新公共管理視域下的社區(qū)治理優(yōu)化

廣東省社會科學(xué)院 聶娟

市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不斷深入，我國面臨的國際環(huán)境、社會主要矛盾等都在不斷發(fā)生著變化。與此同時，城市化步伐的不斷深入，城市人口流動的速度也在不斷提升，大眾的需求也呈現(xiàn)為多元化的發(fā)展趨勢，民族意識的持續(xù)加強，越來越多的社會治理問題、社會矛盾問題開始不斷涌現(xiàn)出來[1]。社區(qū)作為城市基層社會當(dāng)中的基礎(chǔ)組織，在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大環(huán)境下，社區(qū)治理好壞不僅關(guān)系到人民群眾的幸福指數(shù)，同時也會影響城市的發(fā)展、社會的和諧。新公共管理運動是西方國家在面臨全球經(jīng)濟問題、財政危機變革、民眾矛盾情況下針對政府、企業(yè)、公民所進行的重新定位，即以生產(chǎn)者為中心的政府治理逐漸朝著消費者為中心的政府治理轉(zhuǎn)變[2]。對于當(dāng)前我國社區(qū)治理暴露出來的問題，新公共管理理論無疑為社區(qū)治理優(yōu)化提供了新的思路，圍繞新公共管理優(yōu)化社區(qū)治理就成為社會各界共同關(guān)注的焦點。

一、新公共管理理論概述

新公共管理實質(zhì)上是針對重塑政府與新管理主義在內(nèi)的所有思想與實踐活動所進行的統(tǒng)稱。新公共管理本身是構(gòu)建于共同理論基礎(chǔ)以上，其針對傳統(tǒng)行政管理理論進行了有效的補充，同時整合了多個領(lǐng)域的特色思想[3]。從新公共管理理論的基礎(chǔ)來看，主要包含私營部門成功的管理理論與經(jīng)濟學(xué)理論兩個方面。從新公共管理理論的內(nèi)容來看，主要包含以下幾個方面：分化簽約，授權(quán)責(zé)實；突出市場，引入競爭；顧客導(dǎo)向，提高質(zhì)量；追求效率，引入人才[4]。

二、新公共管理理論的特征

正如上文所述，新公共管理理論本身是針對傳統(tǒng)行政管理理論所進行的有效補充。相較于傳統(tǒng)行政管理理論來說，新公共管理理論的特征主要表現(xiàn)為以下幾點：

（一）公共服務(wù)民營化

新公共管理理論綜合參考政府定位、責(zé)任問題、管理差異以及預(yù)算等方面的內(nèi)容，大力提倡公共服務(wù)民營化。對于公共企業(yè)來說，倘若管控工作過于寬松，則會導(dǎo)致諸多公共企業(yè)難以有效落實責(zé)任。因此，對于公共服務(wù)來說，民營企業(yè)顯然更為合適，政府還可以通過合同外包、放松行業(yè)控制、委托代理等模式，推動公共服務(wù)朝著私營化、民營化的方向發(fā)展。

（二）多元化管理主體

針對管理職能所具有的主體性或者對象性分化問題，有學(xué)者提出統(tǒng)治行政、管理行政、新公共管理模式。新公共管理模式認為在傳統(tǒng)統(tǒng)治行政模式當(dāng)中，統(tǒng)治、管理并沒有將職能進行有效的分化。管理行政當(dāng)中的行政職能則能夠?qū)崿F(xiàn)對象性分化的目標(biāo)。通過新公共管理模式取代上述兩種模式，能夠?qū)崿F(xiàn)主體性分化的目標(biāo)，即政府公共政策化與公共管理社會化[5]。在主體性分化當(dāng)中，政府不再是唯一的公共管理組織，需要擔(dān)負起公共管理職能的自治、準(zhǔn)自治、半自治職責(zé)。

（三）管理手段多元化

新公共管理理論提出政府公共部門需要主動從私人部門當(dāng)中吸收借鑒成功理論與經(jīng)驗，包括戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、人力資源管理、績效制等方面，即綜合利用商業(yè)管理領(lǐng)域的成熟理論、先進模式，進一步提升公共管理的效率[6]。

三、當(dāng)前我國社區(qū)治理存在的問題

(一)社區(qū)治理觀念滯后

從當(dāng)前我國社區(qū)治理模式來看，主要是以政府行政手段與法律手段為主，并且在長久以來的社區(qū)治理過程中，存在觀念固化、滯后的問題。社區(qū)作為廣大人民群眾生活的聚集場所，本身應(yīng)當(dāng)是輕松、自由的場所，倘若沿用政府行政手段與法律手段，必然會導(dǎo)致大眾正常的生活受到負面影響[7]。此外，傳統(tǒng)固化的管理理念會導(dǎo)致社會組織對政府部門的高度依賴，社區(qū)管理組織明顯缺乏自主性、能動性。

（二）公民參與社區(qū)治理不足

新公共管理理論提倡將公民作為社區(qū)治理的主體，廣泛的公民參與不僅是針對社區(qū)治理成果進行檢驗的重要手段，同時也是推動社區(qū)發(fā)展、提升社區(qū)治理質(zhì)量的重要途徑。但從現(xiàn)實情況來看，當(dāng)前我國社區(qū)治理普遍面臨公民參與不足的問題。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計調(diào)查工作的開展情況可知，大部分公民參與社區(qū)治理的積極性不足，往往只將社區(qū)作為居住的場所，缺乏認同感、歸屬感[8]。從現(xiàn)有參與社區(qū)治理的人員構(gòu)成情況來看，集中表現(xiàn)為“兩頭大，中間小”的情況，兩頭指的是以離退休人員、中小學(xué)生為主，中青年群體的參與相對較少。

（三）非政府組織發(fā)展緩慢

所謂非政府組織，指的是承接政府與企事業(yè)轉(zhuǎn)移剝離出來的具有社會職能、服務(wù)職能的載體，能夠充分發(fā)揮緩解社會沖突的功能。但從非政府組織的整體發(fā)展情況來看，主要表現(xiàn)為以下特征：首先，非政府組織整體發(fā)展較為緩慢，存在服務(wù)層次不高、服務(wù)質(zhì)量偏低、數(shù)量少等問題[9]。其次，服務(wù)社區(qū)的民間組織整體收入相對較低，大部分缺乏固定的辦公區(qū)域；最后，非政府組織缺乏公信力，部分組織打著公益組織的旗幟，實質(zhì)上則是將盈利作為主要目標(biāo)。

（四）隊伍水平參差不齊

從社區(qū)工作隊伍的構(gòu)成情況來看，當(dāng)前社區(qū)工作隊伍水平參差不齊，大部分社區(qū)工作隊伍的年齡相對偏大，同時當(dāng)中存在大量非專業(yè)人士，嚴(yán)重缺乏社區(qū)管理方面的管理知識、專業(yè)知識，在社區(qū)治理方面缺乏專業(yè)性。我國社會與經(jīng)濟的不斷發(fā)展，廣大人民群眾的需求呈現(xiàn)為復(fù)雜化、多元化的趨勢，現(xiàn)有社區(qū)工作隊伍的專業(yè)水平顯然難以滿足大眾需求。

四、基于新公共管理理論的社區(qū)治理優(yōu)化建議

（一）積極轉(zhuǎn)變社區(qū)治理觀念

新公共管理理論中，公民處于服務(wù)的絕對核心位置，幫助公民實現(xiàn)公共利益是政府部門的重要職責(zé)。因此，新公共管理理論視域下的社區(qū)治理，必然需要積極轉(zhuǎn)變社區(qū)治理觀念，將公民作為社區(qū)治理的主體，始終站在公民的角度去思考問題，才能夠有效推動社區(qū)治理的發(fā)展。當(dāng)前我國正處于服務(wù)型政府建設(shè)的重要時期，政府應(yīng)當(dāng)充分圍繞服務(wù)型政府建設(shè)，全面推進服務(wù)型社區(qū)組織的建設(shè)，向社區(qū)大力宣傳新公共服務(wù)理念，全面強調(diào)公民在社區(qū)治理中的核心地位，引導(dǎo)各級組織全面轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念，使得各級組織能夠在社區(qū)治理的理念認知方面高度一致，為社區(qū)治理優(yōu)化調(diào)整奠定良好的基礎(chǔ)。理念決定行動，對于社區(qū)治理觀念的轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)是一項系統(tǒng)、漫長的工程，不僅需要在政府部門、公共管理部門中大力宣傳新公共管理理論與社區(qū)治理理論，同時還需要向更多的社會組織、社會群體積極宣傳社區(qū)治理觀念，才能實現(xiàn)觀念的整體轉(zhuǎn)變，從源頭上推進社區(qū)治理的優(yōu)化改革。

（二）多元措施引導(dǎo)公民參與治理

為有效吸引公民參與社區(qū)治理，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國社區(qū)治理實際，分析當(dāng)前公民不愿意參與社區(qū)治理的原因，以此來制定針對性的策略，引導(dǎo)公民參與社區(qū)治理。一方面，在社會中營造公民參與社區(qū)治理的良好氛圍。和諧的鄰里關(guān)系歷來是中華民族的傳統(tǒng)美德，在推進文化建設(shè)的大環(huán)境下，政府需要進一步加大傳統(tǒng)文化的宣傳教育力度，鼓勵廣大人民群眾傳承發(fā)揚傳統(tǒng)文化，營造和諧睦鄰關(guān)系[10]。在此基礎(chǔ)上，政府還需要主動吸收借鑒歐美發(fā)達國家在社區(qū)治理方面的先進理論與成熟經(jīng)驗，積極鼓勵并引導(dǎo)社會志愿者、民間組織共同參與社區(qū)治理，通過強化社會志愿者、民間組織的社會責(zé)任，引導(dǎo)他們自覺維護社會公共利益。引導(dǎo)公民參與社區(qū)治理，應(yīng)當(dāng)以文化精神作為傳承的紐帶，通過多元措施調(diào)動公民參與社區(qū)治理的主觀能動性，同時在各個社區(qū)創(chuàng)造形式豐富、內(nèi)容多元的活動，通過活動大力宣傳公民參與社區(qū)治理的重要性。另一方面，科學(xué)賦予社區(qū)權(quán)力，全面提升公民參與社區(qū)治理的效能。要想引導(dǎo)公民參與社區(qū)治理，必然需要全面保障公民的基本權(quán)益，要積極發(fā)揚公共治理方面的民主權(quán)，使得公民的參與權(quán)得以全面保障。同時可以吸收借鑒國內(nèi)外社區(qū)治理方面的先進經(jīng)驗，如居民議事廳、單元治理等模式，以此來針對公民的權(quán)益義務(wù)進行有效的拓展，致力于提高社區(qū)共同治理能力[11]。在此基礎(chǔ)上，要深入了解社區(qū)居民的實際需求，結(jié)合他們的需求來針對社區(qū)治理模式進行優(yōu)化調(diào)整，嘗試引導(dǎo)更多的公民參與社區(qū)共同治理。在強化上述兩個方面的同時，還應(yīng)當(dāng)加強公民群體的宣傳工作，全面拓展居民參與社區(qū)治理的途徑，強化居民群體的社會責(zé)任感，在社會中形成良好的社區(qū)治理氛圍，從而有效強化內(nèi)部責(zé)任感，進一步提升社會組織的公信力，為社區(qū)共同治理奠定良好的基礎(chǔ)。

（三）基于市場化機制培養(yǎng)社區(qū)組織

新公共管理理論下，社會組織越來越受到政府的重視，開始源源不斷地承接各種公共服務(wù)，社會組織廣泛參與社區(qū)治理開始轉(zhuǎn)變?yōu)樯罨鐣芾碇贫鹊谋厝贿x擇與重要趨勢。首先，應(yīng)當(dāng)積極引入專業(yè)的社會組織。為進一步規(guī)范社區(qū)治理，政府應(yīng)當(dāng)充分利用市場化機制，嘗試從市場中篩選具有過硬資質(zhì)的社區(qū)組織，基于協(xié)議、合同等模式，引入專業(yè)的社工機構(gòu)、社會組織，通過多元化的合作模式，將社區(qū)治理交付給專業(yè)的組織，從而有效提升社區(qū)治理質(zhì)量，同時減輕社區(qū)工作人員面臨的工作負擔(dān)[12]。其次，給予社區(qū)治理更多的場地支持、資金支持。在引入專業(yè)社會組織的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)當(dāng)為社區(qū)治理提供更多的場地支持、資金支持，盡可能滿足社區(qū)治理未來發(fā)展需求。資金支持的來源可以嘗試引入更多的社會力量，嘗試引導(dǎo)更多的社會組織、民間力量進入到社區(qū)治理領(lǐng)域。最后，建立健全社會組織管理機制?；谑袌龌瘷C制培養(yǎng)社會組織，政府既不能針對社會組織整個經(jīng)營管理過程進行過多的干預(yù)，同時也不能忽略社區(qū)治理的監(jiān)管工作。政府應(yīng)當(dāng)始終堅持服務(wù)與管理充分結(jié)合的基本原則，在服務(wù)過程中全面強化管理工作，同時又能夠?qū)⒎?wù)滲透到管理工作中來，在全面規(guī)范、引導(dǎo)社會組織發(fā)展的同時，又能夠第一時間發(fā)現(xiàn)社會治理暴露出來的問題。與此同時，為進一步提升各個社會組織的能動性，政府還應(yīng)當(dāng)建立一套規(guī)范化的考核機制，定期針對社會組織進行系統(tǒng)，規(guī)范的考核，考核的指標(biāo)需要全面納入設(shè)施設(shè)備、社區(qū)服務(wù)、居民滿意度等，同時將考核結(jié)果納入優(yōu)勝劣汰機制中來，使得社區(qū)組織在競爭壓力中不斷進步、不斷發(fā)展。

（四）加大社區(qū)工作隊伍培訓(xùn)教育力度

社區(qū)工作隊伍作為社區(qū)治理的中流砥柱，新公共理論下的社區(qū)治理工作優(yōu)化，提高社區(qū)工作隊伍綜合素質(zhì)至關(guān)重要。從當(dāng)前社區(qū)治理工作來看，因為多方面因素的影響，廣大居民對于社區(qū)治理工作的要求變得越來越高，同時服務(wù)需求也在不斷增多，這就使得社區(qū)工作隊伍面臨的工作量、工作壓力正在不斷增大，且工作領(lǐng)域的范圍也在持續(xù)拓展，對社區(qū)工作隊伍綜合素質(zhì)的要求越來越高。這就需要政府制定多元化的措施，進一步加大社區(qū)工作隊伍培訓(xùn)教育力度。首先，加強現(xiàn)有社區(qū)工作隊伍的培訓(xùn)教育工作。針對現(xiàn)有社區(qū)工作隊伍進行全面的調(diào)研，了解現(xiàn)有社區(qū)工作隊伍的知識水平、專業(yè)技能，從而有效了解社區(qū)工作隊伍存在的薄弱點，并圍繞這些薄弱點制定針對性的培訓(xùn)教育內(nèi)容，通過培訓(xùn)教育全面彌補社區(qū)工作隊伍的專業(yè)知識水平。其次，引入高素質(zhì)的社區(qū)工作人員。對于社區(qū)工作人員的引進工作來說，應(yīng)當(dāng)在招考錄用環(huán)節(jié)進行調(diào)節(jié)，朝著專業(yè)類的社會工作者及具有相關(guān)工作經(jīng)驗的專業(yè)人才進行適當(dāng)?shù)膬A斜，同時也可以針對學(xué)歷、年齡、性別等相關(guān)結(jié)構(gòu)進行針對性的調(diào)整。與此同時，為進一步強化社區(qū)工作隊伍履職能力，還可以專門建立一支全科社工隊伍，引入高素質(zhì)的技術(shù)人才，進一步提升社區(qū)工作崗位的職業(yè)化、專業(yè)化水平。最后，建立健全評價激勵機制。為充分激發(fā)社區(qū)工作隊伍的主觀能動性，還需要圍繞社區(qū)治理工作實際，建立健全評價激勵機制，針對社區(qū)工作隊伍的工作內(nèi)容、思想品質(zhì)等，建立一系列績效考核指標(biāo)，并賦予各個指標(biāo)對應(yīng)的權(quán)重，定期針對社區(qū)工作人員進行考核，并將考核結(jié)果與晉升、薪酬掛鉤。需要注意的是，績效考核指標(biāo)還需要納入培訓(xùn)教育指標(biāo)，針對社區(qū)工作人員每次培訓(xùn)教育的情況進行考核，以此來提升社區(qū)工作人員參與培訓(xùn)教育工作的能動性。此外，對于社區(qū)工作人員的激勵機制建設(shè)來說，不僅需要包含薪酬福利方面的激勵，同時還需要針對社區(qū)工作人員的晉升通道進行優(yōu)化，為社區(qū)工作人員創(chuàng)造更為廣闊的發(fā)展空間。

五、結(jié)語

綜上所述，新公共管理理論作為未來公共管理發(fā)展的主要方向，無疑為社區(qū)治理提供了新的發(fā)展思路。社區(qū)治理本身作為微觀層面的一種社會治理，其存在協(xié)同治理方面的內(nèi)在要求。從現(xiàn)階段社區(qū)治理發(fā)展情況來看，其已經(jīng)呈現(xiàn)為多元主體共同參與的局面，協(xié)同治理已經(jīng)成為社區(qū)治理的主要方向。這就需要我們高度重視新公共管理理論，深入分析新公共管理理論中有關(guān)社區(qū)治理的內(nèi)容，同時針對當(dāng)前社區(qū)治理工作中暴露出來的問題進行全面的分析，主動吸收借鑒國內(nèi)外先進的理論、經(jīng)驗，結(jié)合我國社區(qū)治理現(xiàn)實情況、未來趨勢，基于新公共管理理論優(yōu)化社區(qū)治理模式，通過積極轉(zhuǎn)變社區(qū)治理觀念、多元措施引導(dǎo)公民參與治理、基于市場化機制培養(yǎng)社區(qū)組織、加大社區(qū)工作隊伍培訓(xùn)教育力度，從而有效提升社區(qū)治理的效率與質(zhì)量，為城市發(fā)展、社會和諧奠定良好的基礎(chǔ)。