黨的十八大以來我國職業(yè)教育改革與發(fā)展研究評述

曹志峰

黨的十八大報告中指出：“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！盵1]黨的十八大以來，中共中央、國務院等相繼出臺了一系列的職業(yè)教育政策法規(guī)，對我國職業(yè)教育的基本地位、類型屬性、根本任務以及發(fā)展戰(zhàn)略等重大理論與現(xiàn)實問題進行了系統(tǒng)梳理和全面論述，這是推動新時代職業(yè)教育改革發(fā)展的根本遵循。十年來，我國職業(yè)教育辦學條件得到了極大改善，人才培養(yǎng)能力大幅提高，服務社會能力顯著增強，現(xiàn)代職業(yè)教育體系基本形成。然而，正如法國社會學家涂爾干（Emile Durkheim）指出：“只有細致地研究過去，我們才能去預想未來，理解現(xiàn)在。”[2]全面總結黨的十八大以來我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的成效和經(jīng)驗，系統(tǒng)闡述當前我國職業(yè)教育發(fā)展面臨的困境和挑戰(zhàn)，對科學謀劃職業(yè)教育未來發(fā)展以及探尋職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、職業(yè)教育改革與發(fā)展的巨大成就

（一）從“層次教育”到“類型教育”，確立了職業(yè)教育類型地位

黨的十八大以來，我國職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展亟須破解的一個重大問題是消解國家、社會需求與企業(yè)、個體需求之間錯位而引致的發(fā)展困境。為此，職業(yè)院校尋求從“層次”到“類型”的轉(zhuǎn)變是21 世紀以來我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的根本要求。2019 年，國務院頒布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》旗幟鮮明地指出，職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位[3]。這一基本定位從國家層面正式確認了職業(yè)教育作為一種教育類型在我國國民教育體系中的重要作用，標志著職業(yè)教育從普通高等教育體系獨立出來，實現(xiàn)了職業(yè)教育從“層次”到“類型”的轉(zhuǎn)變。這一理論突破極大地豐富了中國特色職業(yè)教育的理論內(nèi)涵與體系邏輯，清楚地回答了我國要建設什么樣的職業(yè)教育，怎么建設職業(yè)教育這一根本性問題，即要建設與普通教育雙軌平行、相互融通、具有同等地位的完整職業(yè)教育體系。在職業(yè)教育類型教育定位指導下，職業(yè)教育將構建起中職—高職—職業(yè)本科乃至碩博士一體化的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，打通職業(yè)教育沒有高學歷這一“堵點”。因此，確立職業(yè)教育是一種“類型教育”而非“層次教育”是在國家教育政策層面對職業(yè)教育改革與發(fā)展的重大突破。

（二）從“校企合作”到“產(chǎn)教融合”，構建了跨界融通大職教觀

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展由“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)變、“制造大國”向“制造強國”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的利用企業(yè)資源為學校培養(yǎng)人才的單向度校企合作模式已然不能適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結構調(diào)整優(yōu)化的需求，取而代之的是一種具有雙向、互動的雙向度產(chǎn)教融合模式?！督逃筷P于2013 年深化教育領域綜合改革的意見》中率先提出產(chǎn)教融合一詞。此后，國務院陸續(xù)出臺一系列促進職業(yè)教育產(chǎn)教融合的政策文件。2014 年，國務院在《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出了產(chǎn)教融合要求。2015 年，國務院印發(fā)《中國制造2025》（國發(fā)〔2015〕28 號）提到鼓勵企業(yè)與學校合作，培養(yǎng)制造業(yè)急需的科研人員、技術技能人才與復合型人才，積極推進產(chǎn)學研結合。2017 年，國務院辦公廳發(fā)布《關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，構建了產(chǎn)教融合發(fā)展的大格局。2019 年，國務院頒布實施《國家職業(yè)教育改革實施方案》，從國家層面對深化產(chǎn)教融合工作作出部署，強調(diào)加強校企深度合作，建立起產(chǎn)教融合型企業(yè)認證制度。至此，產(chǎn)教融合作為職業(yè)教育的一項系統(tǒng)性變革，從校企合作、協(xié)同育人的初級階段，升級為區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群與學科集群融合的中級階段，再發(fā)展到推動產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)與教育系統(tǒng)的系統(tǒng)性變革，最終成為國家發(fā)展戰(zhàn)略有機組成部分的高級階段，由此構建了職業(yè)教育跨界融通的大職教觀。

（三）從“規(guī)模發(fā)展”到“提質(zhì)培優(yōu)”，邁入了高質(zhì)量發(fā)展新時代

2020 年10 月，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》鄭重提出“建設高質(zhì)量教育體系”。高質(zhì)量發(fā)展就從對經(jīng)濟的發(fā)展要求迅速滲透到包括教育領域在內(nèi)的社會各個行業(yè)，對我國社會各領域產(chǎn)生了革命性影響[4]。目前，我國已建立起世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系。我國職業(yè)教育不僅在辦學規(guī)模上實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，在辦學質(zhì)量上也取得了顯著成就。職業(yè)教育“三教”（教師、教材、教法）改革進步顯著，“三高”（質(zhì)量高地、創(chuàng)新高地和融合高地）建設成效彰顯。與此同時，在戰(zhàn)略規(guī)劃上，職業(yè)教育從國家示范校、骨干校、優(yōu)質(zhì)校等項目建設到《國家職業(yè)教育改革實施方案》，先后啟動和實施了中國特色高水平高等職業(yè)院校和專業(yè)建設計劃，提出了集中力量建設一批引領改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高職學校和專業(yè)群[5]。在人才培養(yǎng)方面，職業(yè)教育通過“項目引領、扶優(yōu)扶強、率先突破、帶動整體”的發(fā)展模式，從局部到整體，實現(xiàn)了產(chǎn)教融合和工學結合，強化“學習—實訓”相融合的教育教學活動，推進校企協(xié)同育人。特別是教育部等九部委聯(lián)合印發(fā)的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023 年）》通過突出提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能這條主線，清晰地繪制了未來三年職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的“作戰(zhàn)路線圖”。

二、職業(yè)教育改革與發(fā)展的問題表征

（一）區(qū)域發(fā)展差異大，服務經(jīng)濟社會發(fā)展適應性不強

職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平關系密切，二者相輔相成、相得益彰。受區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，我國職業(yè)教育發(fā)展水平呈現(xiàn)出明顯的空間布局差異，職業(yè)教育在東部地區(qū)的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度、經(jīng)費投入、資源分布以及人才培養(yǎng)均明顯高于中、西部地區(qū)。究其原因，主要是東部地區(qū)大多屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，能夠為職業(yè)教育改革與發(fā)展提供必要的人力、物力與財力支持?！半p高計劃”旗幟鮮明地提出“創(chuàng)新高等職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的運行模式，精準對接區(qū)域人才需求，提升高職學校服務產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的能力，推動高職學校和行業(yè)企業(yè)形成命運共同體”[6]。這進一步加大了職業(yè)教育區(qū)域發(fā)展差異。與此同時，職業(yè)教育也存在創(chuàng)新能力不足、服務經(jīng)濟社會發(fā)展適應性不強等系列問題。職業(yè)教育適應性的核心要義就是職業(yè)教育要積極主動地適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展，它既是重要的質(zhì)量指標，也是高等教育大眾化乃至普及化以后教育結構質(zhì)量的關鍵所在。如果忽略職業(yè)教育適應性或者職業(yè)教育適應性不強，職業(yè)教育培養(yǎng)的人才就不能夠滿足經(jīng)濟社會發(fā)展新格局的需要以及人民群眾對高質(zhì)量教育的需要，這不僅是國家財政教育投入的浪費，更是人力資源的浪費。

（二）“雙師型”教師欠缺，工學結合一體化教學有待提升

職業(yè)院校想要培養(yǎng)出一批符合社會經(jīng)濟發(fā)展要求的高素質(zhì)技術技能人才、能工巧匠以及大國工匠，需要打造一支“雙師型”教師隊伍。黨的十八大以來，我國職業(yè)院校專任教師數(shù)量、高職生師比以及“雙師型”教師數(shù)量都有了長足進步，整體素質(zhì)不斷提高。然而，從職業(yè)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求來看，當前職業(yè)院校教師隊伍還存在著數(shù)量不足、來源單一、校企雙向流動不暢、結構性矛盾突出、管理體制機制不靈活以及專業(yè)化水平偏低等問題?！半p師型”教師絕大多數(shù)是師范學院和職業(yè)技術師范院校的畢業(yè)生，他們年齡偏低、實踐能力存在不足；部分“雙師型”教師來自企業(yè)專業(yè)技術人員，他們有豐富的實踐經(jīng)驗，但在職業(yè)教育觀念、教學方法和教學手段等方面存在欠缺。同時具備理論教學和實踐教學能力的“雙師型”教師和教學團隊短缺，嚴重影響了職業(yè)院校學生工學結合一體化教學的效果。

（三）辦學經(jīng)費投入少，影響職教提質(zhì)培優(yōu)高質(zhì)量發(fā)展

我國各級政府在職業(yè)教育辦學經(jīng)費投入方面不遺余力，但職業(yè)教育經(jīng)費投入不足、渠道來源單一的短板依然明顯。具體表現(xiàn)為：一是職業(yè)教育經(jīng)費投入占教育經(jīng)費總額比重偏低。2019年全國高等教育經(jīng)費總投入為13464億元，其中，高職高專教育經(jīng)費總投入為2402 億元，僅占全國高等教育經(jīng)費總投入的17.84%。高職高專教育經(jīng)費投入與高職高專教育占高等教育“半壁江山”的體量明顯不對稱。二是職業(yè)教育經(jīng)費投入增速低于高等教育。2019 年高職高專教育經(jīng)費總投入比上年增長11.25%，而全國高等教育經(jīng)費總投入比上年增長11.99%。三是高職高專生均教育經(jīng)費投入下降。2019 年全國普通高等學校生均經(jīng)費投入為38681 元，比上年增長6.60%，而高職高專教育生均經(jīng)費投入為21708 元，比上年負增長2.31%。除此之外，就投入經(jīng)費渠道和來源而言，當前我國公辦高職教育經(jīng)費投入主要依靠國家教育經(jīng)費劃撥，行業(yè)企業(yè)參與或投入的比重較小。盡管我國職業(yè)教育的經(jīng)費投入在逐年增加，但是由于職業(yè)教育投入底子薄、歷史欠賬較多，特別是職業(yè)教育財政經(jīng)費穩(wěn)步增長機制不夠健全，已經(jīng)制約了職業(yè)教育的辦學條件改善，無法完全滿足職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)的需要。

（四）現(xiàn)代治理能力弱，制約職業(yè)教育現(xiàn)代化辦學活力

職業(yè)教育治理能力現(xiàn)代化是職業(yè)教育發(fā)展高質(zhì)量、創(chuàng)建高水平職業(yè)院校的必然選擇。它是包括政府、職業(yè)院校、行業(yè)協(xié)會以及市場等多元教育利益相關者共同參與職業(yè)教育事務的決策、管理與資源支持，共同或協(xié)同提供職業(yè)教育服務的過程[7]。職業(yè)教育治理作為一種有效管理公共組織的承諾，需要解決工具主義主導下的“自上而下”權力運行模式、企業(yè)與市場間出現(xiàn)的“若即若離”形態(tài)以及職業(yè)院校辦學質(zhì)量不高等問題[8]。然而，當前我國職業(yè)教育治理的頂層設計尚未厘清職業(yè)教育治理主體的性質(zhì)及其關系，規(guī)則制度和程序制度還未能成為消解職業(yè)教育各利益主體之間沖突的強制性制度保障。例如，本應讓渡給行業(yè)協(xié)會以及市場的權利，仍由政府和職業(yè)院校掌握，治理主體中行業(yè)協(xié)會以及市場等的作用缺失或力量微弱，治理主體之間利益表達和關聯(lián)互動的意愿和強度偏弱。職業(yè)教育治理體系尚未形成黨委領導、校長負責、企業(yè)參與以及社會監(jiān)督的多元治理格局，特別是行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育治理的積極性和主動性不高，一定程度上制約了職業(yè)教育現(xiàn)代化辦學活力。

三、職業(yè)教育改革與發(fā)展的未來展望

2021 年，習近平總書記在全國職業(yè)教育大會上強調(diào)，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，職業(yè)教育前途廣闊、大有可為[9]。立足新時代、順應新期待、展現(xiàn)新作為，職業(yè)教育要以支持職業(yè)教育集群發(fā)展、健全教師教育發(fā)展制度、增加職業(yè)教育經(jīng)費投入以及完善職業(yè)教育治理體系為核心，以實現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。

（一）支持職業(yè)教育集群發(fā)展，實現(xiàn)職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展

職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展不僅是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實要求，也是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的必由之路。職業(yè)教育集群作為實現(xiàn)職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展的重要途徑，是區(qū)域性職教資源、產(chǎn)業(yè)資源以及社會公共資源等多重要素在地理和空間上的聚合，能夠有效地整合城市、產(chǎn)業(yè)以及職教資源，已成為職業(yè)教育發(fā)展新趨勢。職業(yè)教育集群既體現(xiàn)了專業(yè)與專業(yè)群之間基于產(chǎn)業(yè)鏈的橫向聯(lián)系，又體現(xiàn)了中高等職業(yè)教育專業(yè)與專業(yè)群之間的縱向聯(lián)系[10]。例如，在我國擁有良好經(jīng)濟條件和產(chǎn)業(yè)基礎的江蘇省、浙江省和廣東省等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，職業(yè)教育集群立足于區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育原有的基礎與優(yōu)勢，通過不斷調(diào)整課程專業(yè)的結構與布局，構建與該產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展需求相一致的專業(yè)集群體系，在解決職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟融合不充分、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不密切等問題上發(fā)揮了積極的示范效應，已經(jīng)得到了社會各界的廣泛認可。

（二）健全教師教育發(fā)展制度，提高職業(yè)院校教師專業(yè)化發(fā)展水平

當前，我國職業(yè)教育正走在提質(zhì)培優(yōu)與增值賦能的快車道上，健全教師教育發(fā)展制度是提高職業(yè)教育教師隊伍素質(zhì)和專業(yè)化水平的重要前提。首先，教育行政部門可以通過支持部分職業(yè)院校轉(zhuǎn)型為職業(yè)技術師范大學，或是分專業(yè)支持一批高水平工科院校舉辦職業(yè)技術師范教育，為解決職業(yè)教育師資短缺問題奠定堅實的基礎。其次，完善職業(yè)院校教師聘用機制，加快職業(yè)院校教師編制崗位管理改革以及建立健全教師兼職和兼職教師管理制度。最后，建立以政府投入為主、社會各界多渠道支持的職業(yè)教育經(jīng)費籌措機制。例如，通過推動職業(yè)教育生均撥款制度，建立與辦學規(guī)模、培養(yǎng)成本、辦學質(zhì)量相適應的經(jīng)費投入機制，加大公共財政投入，深化投資體制改革，逐年提高各級政府財力用于職業(yè)教育的比例。

（三）完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系，構建產(chǎn)教融合協(xié)同育人機制新格局

職業(yè)教育作為一種教育類型，其特殊性在于直接面向企業(yè)和市場辦學，具有明顯的職業(yè)本位性、教育功能性以及社會開放性。目前我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設與社會期望相比仍存在差距，具體表現(xiàn)在職業(yè)教育改革所需配套制度政策仍待健全、產(chǎn)教融合協(xié)同育人難點尚未突破以及行業(yè)指導職業(yè)教育能力和職業(yè)證書的公信力有待提升等方面。為此，新形勢下發(fā)展職業(yè)教育必須健全完善職業(yè)教育改革配套制度政策，一體化設計中職、高職與本科職業(yè)教育培養(yǎng)體系。建立政府主導、行業(yè)指導以及企業(yè)參與的辦學體制機制，形成“政府統(tǒng)籌管理、學校辦學、行業(yè)和社會評估”的科學治理格局。與此同時，通過健全職業(yè)教育國家教學標準體系、完善辦學質(zhì)量監(jiān)管評價機制以及打造高素質(zhì)的專業(yè)化管理隊伍，促進教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈以及創(chuàng)新鏈“四鏈”有機銜接，提高行業(yè)企業(yè)參與辦學程度，實現(xiàn)產(chǎn)教融合協(xié)同育人機制新格局。