群眾方面的規(guī)范性文件中，對代表如何處理人民群眾反映的意見要求，區(qū)別不同情況作了規(guī)定，大多概括為這樣四種情形：對能夠即時答復(fù)的，當(dāng)場答復(fù);對需要轉(zhuǎn)交處理的，人大代表之家、代表工作站（室）工作人員登記整理后及時送交鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大轉(zhuǎn)送有關(guān)單位研究處理（對超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職權(quán)范圍內(nèi)的，上交縣級人大常委會代表工作部門轉(zhuǎn)辦），并將辦理情況及時反饋代表和群眾;對不宜轉(zhuǎn)交的，做好解釋說明工作;對群眾反映的屬于個人涉法涉訴問題的，引導(dǎo)群眾到信訪部門或按司法程序反映情況。在這里，要特別注意縣級人大常委會應(yīng)切實擔(dān)負起“流轉(zhuǎn)關(guān)鍵節(jié)點”的職責(zé)，加強對行政區(qū)域內(nèi)“人大代表之家”的經(jīng)常性聯(lián)系指導(dǎo)，進一步暢通接收建議、轉(zhuǎn)辦建議、反饋答復(fù)意見的途徑。

2.建立健全相關(guān)配套的工作機制。（1）民意收集機制。代表在閉會期間通過多種形式及時收集群眾的意見建議，并進行歸類、分析，做好相關(guān)記錄。對代表在人代會期間審議發(fā)言時提出的意見建議，工作人員也要認真記錄，并在會后及時轉(zhuǎn)相關(guān)部門研究處理，確保代表意見建議有人接、有人管、有部門承辦，防止出現(xiàn)“說了白說”的問題。（2）建議轉(zhuǎn)交機制?？h鄉(xiāng)人大要建立完善與同級政府及相關(guān)部門的常態(tài)化溝通協(xié)商機制，確保人大及時轉(zhuǎn)辦、精準轉(zhuǎn)辦，政府相關(guān)部門及時辦理、認真辦理。（3）回復(fù)反饋機制。對政府及有關(guān)部門的答復(fù)情況，縣鄉(xiāng)人大應(yīng)第一時間轉(zhuǎn)告代表，代表應(yīng)第一時間通過點對點（如書面、電話、短信、微信、郵件等）或面對面（如上門回訪、召開情況通報會等）等形式回復(fù)群眾。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還應(yīng)設(shè)立社情民意收集和辦理情況公示欄，及時向群眾公布建議內(nèi)容、辦理單位、辦理時限、辦理結(jié)果等情況，有效地保障人民群眾知情權(quán)。（4）督辦落實機制。要對承辦部門對代表意見建議的辦理反饋提出明確要求，并對承辦單位的辦理方案、辦理人員、辦理時限、辦理結(jié)果進行全程跟蹤督促。（5）考核評價機制。完善代表向選區(qū)選民或原選舉單位報告履職情況制度，探索建立代表履職評價機制，完善代表履職登記表，對聯(lián)系群眾活動主要內(nèi)容、群眾意見的處理情況進行綜合評定，并作為代表連任的重要依據(jù)，以此促進人大代表在日常工作中緊密聯(lián)系群眾、積極服務(wù)群眾。同時，年終組織代表及基層群眾對承辦單位辦理情況進行評議，評議結(jié)果作為承辦單位年度績效考核的重要內(nèi)容。對辦理效率低、群眾評議差的單位或部門，責(zé)成整改，并及時向群眾反饋整改結(jié)果。（6）服務(wù)保障機制。要保障代表的知情權(quán)，及時向代表寄送重要法律法規(guī)和政策文件，通報本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展及人大、“一府一委兩院”階段性重點工作等信息資料，使代表在聯(lián)系群眾活動中更好地與人民群眾溝通，回答人民群眾的詢問。明確代表走訪接待選民應(yīng)視為正常出勤，要求代表所在單位必須提供方便。活動開展所需經(jīng)費從代表活動經(jīng)費中列支，確保人大代表聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾工作正常運作。

3.積極探索推進間接選舉代表直接聯(lián)系人民群眾的方式方法。逐步實現(xiàn)“人大代表之家（站、室）”對轄區(qū)內(nèi)的五級人大代表全員納入，建立代表履職大數(shù)據(jù)庫，對代表履職提供精細化管理服務(wù)。目前，間接選舉在一定程度上削弱了代表直接與本選區(qū)人民的溝通和聯(lián)系，人大代表對本級行政區(qū)域內(nèi)人民的意志和利益往往并不是很了解，人大代表的個人判斷往往與群眾的實際意志和利益不相一致，造成代表不能很好地代表民意和反映群眾的訴求。而通過聯(lián)系下一級的人大代表，主動收集下一級人大代表了解到的社情民意，通過分析、綜合、整合形成本級人大代表的議案和建議，這既保障了這些議案和建議來源于群眾，有利于解決間接選舉代表聯(lián)系群眾的困境，還可以更有力地解決群眾的問題和實現(xiàn)他們的利益，因為上一級的人大代表在解決群眾問題和實現(xiàn)群眾利益上擁有更廣的資源和平臺。

（作者系甘肅省人大常委會代表人事工委綜合處處長。本文為甘肅省社科規(guī)劃重點項目“人大代表密切聯(lián)系人民群眾的機制和工作創(chuàng)新研究”〔項目批準號：20ZD002〕的階段性成果）