資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)與國土空間規(guī)劃關(guān)系解析

武漢城市鐵路建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司 黎佳，羅維

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，加快了城市化進(jìn)程，促進(jìn)各個(gè)工業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，加快了空間和資源利用，隨之產(chǎn)生環(huán)境問題。由于現(xiàn)階段由于對環(huán)境保護(hù)重視的程度不夠，使得區(qū)域的發(fā)展部分超出資源環(huán)境承載力，所以為改善這種現(xiàn)象，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃中，工作人員應(yīng)意識(shí)到資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的重要性，并給予高度的重視，因?yàn)橥ㄟ^資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，促使國土空間規(guī)劃有效開展。

一、資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)概述

承載力概念起源于古希臘，逐步地滲透在生態(tài)領(lǐng)域。而從人口學(xué)的角度上，馬歇爾對承載力進(jìn)行定義，提出了資源是限制人口數(shù)量發(fā)展的一個(gè)要素。通過不斷研究，逐漸地形成承載力概念體系，且對承載力，國內(nèi)外有的學(xué)者開始嘗試著從各個(gè)學(xué)科入手進(jìn)行解讀，提出了承載力就是主體和客體之間的協(xié)調(diào)，而且這兩者具有協(xié)調(diào)關(guān)系，還相互作用，同時(shí)這主要建立在資源環(huán)境承載力基礎(chǔ)上，且不管是對水資源承載力概念，還是對土地資源承載力概念，均進(jìn)行細(xì)化。

二、武漢某高鐵功能區(qū)規(guī)劃的情況

首先區(qū)域定位。高鐵站片區(qū)扛起兩大歷史使命，一個(gè)是國家中部地區(qū)“樞紐”，另一個(gè)是武漢西部地區(qū)“門戶”，促進(jìn)城市的發(fā)展，和周邊的一些城市分工協(xié)同，打造國家中部樞紐型中心城市。當(dāng)前，武漢西部生態(tài)水城典范已經(jīng)成為高鐵功能區(qū)的主要定位；其次功能目標(biāo)。高鐵樞紐緊緊圍繞著站城深度融合這一理念，全方位地打造具有人文底蘊(yùn)智慧活力城區(qū)；最后規(guī)劃策略。其一以站促城。高度地重視城市服務(wù)和高品質(zhì)城市服務(wù)，不斷的整合資源，充分發(fā)揮出其自身的優(yōu)勢，和周邊區(qū)協(xié)同，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域跨越式發(fā)展。其二理水營城。充分地體現(xiàn)出地域生態(tài)本底特色，重新對藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行梳理，有效協(xié)調(diào)城市和自然關(guān)系，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

三、資源環(huán)境承載力和國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系

（一）消長關(guān)系

資源環(huán)境承載力和國土空間規(guī)劃之間具有消長這一重要關(guān)系，這主要是因?yàn)橘Y源環(huán)境承載力大小會(huì)關(guān)系到國土空間規(guī)劃空間開發(fā)活動(dòng)邊界的實(shí)際范圍，國土空間規(guī)劃的水平間接性會(huì)影響到資源環(huán)境承載力。所以，為實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃，在具體規(guī)劃的過程中，不應(yīng)超出當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的最大承載能力，并高度地重視資源環(huán)境承載力和國土空間規(guī)劃之間關(guān)系，有效地進(jìn)行處理，這樣在開發(fā)國土空間規(guī)劃的過程中，避免破壞到當(dāng)前環(huán)境，進(jìn)而影響到國土空間規(guī)劃的發(fā)展[1]。基于此，在具體應(yīng)用時(shí)，應(yīng)充分地認(rèn)識(shí)到資源環(huán)境承載力和國土空間規(guī)劃之間消長關(guān)系，并充分地把握好，強(qiáng)化資源環(huán)境承載能力，使其國土空間得到合理利用，逐步地實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃開發(fā)。

（二）資源環(huán)境承載力是國土空間規(guī)劃評(píng)價(jià)依據(jù)

在進(jìn)行國土空間規(guī)劃工作的過程中，為實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃評(píng)價(jià)，往往主要依據(jù)的是資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)。所以，這就需要引起工作人員的重視。在具體開展的過程中，工作人員應(yīng)加大調(diào)查力度，采取有效的方法，全面地調(diào)查國土資源，并進(jìn)一步評(píng)估資源環(huán)境的實(shí)際承載力，給予相應(yīng)的評(píng)價(jià)。不同區(qū)域具有各自特點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際特征，分區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這樣就能夠非常清楚各個(gè)地區(qū)資源環(huán)境承載力的大小?？傮w來講，可結(jié)合各個(gè)地區(qū)資源環(huán)境承載力具體情況進(jìn)行應(yīng)用，使其充分了解當(dāng)前國土資源環(huán)境的數(shù)據(jù)，為此，以長期的眼光明確國土空間規(guī)劃目標(biāo)，制定可行的實(shí)施計(jì)劃，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[2]。在具體應(yīng)用的過程中，需要對國土資源調(diào)查數(shù)據(jù)給予充分的了解，在此基礎(chǔ)之上， 評(píng)價(jià)資源環(huán)境承載力，根據(jù)相應(yīng)的數(shù)據(jù)，合理地劃分國土空間生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、生產(chǎn)生活空間等各類分區(qū)，進(jìn)而以便優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和空間布局。

（三）國土空間規(guī)劃具有調(diào)節(jié)作用

國土空間規(guī)劃工作在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)這方面，起著良好的協(xié)調(diào)作用，而且還能處理好資源環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系。通過國土空間規(guī)劃，以便保護(hù)環(huán)境資源，而且空間規(guī)劃的實(shí)際范圍決定能否提高環(huán)境資源承載力。所以，應(yīng)將環(huán)境資源容量充分考量好，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃工作，不應(yīng)讓環(huán)境資源遭到破壞，要不這并不利于國土空間的發(fā)展?；诖耍瑧?yīng)充分把握重視資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國土空間規(guī)劃間的關(guān)系。根據(jù)資源環(huán)境承載力的具體情況，進(jìn)行相應(yīng)的處理，合理規(guī)劃國土，逐步地實(shí)現(xiàn)空間內(nèi)區(qū)域資源開發(fā)，保護(hù)環(huán)境，使其發(fā)揮其生態(tài)效益[3]。

四、資源環(huán)境承載力評(píng)估

（一）水資源承載力

在水資源承載力研究中，往往會(huì)使用供需平衡法，同時(shí)還可將這種方法應(yīng)用在水資源承載力分析中。同時(shí)，以維護(hù)生態(tài)平衡和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為主要的前提，從供需這一方式入手，對這種方式進(jìn)行情景假設(shè)，采取各種渠道有效的評(píng)估實(shí)際供水量，尋找出開發(fā)強(qiáng)度和水資源承載力之間的聯(lián)系。

（二）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施承載力

在“十四五”期間，某市逐步地探索出構(gòu)建河湖廠網(wǎng)岸一體化建設(shè)模式的構(gòu)建，促進(jìn)污水處理廠加強(qiáng)新改擴(kuò)建，強(qiáng)化城鎮(zhèn)污水處理能力，使其合理處置污泥，加強(qiáng)管網(wǎng)建設(shè)，促進(jìn)污水處理廠新改擴(kuò)建工作，繼續(xù)構(gòu)建污水管網(wǎng)全覆蓋和全收集、全處理體系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水系統(tǒng)提質(zhì)增效。

五、當(dāng)前因國土空間規(guī)劃對資源承載力評(píng)價(jià)不重視引起問題

（一）規(guī)劃體系問題

當(dāng)前，相關(guān)部門雖然實(shí)施國土空間規(guī)劃工作，但在實(shí)際工作的過程中，現(xiàn)有的體系還不夠完善，這就不能起著引導(dǎo)的作用，而且工作流程還不完善。對于國土空間規(guī)劃這項(xiàng)工作而言不僅較為復(fù)雜，還會(huì)涉及多方面內(nèi)容。就當(dāng)前國土空間規(guī)劃工作實(shí)施的情況來看，并沒有大力地倡導(dǎo)發(fā)展這一理念，與該理念造成沖突，在具體工作的過程中還存在一系列問題，如執(zhí)行能力不強(qiáng)，沒有維護(hù)好生態(tài)環(huán)境，這種情況，會(huì)間接地影響到生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，還不利于提高空間規(guī)劃工作開展進(jìn)度。由此還可充分了解到，隨著規(guī)劃體系不斷完善，正因?yàn)樯鲜霈F(xiàn)象的發(fā)生，致使并沒有充分發(fā)揮出資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)在國土空間規(guī)劃中起到的作用。基于此，為確保國土空間規(guī)劃工作順利的實(shí)施，在今后工作中，需要解決好規(guī)劃體系問題，并將這當(dāng)成重點(diǎn)工作來抓，進(jìn)而確保資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)質(zhì)量。

（二）區(qū)域劃分問題

在當(dāng)前國土空間規(guī)劃工作的過程中，區(qū)域劃分問題是存在最主要一個(gè)問題，表現(xiàn)為沒有實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃區(qū)域劃分，導(dǎo)致整體劃分水平不高，有時(shí)還會(huì)存在自然區(qū)域和社會(huì)行政區(qū)域之間相互影響這種現(xiàn)象，而且這種情況，很有可能影響到整體生態(tài)化的發(fā)展。

六、國土空間規(guī)劃中充分發(fā)揮資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)作用的有效措施

（一）強(qiáng)化資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)方法研究

就當(dāng)前國土規(guī)劃工作實(shí)施的情況來看，在具體工作的過程中，工作人員雖然已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)這項(xiàng)工作，并視為一項(xiàng)最主要工作，但在具體實(shí)施期間，對資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)深入程度還不夠，這種情況，難以確保制定國土空間規(guī)劃方案更加合理[4]?；诖?，在今后為確保國土規(guī)劃工作順利地實(shí)施，使其能合理編制空間規(guī)劃方案，確保更加科學(xué)，需要建立健全的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)機(jī)制，并將這一技術(shù)引入其中，同時(shí)也向規(guī)劃人員提出了相應(yīng)的要求，需要規(guī)劃人員在平時(shí)利用業(yè)余時(shí)間，采取有效的渠道，多學(xué)習(xí)有關(guān)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)理論知識(shí)，并給予充分的掌握，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的實(shí)際情況，明確評(píng)價(jià)所運(yùn)用的模式，進(jìn)而促進(jìn)國土空間規(guī)劃工作順利的實(shí)施，這樣還能得到最終的評(píng)價(jià)效果。為進(jìn)一步研究資源環(huán)境承載力理論評(píng)價(jià)方法，需要結(jié)合實(shí)際情況，完善現(xiàn)有的承載力評(píng)價(jià)體系[5]。

（二）建立健全完善協(xié)調(diào)機(jī)制

為確保國土空間規(guī)劃工作順利的實(shí)施，提升工作水平，還需要有完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，因?yàn)檫@作為開展國土空間規(guī)劃工作最主要的前提[6]。這對于政府職能部門而言，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，完善國土空間規(guī)劃工作流程，確保該流程更加規(guī)范，使其工作的各項(xiàng)流程能夠銜接在一起。與此同時(shí)，當(dāng)完善完協(xié)調(diào)機(jī)制之后，還應(yīng)充分地利用，化解在空間規(guī)劃中產(chǎn)生的矛盾，這樣促進(jìn)國土空間規(guī)劃工作有效開展，提高這項(xiàng)工作的整體性。在建立健全完善出協(xié)調(diào)機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)大力地實(shí)施資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)工作，充分發(fā)揮出這項(xiàng)工作起到的作用。為有效落實(shí)國土空間規(guī)劃工作，使其獲得良好工作效果，在行使職權(quán)時(shí)，政府職能部門應(yīng)有效的突破區(qū)域化限制，并意識(shí)到開發(fā)跨區(qū)域合作形式的重要性，進(jìn)而處理好當(dāng)前空間規(guī)劃工作存在問題，促使空間規(guī)劃工作有效實(shí)施。

（三）完善國土空間規(guī)劃機(jī)制

為進(jìn)一步規(guī)范國土空間規(guī)劃這項(xiàng)工作，需要有相應(yīng)機(jī)制。這樣在資源環(huán)境分區(qū)時(shí)，避免存在矛盾，促進(jìn)其更好地發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，逐步地出現(xiàn)多元化這種形式，隨之出現(xiàn)國土空間規(guī)劃問題，所以需要將這些問題解決好。所以這在國土空間規(guī)劃工作中，應(yīng)注重各個(gè)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)，并對資源環(huán)境分區(qū)，在此基礎(chǔ)之上合理利用，這樣在空間規(guī)劃編制工作中，使其作為工作具體單元。而且不管是國土資源開發(fā)格局，還是國土資源開發(fā)區(qū)域內(nèi)容，應(yīng)站在宏觀的角度上給予相應(yīng)的明確，在不同行政區(qū)域，對國土空間進(jìn)行規(guī)劃，合理設(shè)定格局，協(xié)調(diào)好相應(yīng)的區(qū)域，通過劃分資源環(huán)境自然分區(qū)這種新方法，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，以便對各個(gè)區(qū)域生產(chǎn)力布局提供相應(yīng)引導(dǎo)。

（四）創(chuàng)建綜合性評(píng)價(jià)體系

對于相關(guān)部門而言要想充分發(fā)揮出資源環(huán)境承載評(píng)價(jià)在國土空間規(guī)劃中起到的作用，還需要結(jié)合實(shí)際情況，完善資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)體系，以達(dá)到提升其綜合型目的。合理地評(píng)價(jià)資源環(huán)境承載力，進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理。為更好地評(píng)價(jià)資源環(huán)境承載力，在具體評(píng)價(jià)的過程中，應(yīng)做好相應(yīng)的監(jiān)測，將資源環(huán)境承載力動(dòng)態(tài)性變化充分地掌握好，以便進(jìn)行國土空間工作，確保規(guī)劃科學(xué)合理，制定出相應(yīng)的應(yīng)對方案。高度重視重要資源環(huán)境區(qū)域，對該區(qū)域做好統(tǒng)籌管理工作，而且不管是區(qū)域環(huán)境中環(huán)境容量參數(shù)，還是資源承載力等參數(shù)，均需要給予充分的了解，結(jié)合所采集完數(shù)據(jù)信息做出相應(yīng)的評(píng)價(jià)，得出準(zhǔn)確的結(jié)論。利用資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步分析各個(gè)區(qū)域之間資源環(huán)境水平，對各個(gè)區(qū)域發(fā)展的具體方向準(zhǔn)確地進(jìn)行定位，進(jìn)而確保國土空間規(guī)劃工作順利實(shí)施。

比如，生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和指標(biāo)體系。

保護(hù)目標(biāo)。到了2030年，生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展已經(jīng)取得一定的成效，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，能源資源實(shí)現(xiàn)合理配置，確保合理利用。同時(shí)，基本上形成綠色環(huán)保生活方式，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)備更加健全，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，不斷地提高城市綜合承載，確保城市生態(tài)品質(zhì)，建立健全生態(tài)保護(hù)工作機(jī)制，形成良好現(xiàn)代環(huán)境治理體系，對于生態(tài)環(huán)境的實(shí)際需求，使其能更好地滿足。到了2035年，基本上已經(jīng)形成綠色生產(chǎn)和生活方式，逐步地提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，打造良好的空間格局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，空間環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，改進(jìn)水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升土壤環(huán)境安全性，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能。

指標(biāo)體系。本文充分地考量到國家實(shí)施長江大保護(hù)和打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略思想?yún)f(xié)調(diào)，以讓環(huán)境質(zhì)量得到改善為重點(diǎn)，以建設(shè)人與自然和諧發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)理念作為指導(dǎo)，并研究出多個(gè)方面規(guī)劃目標(biāo)，尤其是環(huán)境治理和資源利用、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控和制度建設(shè)等方面。除此之外，通過環(huán)境保護(hù)主動(dòng)優(yōu)化區(qū)域發(fā)展，結(jié)合環(huán)境的具體容量，充分發(fā)揮環(huán)保的引導(dǎo)調(diào)控作用，并構(gòu)建環(huán)境準(zhǔn)入體系。

（五）做好環(huán)境生態(tài)空間分區(qū)管控

1.生態(tài)空間管制清單

劃定禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)進(jìn)行分區(qū)分類管控。禁止建設(shè)區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際需求，結(jié)合“山水林田湖草”保護(hù)要求，按照“面狀保護(hù)、點(diǎn)狀開發(fā)”的思路進(jìn)行管理。結(jié)合區(qū)域規(guī)劃用地性質(zhì)、功能及區(qū)域戰(zhàn)略，本次研究充分識(shí)別需要保護(hù)的對象，將生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)底線區(qū)、水域、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及市級(jí)文物保護(hù)單位均列為禁止建設(shè)區(qū)。將防護(hù)綠地、公園綠地等具有維護(hù)生態(tài)功能的區(qū)域劃為限制建設(shè)區(qū)。

本次研究劃定高鐵功能區(qū)生態(tài)空間控制清單，按照分區(qū)分類管理思路，對禁止建設(shè)區(qū)按照禁止開發(fā)區(qū)域進(jìn)行管理，實(shí)行正面清單制度，即僅允許生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理或滿足相關(guān)要求的必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對于本次研究區(qū)域限制建設(shè)區(qū)，按照特殊用途性質(zhì)進(jìn)行管理，嚴(yán)禁其他用地性質(zhì)開發(fā)，嚴(yán)格管控主要交通干道等重要鄰避設(shè)施防護(hù)綠地，按照國家相關(guān)規(guī)范要求，加強(qiáng)主要道路防護(hù)綠地建設(shè)。

2.環(huán)境質(zhì)量底線清單

環(huán)境質(zhì)量底線是改善環(huán)境質(zhì)量一個(gè)基準(zhǔn)，按照“只能變好，不能變壞”的思路進(jìn)行劃定。研究根據(jù)高鐵功能區(qū)開發(fā)建設(shè)對環(huán)境功能要素的影響特征，主要提出大氣、地表水、土壤、地下水、聲環(huán)境質(zhì)量底線清單。同時(shí)，需與武漢市“三線一單”、武漢市生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃成果及相應(yīng)控制指標(biāo)進(jìn)行銜接。

3.利用資源上線清單

以保障生態(tài)安全和改善環(huán)境質(zhì)量為目的，根據(jù)自然資源開發(fā)管控，通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對于分階段資源開發(fā)，提出利用上線管控要求。

規(guī)劃區(qū)應(yīng)加強(qiáng)水資源管理，確保水資源得到合理利用。規(guī)劃區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)生活空間區(qū)域應(yīng)具有節(jié)約用水意識(shí)，開展各項(xiàng)節(jié)水運(yùn)動(dòng)，實(shí)施節(jié)水工作。在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)水再循環(huán)利用，減少用水量。

4.環(huán)境準(zhǔn)入清單

對于高鐵功能區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，根據(jù)區(qū)域功能定位、區(qū)域資源承載力情況及質(zhì)量改善目標(biāo)要求，設(shè)置一定準(zhǔn)入條件限定項(xiàng)目入駐。按照“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的思路，從資源節(jié)約、環(huán)境治理和質(zhì)量改善方面嚴(yán)格準(zhǔn)入要求。通過研究，本次從行業(yè)和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策、污染物排放強(qiáng)度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控要求、項(xiàng)目能耗、水耗水平等方面提出負(fù)面清單指標(biāo)。

七、結(jié)束語

總而言之，對于相關(guān)部門和工作人員而言應(yīng)高度重視國土空間規(guī)劃和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，因?yàn)檫@兩者具有消長關(guān)系。所以，為促進(jìn)國土空間規(guī)劃工作有效開展，提升工作的水平，在具體工作的過程中，需要將資源環(huán)境承載力視為一項(xiàng)基礎(chǔ)內(nèi)容，并建立協(xié)調(diào)機(jī)制，促使國土空間規(guī)劃和資源環(huán)境承載力共同發(fā)展?；诖?，在國土空間規(guī)劃過程中，工作人員還應(yīng)進(jìn)行資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，以實(shí)現(xiàn)這兩者的發(fā)展。