雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度分析*

河北金融學院 劉歡

雄安新區(qū)自2017年起開始設立，至今已初具規(guī)模，雄安新區(qū)在未來將承接北京非首都功能，打造一座智慧之城、綠色之城，對于京津冀圈的發(fā)展十分重要。雄安新區(qū)的建立涉及原屬于保定的雄縣、容城、安新3個縣及周邊部分區(qū)域的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄區(qū)面積2000平方公里。根據(jù)河北省第七次人口普查最新數(shù)據(jù)，新區(qū)涉及的常住人口達121萬人。為了疏解北京非首都功能，雄安新區(qū)在建設中會征集大量的農(nóng)村土地進行建設，然而在征地過程中相當一部分農(nóng)民就失去了賴以生存的土地，這部分失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題能否妥善解決影響著新區(qū)環(huán)境的公平與穩(wěn)定。

一、新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

（一）新區(qū)的土地補償政策

依據(jù)《雄安新區(qū)集體土地征收補償安置辦法》和《雄安新區(qū)被征地群眾民生保障實施辦法》規(guī)定，集體土地補償包括土地綜合地價補償、地上附著物和青苗的補償?shù)萚1]。征收集體所有土地按照每畝12萬元的標準支付土地綜合地價補償。被征地的農(nóng)民或者成為失地農(nóng)民可以在獲得土地征收補償?shù)幕A上享受房屋安置、社保安置等政策。享受安置政策的對象主要指的是自土地征收公告發(fā)布日起，戶籍在該地，本人的戶口有承包地或者宅基地，不包括機關事業(yè)單位的在職人員和離職退休人員。

（二）現(xiàn)有的養(yǎng)老保險政策

雄安新區(qū)在征收土地的過程中，根據(jù)新區(qū)總體改革方案，雄安新區(qū)黨工委、管委會研究制定了《雄安新區(qū)被征地群眾民生保障實施辦法》。實施辦法中提到在征遷安置補償政策中，“被征地群眾基本養(yǎng)老保險參保補貼”的相關政策。在養(yǎng)老待遇方面，只要是在雄安新區(qū)被征用土地的群眾都可以享受新區(qū)政府的養(yǎng)老保費補貼，在我國養(yǎng)老保險制度條件下，失地群眾可以根據(jù)實際情況自行選擇參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。構建失地群眾社會保障費用預存制度，保障失地群眾的社會保障費用能夠足額繳納。

雄安新區(qū)被征地群眾基本養(yǎng)老保險參保補貼，簡稱“基本養(yǎng)老保險參保補貼”，在國家相關政策表述中又稱“失地農(nóng)民養(yǎng)老保險”或“被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險”，屬于征遷安置補償政策的一部分，專門為幫助被征地群眾繳納基本養(yǎng)老保險而給予的補貼。補貼的金額是在征遷時根據(jù)補貼標準和個人條件計算得出，雖然沒有直接發(fā)放到群眾手中，但實際上也是貨幣補償，是固定數(shù)值。可以將基本養(yǎng)老保險參保補貼理解為被征地農(nóng)民要繳納到基本養(yǎng)老保險制度中的“保費”。

（三）關于雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的補貼對象

2017年4月1日 新 區(qū) 成 立后被國家統(tǒng)一征收農(nóng)村集體土地的整體征遷村，在征地時享有農(nóng)村集體土地承包權,被征地后以戶為單位完全失去土地、年滿16周歲以上（不含縣政府發(fā)布征地啟動公告之日時的在校生）的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員納入補貼范圍。根據(jù)雄安新區(qū)實際情況，分步征遷村和新區(qū)成立前被征地的群眾，待全村整體征遷時一并納入補貼范圍。

（四）關于雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的參保補貼標準

目前雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的參保補貼標準=補貼基數(shù)×12%×補貼年限。補貼基數(shù)為上年度省人社廳和省統(tǒng)計局統(tǒng)一發(fā)布的河北省全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資。2021年，全省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資82526元，為了保障被征地群眾利益，當補貼基數(shù)低于82526元時，按82526元執(zhí)行。補貼年限為5-15年：年滿60周歲及以上人員的補貼年限為15年,年齡降低1歲,補貼年限減少1年,最低補貼5年。如果補貼對象曾經(jīng)由用人單位為其按職工身份繳納過城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的，則補貼年限需在同等年齡應享受補貼年限基礎上減去單位繳費年限（含視同繳費年限）。

二、雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度在運行中面臨的問題

（一）政府面臨較大的財政壓力

雄安新區(qū)現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度中，明確規(guī)定年滿60周歲的男性或55周歲的女性無須承擔養(yǎng)老保險費用，全完由政府承擔超齡人口養(yǎng)老保險的費用。隨著我國社會逐步進入人口老齡化社會，雄安新區(qū)的老齡人口數(shù)量也在不斷增加，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年雄安新區(qū)常住人口數(shù)量約120萬，其中60歲及以上人口占比達到18.07%，遠超國際上公認的人口老齡化水平，即60歲及以上人口占比超過10%。人口老齡化的壓力使得雄安新區(qū)政府不僅需要承擔更多失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保費代繳的壓力，還會使得政府支付養(yǎng)老保險保費的周期延長。

（二）養(yǎng)老形式單一，養(yǎng)老服務有待完善

養(yǎng)老保險制度的落實僅僅靠發(fā)放養(yǎng)老保險這種單一的經(jīng)濟補貼形式是遠遠不夠的，雄安新區(qū)現(xiàn)有的養(yǎng)老途徑主要是傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”，而人口老齡化的到來使得以家庭為單位的養(yǎng)老模式面臨較大的壓力，需要養(yǎng)老院或者社區(qū)養(yǎng)老提供養(yǎng)老服務。目前雄安新區(qū)三縣的養(yǎng)老機構數(shù)量有限，現(xiàn)有養(yǎng)老機構的設施陳舊急需更換。很多社區(qū)養(yǎng)老機構仍在建設中，大部分社區(qū)養(yǎng)老機構提供的服務多為棋牌室、活動室等，對于老年人急需的緊急救助、醫(yī)療保健、心理建設等深層次的養(yǎng)老服務缺失[2]。另外雄安新區(qū)的養(yǎng)老服務整體專業(yè)化程度較低，由于資金不足，從事養(yǎng)老服務業(yè)的人員大多學歷水平較低，僅能提供照料服務，對于醫(yī)護服務內(nèi)容了解甚少，一些養(yǎng)老服務人員甚至沒有取得“養(yǎng)老護理員職業(yè)資格國家標準”職業(yè)資格證書就上崗服務，這使得很多老年人得不到規(guī)范的養(yǎng)老服務。

（三）失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險政策存在認知差異

雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策的實施已經(jīng)有五年時間，但是通過走訪雄縣、安新縣、容城縣三縣的失地農(nóng)民，發(fā)現(xiàn)他們大多數(shù)只關注征地補償政策，比較關心自己被征收的土地能得到多少金額的補償，住宅能得到多少金額的拆遷款，更多地關注眼前既得利益。當問及“被征地群眾基本養(yǎng)老保險參保補貼”政策時，相當部分農(nóng)民表示不知道或者了解很少，甚至很多人由于當前領到了征地補償款，對于日后的養(yǎng)老問題并不關心。失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險政策存在認知差異主要有以下原因所致：第一，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險意識不足，雄安新區(qū)失地農(nóng)民的受教育程度不高，對于失地養(yǎng)老保險的繳費及補貼等政策參與積極性低；第二，雄安新區(qū)三縣政府對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策宣傳度不夠，很多農(nóng)民對社會保障信息并不清楚，這就使得該項制度的推行困難重重。

（四）失地農(nóng)民就業(yè)能力有待提高

征地政策落實前雄安新區(qū)三縣農(nóng)民收入主要是依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、外出打工等方式，由于征地前農(nóng)民主要居住在農(nóng)村房屋中，日常開銷比較少能維持生活，土地被征收后，失地農(nóng)民的身份和生活方式都發(fā)生了變化，轉為城市居民，居住、生活、育兒壓力等都增加，這就需要有穩(wěn)定的收入來源。但是雄安新區(qū)目前的常住人口受教育程度不高，擁有初中及初中以下文化程度的人口占比73.87%，并且接受過專業(yè)勞動技能培訓的農(nóng)民占比較少，更加劇了激烈的市場環(huán)境中再就業(yè)的難度。失地農(nóng)民就業(yè)能力低，加之賴以生存的土地被征收，收入減少，很多農(nóng)民對失去土地后的生活感到壓力較大，如果失地農(nóng)民沒有良好的就業(yè)能力就難以提高收入，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險費的繳納就變得困難重重，從而阻礙失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的貫徹執(zhí)行。

三、雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度存在問題的原因分析

（一）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度資金來源渠道單一

雄安新區(qū)現(xiàn)處于開發(fā)建設初期階段，在征收農(nóng)民土地的同時，也向失地農(nóng)民支付了大量征地補償費用，大規(guī)模的基礎設施建設縮減了雄安新區(qū)政府可用于安置失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險資金額度。雄安新區(qū)目前的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度實際上是向失地農(nóng)民提供基本養(yǎng)老保險參保補貼，而這種補貼機制能否持續(xù)運行的關鍵就在于政府穩(wěn)定的財政支出。雄安新區(qū)涉及的失地群眾多，政府需要補償巨額的養(yǎng)老保險費用，特別是對于達到法定退休年齡的人口，所有的繳費都由政府來承擔，隨著雄安新區(qū)人口老齡化的加劇，政府不僅需要支付規(guī)模龐大的超齡人口養(yǎng)老保險費用，還延長了政府的支付周期，政府將面臨更大的財政壓力。

（二）失地農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念影響較大

在接受文化教育方面，雄安新區(qū)的失地跟城市居民相比還存在著較大的差距，失地農(nóng)民中很多都是高中學歷，這使得他們理解失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度存在偏差。在實際走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雄安新區(qū)的失地農(nóng)民普遍認為政府開發(fā)建設將自己的土地征收后，養(yǎng)老保障問題就該由政府來承擔，而當前的養(yǎng)老保險制度還需要自己繳費，這使得部分失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險制度有抵觸心理。農(nóng)村長期以來的養(yǎng)老模式主要是以家庭為單位來進行，兒女來承擔贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)觀念影響頗深，受這種觀念的影響使得部分失地農(nóng)民認為自己沒有參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的必要。失地農(nóng)民由于沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，故在生活中都形成了儲蓄習慣，失地農(nóng)民在領到征地補償款后，會選擇將這筆收入用于儲蓄保值來為自己的養(yǎng)老做打算，不愿意把錢交給政府來參加養(yǎng)老保險。

（三）城鄉(xiāng)二元結構差異

我國經(jīng)濟發(fā)展過程中長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，對很多地區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設中都造成一定的影響。雄安新區(qū)現(xiàn)階段的建設要與國內(nèi)大城市接軌，但開發(fā)前都是縣域經(jīng)濟和村鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，無論是教育程度、就業(yè)水平還是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障等方面都和城市存在較大的差距，而這些差距短時間內(nèi)很難完全彌補。失地農(nóng)民長期以來的生活方式、就業(yè)方式、養(yǎng)老方式都是以土地作為基礎的，當土地被征用后，不僅是身份上由農(nóng)民向市民轉變，還需要失地農(nóng)民調(diào)整心理狀態(tài)以適應即將到來的城市生活。失地農(nóng)民不具備高學歷，缺乏就業(yè)經(jīng)驗，選擇工作崗位的種類受限，大多數(shù)都在從事穩(wěn)定性差、勞動強度高、工作環(huán)境差等收入不高的行業(yè)，這使得他們與城市居民的收入存在很大的差距，參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險對部分農(nóng)民來說是一筆繳費負擔。受城鄉(xiāng)二元結構體制的影響，雄安新區(qū)失地農(nóng)民沒有享受到健全的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保障，由于土地征收而推行的一系列安置補償政策中的社會保障水平跟城市保障水平相比較低，這直接導致部分失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度保障層次低，很難帶動失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性。

四、關于雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建議

（一）完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險專項基金管理，規(guī)范資金使用

新安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的資金是由失地農(nóng)民和新區(qū)政府共同承擔的，在養(yǎng)老保險繳納過程中，如果失地農(nóng)民由于沒有穩(wěn)定的收入來源無法保障養(yǎng)老保障資金的支付，那么這無疑會使得政府面臨較大的財政壓力，影響?zhàn)B老保障基金的可持續(xù)性，進而會影響到雄安新區(qū)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。所以有必要加強失地農(nóng)民養(yǎng)老保險專項基金的動態(tài)管理制度，加強對專項基金運營的監(jiān)督[3]。隨著人口老齡化程度的加深，養(yǎng)老保障資金不僅要增加來源渠道還要保值增值，這要求新區(qū)政府除了對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度進行財政補貼外，還應嘗試養(yǎng)老保障基金的投資運營，必要時可引入商業(yè)保險公司，增加養(yǎng)老保障資金的收益率，減輕失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的支付壓力，從而更好地保障新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險權益的實現(xiàn)。為了更好地接受民眾監(jiān)督，政府應加強失地養(yǎng)老保障基金的獨立核算，做到?？顚Ｓ?，開發(fā)專欄網(wǎng)址用于公開養(yǎng)老保障基金的運行情況[4]。

（二）豐富養(yǎng)老保險體系，完善養(yǎng)老保險配套服務

雄安新區(qū)的建設涉及新區(qū)120多萬人的利益，隨著新區(qū)建設的進行，征地面積也在增多，這使得新區(qū)失地農(nóng)民的數(shù)量上升。大量失地農(nóng)民不同階段的養(yǎng)老需求對當前單一的養(yǎng)老保險制度提出新要求，僅僅依靠失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度只能保障失地農(nóng)民的基本生活，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化必然要加快建立多層次的養(yǎng)老保險體系才能滿足新區(qū)大量失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求[5]。政府要引導商業(yè)保險公司開發(fā)適合該地居民的養(yǎng)老保險產(chǎn)品，并給予政策和必要的財政支持，發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險的補充作用，提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平。政府要加快建設新區(qū)養(yǎng)老資源配套設施，完善相關的配套服務，增加養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老服務機構的數(shù)量，不斷推進智慧養(yǎng)老服務平臺建設，給新區(qū)失地農(nóng)民提供智能、便捷的養(yǎng)老環(huán)境。政府要加強對養(yǎng)老服務人員的系統(tǒng)培訓，要求服務人員必須持證上崗，出臺養(yǎng)老服務行業(yè)的規(guī)則標準，使得雄安新區(qū)農(nóng)民都能享受到健全的養(yǎng)老服務。

（三）積極宣傳養(yǎng)老保險政策，提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險意識

雄安新區(qū)的農(nóng)民對征地補償拆遷款政策的關注度要遠高于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險補貼政策，這使得很多失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險的參與程度積極性不高，甚至對養(yǎng)老保險政策存在很多的誤解，這需要政府積極地宣傳失地農(nóng)民養(yǎng)老的相關政策，并對商業(yè)養(yǎng)老保險進行知識普及。政府可通過定期宣講、微信公眾號、錄制通俗易懂的視頻等形式加大宣傳力度。面對嚴峻的人口老齡化問題，政府有義務加大對養(yǎng)老保險的宣傳，讓更多的農(nóng)民意識到人口結構及家庭結構的變化，依賴子女養(yǎng)老不僅會增加子女負擔還會產(chǎn)生新的家庭矛盾，要轉變觀念由單一的家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老等多種方式轉變。失地農(nóng)民只有消除了對養(yǎng)老保險的認識誤區(qū)以后，才會積極地參與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的保費繳納，并且會逐漸地提高養(yǎng)老保險意識，主動地購買商業(yè)養(yǎng)老保險來補充基本養(yǎng)老保障的不足。政府積極地宣傳養(yǎng)老保險政策有助于滿足失地農(nóng)民養(yǎng)老保障需求[6]。

（四）加強對失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓，提供創(chuàng)業(yè)環(huán)境

當土地拆遷補償完成后，農(nóng)民的身份也完成了向市民的轉化，但是長期以來大部分的失地農(nóng)民以前并沒有穩(wěn)定的收入來源，相當一部分收入依然依靠土地，對于市民的生活方式和就業(yè)情況都不太適應。提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力不僅關系到其自身生活保障，也對養(yǎng)老保險的穩(wěn)定推行至關重要。政府要多渠道向失地農(nóng)民提供就業(yè)信息，減少再就業(yè)中信息不對稱的問題，對于再就業(yè)困難的農(nóng)民要進行幫扶。失地農(nóng)民再就業(yè)難主要歸咎于文化水平和勞動技能有待提高，政府要定期向失地農(nóng)民提供多種形式的技能培訓班，在激烈的市場競爭中獲取一技之長，拓展失地農(nóng)民的再就業(yè)領域。對于創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民除了要提供技術指導還要從政策、優(yōu)惠貸款等方面營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。