事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

王剛

摘要：事業(yè)單位是提供社會(huì)公共服務(wù)的主體之一，其組織性質(zhì)與一般企業(yè)間存在很大差異，這種差異也映射到了預(yù)算管理層面。對(duì)部分事業(yè)單位預(yù)算管理狀況進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，動(dòng)態(tài)的管理過程會(huì)受到很多因素影響，各種因素的影響也誘發(fā)了一些具體問題的產(chǎn)生，各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到新時(shí)期背景下，預(yù)算管理層面出現(xiàn)的變化，并給予高度關(guān)注，特別是具體管理問題應(yīng)及時(shí)加以解決，相應(yīng)問題能得到有效解決也會(huì)影響到最終管理成效。本文將具體分析事業(yè)單位的預(yù)算管理問題，并結(jié)合實(shí)際，提出更為有效的管理建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;預(yù)算管理;編制

與以往相比，事業(yè)單位預(yù)算管理水平有了一定程度的提升，相應(yīng)理論的逐漸成熟也為管理創(chuàng)新、優(yōu)化等奠定了良好基礎(chǔ)。但進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，大部分事業(yè)單位行政化管理色彩濃郁，雖然在常態(tài)化進(jìn)行預(yù)算管理，但整個(gè)管理體系十分陳舊，管理理念轉(zhuǎn)變的也并不及時(shí)。加之多種因素影響與制約，實(shí)際管理中也出現(xiàn)了一些典型問題。為此，探尋出新時(shí)期相應(yīng)管理問題的解決策略十分必要。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵

預(yù)算管理是指為確保預(yù)算資金規(guī)范運(yùn)行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動(dòng)的總稱，其也是財(cái)務(wù)管理框架內(nèi)一項(xiàng)重要的管理活動(dòng)。深化改革的大背景下，事業(yè)單位內(nèi)預(yù)算管理的重要性越發(fā)明顯，相應(yīng)管理也通常被看作財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的有效途徑。之所以看重預(yù)算管理，與其本身具有的重要作用密不可分。一方面，在科學(xué)編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算的基礎(chǔ)上，資金資源的使用、消耗狀況能夠被更好掌握，因此財(cái)務(wù)管理思路會(huì)越發(fā)清晰，這對(duì)于提升財(cái)務(wù)內(nèi)部控制力度，以及財(cái)務(wù)管理水平有很大幫助。另一方面，資金資源是事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)，以及基礎(chǔ)職能充分發(fā)揮的重要資源。做好預(yù)算管理是科學(xué)配置、使用資金資源的具體保障。新時(shí)期，財(cái)務(wù)管理與預(yù)算管理理論十分成熟，內(nèi)涵也越發(fā)豐富。但同時(shí)，預(yù)算管理對(duì)事業(yè)單位及其財(cái)務(wù)人員提出了很多新的管理要求，這就需要事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理內(nèi)容進(jìn)行更為充分、細(xì)致的思考。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理的特殊性

事業(yè)單位與一般意義上的企業(yè)并不相同，其進(jìn)行預(yù)算管理的目的也與企業(yè)存在很大差異。加之事業(yè)單位內(nèi)部組織架構(gòu)與一般性企業(yè)之間存在明顯差異，各部門預(yù)算的分析與考核往往也帶有更大難度。從預(yù)算管理的目的性上看，事業(yè)單位并不以盈利作為自身發(fā)展的核心目標(biāo)，因此，預(yù)算管理上的“功利性”更低。特別是與企業(yè)組織進(jìn)行橫向?qū)Ρ葧r(shí)可以發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位進(jìn)行相應(yīng)管理的主要目標(biāo)，大多是避免資金資源被濫用，并通過對(duì)資金資源予以合理配置、管理，為自身基礎(chǔ)職能的更好發(fā)揮提供保障。從預(yù)算管理的具體形式上看，事業(yè)單位預(yù)算管理與大型企業(yè)相比在形式上更為簡(jiǎn)單。這是由于事業(yè)單位內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展相對(duì)固定，財(cái)務(wù)報(bào)表中每年的支出項(xiàng)目大多不會(huì)出現(xiàn)明顯變化。但與此同時(shí)，事業(yè)單位預(yù)算管理監(jiān)督更為嚴(yán)苛，除了要在單位內(nèi)部進(jìn)行相應(yīng)的管理監(jiān)管外，更要接受上級(jí)主管單位，以及財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)管?？梢钥闯?，事業(yè)單位預(yù)算管理中帶有很大的特殊性，這種特殊性自然也對(duì)具體管理產(chǎn)生了較為明顯的影響。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算管理制度建設(shè)易受忽視

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》提出了一些預(yù)算管理制度改革要求，但對(duì)這些要求如何落實(shí)更為關(guān)注[1]。對(duì)部分事業(yè)單位預(yù)算管理狀況予以對(duì)比和分析可以看出，具體管理中存在的問題較為多樣。其中最為典型的問題，便是預(yù)算管理制度建設(shè)層面的問題。事業(yè)單位內(nèi)各項(xiàng)管理都容易受到行政化管理理念的影響，預(yù)算管理中，相應(yīng)管理制度的建設(shè)也容易被忽視。對(duì)若干個(gè)事業(yè)單位的預(yù)算管理狀況，以及相應(yīng)制度建設(shè)狀況進(jìn)行對(duì)比、分析可以發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)部預(yù)算管理制度的更新速度十分緩慢，基于幾年前的管理制度驅(qū)動(dòng)具體管理活動(dòng)并不可取。由于部分制度要求已經(jīng)明顯脫離事業(yè)單位內(nèi)部組織架構(gòu)、預(yù)算管理實(shí)際，基礎(chǔ)性制度的指導(dǎo)、規(guī)范性作用也會(huì)被進(jìn)一步弱化。制度建設(shè)易受忽視，相應(yīng)制度的功能、作用無法充分發(fā)揮出來時(shí)，制度的管理環(huán)境便相對(duì)較差，實(shí)際管理中基礎(chǔ)性制度被架空更加會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)管理變得十分散漫。因此，忽略了基礎(chǔ)性制度建設(shè)不僅是預(yù)算管理層面的問題表現(xiàn)，其實(shí)際上也成為了其他管理問題的誘因之一。這一問題長(zhǎng)期存在且無法得到較好解決時(shí)，想要在實(shí)際管理上取得突破也會(huì)更為困難。

（二）預(yù)算編制的科學(xué)性不足

大部分事業(yè)單位預(yù)算管理中的問題主要體現(xiàn)在預(yù)算編制上，從具體的管理邏輯上看，預(yù)算編制可以簡(jiǎn)單理解為管理中的邏輯起點(diǎn)。通常來講，能否科學(xué)進(jìn)行預(yù)算編制會(huì)對(duì)后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行，以及整體上的預(yù)算管理產(chǎn)生直接影響。當(dāng)前，很多事業(yè)單位無法科學(xué)、系統(tǒng)、正確地進(jìn)行預(yù)算編制是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這一環(huán)節(jié)中的不足、問題自然也對(duì)整體上的預(yù)算管理產(chǎn)生了很大負(fù)面影響。例如，在編制公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)采用定員定額編制方式，不考慮單位“存量”資產(chǎn)狀況，進(jìn)行預(yù)算編制就是具體的問題表現(xiàn)。這一問題的產(chǎn)生與一直以來事業(yè)單位預(yù)算編制偏好影響有關(guān)。正是由于沒有科學(xué)進(jìn)行預(yù)算編制，很多事業(yè)單位在預(yù)算管理中十分被動(dòng)。不僅如此，部分事業(yè)單位內(nèi)預(yù)算編制人員對(duì)預(yù)算編制并不熟悉，對(duì)該花多少錢，怎么花，怎么測(cè)算，都處于一頭霧水的狀態(tài)，甚至還要財(cái)務(wù)直接給結(jié)果[2]。在這一狀態(tài)下，想要在較短時(shí)間內(nèi)編制出科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算十分困難。而預(yù)算編制不到位、不科學(xué)時(shí)，基于具體預(yù)算對(duì)資金的分配，以及后續(xù)的預(yù)算管理勢(shì)必都會(huì)受到很大的影響。長(zhǎng)此以往，預(yù)算編制層面的具體不足也會(huì)直接轉(zhuǎn)化為各種預(yù)算管理問題，事業(yè)單位在預(yù)算管理中也會(huì)越發(fā)被動(dòng)。

（三）預(yù)算管理全面性不足

很多事業(yè)單位的預(yù)算管理全面性不足，具體管理中帶有很大局限性也是明顯的問題表現(xiàn)。一般來說，預(yù)算管理貫穿事業(yè)單位發(fā)展始終，且會(huì)對(duì)基礎(chǔ)職能以及相應(yīng)公共服務(wù)提供狀況產(chǎn)生影響的管理，管理上帶有的特殊性，以及涉及資金資源分配、使用的特殊性使得其需要更為全面。但實(shí)際上，大部分事業(yè)單位并未預(yù)先做好相應(yīng)的管理規(guī)劃，也沒有基于實(shí)際確定出全面的預(yù)算管理體系。由于資金資源使用上的敏感程度高，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)以及財(cái)務(wù)人員通常將管理重點(diǎn)放在了資金資源的分配上，諸如差旅費(fèi)等具體資金使用方面并未得到足夠關(guān)注。加之對(duì)全面預(yù)算管理缺乏清晰、完整的認(rèn)識(shí)，全面預(yù)算管理體系構(gòu)建的實(shí)際環(huán)境并不良好。這一狀態(tài)下，雖然較好凸顯出了預(yù)算管理的重點(diǎn)，但全面系統(tǒng)的管理體系難以形成。站在預(yù)算管理監(jiān)管的角度看，管理層面的全面性不足時(shí)，資金使用相關(guān)監(jiān)管也容易出現(xiàn)漏洞，想要依托預(yù)算管理進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)務(wù)內(nèi)部控制也會(huì)帶有很大難度。站在全局視角審視新時(shí)期預(yù)算管理層面出現(xiàn)的變化，并關(guān)注預(yù)算管理全面性提升問題時(shí)，預(yù)算管理中帶有較強(qiáng)的局限性便成為了必然。實(shí)際管理中產(chǎn)生了很多“留白”后，其他層面所進(jìn)行的諸多努力，通常也無法為預(yù)算管理有效性的凸顯提供足夠支持。

（四）預(yù)算執(zhí)行上的監(jiān)督不到位

事業(yè)單位預(yù)算管理中預(yù)算執(zhí)行也是一個(gè)重要環(huán)節(jié)，且預(yù)算執(zhí)行狀況同樣會(huì)對(duì)管理狀況產(chǎn)生很大影響。對(duì)部分事業(yè)單位預(yù)算管理狀況進(jìn)行對(duì)比、分析可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行上明顯缺乏監(jiān)督。加之缺乏基礎(chǔ)性制度予以較好的指導(dǎo)、規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行以及具體管理上的規(guī)范化程度明顯不足。從基本的管理邏輯上看，編制出了具體預(yù)算后，管理重點(diǎn)便放在了執(zhí)行上。但由于事業(yè)單位基礎(chǔ)職能履行過程中，以及公共服務(wù)提供過程中的影響因素眾多，一些不可控因素很可能導(dǎo)致部分部門的預(yù)算，或某一方面的支出大為增加，這都會(huì)對(duì)預(yù)期的預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生很大沖擊。由于只關(guān)注總的支付進(jìn)度并不關(guān)注實(shí)際具體科目支出及相應(yīng)績(jī)效發(fā)揮，在每年年末進(jìn)行決算時(shí)，預(yù)算編制與執(zhí)行的差異往往較大，較大的差異率不僅表明預(yù)算編制上存在一些不足，同時(shí)也表明預(yù)算執(zhí)行層面存在很多問題。對(duì)一些事業(yè)單位典型的預(yù)算管理問題進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，大部分預(yù)算管理問題實(shí)際上都是執(zhí)行層面的問題。執(zhí)行層面各種問題產(chǎn)生通常與相應(yīng)監(jiān)督不到位有關(guān)。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的不重視，具體監(jiān)督流于形式時(shí)，事業(yè)單位預(yù)算管理人員在編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、分配資金資源時(shí)的意識(shí)也越發(fā)松懈，這實(shí)際上也容易催生新的預(yù)算管理問題產(chǎn)生。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理的具體策略

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理制度建設(shè)

事業(yè)單位內(nèi)部各項(xiàng)管理活動(dòng)開展過程中，制度化管理需要成為一個(gè)基本的管理特征，在預(yù)算管理中自然也要加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)。例如，山東某省直事業(yè)單位在深入研讀《預(yù)算法》和《政府會(huì)計(jì)制度》基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了自身預(yù)算管理制度中存在的不足。在此基礎(chǔ)上，其針對(duì)性進(jìn)行了相應(yīng)制度建設(shè)。在新的管理制度中，管理的權(quán)責(zé)關(guān)系、一般目標(biāo)、具體內(nèi)容、基本原則等得到了進(jìn)一步明確。同時(shí)，為了進(jìn)一步增強(qiáng)基礎(chǔ)性制度對(duì)各項(xiàng)管理活動(dòng)開展的指導(dǎo)性作用，基礎(chǔ)性制度中確定出了詳細(xì)的預(yù)算管理流程。財(cái)務(wù)人員特別是專門負(fù)責(zé)預(yù)算管理的人員對(duì)基礎(chǔ)性制度進(jìn)行充分分析，基于制度要求進(jìn)行相應(yīng)管理，大幅提升管理的規(guī)范化程度，同時(shí)顯著降低一些常見問題出現(xiàn)的概率。預(yù)算管理制度的建設(shè)、實(shí)施應(yīng)當(dāng)緊密聯(lián)系在一起，特別是很多事業(yè)單位內(nèi)預(yù)算管理制度十分陳舊，具體制度在預(yù)算管理中時(shí)常被架空。除了要在制度建設(shè)層面投入一定資源，進(jìn)行相應(yīng)努力外，財(cái)務(wù)部門內(nèi)具體負(fù)責(zé)預(yù)算編制與其他管理事務(wù)的人員也要嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)制度要求，避免基礎(chǔ)性制度被架空?？茖W(xué)進(jìn)行預(yù)算管理制度建設(shè)，嚴(yán)格遵循具體制度要求驅(qū)動(dòng)相應(yīng)管理后，事業(yè)單位內(nèi)預(yù)算管理環(huán)境也能得到更好的優(yōu)化。

（二）基于預(yù)算分析科學(xué)編制預(yù)算

能否科學(xué)地編制預(yù)算，會(huì)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理全過程產(chǎn)生很大影響，因此，在編制預(yù)算的進(jìn)程中進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整與優(yōu)化，確保所編制預(yù)算兼具科學(xué)性與可行性也十分必要。具體來說，事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)可以對(duì)大數(shù)據(jù)思想予以一定借鑒。例如，通過對(duì)往期預(yù)算的編制狀況，執(zhí)行狀況，預(yù)算同執(zhí)行差異等數(shù)據(jù)予以匯總，在此基礎(chǔ)上，對(duì)以往的預(yù)算管理數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后，財(cái)務(wù)人員能夠?qū)σ酝陨砭幹祁A(yù)算時(shí)的一些具體側(cè)重點(diǎn)，乃至具體問題形成初步了解。較好定位以往預(yù)算編制中的具體不足后，再編制年度預(yù)算時(shí)也可以較好規(guī)避一些誤區(qū)。與此同時(shí)，開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、論證、分析，基于此對(duì)部分預(yù)算規(guī)模、經(jīng)費(fèi)規(guī)模予以明確、細(xì)化，也是編制預(yù)算進(jìn)程中需要關(guān)注的重點(diǎn)。在編制具體預(yù)算時(shí)，事業(yè)單位也要確保預(yù)算方案必須契合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，通過市場(chǎng)調(diào)研與分析，測(cè)算預(yù)算目標(biāo)，保證預(yù)算編制的靈活性[3]。預(yù)算編制的系統(tǒng)性強(qiáng)，復(fù)雜程度高，不同的事業(yè)單位所屬地區(qū)不同，每年的預(yù)算規(guī)模也存在差異。因此，預(yù)算編制中自然也要對(duì)除本級(jí)財(cái)政外的地方財(cái)政支持力度，以及往年預(yù)算規(guī)模予以充分考量。編制預(yù)算的科學(xué)性與可行性得到了保證后，后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行與相應(yīng)管理也能更為順暢。

（三）構(gòu)建全面預(yù)算管理體系

通過對(duì)很多成熟企業(yè)優(yōu)秀的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析可以看出，全面預(yù)算管理體系的構(gòu)建十分重要。最近幾年時(shí)間里，管理會(huì)計(jì)熱度不斷增加，全面預(yù)算管理這一管理會(huì)計(jì)工具的應(yīng)用更是備受關(guān)注。事業(yè)單位預(yù)算管理的調(diào)整、優(yōu)化中，引入相應(yīng)的管理會(huì)計(jì)工具，構(gòu)建出全面的預(yù)算管理體系也十分可行。例如，事業(yè)單位可以成立全面預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，該領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)同財(cái)務(wù)人員更為全面的優(yōu)化預(yù)算。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)參考以往的預(yù)算管理流程，將每年作為一個(gè)周期，對(duì)預(yù)算管理事宜予以進(jìn)一步細(xì)化，依托預(yù)先做好的管理規(guī)劃，避免實(shí)際管理中“留白”。理論上看，事業(yè)單位應(yīng)建立以“預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的預(yù)算管理體系[4]。但基于對(duì)部分事業(yè)單位預(yù)算管理狀況進(jìn)行分析可以看出，全面的預(yù)算管理體系構(gòu)建難度大，且需要較長(zhǎng)的周期。因此，事業(yè)單位要加強(qiáng)管理會(huì)計(jì)建設(shè)，加深自身對(duì)全面預(yù)算管理的了解、認(rèn)識(shí)程度。將全面預(yù)算管理作為一個(gè)新的預(yù)算管理理念，預(yù)先做好規(guī)劃，從組織制度層面提供相應(yīng)保障。構(gòu)建出更為全面的預(yù)算管理體系后，基礎(chǔ)性制度的指導(dǎo)以及具體管理體系影響下，不同階段的預(yù)算管理嘗試也能更好整合在一起，這自然有助于事業(yè)單位預(yù)算管理能力的不斷提升，一些由來已久的預(yù)算管理問題也能得到有效解決。

（四）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行層面的監(jiān)督

考慮到大部分事業(yè)單位預(yù)算管理中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)各種問題，且預(yù)算執(zhí)行層面一旦出現(xiàn)問題勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制中的努力成為徒勞。為此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行層面的監(jiān)督，避免監(jiān)督不到位，預(yù)算執(zhí)行不充分，對(duì)整體的預(yù)算管理產(chǎn)生過多負(fù)面影響。例如，某事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門成立了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督小組，具體負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行層面的各項(xiàng)監(jiān)督事宜。按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，財(cái)務(wù)部門會(huì)對(duì)單位、部門以及個(gè)人預(yù)算執(zhí)行狀況進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。通過定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)這一監(jiān)督方式，發(fā)現(xiàn)重要的資源消耗點(diǎn)。這種預(yù)算評(píng)價(jià)機(jī)制，一方面能夠?qū)κ聵I(yè)單位的預(yù)算工作進(jìn)行考核與監(jiān)督，另外還能基于每次的監(jiān)督和管理工作結(jié)果，總結(jié)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)[5]。預(yù)算執(zhí)行層面的監(jiān)督力度強(qiáng)化，同樣需要基礎(chǔ)制度作為支撐。因此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將預(yù)算執(zhí)行相關(guān)的績(jī)效考核、評(píng)價(jià)、監(jiān)督內(nèi)容在管理制度中予以明確。通過定期與不定期相結(jié)合的預(yù)算監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)某一項(xiàng)支出明顯過高時(shí)，財(cái)務(wù)部門會(huì)從預(yù)算規(guī)模、預(yù)算執(zhí)行這兩個(gè)角度予以調(diào)整優(yōu)化，力求預(yù)算管理最大限度貼合事業(yè)單位職能履行，以及提供公共服務(wù)的實(shí)際情況。伴隨著不斷進(jìn)行的具體監(jiān)督，很多預(yù)算管理層面存在的問題也能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，這也能夠掃清預(yù)算管理有效性提升進(jìn)程中的諸多障礙。

四、結(jié)束語

各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到新時(shí)期預(yù)算管理層面出現(xiàn)的變化，給予相關(guān)關(guān)注，特別是具體管理問題應(yīng)及時(shí)加以解決?？紤]到動(dòng)態(tài)的管理進(jìn)程中難免會(huì)出現(xiàn)各種問題，在每年決算期間，財(cái)務(wù)人員也需要做好預(yù)算回顧與分析，梳理相應(yīng)管理全程，通過精準(zhǔn)定位相關(guān)問題并解決具體問題的方式，弱化各種問題對(duì)預(yù)算管理的制約性影響，借此凸顯預(yù)算管理價(jià)值。

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