落實(shí)重大行政決策程序制度的實(shí)踐與思考

王紅衛(wèi)（天津市司法局黨委書(shū)記、局長(zhǎng)）

黨的二十大報(bào)告用專(zhuān)章“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)”對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)作出部署，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度。落實(shí)重大行政決策程序制度是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的迫切需要。本文對(duì)天津市落實(shí)重大行政決策程序制度的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題進(jìn)行了梳理、分析，提出全面落實(shí)重大行政決策程序制度的對(duì)策建議。

一、重大行政決策程序制度的現(xiàn)狀分析

2019年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），明確了我國(guó)重大行政決策應(yīng)遵循科學(xué)、民主、依法決策三項(xiàng)原則，建立了公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定五項(xiàng)制度。《條例》第四十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本條例制定本行政區(qū)域重大行政決策程序的具體制度?！稐l例》實(shí)施以來(lái)，天津市結(jié)合實(shí)際制定了地方政府規(guī)章和配套制度文件，進(jìn)一步細(xì)化完善了決策程序，不斷推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化。

（一）加強(qiáng)地方立法和配套制度建設(shè)

2020年10月，天津市公布《天津市重大行政決策程序規(guī)定》，進(jìn)一步明確重大行政決策事項(xiàng)范圍，細(xì)化重大行政決策的作出、公布、執(zhí)行和調(diào)整程序，完善重大行政決策責(zé)任追究制度。2021年，為推進(jìn)重大行政決策工作規(guī)范開(kāi)展，制定《天津市重大行政決策事項(xiàng)目錄管理辦法》《天津市重大行政決策跟蹤反饋辦法》《天津市重大行政決策后評(píng)估管理辦法》《天津市重大行政決策過(guò)程記錄和材料歸檔管理辦法》4個(gè)重大行政決策程序規(guī)定配套文件，對(duì)重大行政決策的事項(xiàng)范圍、決策過(guò)程以及決策后管理等進(jìn)行了具體規(guī)定，將市區(qū)兩級(jí)政府重大行政決策活動(dòng)全面納入法治化軌道。2022年，為進(jìn)一步規(guī)范重大行政決策行為，推動(dòng)出臺(tái)《天津市重大行政決策公眾參與工作規(guī)則》《天津市重大行政決策專(zhuān)家論證工作規(guī)則》《天津市重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作規(guī)則》《天津市重大行政決策合法性審查工作規(guī)則》《天津市重大行政決策專(zhuān)家?guī)旃ぷ饕?guī)則》5個(gè)配套制度，細(xì)化公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等法定程序，為全市科學(xué)決策提供有力制度保障。天津市部分區(qū)又結(jié)合實(shí)際，制定完善了本區(qū)域的重大行政決策程序制度，如天津市津南區(qū)制定決策目錄管理、民意調(diào)查、決策公開(kāi)等11項(xiàng)制度。

（二）持續(xù)推動(dòng)重大行政決策信息公開(kāi)

天津市司法局配合市政府辦公廳組織推動(dòng)落實(shí)年度重大行政決策事項(xiàng)目錄，制定并公布《天津市人民政府2021年度重大行政決策事項(xiàng)目錄》。對(duì)市級(jí)各部門(mén)重大行政決策事項(xiàng)目錄編制進(jìn)行規(guī)范指引，并指導(dǎo)推動(dòng)各區(qū)政府開(kāi)展重大行政決策事項(xiàng)目錄編制、公開(kāi)，積極推動(dòng)將重大行政決策事項(xiàng)目錄納入政務(wù)公開(kāi)范圍。同時(shí)，天津市政府官方網(wǎng)站設(shè)置“重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)”專(zhuān)題，建立“重大行政決策”專(zhuān)欄，公開(kāi)重大行政決策制度、事項(xiàng)目錄、重大行政決策結(jié)果，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)推動(dòng)重大行政決策公開(kāi)。

（三）積極履行決策法定程序

積極履行公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等法定程序，切實(shí)提升行政決策公信力和執(zhí)行力。在市政府工作規(guī)則中設(shè)置“科學(xué)民主依法決策”章節(jié)，推進(jìn)全面正確履行政府職能。對(duì)于涉及公眾利益的重大事項(xiàng)，聽(tīng)取各界人士特別是利害關(guān)系人的意見(jiàn)，對(duì)于社會(huì)關(guān)注度高的決策事項(xiàng)及時(shí)解釋說(shuō)明。例如，天津市東麗區(qū)在區(qū)政府網(wǎng)站設(shè)立“調(diào)查征集”欄目，圍繞區(qū)政府和政府部門(mén)決策事項(xiàng)向社會(huì)公眾征集意見(jiàn)建議，更好地傾聽(tīng)民聲、凝聚民意、匯集民智。有的部門(mén)在決策過(guò)程中注重邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c“十四五”規(guī)劃編制、社區(qū)治理、垃圾分類(lèi)等專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大行政決策事項(xiàng)，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、書(shū)面征詢(xún)意見(jiàn)建議等形式，聽(tīng)取專(zhuān)家的咨詢(xún)論證意見(jiàn)建議，為決策提供重要參考。

（四）注重發(fā)揮法律顧問(wèn)專(zhuān)家作用

天津市人民政府印發(fā)《天津市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化政府法律顧問(wèn)工作的意見(jiàn)》，拓展法律顧問(wèn)工作廣度、深度，完善法律顧問(wèn)工作機(jī)制。天津市司法局制定《天津市外聘政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》《天津政府法治智庫(kù)規(guī)則》，組織法律顧問(wèn)、公職律師為重大行政決策把好法律關(guān)、政策關(guān)，織密重大行政決策 “安全網(wǎng)”。大力推進(jìn)法律顧問(wèn)公職律師工作，全市黨政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律顧問(wèn)全覆蓋，深入排摸公職律師選配情況，研究探索推進(jìn)組織、培養(yǎng)和共用工作的具體措施，深化決策科學(xué)化、民主化、法治化。有的區(qū)和部門(mén)在重大行政決策制定、推進(jìn)過(guò)程中，邀請(qǐng)法律顧問(wèn)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，會(huì)同政府部門(mén)充分聽(tīng)取相關(guān)各方意見(jiàn)，為政策措施出臺(tái)和實(shí)施提供法治保障。

二、重大行政決策程序制度運(yùn)行中的問(wèn)題分析

從近年來(lái)的實(shí)踐看，天津市重大行政決策工作取得了一些成效，但是與全面依法治市新要求和人民群眾的新期待相比還存在一些問(wèn)題和不足。

（一）決策程序運(yùn)行還不夠規(guī)范

重大行政決策的程序還存在落實(shí)不到位問(wèn)題。例如，個(gè)別的區(qū)和部門(mén)合法性審查“走過(guò)場(chǎng)”，不夠細(xì)致深入；部分重大行政決策作出前未充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)；專(zhuān)家論證意見(jiàn)如出一轍，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式。少數(shù)決策承辦單位不傾向于聽(tīng)證，而以專(zhuān)家論證會(huì)和座談會(huì)替代聽(tīng)證會(huì)。重大行政決策意見(jiàn)溝通協(xié)商反饋機(jī)制還不夠健全，對(duì)于公眾所提意見(jiàn)是否采納，不采納的具體理由，部分決策承辦單位未完全向公眾作出說(shuō)明。

（二）合法性審查執(zhí)行不夠有力

從重大行政決策履行的實(shí)際情況看，少數(shù)部門(mén)還存在形式主義的問(wèn)題，“領(lǐng)導(dǎo)拍板定調(diào)，再找法律論證”的情況還一定程度存在，合法性審查的審核把關(guān)作用未能得到充分發(fā)揮，在重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、征地拆遷等領(lǐng)域，易因違法決策引發(fā)信訪投訴舉報(bào)，造成行政復(fù)議糾錯(cuò)率、行政訴訟敗訴率偏高。有的部門(mén)不同程度地存在以征求意見(jiàn)代替合法性審查的情況，導(dǎo)致合法性審查被虛置。負(fù)責(zé)合法性審查的部門(mén)或機(jī)構(gòu)反映實(shí)際審查時(shí)間不夠用，一些部門(mén)為突擊上會(huì)審議，自行限定合法性審查時(shí)間，要求審查機(jī)構(gòu)盡快提交審查意見(jiàn)。部分行政機(jī)關(guān)因編制數(shù)量受限法制審核力量不足，存在非法律專(zhuān)業(yè)人員從事法制審核工作的現(xiàn)象，導(dǎo)致在很大程度上限制了法制審核工作的開(kāi)展。

（三）決策信息公開(kāi)還不到位

重大行政決策事項(xiàng)目錄還存在公開(kāi)不及時(shí)、不全面、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。有的部門(mén)未將決策事項(xiàng)納入重大行政決策事項(xiàng)范圍，有的重大行政決策事項(xiàng)目錄編制進(jìn)度緩慢，公開(kāi)還存在滯后，先有決策后建目錄，而后公開(kāi)的情況偶有發(fā)生。有的部門(mén)未及時(shí)制定公布并動(dòng)態(tài)調(diào)整年度重大行政決策事項(xiàng)目錄，部分決策草案背后的支撐性數(shù)據(jù)、可行性論證、關(guān)鍵說(shuō)明等公開(kāi)的程度還不夠，對(duì)決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果公開(kāi)不及時(shí)。

（四）法律顧問(wèn)作用發(fā)揮不夠充分

法律顧問(wèn)的篩選、使用、評(píng)估、考核和管理等，還需進(jìn)一步健全制度機(jī)制。少數(shù)部門(mén)或機(jī)構(gòu)對(duì)法律顧問(wèn)使用率還不夠高，領(lǐng)導(dǎo)班子在決策上采納法律顧問(wèn)的意見(jiàn)不多。一些外聘法律顧問(wèn)雖然參與決策合法性審查，但由于種種原因，其對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究并不深入，提出的審查意見(jiàn)權(quán)威性不強(qiáng)、針對(duì)性不足，不能為審查部門(mén)或機(jī)構(gòu)提供有效參考。

三、全面落實(shí)重大行政決策程序制度的對(duì)策建議

重大行政決策涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，只有持續(xù)完善、落實(shí)重大行政決策程序制度，才能進(jìn)一步提升決策程序的法治化水平，才能不斷提升人民群眾的法治獲得感、滿(mǎn)意度。

（一）持續(xù)完善公眾參與決策程序

嚴(yán)格履行重大行政決策法定程序，在決策啟動(dòng)、實(shí)施環(huán)節(jié)，注重加強(qiáng)對(duì)公眾意見(jiàn)的收集分析。探索新技術(shù)形式下的公眾參與機(jī)制，借助建設(shè)數(shù)字法治政府，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等，暢通公眾參與的渠道，搭建政府與公眾雙向交流的平臺(tái)，完善公眾意見(jiàn)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)機(jī)制，健全大數(shù)據(jù)分析等決策輔助制度，建立網(wǎng)絡(luò)輿情匯總、分析和報(bào)告制度，為行政部門(mén)決策提供及時(shí)可靠的參考。對(duì)于科學(xué)合理、具有可行性的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)積極采納；對(duì)于不予采納的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明不采納的原因，理由應(yīng)充分合理，包括不予采納的依據(jù)等。在聽(tīng)證程序中突出聽(tīng)證參加人質(zhì)證和辯論的環(huán)節(jié)，并對(duì)該環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)記錄。對(duì)于參與主體意見(jiàn)分歧較大、決策內(nèi)容涉及范圍較廣的事項(xiàng)，可以邀請(qǐng)公眾代表直接參與行政決策方案的審議程序。

（二）持續(xù)加大合法性審查力度

推動(dòng)落實(shí)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)，將推進(jìn)重大行政決策合法性審查作為衡量工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善依法行政考核制度，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)，健全考核評(píng)價(jià)體系和責(zé)任約束機(jī)制，發(fā)揮好考核評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用。提高合法性審查的質(zhì)效，重大行政決策涉及面廣，在審查時(shí)要做到應(yīng)審盡審、全程把控、全面分析，不僅要從內(nèi)容上把握是否會(huì)對(duì)公共利益或行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響，還要審查決策主體是否超越權(quán)限，是否符合決策程序規(guī)定。同時(shí)，要注重加強(qiáng)決策的合理性、必要性和可行性審查，嚴(yán)防決策引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。要配齊配強(qiáng)審查人員，保證審查工作的質(zhì)量，依據(jù)審查工作的難易，配備相關(guān)工作人員，合理確定審查時(shí)限，提高審查工作效率，保證審查工作有條不紊地進(jìn)行。

（三）持續(xù)提升決策信息公開(kāi)力度

推行重大行政決策目錄化管理，進(jìn)一步明確重大行政決策事項(xiàng)范圍，解決重大行政決策邊界不清等問(wèn)題。涉及相關(guān)群體切身利益或者公眾普遍關(guān)注的重大行政決策事項(xiàng)，均應(yīng)通過(guò)政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等多種渠道充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。制定重大行政決策事項(xiàng)目錄編制指引，督促、指導(dǎo)各地、各部門(mén)及時(shí)編制年度重大行政決策事項(xiàng)目錄清單，進(jìn)一步完善事項(xiàng)征集、立項(xiàng)論證、領(lǐng)導(dǎo)報(bào)批、人大銜接、集體審議、黨委報(bào)告、社會(huì)公布、備案審查等編制程序。

（四）持續(xù)提高政府法律顧問(wèn)工作實(shí)效

嚴(yán)格落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作出重大決策前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取合法性審查機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，注重聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師或者有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)。進(jìn)一步保障法律顧問(wèn)合法性審查的實(shí)效，為外聘法律顧問(wèn)留出充足的審查時(shí)間，至少提前一周將需要咨詢(xún)的決策材料提供給外聘法律顧問(wèn)，同時(shí)要為外聘法律顧問(wèn)提供充足的資料，讓其全面系統(tǒng)地了解決策的背景和解決的問(wèn)題，以便提出有參考價(jià)值的咨詢(xún)意見(jiàn)。發(fā)揮法律顧問(wèn)監(jiān)督制約作用，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)外聘法律顧問(wèn)發(fā)表不同于內(nèi)部合法性審查部門(mén)的咨詢(xún)意見(jiàn)，以便于審查部門(mén)能夠聽(tīng)到不同的聲音，保證審查意見(jiàn)的客觀性和穩(wěn)妥性。

（五）健全重大行政決策責(zé)任追究機(jī)制

嚴(yán)格執(zhí)行《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，強(qiáng)化對(duì)重大行政決策法定程序執(zhí)行情況的督察，推動(dòng)各單位、各部門(mén)主體責(zé)任的落實(shí)。探索建立起一套系統(tǒng)完整的重大行政決策責(zé)任追究制度，明確重大行政決策的違法行為和責(zé)任類(lèi)型，明確區(qū)分直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和其他領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，增強(qiáng)責(zé)任追究的精準(zhǔn)性。推動(dòng)建立不同問(wèn)責(zé)方式的銜接機(jī)制，針對(duì)不同問(wèn)責(zé)情形，充分考慮不同的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，建立“批評(píng)教育”等輕微處分方式與組織處理、紀(jì)律處分以及移送司法機(jī)關(guān)的無(wú)縫銜接機(jī)制，為全面落實(shí)重大行政決策程序制度提供有力保證。