中小城市公立技工院校內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

杜丹霞

摘要：在社會與相關(guān)部門的監(jiān)督下，國內(nèi)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)得到了長足的發(fā)展，各單位大大提高了工作效率與行政透明度，由于內(nèi)部牽制機(jī)制被大范圍嵌入到管理制度中，在反腐倡廉工作方面取得的成績尤為明顯。但在一些中小城市，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)工作尚未得到重視。本文立足中小城市公立技工院校的角度，分析院校的內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的部分問題，究其原因并提出建議，希望對院校的內(nèi)部控制體系建設(shè)有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;技工院校;內(nèi)部牽制機(jī)制

2012年11月財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，繼企業(yè)之后，內(nèi)部控制制度建設(shè)在我國行政事業(yè)單位全面展開。內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標(biāo)：到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。如今第一個十年即將過去，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)總體上得到了很大的發(fā)展，但由于各種因素，大城市的行政事業(yè)單位與小城市的行政事業(yè)單位，在內(nèi)部控制建設(shè)步伐上有著很明顯的落差。本文立足于中小城市公立技工院校（以下簡稱院校）內(nèi)部控制現(xiàn)狀，歸納出技工院校內(nèi)部控制建設(shè)工作的不足，并提出一些建議，期望能夠促進(jìn)技工院校內(nèi)部控制工作更加規(guī)范化與科學(xué)化。

一、內(nèi)部控制對技工院校可持續(xù)發(fā)展的重要性

隨著全社會公民意識逐漸加強(qiáng)，廣大群眾對于行政事業(yè)單位社會公共服務(wù)職能的滿意度與單位廉潔透明度提出了更高的要求，公平、公正、公開、高效是行政事業(yè)單位的辦事宗旨，也是現(xiàn)代社會對行政事業(yè)單位的基本要求。同樣的，公辦技工院校作為公益類事業(yè)單位，其職能是為社會培養(yǎng)合格的技能型人才，從招生方案、師資構(gòu)成、人才培養(yǎng)方案到專項(xiàng)資金的使用情況與單位財務(wù)情況的公開，無不接受著社會與政府的監(jiān)督。為了適應(yīng)新的要求，技工院校必須撇除不合時宜的“人治”制度，做出與時俱進(jìn)的改變，重視自身科學(xué)管理體制的建設(shè)，這關(guān)系到技工院校的可持續(xù)發(fā)展。因此，響應(yīng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的號召，評估并明確風(fēng)險點(diǎn)，做好單位層面與業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度建設(shè)，使用適當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制方法，切實(shí)做好內(nèi)部監(jiān)督與評價，是合理保證技工院校培養(yǎng)合格技能型人才目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的科學(xué)方法。

二、中小城市公立技工院校在內(nèi)部控制體系建設(shè)方面存在的問題

近十年來，經(jīng)過國家的推廣與引導(dǎo)，內(nèi)部控制體系建設(shè)在中小城市公立技工院校得到了一定程度的重視與發(fā)展。院校在單位層面完成了內(nèi)部控制制度的設(shè)計，在業(yè)務(wù)層面梳理了各項(xiàng)業(yè)務(wù)的具體流程，內(nèi)部控制體系建設(shè)取得了一定的成效，但對比文件要求，還有很大的待完善空間，主要存在以下幾個問題。

（一）領(lǐng)導(dǎo)層不夠重視，導(dǎo)致制度容易流于形式

院?；就瓿闪藛挝粌?nèi)控制度的頂層設(shè)計與業(yè)務(wù)流程的控制設(shè)計，但內(nèi)部控制制度的完善需要經(jīng)歷較長時間的反復(fù)驗(yàn)證與不斷改進(jìn)，由于管理層進(jìn)行管理制度改革決心不足，甚至出現(xiàn)個別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只有財務(wù)部門才需要內(nèi)部控制，沒有必要推行到單位層面與其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域，依舊遵循舊的規(guī)章制度，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度在具體實(shí)施過程中容易屈服于現(xiàn)實(shí)困難，逐漸走樣，達(dá)不到預(yù)期效果。久而久之，內(nèi)控制度只能停留在文件上與報告中。

（二）缺乏內(nèi)部控制的專業(yè)人士與專門機(jī)構(gòu)

院校的內(nèi)部控制體系建設(shè)往往由財務(wù)部門作為牽頭機(jī)構(gòu)，但由于內(nèi)部控制工作專業(yè)性較強(qiáng)且涉及面廣，特別是針對部門間協(xié)調(diào)性要求高的業(yè)務(wù)，如政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等，財務(wù)人員由于其認(rèn)知限制，無法全面準(zhǔn)確地掌握各種業(yè)務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，所以建立內(nèi)部控制專門部門與配備專業(yè)人員對于內(nèi)部控制體系建設(shè)工作至關(guān)重要，是建設(shè)高質(zhì)量內(nèi)部控制體系的前提，是出色完成內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)，是持續(xù)進(jìn)行內(nèi)部控制優(yōu)化的保障。

（三）制度個性不足且滯后于變化

技工院校所處的內(nèi)外部環(huán)境，比一般的行政事業(yè)單位更為復(fù)雜，內(nèi)部控制體系的建設(shè)必須根據(jù)實(shí)際情況而呈現(xiàn)出個性化。除了行政、財務(wù)、資產(chǎn)管理、采購等常規(guī)機(jī)構(gòu)之外，技工院校還有招生、就業(yè)、技能鑒定、短期培訓(xùn)等個性機(jī)構(gòu)，內(nèi)部控制的覆蓋面要比普通行政事業(yè)單位大很多，內(nèi)部控制體系的建設(shè)難度要比普通的行政事業(yè)單位高很多，這就要求技工院校在內(nèi)控制度設(shè)計上需要花費(fèi)更多的人力物力財力與時間。而實(shí)際上，為了省時省力，不少院校采用“拿來主義”，沒有按照自身的具體情況而進(jìn)行研究修改完善，導(dǎo)致“教條管理”現(xiàn)象嚴(yán)重，毫無實(shí)際指導(dǎo)作用，甚至有些不適合的“拿來”制度，嚴(yán)重影響了院校的日常工作效率。同時，隨著時間的推進(jìn)，院校忽視了制度設(shè)計的持續(xù)優(yōu)化，制度建設(shè)并非一勞永逸，前期制定的內(nèi)控制度，會出現(xiàn)不適應(yīng)院校具體情況，或不適應(yīng)外部環(huán)境變化的情況，導(dǎo)致制度缺陷暴露無遺。

（四）內(nèi)部控制信息化建設(shè)落后

在追求高效率的今日，院校內(nèi)部層級及部門之間的溝通協(xié)調(diào)程度，往往依賴于信息化系統(tǒng)的完善程度，在以培養(yǎng)技能型人才為目標(biāo)的技工院校，大部分精力與財力用于專業(yè)教學(xué)系統(tǒng)的更新?lián)Q代，但忽略了院校管理方面的信息化建設(shè)，有些業(yè)務(wù)部門甚至還在用十幾年前的系統(tǒng)，如財務(wù)部門的學(xué)費(fèi)系統(tǒng)、人事部門的工資系統(tǒng)等，嚴(yán)重滯后于時代發(fā)展的要求，業(yè)務(wù)信息化建設(shè)尚且如此，覆蓋全院校的管理信息化系統(tǒng)的構(gòu)建更加困難，沒有與制度體系建設(shè)相匹配的信息化建設(shè)，多么完善的制度也只能束之高閣。

（五）內(nèi)部評價體系不完善

以評促改，形成良性循環(huán)。完善的內(nèi)部評價體系對于持續(xù)優(yōu)化院校內(nèi)部控制制度具有不可忽略的作用，是內(nèi)部控制有效運(yùn)行與不斷完善的重要舉措，從大的方面來講，內(nèi)部評價體系的建設(shè)合理保證了院校內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是院校可持續(xù)發(fā)展的推動器。而部分技工院校的績效評價是為了評價而評價，對于不同的業(yè)務(wù)部門，除了一些基礎(chǔ)性的通用評價指標(biāo)之外，針對具體業(yè)務(wù)的個性化指標(biāo)幾乎沒有，有個別指標(biāo)與業(yè)務(wù)部門的工作不相匹配，成為了“毫無相關(guān)”的評價指標(biāo)，拉低了該部門績效評價的分?jǐn)?shù)，使評價數(shù)據(jù)的真實(shí)性大打折扣。同時，評價指標(biāo)過于籠統(tǒng)，無法以此來指導(dǎo)教職工的工作，提高教職工的工作積極性，從而失去了績效評價的作用。

（六）內(nèi)部控制方法在使用過程中執(zhí)行不到位

內(nèi)部控制的方法有不相容崗位分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、資產(chǎn)保護(hù)控制、會計控制、單據(jù)控制、信息公開控制、信息技術(shù)控制等，各單位應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，對內(nèi)部控制方法進(jìn)行篩選、嵌入內(nèi)部控制管理體系并嚴(yán)格執(zhí)行。從現(xiàn)狀來看，中小城市技工院校在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)過程中，對于內(nèi)部控制方法的嵌入工作完成情況較好，但在執(zhí)行過程中缺少嚴(yán)肅性，甚至過于“人性化”。在院校中，很多人還停留在“與錢直接打交道”的財務(wù)部門才需要管控的陳舊觀念階段，他們知道出納崗位與會計崗位不相容，但在其他業(yè)務(wù)部門，管控手段往往被忽略了，例如采購的驗(yàn)收與出入庫的記錄人員，從資產(chǎn)的驗(yàn)收到入庫到領(lǐng)用出庫，都由同一個人完成，其中存在很大的操作空間，給反腐倡廉工作留下了很大的隱患;有些管控手段被認(rèn)為是形式主義，部分崗位的人并沒有認(rèn)真執(zhí)行相應(yīng)職責(zé)就給予簽名通過，后續(xù)追責(zé)則一問三不知。

三、加強(qiáng)中小城市公立技工院校內(nèi)部控制體系建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制的重視

領(lǐng)導(dǎo)層不重視內(nèi)部控制體系建設(shè)，往往源于對內(nèi)部控制的認(rèn)識不足，除了加強(qiáng)內(nèi)部控制理論知識的學(xué)習(xí)，還可以找到行業(yè)標(biāo)桿院校，組織參觀學(xué)習(xí)內(nèi)部控制體系建設(shè)走在前面的同類技工院校，加強(qiáng)院校之間的交流，從而讓領(lǐng)導(dǎo)層看到實(shí)施內(nèi)部控制的必要性與優(yōu)勢，加強(qiáng)執(zhí)行內(nèi)部控制的決心。同時要加強(qiáng)內(nèi)部控制的宣傳，編制單位內(nèi)部控制手冊（或業(yè)務(wù)部門內(nèi)部控制手冊）是不錯的方法，可以通過內(nèi)部控制手冊，普及內(nèi)控知識、界定部門職責(zé)、梳理業(yè)務(wù)流程，讓中層領(lǐng)導(dǎo)與基層員工對內(nèi)部控制有所了解，減少業(yè)務(wù)實(shí)施過程中的障礙。院校上下同心協(xié)力，將內(nèi)部控制納入院校的管理體系中，發(fā)揮好內(nèi)部控制規(guī)范院校管理，反腐倡廉的作用。

（二）成立院校內(nèi)部控制專門機(jī)構(gòu)

專業(yè)的事交給專業(yè)的人來做，事半功倍。萬事開頭難，院校內(nèi)部缺乏內(nèi)部控制專業(yè)人才，在內(nèi)部控制體系建設(shè)的前期起步階段，可以聘請第三方機(jī)構(gòu)來協(xié)助，如協(xié)助完成單位層級的制度設(shè)置、業(yè)務(wù)層級的流程梳理以及內(nèi)部控制方法的選擇與嵌入、個性化評價體系的建設(shè)、內(nèi)控手冊的編寫等;同時，可以選擇財務(wù)專業(yè)或者管理專業(yè)方面的職工進(jìn)行深度培訓(xùn)，打造一支專業(yè)素養(yǎng)高、專業(yè)技能硬的內(nèi)部控制管理團(tuán)隊(duì)，成立內(nèi)部控制專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的日常業(yè)務(wù)與持續(xù)優(yōu)化，最大限度發(fā)揮內(nèi)部控制管理的優(yōu)勢，推進(jìn)院校的健康有序發(fā)展。

（三）結(jié)合院校實(shí)際情況設(shè)置個性化內(nèi)控制度

技工院校的業(yè)務(wù)類型多樣，除了進(jìn)行全日制培養(yǎng)技能人才的教學(xué)業(yè)務(wù)外，還會涉及短期培訓(xùn)與就業(yè)方面的問題。所以除了常見的行政管理部門（辦公室）、財務(wù)科、資產(chǎn)管理及采購科、服務(wù)學(xué)生的總務(wù)科、學(xué)生科、教務(wù)科及各專業(yè)科室等，院校一般還設(shè)置有招生科、就業(yè)科、技能鑒定科、短期培訓(xùn)科等特色部門，所以內(nèi)部控制體系的建設(shè)難度會較普通的行政事業(yè)單位大很多。從院校層級來看，部門過多、管理幅度過大，無疑給內(nèi)部控制管理體系的建設(shè)帶來了很大的挑戰(zhàn)，院校應(yīng)盡最大可能精簡部門，合并業(yè)務(wù)部門，同時參考其他優(yōu)秀單位的內(nèi)部控制制度，做到因地制宜，建設(shè)具有自身特色的內(nèi)控制度。

（四）加大內(nèi)控信息化管理系統(tǒng)的投入

從長遠(yuǎn)來看，內(nèi)部控制體系的建設(shè)需要“兩條腿”走路，一方面要持續(xù)完善內(nèi)控制度的設(shè)計，一方面要加快內(nèi)控管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)。如果“兩條腿”長短不一，制度先行，管理系統(tǒng)跟不上，無法做到匹配，那么制度建設(shè)只能限于紙上談兵。院校應(yīng)加大投入，從部門信息化、多部門整合信息化到全院校一體化、信息化，逐步提升完善內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)，把內(nèi)控規(guī)章制度與業(yè)務(wù)流程固化下來并嵌入到管理系統(tǒng)中，監(jiān)管實(shí)時化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、信息完整及時化，最大限度消除人為操作影響因素，實(shí)現(xiàn)從“人控”到“機(jī)控”，大大提高服務(wù)效率與廉潔透明度。同時，依托內(nèi)控管理系統(tǒng)，加強(qiáng)各業(yè)務(wù)部門的溝通聯(lián)動與信息共享，解決信息孤島的局面，全面實(shí)現(xiàn)對院校風(fēng)險點(diǎn)的管控。

（五）重視內(nèi)部控制評價體系的建設(shè)與運(yùn)用

內(nèi)部控制評價是對整個內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價，從而發(fā)現(xiàn)制度或運(yùn)行的缺陷，是內(nèi)控實(shí)施的終點(diǎn)，也是不斷改善內(nèi)部控制的制度設(shè)計與運(yùn)行的起點(diǎn)，所以評價體系的設(shè)計合理與否非常重要。單位層面與不同業(yè)務(wù)部門的評價指標(biāo)應(yīng)具有一定的差別，如院校單位層面組織結(jié)構(gòu)的評價，應(yīng)充分考慮權(quán)力制衡與職責(zé)分工的評價指標(biāo)，而業(yè)務(wù)部門的評價指標(biāo)，更多的是考慮業(yè)務(wù)效果，如就業(yè)科則比較適合設(shè)置企業(yè)滿意度、學(xué)生就業(yè)專業(yè)對口率等指標(biāo)，而資產(chǎn)管理及采購科，則比較適合設(shè)置政府采購比率、盤點(diǎn)盤盈盤虧情況等指標(biāo)。同時，對評價結(jié)果的剖析，也是非常重要的環(huán)節(jié)，是發(fā)現(xiàn)與確定制度與運(yùn)行缺陷的手段，是內(nèi)控管理體系持續(xù)優(yōu)化的保障，是院校管理進(jìn)入良性運(yùn)行的推動器。

（六）讓內(nèi)部控制手段嵌入到全院校管理控制與流程控制中去

內(nèi)部控制手段是內(nèi)控的靈魂，在設(shè)置單位層面的內(nèi)部控制管理制度時，就要制定好院校的組織框架，確定好各層級各部門的職責(zé)分工，做好歸口管理，專人負(fù)責(zé)，讓教職工知道找誰辦事，同時協(xié)調(diào)好各部門之間的溝通途徑，特別是單據(jù)的流轉(zhuǎn)程序與信息的共享;其次，授權(quán)程度的把握也是一門很深的學(xué)問，適當(dāng)向下放權(quán)是提高工作效率的根本，也是院校負(fù)責(zé)人解放時間，過濾不重要信息的手段之一，把更多的精力用于院校管理。對于小額的日常業(yè)務(wù)事項(xiàng)，放權(quán)到相關(guān)部門，例如辦公設(shè)備的日常維修支出，把審批權(quán)下放到辦公室主任手上;教學(xué)、實(shí)習(xí)所用的低值專用材料的采購審批權(quán)，也可以下放到實(shí)習(xí)科主任等等。

內(nèi)部牽制機(jī)制是內(nèi)部控制手段最為核心的實(shí)施機(jī)制，但被很多單位所忽視。內(nèi)部牽制機(jī)制反對權(quán)力過于集中，規(guī)定所有的業(yè)務(wù)都應(yīng)該進(jìn)行相互監(jiān)督與控制。如行政事業(yè)單位的“三重一大”，即大額資金的使用、重要干部任免、重大問題決策以及重大項(xiàng)目運(yùn)作制度，還有“國庫集中支付制度”等制度，將內(nèi)部牽制機(jī)制的作用展現(xiàn)得淋漓盡致，并也收到了很好的風(fēng)險管控效果。中小城市行政事業(yè)單位在風(fēng)險管控方面相對來說比較薄弱，院校應(yīng)該重視內(nèi)部牽制機(jī)制，把內(nèi)部牽制理念嵌入到管理制度與關(guān)鍵流程中，可以有效防止腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，減少舞弊的可操作空間，達(dá)到廉潔要求。從現(xiàn)狀來看，院校在崗位設(shè)置過程中，往往只有財務(wù)相關(guān)崗位重視崗位牽制問題，其他部門則很少用到。內(nèi)部牽制制度作為極好的內(nèi)控手段，應(yīng)從財務(wù)部門擴(kuò)展應(yīng)用到院校的所有業(yè)務(wù)部門，如采購部門、資產(chǎn)管理部門、就業(yè)部門、短期培訓(xùn)部門等。在設(shè)置業(yè)務(wù)部門工作崗位時，就要考慮崗位職權(quán)的相互監(jiān)督與控制問題，從源頭悄無聲息的扼殺腐敗舞弊的念頭。

四、結(jié)束語

中小城市公立技工院校想要持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，需要建設(shè)科學(xué)、合理、先進(jìn)的管理體系。響應(yīng)國家號召，順應(yīng)時代發(fā)展，技工院?？梢砸雰?nèi)部控制制度，把內(nèi)部控制的精髓嵌入到院校管理中。

通過對內(nèi)部控制理論知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，掌握內(nèi)部控制體系建設(shè)的步驟。在調(diào)查評估院校存在的風(fēng)險點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從院校層面的組織結(jié)構(gòu)、議事決策、關(guān)鍵人員等整個框架的搭建，到業(yè)務(wù)部門層面六大業(yè)務(wù)（預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理）流程的管控，要根據(jù)具體情況，選擇合適的內(nèi)部控制手段嵌入到管理制度中，同時要匹配相適合的信息化手段，使內(nèi)部控制“兩條腿”走，才能走得更遠(yuǎn)。重視內(nèi)部控制機(jī)制在實(shí)施過程中的監(jiān)督體系建設(shè)，做好內(nèi)控評價報告，以評促改，使內(nèi)控管理制度日趨完善，從而實(shí)現(xiàn)中小城市技工院校可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而推動整個技工教育的進(jìn)步。

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