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    監(jiān)管矯治場所構(gòu)建疫情防控常態(tài)化機制的基本路徑
    ——基于上海市司法行政戒毒系統(tǒng)的探索

    2022-02-28 02:13:32上海市戒毒管理局課題組
    中國司法 2022年12期
    關(guān)鍵詞:化機制戒毒場所

    上海市戒毒管理局課題組

    2020年疫情暴發(fā)以來,出現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量以監(jiān)管矯治場所疫情防控機制構(gòu)建為主題的探討。這類探討聚焦如何明確防控主體責(zé)任、提升場所醫(yī)療體系專業(yè)化、優(yōu)化社會保障體系,往往涉及多層級、多部門在較長時間內(nèi)的機制運行和磨合。

    筆者認為,監(jiān)管矯治場所構(gòu)建疫情防控機制的基礎(chǔ)在于明確場所管理機制在應(yīng)對疫情時適應(yīng)不良及失靈的原因,核心在于擷取場所相應(yīng)機制變化中,行動語言、資源統(tǒng)籌、調(diào)度運行和節(jié)奏切換的規(guī)律,找到這種變化試圖負載的管理邏輯,從而最終將這種規(guī)律以文本形式固定下來。

    一、疫情給監(jiān)管矯治場所帶來的管理危機

    監(jiān)管矯治場所的特殊在于其在安全和功能實現(xiàn)間獨有的邏輯,所有的場所常態(tài)化機制都是順應(yīng)這種邏輯搭建的。因此,常態(tài)化機制建設(shè)既是場所安全管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是場所功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)保障,其中的設(shè)計、內(nèi)容、實施、運行、效果和監(jiān)督,對于場所的管理和運轉(zhuǎn)有舉足輕重的影響。

    “安全”作為監(jiān)管矯治場所內(nèi)在經(jīng)驗的互相移植,是場所管理歷史結(jié)構(gòu)的概括性呈現(xiàn),但長時間的安全管理環(huán)境和這類機構(gòu)對法治、人文管理要求的不斷提高,使安全逐漸蛻變?yōu)橐环N管理底色隱入了場所功能實現(xiàn)的外延中。盡管由此形成的監(jiān)管矯治場所管理機制是非線性的,但卻無法全面地對安全進行解釋,使得場所內(nèi)的危機往往在影響范圍和影響對象上相對有限。場所管理因此很難從所謂的“圍墻”中跳脫出來,俯瞰“圍墻”外的環(huán)境變化可能對場所形成的影響。

    疫情暴發(fā)初期,場所內(nèi)部管理的相對“靜止”被迫投射到場所與外部的交互中,“圍墻”作為單純物防手段的隔離功能被放大,在心理層面抽象成了可能的病毒傳播阻斷方式。隨著疫情的快速蔓延,在意識到這種觀念誤區(qū)時,場所前期管理節(jié)奏的不適應(yīng)被暴露了出來。于是,安全不得不從功能實現(xiàn)的外延重新回到與功能實現(xiàn)互為主體的位置,倒逼機制的重新構(gòu)建。針對疫情沒有可援引的處置先例,也沒有經(jīng)由類比能獲得啟示的例證,只能在知識上、思想上、態(tài)度上和事件中創(chuàng)造新的解決路徑,從中尋找可能性去形成能夠應(yīng)對現(xiàn)實危機的管理形態(tài)。這就決定了上述重構(gòu)不可能僅僅是對場所已有傳染病應(yīng)對機制的調(diào)整,而是對整個場所管理機制的解構(gòu)、釋義和重組。

    面對疫情帶來的未知,要在構(gòu)建常態(tài)化管理機制的進程中,再次找到場所管理邏輯的基點,融入管理自覺和管理上的創(chuàng)生性,并就此處理好在其中遭遇到的關(guān)于場所安全和功能實現(xiàn)的雙重緊張,是監(jiān)管矯治場所最大的管理危機。

    二、上海強制隔離戒毒場所構(gòu)建疫情防控常態(tài)化機制中的創(chuàng)設(shè)

    (一)場所管理理念的變化和調(diào)整

    基于功能實現(xiàn)的目的,強制隔離戒毒場所管理實踐的首要任務(wù)是增進管理人員對不同管理條線中內(nèi)容章程、專業(yè)知識、運行原理、預(yù)期目標(biāo)的了解,借由這一過程自然生成場所管理機制的脈絡(luò)。但這樣做,會使管理人員難以注意到由日常執(zhí)法、教育矯治、心理健康、衛(wèi)生保健、康復(fù)運動、生產(chǎn)勞動以及回歸社會等常態(tài)化工作所構(gòu)成的更大框架。常態(tài)化機制的運轉(zhuǎn)既然發(fā)生在這個框架中,當(dāng)然要借助這個框架的特征來追求影響力和長期效應(yīng),而如果從專業(yè)角度把場所常態(tài)化管理的各個部分劃分開來,容易因自身工作領(lǐng)域大量專業(yè)信息的串聯(lián)形成思維盲區(qū),忽視最為重要的有關(guān)管理整體框架的事實——所有常態(tài)化管理活動并不是當(dāng)然地同時同地同在進行,而是通過橫向的并聯(lián),為支撐起常態(tài)化運行的大框架而服務(wù)的。

    上海強制隔離戒毒場所應(yīng)對疫情時,場所常態(tài)化管理機制中的多部門參與、協(xié)同意識和必要性得以被強調(diào),使場所再次生出對構(gòu)建大框架常態(tài)化機制的關(guān)切。上海強制隔離戒毒場所針對疫情防控模式的啟動,始于場所已有的傳染病工作預(yù)案及配套工作規(guī)定、方案、操作指南等應(yīng)急處置文本,當(dāng)時的啟動目的是使場所恢復(fù)安全“常態(tài)”,從而確保場所各項功能的持續(xù)性運轉(zhuǎn)。此“常態(tài)”當(dāng)然地指向前疫情時期,與安全之間所以能夠暫時性地畫上等號,源于其是場所處置各類已知傳染病的成效外顯。換句話說,其中并不包含對新冠肺炎疫情的處置過程、應(yīng)對邏輯和防控成效,而這種缺失,很快便使得該“常態(tài)”無法長時間維持與場所安全和場所功能實現(xiàn)之間的平衡。場所管理決策者很快意識到,面對疫情,傳統(tǒng)應(yīng)對手段可能導(dǎo)致事態(tài)嚴(yán)重化,于是當(dāng)即放棄了已有的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案,轉(zhuǎn)而通過臨時性組織機構(gòu)架設(shè)、場所工作模式轉(zhuǎn)換、制度規(guī)范優(yōu)化更新等手段,對這一非傳統(tǒng)致因的突發(fā)事件進行處置。相關(guān)操作旨在將場所內(nèi)各部門之間應(yīng)對疫情的磨合過程,場所從社會專業(yè)機構(gòu)接受的防疫專業(yè)指導(dǎo)、采取的防疫合作方式,以及較為成功的疫情處置經(jīng)驗和階段性防疫成果,從知識層面對現(xiàn)有的場所常態(tài)化機制進行填補。

    (二)場所內(nèi)部確保管理平衡的創(chuàng)設(shè)

    1.通過建立應(yīng)急組織架構(gòu)進行高效決策

    疫情暴發(fā)初期,權(quán)威分散使得法制層面出現(xiàn)了權(quán)威決策機構(gòu)的缺失,這一問題在監(jiān)管矯治場所的演變便是決策過程拖沓導(dǎo)致的決策失效和內(nèi)部規(guī)則的各自為政。2022年年初,為應(yīng)對奧密克戎毒株流行,有效實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)各單位、部門的參與,上海市戒毒管理局首先成立了新冠肺炎疫情防控工作組,作為啟動疫情防控機制構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。工作組在全市強制隔離戒毒場所進入全封閉式管理后的一周內(nèi),以行政命令的形式明確了各單位、各部門及全體民警在落實防疫舉措時的義務(wù)和責(zé)任,敲響了疫情防控的警鐘。

    隨著疫情的跨邊界擴散和防控的升級,對防疫手段的專業(yè)指導(dǎo)和防疫措施的切實落實需要更強的監(jiān)督和更廣泛的社會幫助,組建“疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組”和“臨時指揮部”成為上海市司法行政戒毒系統(tǒng)構(gòu)建防疫常態(tài)化機制邁出的關(guān)鍵一步。成立局疫情防控應(yīng)急指揮部及各工作專班的舉措,優(yōu)化了上海市戒毒管理局、戒毒所兩級平戰(zhàn)結(jié)合、高效暢通的應(yīng)急指揮體系,推進并加快了系統(tǒng)與各級政府、公安、衛(wèi)健、專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)、核酸檢測機構(gòu)的對接速度和效率,以此為契機將全新的對接機制進行了制度上的固化。通過這種自上而下的組織構(gòu)建,實現(xiàn)了民警大規(guī)模動員、各部門聯(lián)動協(xié)同及社會專業(yè)機構(gòu)的深度參與。同時,根據(jù)疫情的發(fā)生發(fā)展程度,應(yīng)急指揮部的運轉(zhuǎn)要求和各專班介入防疫工作的節(jié)點也都有所不同,體現(xiàn)出系統(tǒng)內(nèi)架構(gòu)運行的科學(xué)性和規(guī)范性。

    疫情防控指揮部是非常態(tài)國家治理中將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的一種治理模式。①王立峰、李洪川:《將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的一種非常態(tài)國家治理模式——疫情防控指揮部的運作機制及其完善路徑》,《學(xué)術(shù)交流》,2020年第12期。上海市司法行政戒毒系統(tǒng)疫情防控指揮部的建立使處在疫情環(huán)境下的場所管理行為得以落實,其領(lǐng)導(dǎo)、決策、協(xié)調(diào)與執(zhí)行的作用和角色,影響著系統(tǒng)內(nèi)民警和各部門的行動,也為分享共同價值、遵循共同目標(biāo)創(chuàng)造了可能。

    2.通過調(diào)整警務(wù)模式做好警力部署

    《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定,根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍,突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ級)四級。鑒于應(yīng)急響應(yīng)級別調(diào)整是系統(tǒng)性研究判斷過程,采取具有差異性、靈活性的不同應(yīng)對措施是治理現(xiàn)代化的應(yīng)然。盡管上海市司法行政戒毒系統(tǒng)是按照上級主管機關(guān)的指令進行勤務(wù)模式調(diào)整,但具體到哪些場所先進行模式調(diào)整,哪些場所可適當(dāng)延緩,各單位進行模式調(diào)整的原因和在防疫中具體發(fā)揮的作用,以及參與防疫的全部民警在模式轉(zhuǎn)換中的批次安排,則是由系統(tǒng)內(nèi)局所兩級自主統(tǒng)籌的。從上海市司法行政戒毒系統(tǒng)的勤務(wù)模式調(diào)整安排中可以看到,其啟動勤務(wù)模式調(diào)整的節(jié)奏不僅涉及本系統(tǒng)的現(xiàn)實防疫需求,還涉及社會面疫情的發(fā)展變化,既體現(xiàn)出政務(wù)行為中的科學(xué)、邏輯,又展現(xiàn)了司法行政戒毒系統(tǒng)根本的社會平安建設(shè)功能。

    3.通過普及專業(yè)知識技能確保有效協(xié)同

    常態(tài)化工作中,傳播行為的一個重要目的是讓更多的人獲得必要信息,以此來降低工作中的不確定性。但新冠肺炎疫情的特殊之處在于,相關(guān)信息往往容易更多地傳遞不確定。上海市司法行政戒毒系統(tǒng)在面對今年的奧密克戎毒株時,就陷入過這樣一個危機復(fù)雜性和傳播復(fù)雜性的嵌套環(huán)境。為此,系統(tǒng)依托社會專業(yè)機構(gòu)的支撐和系統(tǒng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo),對系統(tǒng)內(nèi)獲取、處理、應(yīng)用信息的能力進行了提升。

    2022年3月初至6月中旬,系統(tǒng)在市、區(qū)兩級疾控中心及相關(guān)專業(yè)衛(wèi)生防疫部門、合作醫(yī)療單位的指導(dǎo)下,相繼出臺應(yīng)急處置預(yù)案、工作指導(dǎo)手冊、環(huán)境清潔消殺專項行動消毒技術(shù)要點、物品采樣和環(huán)境取樣操作指南、個人防護指引及包含了13個專業(yè)操作程序文本的“感染風(fēng)險防控工作指南”等指導(dǎo)性文件。為確保民警對相關(guān)文件內(nèi)容學(xué)習(xí)的全覆蓋,還同時開發(fā)了一款用于在線學(xué)習(xí)培訓(xùn)和驗收考核的APP,通過疫情防控指揮部,以黨支部為單位,對全員學(xué)習(xí)情況進行了遞進式的落實和監(jiān)督。由于疫情防控的艱巨和嚴(yán)酷,防疫的巨大壓力成為了該項工作的強勁推手,系統(tǒng)內(nèi)專業(yè)知識的普及情況在工作運轉(zhuǎn)中得到了有效驗證,相關(guān)文件的功能和內(nèi)涵也在實踐中切實發(fā)揮了作用。

    2022年6月底,在順利步入疫情常態(tài)化運轉(zhuǎn)后,系統(tǒng)結(jié)合階段性實踐,出臺《上海市司法行政戒毒系統(tǒng)新型冠狀病毒肺炎疫情常態(tài)化防控方案(第八版)》《上海市司法行政戒毒系統(tǒng)新型冠狀病毒肺炎應(yīng)急處置方案》,以制度成果的形式作出了場所疫情防控常態(tài)化機制構(gòu)建重要的階段性總結(jié)。

    4.場所功能實現(xiàn)中相關(guān)法律預(yù)期的平衡

    《禁毒法》及《戒毒條例》中對戒毒人員在強制隔離戒毒場所中應(yīng)接受哪些類型的治療,場所可以組織戒毒人員進行的活動和培訓(xùn),強制隔離戒毒的分級分類規(guī)范管理措施,以及戒毒人員在強制隔離戒毒期間需要履行的義務(wù)和享有的權(quán)利都有明確規(guī)定。為了優(yōu)化戒毒人員戒治質(zhì)量、提升戒治成效、豐富管理措施,上海各強制隔離戒毒場所在與上位法不沖突的前提下,持續(xù)進行著部分管理制度的創(chuàng)新和改良。

    這部分管理內(nèi)容在疫情常態(tài)化背景下,是否應(yīng)視情調(diào)整或中止,成為場所功能實現(xiàn)中相關(guān)法律預(yù)期平衡的關(guān)鍵問題。其中,對“必要性”的思考包含了兩個層次:第一,如果疫情常態(tài)化管理需要充分考慮場所安全,那么其同樣必須關(guān)注戒治成效最大化這一目標(biāo)。因此,即便要在法律授權(quán)范圍內(nèi)進行管理資源上的壓縮,也務(wù)必要確保對戒毒人員法定權(quán)利的保障。第二,疫情常態(tài)化管理背景下的場所安全已經(jīng)不僅僅指大墻內(nèi)的安全,基于司法行政系統(tǒng)的社會責(zé)任和強制隔離戒毒場所的安全與社會治理之間息息相關(guān)的密切聯(lián)系,疫情常態(tài)化管理機制理應(yīng)確保場所安全能夠服務(wù)于社會治理。

    首先,《禁毒法》及《戒毒條例》明確規(guī)定,強制隔離戒毒場所應(yīng)當(dāng)為戒毒人員提供生理、心理治療和身體康復(fù)訓(xùn)練,這是對于戒毒人員生命權(quán)、健康權(quán)的保障。因此,上海市強制隔離戒毒場所充分考慮戒毒人員在疫情常態(tài)化背景下,對飲食、藥物、治療和運動的基本需求,這也是場所安全管理的根基。上海市強制隔離戒毒場所對于戒毒人員的職業(yè)技能培訓(xùn)雖然有細化的要求和標(biāo)準(zhǔn),但疫情常態(tài)化背景下,各場所對相關(guān)規(guī)范的操作、落實,以及戒毒人員在疫情危急狀態(tài)進行該類活動的風(fēng)險進行深入探討,在制度上作出了相應(yīng)取舍。

    其次,戒毒人員在強制隔離戒毒期間有權(quán)通信和接受探視是對戒毒人員人格權(quán)的保障。戒毒人員的探視范圍除近親屬外,還包括在讀學(xué)校和在職企業(yè)的工作人員,體現(xiàn)了強制隔離戒毒工作幫助戒毒人員回歸和重新融入社會的功能目標(biāo)。上海市強制隔離戒毒場所對這兩項工作的處置一直相當(dāng)規(guī)范。在疫情常態(tài)化背景下,場所借助可視化通信設(shè)備的建設(shè),為有需求的戒毒人員解決了探視等問題。同時,隨著今年檢察機關(guān)場所駐點工作的開展,盡快與公安機關(guān)、檢察院、法院等辦案單位建立電子化辦公機制,以解決電子簽名、簽章等法律流程的認證,成為了場所在該問題上全新的探索方向。

    最后,所社銜接一直是上海市強制隔離戒毒工作重要的創(chuàng)新分支。在疫情常態(tài)化背景下,所社銜接中的取舍進入了常態(tài)化管理的視野。作為工作手段的拓展,在疫情狀態(tài)下落實所社銜接的重要性,以及如何將其重心從所內(nèi)向所外轉(zhuǎn)移,在2022年的場所防疫中得到了更為細致的評價和權(quán)衡。其中,戒毒人員出所基本流程的問題,便涉及場所安全從墻內(nèi)安全向墻外安全的延伸轉(zhuǎn)換。在疫情常態(tài)化背景下,戒毒人員出所時是否會即刻造成對社會面疫情防控的危害,是否會即刻受到社會面防控措施的影響,這些問題是否應(yīng)由強制隔離戒毒場所負責(zé),相當(dāng)具有探討價值,如何界定其中的責(zé)任承擔(dān),是一個多維度的復(fù)雜課題。上海市司法行政戒毒系統(tǒng)在防疫過程中,圍繞戒毒人員出所創(chuàng)設(shè)了完整的場所、社區(qū)對接流程,并為外省市戒毒人員制定了以閉環(huán)管控為目標(biāo)的出所方案,機制運轉(zhuǎn)至今,事實上為上述問題提供了有效的參照樣本。

    5.特殊勤務(wù)模式背景下戒毒民警管理的經(jīng)驗

    首先,各戒毒所和相關(guān)單位以各自勤務(wù)模式運行批次為梭,織構(gòu)了一個對疫情輸入可能進行風(fēng)險評估的組織網(wǎng)格;其次,各批次每日需上報本批次民警、工作人員的個人及家庭成員健康狀況及當(dāng)日軌跡,便于場所對可能存在的輸入性風(fēng)險進行排查,判斷相關(guān)人員是否需單獨調(diào)整勤務(wù)模式,或者需對相應(yīng)批次換防人員進行結(jié)構(gòu)調(diào)整;再次,依托系統(tǒng)內(nèi)的相關(guān)部門,通過監(jiān)察手段對處于勤務(wù)模式各階段的民警在健康自查、隔離政策落實、防疫措施落實、職能履行等方面的表現(xiàn)進行監(jiān)督;最后,對應(yīng)排查和監(jiān)督機制的完善,系統(tǒng)強化了責(zé)任機制的落實,通過對發(fā)現(xiàn)隱患發(fā)生發(fā)展的原因追溯和責(zé)任倒查,在為民警敲響警鐘的同時,也為疫情防控期間的隊伍管理和防疫方案的有效落實提供了保障。

    (三)場所內(nèi)部確保資源平衡的創(chuàng)設(shè)

    要確保疫情的阻斷,就需要徹底斬斷“人、車、物”的傳播鏈條。上海市司法行政戒毒系統(tǒng)充分利用場所場地和場所設(shè)施,進行了對“人、車、物”管理方面的管理創(chuàng)設(shè)。

    首先,在場所一號門區(qū)域外設(shè)置轉(zhuǎn)運倉,用于外來物資的分類、分倉,分時段擺放,充分靜置,核酸采樣,多手段規(guī)范消殺和第二輪靜置。從對運送車輛、運送人員的要求,物資卸載及搬運、擺放要求,到具體的分倉標(biāo)準(zhǔn)、靜置時間,核酸采樣標(biāo)準(zhǔn),消殺方式及時長,以及最后的清倉入所,都有明確的操作說明及禁止性事項,將外來車輛進入場所一號門的概率降到最低。針對消防車、救護車等車輛的必要性進出,則制定了相應(yīng)的應(yīng)急處置方案。其次,充分考慮借用賓館、學(xué)校等社會設(shè)施用于民警和工作人員隔離備勤,可能會存在的疫情傳播隱患,將局屬各單位的行政區(qū)空置區(qū)域,明確為系統(tǒng)內(nèi)的隔離備勤區(qū)域,以確保隔離備勤環(huán)境的安全和“阻斷”狀態(tài)。最后,各戒毒所為有效落實對場所內(nèi)不同管理區(qū)域物資管理、流動的規(guī)范要求,以自身客觀條件和設(shè)施設(shè)備為基礎(chǔ)進行了各種嘗試,其中以減少民警、工作人員在工作中病毒傳播可能性的錯時工作、錯時生活、相對隔離措施,得到了明顯的收效。

    三、總結(jié)

    上海市司法行政戒毒系統(tǒng)的疫情常態(tài)化機制構(gòu)建,集中體現(xiàn)了場所應(yīng)急管理成效、場所功能的持續(xù)實現(xiàn)和場所安全帶來的社會效益間的統(tǒng)一。希望其構(gòu)建疫情防控常態(tài)化機制的基本路徑,能夠為其他監(jiān)管矯治場所在疫情常態(tài)化背景下,如何梳理更清晰的行業(yè)法制框架,如何在法制框架內(nèi)進行管理收益的取舍,如何充分考慮機制運行可能對社會造成的影響,如何通過預(yù)案對機制的操作運行情況進行檢驗,如何深化機制建構(gòu)過程中部門的協(xié)同互動,提供一些有意義的參考。

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