如何跟蹤監(jiān)督審議意見落實

陳翁斌

聽取和審議“一府一委兩院”專項工作報告并提出審議意見，交“一府一委兩院”對審議意見進(jìn)行研究辦理，這是各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的一種重要形式，而審議意見能否很好地落實，才是監(jiān)督實效的根本體現(xiàn)。浙江省溫嶺市人大常委會依據(jù)《監(jiān)督法》第十四條第一款的規(guī)定，在形成審議意見、反饋審議意見的基礎(chǔ)上，注重對“一府兩院”落實審議意見情況的跟蹤監(jiān)督，工作方式由傳統(tǒng)的“調(diào)研—聽取和審議—反饋”變?yōu)椤罢{(diào)研—聽取和審議—反饋—再聽取……直至落實”。對審議意見落實情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，是這些年來溫嶺市人大常委會用足用好《監(jiān)督法》，推動解決重點難點問題的重要舉措。但由于立法、實踐及機(jī)制層面存在的問題，使得跟蹤監(jiān)督的實效有所弱化。為此，本文基于溫嶺市人大常委會對審議意見落實情況跟蹤監(jiān)督的實踐，緊扣問題提出建議，希望能促進(jìn)監(jiān)督實效提升，更好地推動相關(guān)方面的工作。

一、溫嶺市人大常委會跟蹤監(jiān)督審議意見落實情況的實踐

溫嶺市人大常委會對審議意見落實情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，主要是通過召開常委會會議、主任會議聽取，組織專題視察、專題詢問、執(zhí)法檢查等方式。實踐中，還根據(jù)審議意見落實情況，綜合運(yùn)用或者反復(fù)運(yùn)用以上法定監(jiān)督手段，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，拓展監(jiān)督深度，從而推動一些重大問題和難點問題的解決。

1. 年度審議落實情況，增強(qiáng)監(jiān)督成效

溫嶺市人大常委會會議通過聽取市政府對市人大常委會審議意見落實情況的報告，實施對審議意見落實情況的跟蹤監(jiān)督。市人大常委會在2019年10月份，首次專題聽取市政府《關(guān)于2018年市人大常委會審議意見落實情況的報告》，會議聽取了市政府對生態(tài)環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)完成情況等12個審議意見的落實情況。2020年10月份，又專題聽取市政府《關(guān)于2019年市人大常委會審議意見落實情況的報告》，會議聽取了市政府對促進(jìn)民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展情況等11個審議意見的落實情況。2021年同樣在10月份安排聽取了市政府《關(guān)于2020年市人大常委會審議意見落實情況的報告》。市人大常委會每年一次聽取市政府對上一年度市人大常委會審議意見落實情況的報告，由市政府領(lǐng)導(dǎo)作表態(tài)發(fā)言，明確整改落實任務(wù)清單和辦理時間，增強(qiáng)了監(jiān)督成效。

2.綜合運(yùn)用多種手段，持續(xù)跟蹤監(jiān)督

溫嶺市人大常委會主任會議通過聽取市政府對市人大常委會審議意見落實情況的報告，或者市人大常委會通過組織視察、執(zhí)法檢查、專題詢問等形式實施對審議意見落實情況的跟蹤監(jiān)督。如關(guān)于供水安全問題，2012年市人大常委會就開始跟蹤，內(nèi)容包括湖漫水庫水源地的保護(hù)、枯水期供水保障、后備水源建設(shè)、農(nóng)村飲用水達(dá)標(biāo)提標(biāo)等等。在人大常委會跟蹤監(jiān)督審議意見《關(guān)于飲用水水源保護(hù)和城鄉(xiāng)居民飲用水安全法律法規(guī)執(zhí)法檢查審議意見落實情況的繼續(xù)跟蹤檢查意見》作出后，溫嶺市旱情仍未改變。2017年、2018年分別有105天、347天處于抗旱應(yīng)急響應(yīng)，期間日均自供水缺口達(dá)5～7萬噸，嚴(yán)重影響了人民群眾的生活和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。2019年11月，市人大常委會組織視察城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)，實地察看了臺州市南部灣區(qū)引水工程等，專題聽取了市政府關(guān)于溫嶺市城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)情況的匯報和臺州市水務(wù)集團(tuán)關(guān)于南部灣區(qū)引水工程建設(shè)情況的介紹，提出了《關(guān)于供水工程建設(shè)情況的視察意見》，要求確保到2021年底新增15萬噸/日的客水水權(quán)落實。由于多種原因，長潭引水三期、四期工程未能如期完成工程量。2021年5月，市人大常委會召開主任會議專題聽取市政府《溫嶺市保障供水安全工作情況的報告》，會議提出建議市政府全力引進(jìn)客水，緊盯長潭引水三期、四期工程建設(shè)，加強(qiáng)與上級的工作對接，確保到2022年6月底新增15萬噸/日的客水水權(quán)落實。這個案例，體現(xiàn)了多年跟蹤、反復(fù)跟蹤、針對性跟蹤等特點，特別是體現(xiàn)了綜合運(yùn)用多種法定監(jiān)督手段，持續(xù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督的特點。

3.組織專題工作評議， 創(chuàng)新監(jiān)督方式

如2020年，溫嶺市人大常委會對市教育局、自然資源和規(guī)劃局、交通運(yùn)輸局自2017年以來的工作情況進(jìn)行了評議。市人大常委會從各委辦抽調(diào)人員組成三個組進(jìn)行調(diào)研，市人大常委會主任會議在工作評議調(diào)研組調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，召開工作評議會，提出評議意見，要求被評議部門認(rèn)真研究處理，抓好整改落實，限時提出整改情況報告，送交市人大常委會評議工作辦公室征求意見后，向市人大常委會提出書面報告。市人大常委會召開會議，聽取了被評議部門關(guān)于評議意見整改情況的報告，并進(jìn)行滿意度測評。會上，明確由人大常委會聯(lián)系被評議部門的相關(guān)工委對后續(xù)整改情況負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)督。

二、存在問題

溫嶺市人大常委會對審議意見落實情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督的實踐，取得了一定的成績，積累了一定的經(jīng)驗，但也存在不少問題。

1.法律層面

《監(jiān)督法》第十四條第一款的規(guī)定，常務(wù)委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級“一府兩院”研究處理?！耙桓畠稍骸睉?yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出書面報告。常務(wù)委員會認(rèn)為必要時，可以對專項工作報告作出決議;“一府兩院”應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會報告。由于《監(jiān)督法》對審議意見研究處理情況進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定比較原則，對人大常委會開展處理落實情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督的重點內(nèi)容、方式方法、結(jié)果運(yùn)用等規(guī)定不夠具體明確，實踐中存在對審議意見研究處理情況開展跟蹤監(jiān)督工作不夠均衡，監(jiān)督深度和力度不夠大，監(jiān)督質(zhì)量和效果不夠高，結(jié)果運(yùn)用和追責(zé)問責(zé)機(jī)制不夠完善等情況。

2007年施行的《監(jiān)督法》在法條表述上，沒有提出人大專題調(diào)研的概念，也沒有將其作為一種監(jiān)督方式進(jìn)行闡述，截至目前，沒有正式修訂或者出臺相關(guān)法律釋義。這種情況導(dǎo)致專題調(diào)研僅僅是實踐工作中的一種做法，而忽視了其作為一種監(jiān)督形式存在的法定程序要求。專題調(diào)研在法律地位上的缺失，影響調(diào)研開展的權(quán)威，進(jìn)而影響審議意見的質(zhì)量。另外，在《中華人民共和國監(jiān)察法》施行后，按照《監(jiān)督法》對“一府兩院”的監(jiān)督是否適用于監(jiān)察委員會，尚未明確。

2.實踐層面

對人大常委會實施跟蹤監(jiān)督審議意見研究處理和落實情況的認(rèn)識不到位。有些部門人大意識淡薄，缺乏自覺接受監(jiān)督的意識和理念，沒有認(rèn)識到人大監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督的法律剛性，在思想上抵觸、在行動上規(guī)避。在審議意見的研究處理上，不是在考慮怎么落實到位，而是在考慮怎么答復(fù)，存在重答復(fù)、輕落實的問題。碰到困難問題推、躲、拖，承辦單位以文字匯報代替實際行動。有的認(rèn)為人大監(jiān)督是例行公事，有的認(rèn)為跟蹤監(jiān)督就是挑刺，是對其工作的否定，研究處理人大審議意見敷衍了事。如應(yīng)當(dāng)參加人大常委會會議聽取和審議相關(guān)工作的有些部門主要負(fù)責(zé)人，權(quán)衡時間上存在沖突的工作或會議時，往往認(rèn)為人大的會議不重要而去做其他工作或參加其他會議，派來代參會的班子其他成員或者中層干部有的對情況不清，甚至出現(xiàn)一問三不知的個別極端例子，嚴(yán)重影響了會議的質(zhì)量。

人大常委會會議審議質(zhì)量不高的問題還一定程度的存在。實際工作中，人大常委會會議由于議題較多，議程往往安排得非常緊湊，審議時間緊張，有的意見沒能反映出來。負(fù)責(zé)議題調(diào)研的工委作主題報告后，其他工委的同志一般很少發(fā)聲。有的委員自覺“人輕言微”，自己提的意見建議得不到支持和響應(yīng)，說了也白說，干脆不說;有的委員缺乏專業(yè)知識，又沒有認(rèn)真調(diào)查研究，心里無底，怕說錯，不敢說;有的委員只是泛泛而談，只講成績講肯定，不講問題和建議。

3.機(jī)制層面

對審議意見研究處理和落實情況實施跟蹤監(jiān)督的制度不夠完善。審議意見出臺后，人大辦公室負(fù)責(zé)傳遞相關(guān)文件，各相關(guān)工委負(fù)責(zé)審閱“一府兩院”辦理情況的報告，只有一頭一尾，中間重要的具體催辦、督辦環(huán)節(jié)基本缺失。如建議政府建立的清單式銷號制度，責(zé)任部門單位應(yīng)當(dāng)深入分析問題的性質(zhì)和原因，制訂行之有效的整改方案，完善制度，堵塞漏洞，以及建議政府為審議意見的研究處理落實，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、督辦等工作由誰負(fù)責(zé)的問題。一般情況下，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)問題，提出審議意見基本上就算工作結(jié)束了，較少有后續(xù)跟蹤落實。對待人大監(jiān)督，雖說大部分還都比較重視，也能認(rèn)真對待，但由于不少監(jiān)督工作是一次性的，所以“一府兩院”的“認(rèn)真對待”也往往是一次性的，而審議意見的研究處理，基本上靠“一府兩院”及相關(guān)部門的自覺。

人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)工作主動性有所欠缺，對審議意見的處理落實開展跟蹤監(jiān)督不夠，存在一審了之的情況，收到的審議意見落實情況報告，有的看一下后就被束之高閣。另外還存在監(jiān)督內(nèi)容推進(jìn)拓展不夠，跟蹤監(jiān)督簡單重復(fù)等問題。由于人大常委會機(jī)關(guān)沒有專門的督查機(jī)構(gòu)，對審議意見研究處理和落實情況實施跟蹤監(jiān)督就看相關(guān)委辦對這項工作的認(rèn)知和認(rèn)真程度，跟蹤監(jiān)督工作體系尚未在真正意義上形成。

三、思考

監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大常委會的一項重要職權(quán)，人大監(jiān)督是代表國家和人民對其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的具有最高層次最高權(quán)威的監(jiān)督。對人大常委會審議意見落實情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，既是《監(jiān)督法》的法理性規(guī)定，更是人大監(jiān)督工作取得實效的現(xiàn)實需求。

1.從法治的高度解決人大意識不強(qiáng)的問題

審議意見既是人大常委會會議集體智慧的結(jié)晶，又是人大常委會會議監(jiān)督的主要表現(xiàn)形式，且具有法律的強(qiáng)制約束力。要認(rèn)識到對審議意見不研究、不處理、不落實的，或怠于落實、陽奉陰違等行為是違反《監(jiān)督法》的違法行為，人大常委會黨組要向同級黨委匯報跟蹤監(jiān)督情況，由黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建立相關(guān)制度，與干部工作考核、單位績效考核結(jié)合起來，切實提高“一府一委兩院”的法治意識，形成良好的監(jiān)督氛圍。如2020年10月印發(fā)的《中共溫嶺市委關(guān)于高水平推進(jìn)新時代人大工作和建設(shè)的意見》，“把‘一府一委兩院’自覺接受人大監(jiān)督的情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核”“強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督落實，注重在干部考察任用中運(yùn)用人大監(jiān)督成果”等。只有黨委支持和保障人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)，才能使人大監(jiān)督更有力度，更具權(quán)威。

2.選好跟蹤監(jiān)督議題，提高審議意見質(zhì)量

沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。調(diào)查研究是做好人大工作的內(nèi)在需要，圍繞中心、服務(wù)大局，是人大監(jiān)督工作找準(zhǔn)切入點的重要保證。要牢固樹立新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，從破解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和關(guān)系人民群眾生活等重大問題和熱點難點問題出發(fā)，選擇好監(jiān)督議題。將存在問題較為突出的領(lǐng)域，多頭管理、交叉執(zhí)法部門較多、社會各界普遍關(guān)注的最直接最現(xiàn)實的利益問題等列入跟蹤監(jiān)督的重點。如針對溫嶺市資源性、工程性缺水的情況，溫嶺市人大常委會連續(xù)兩屆持續(xù)跟蹤供水安全保障問題，著力保障和改善民生。

提高審議意見的質(zhì)量。開展專題調(diào)研，要多層面、多角度了解情況，通過座談?wù){(diào)研、實地察看、調(diào)閱資料等多種形式，注重審議意見的科學(xué)性、針對性和可操作性，提出有分量的意見和建議。特別是在調(diào)研中與有關(guān)機(jī)關(guān)或部門負(fù)責(zé)人座談對話、互動交流，更有助于為監(jiān)督對象研究處理審議意見的具體工作出謀劃策、以點帶面，推動改進(jìn)工作。要查找自身原因，防止不能辦、辦不了的審議意見出臺。在常委會審議時，要杜絕評功擺好、回避問題、走程序現(xiàn)象。

3. 完善審議意見交辦機(jī)制，依法探索跟蹤監(jiān)督新路徑

加強(qiáng)人大常委會對審議意見整改情況的跟蹤監(jiān)督，是在《監(jiān)督法》原則性規(guī)定框架下的深化和細(xì)化。要讓重視回頭看，成為人大監(jiān)督的慣例。對沒有完成的審議意見，常委會要持續(xù)跟蹤監(jiān)督，甚至繼續(xù)進(jìn)行專題聽取和審議。相關(guān)工委在匯報調(diào)查情況時，要堅持問題導(dǎo)向，要把辦理過程中的問題指出來，如落實情況的報告往往都有時間要求，沒有按要求時間回復(fù)的要催，要查為什么。把跟蹤監(jiān)督審議意見辦理作為一種工作常態(tài)，在聽取研究辦理審議意見相關(guān)專題匯報的同時，還要積極“走出去”“沉下去”，深入了解辦理落實情況。要認(rèn)識到對審議意見落實情況的跟蹤監(jiān)督，不是一個“走過場”的程序，而是執(zhí)行《監(jiān)督法》的需要，是通過跟蹤監(jiān)督，把程序轉(zhuǎn)化為實質(zhì)，以此推動“一府一委兩院”改進(jìn)工作，直至審議意見落實到位，形成完整的監(jiān)督回路。

用跟蹤監(jiān)督來改變常委會審議意見研究處理被走過場的思想和行為。把對某一專項工作的一次性監(jiān)督，改進(jìn)為運(yùn)用不同的監(jiān)督方式連續(xù)開展的跟蹤監(jiān)督。通過連續(xù)幾年甚至接連幾屆開展的接力棒式的“組合拳”跟蹤監(jiān)督，綜合運(yùn)用視察、專題詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等法定監(jiān)督方式，步步推進(jìn)相關(guān)重點工作，推進(jìn)審議意見監(jiān)督成果的延續(xù)、深化。探索根據(jù)“一府一委兩院”監(jiān)督事項研究辦理落實的情況、態(tài)度、效率、效果等方面進(jìn)行綜合評價，形成跟蹤監(jiān)督報告，并進(jìn)行滿意度測評。結(jié)合數(shù)字人大建設(shè)，建立審議意見跟蹤監(jiān)督應(yīng)用場景系統(tǒng)，構(gòu)建審議意見跟蹤監(jiān)督閉環(huán)。

4.強(qiáng)化信息公開，自覺接受社會監(jiān)督

《監(jiān)督法》第七條規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開; 第十四條第二款規(guī)定，常委會聽取的專項工作報告及審議意見，“一府兩院”對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。對于審議意見，相關(guān)部門單位應(yīng)當(dāng)制訂可行有效的整改方案，積極研究處理，實行清單制度，進(jìn)行臺賬式管理。對審議意見研究處理和落實情況的跟蹤監(jiān)督，可以通過報紙、電視、電臺、網(wǎng)站、微信公眾號等多種途徑，及時向社會公開，增加人大監(jiān)督工作的透明度。

依法擴(kuò)大審議意見公開范圍，突出跟蹤監(jiān)督結(jié)果，充分體現(xiàn)監(jiān)督剛性。對一些重大監(jiān)督事項，從方案出臺到調(diào)研、從審議到反饋，以及到跟蹤監(jiān)督，再聽取，直至滿意度測評，要進(jìn)行全程的、有重點的持續(xù)性報道。報道時應(yīng)盡量減少程序性的內(nèi)容，多報道實質(zhì)性內(nèi)容。加強(qiáng)新聞宣傳的組織與策劃，把握輿論導(dǎo)向，將人大工作的新聞宣傳向深度拓展，把單純由人大監(jiān)督變成人大與社會一起監(jiān)督，實現(xiàn)人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)落實人大審議意見的約束力，夯實人大監(jiān)督工作的社會民意基礎(chǔ)。

結(jié)語

解決好審議意見處理落實問題，既是“一府一委兩院”自覺接受人大及其常委會、人大代表和人民群眾監(jiān)督的內(nèi)在需要，也有利于更好地推動相關(guān)方面的工作。2021年是縣級人大換屆之年，2022年對上屆人大常委會作出的特別是涉及經(jīng)濟(jì)社會、民生領(lǐng)域等重大問題的審議意見，如何健全機(jī)制、創(chuàng)新方式，提升監(jiān)督水平，通過持續(xù)跟蹤提高監(jiān)督實效，當(dāng)是我們的共識。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會委員、農(nóng)工委副主任）