淺談高速公路建設(shè)主要模式及BOT+施工總承包模式的優(yōu)點(diǎn)

張繼明 程龍翔

摘要 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高速公路建設(shè)速度也越來(lái)越快，由地方政府為投資主體建設(shè)高速公路的模式，很難適應(yīng)高速公路建設(shè)的速度。越來(lái)越多的社會(huì)投資人參與高速公路建設(shè)，為高速公路建設(shè)注入了源源不斷的資金。社會(huì)投資人參與高速公路建設(shè)主要是采用BOT模式。BOT模式的細(xì)分之一BOT+施工總承包模式具備更多的優(yōu)點(diǎn)，更加受到社會(huì)投資人的關(guān)注。文章首先介紹了高速公路投資建設(shè)的幾種模式，并以肇慶至高明高速一期工程等項(xiàng)目為例，重點(diǎn)論述了BOT+施工總承包模式的優(yōu)點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 BOT;施工總承包;高速公路;資本金;投資回報(bào)率;施工質(zhì)量

中圖分類(lèi)號(hào) F542;F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）03-0187-03

0 引言

我國(guó)高速公路已修筑超過(guò)15萬(wàn)km，其中政府直接投資建設(shè)的高速里程超過(guò)6萬(wàn)km，債務(wù)余額超過(guò)3萬(wàn)億元[1]。對(duì)于政府直接投資建設(shè)高速公路，要求政府在建設(shè)期短期內(nèi)投入大量資金，而后續(xù)僅能靠車(chē)輛通行費(fèi)收入來(lái)償還債務(wù)，致使政府資金壓力過(guò)大，債務(wù)越積越高，此模式已經(jīng)不能滿足高速公路建設(shè)發(fā)展的需求。社會(huì)投資人采用BOT模式，攜帶大量資金進(jìn)入高速公路投資建設(shè)領(lǐng)域，能夠繼續(xù)推動(dòng)高速公路建設(shè)，從而極大緩解了政府的資金壓力。而B(niǎo)OT+施工總承包模式作為BOT模式的一種，優(yōu)點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，成為社會(huì)投資人的首選模式。該文對(duì)高速公路建設(shè)的幾種模式進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹，以實(shí)際項(xiàng)目為例，闡述BOT+施工總承包模式的優(yōu)點(diǎn)，為社會(huì)投資人參與高速公路建設(shè)提供參考。

1 我國(guó)高速公路投資建設(shè)現(xiàn)狀

從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始興建高速公路，1988年10月，我國(guó)第一條高速公路——滬嘉高速建成通車(chē)，進(jìn)入21世紀(jì)10年代，高速公路建設(shè)迎來(lái)快速發(fā)展階段，30多年來(lái)，已經(jīng)初步形成了連接重要城市及地區(qū)的高速公路通道，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路干線網(wǎng)絡(luò)正在形成[2]。截至2020年末，全國(guó)高速公路15.29萬(wàn)km，累計(jì)投資10.09萬(wàn)億元，累計(jì)資本金投入3.16萬(wàn)億元，累計(jì)債務(wù)性資金投入6.93萬(wàn)億元，債務(wù)余額6.70萬(wàn)億元，通行費(fèi)收入4 566.2億元，通行費(fèi)收支缺口7 177.4億元[1]。從數(shù)據(jù)中可以看出，高速公路通行費(fèi)收入遠(yuǎn)小于支出，政府及社會(huì)資本投資建設(shè)高速公路債務(wù)及資金缺口很大，還款壓力大。

2 高速公路幾種主要模式建設(shè)

2.1 地方政府直接投資高速公路建設(shè)

由地方政府（省級(jí)、市級(jí)）或其下屬行政事業(yè)單位（交通廳、交通局、公路局等）組建高速建設(shè)管理中心（處），再由管理中心（處）直接進(jìn)行某一高速公路的投資，負(fù)責(zé)高速公路的項(xiàng)目立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)等工作，通過(guò)收取車(chē)輛通行費(fèi)作為項(xiàng)目收入，償還政府債券和銀行貸款。此種模式資本金由政府負(fù)責(zé)投入，政府資金壓力較大，從而導(dǎo)致現(xiàn)階段政府很少直接投資高速公路建設(shè)。目前僅當(dāng)高速公路的車(chē)輛通行費(fèi)收入不足以覆蓋整個(gè)項(xiàng)目投資及運(yùn)營(yíng)支出，財(cái)務(wù)收益為負(fù)，很難吸引到社會(huì)資本投入的高速公路建設(shè)，但社會(huì)收益高，才會(huì)采取地方政府直接投資的模式進(jìn)行高速公路建設(shè)。

例如廣東省專(zhuān)門(mén)成立廣東省南粵交通投資有限公司主要負(fù)責(zé)這種類(lèi)型高速公路的修建。采取廣東省與各地市共同投資建設(shè)高速公路的模式，資本金由省級(jí)出資75%，地級(jí)市出資25%，由廣東省南粵交通投資有限公司組建高速公路建設(shè)管理中心負(fù)責(zé)高速公路的投資建設(shè)以及后續(xù)運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)管理工作。廣東省內(nèi)汕昆高速肇慶段、汕湛高速肇慶段、懷陽(yáng)高速公路均采取此種模式完成投資建設(shè)。

2.2 地方政府下屬國(guó)資企業(yè)投資高速公路建設(shè)

由地方政府下屬的交通投資類(lèi)國(guó)資企業(yè)負(fù)責(zé)高速公路的投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。此種模式適合收益較好、車(chē)輛通行費(fèi)收入能夠覆蓋建設(shè)投資及運(yùn)營(yíng)期費(fèi)用的高速項(xiàng)目。

以廣東省為例，廣東省交通集團(tuán)下屬的廣東省高速公路有限公司、廣東省路橋建設(shè)發(fā)展有限公司、廣東省公路建設(shè)有限公司等作為投資主體參與大部分廣東省高速公路投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。例如廣東省惠清高速由廣東省路橋建設(shè)發(fā)展有限公司主導(dǎo)修建。此外，也有大量省屬企業(yè)與市屬企業(yè)合作參與高速公路建設(shè)，例如廣東寧華高速由廣東省路橋建設(shè)發(fā)展有限公司和梅州市高速公路建設(shè)投資有限公司分別出資90%、10%組建項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

2.3 BOT模式（建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交）投資建設(shè)高速

由地方政府投資建設(shè)高速公路，需要政府直接投入大量資金，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，無(wú)力投資過(guò)多高速公路建設(shè)。除去經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的城市，大多數(shù)地級(jí)市級(jí)政府所屬國(guó)有企業(yè)的能力有限，流動(dòng)資金較少，而高速公路建設(shè)動(dòng)輒需要投資幾十億，地方國(guó)企力不從心。在這樣的背景下，越來(lái)越多的新建高速公路采取BOT模式進(jìn)行投資建設(shè)，即由社會(huì)資本（央企、大型私企、交通類(lèi)國(guó)企）單獨(dú)或與地方國(guó)資企業(yè)合資組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)高速公路投資建設(shè)，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)高速的運(yùn)營(yíng)，在運(yùn)營(yíng)期滿后，將高速公路移交至政府或政府制定的單位。

當(dāng)?shù)卣c項(xiàng)目公司簽訂《高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同》，授權(quán)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)高速的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，收取車(chē)輛通行費(fèi)償還債務(wù)，一般特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為建設(shè)期+運(yùn)營(yíng)期。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目所有設(shè)施無(wú)償移交至當(dāng)?shù)卣⒂傻胤秸?fù)責(zé)高速公路后續(xù)的管理、養(yǎng)護(hù)及運(yùn)營(yíng)。

BOT模式又可以細(xì)分為傳統(tǒng)BOT、BOT+施工總承包、BOT+EPC等多種模式[3]。中國(guó)交建、中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、中國(guó)能建葛洲壩、招商局等大型央企均成立獨(dú)立法人的高速公路建設(shè)投資公司，采取BOT模式，積極參與到我國(guó)高速公路建設(shè)之中。各大央企主動(dòng)擔(dān)起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重?fù)?dān)，為緩解地方政府投資壓力做出了極大貢獻(xiàn)。

3 BOT+施工總承包模式的優(yōu)點(diǎn)

BOT+施工總承包模式是BOT模式中細(xì)化的一種，與傳統(tǒng)BOT模式相對(duì)比，此模式下投資人具備施工總承包資質(zhì)，高速公路的施工由投資人所屬企業(yè)負(fù)責(zé)，不再單獨(dú)進(jìn)行施工招標(biāo)。中國(guó)交建、中國(guó)建筑、中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、中國(guó)能建葛洲壩等眾多大型央企具備高速公路施工承包資質(zhì)，所以更多地采用BOT+施工總承包模式參與高速公路投資建設(shè)之中。

廣東省肇慶至高明高速公路（一期）工程，即采用BOT+施工總承包模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目估算總投資219億元。該項(xiàng)目社會(huì)收益率約大于社會(huì)折現(xiàn)率8%，效益費(fèi)用比約為1.2，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大帶動(dòng)作用，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行分析，該方案是完全可行的。然而項(xiàng)目25年運(yùn)營(yíng)期財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率小于0，財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值小于零，社會(huì)資本投資可行性資金缺口巨大。為了吸引社會(huì)投資人參與肇明高速公路建設(shè)，推動(dòng)項(xiàng)目順利進(jìn)行，由肇慶市政府出資對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行部分補(bǔ)貼，在政府補(bǔ)貼后再次進(jìn)行測(cè)算，社會(huì)投資人財(cái)務(wù)收益率大于或等于財(cái)務(wù)基準(zhǔn)折現(xiàn)率。

經(jīng)過(guò)多輪招標(biāo)、談判，最終中國(guó)能建葛洲壩集團(tuán)股份有限公司與大連三豐集團(tuán)公司的聯(lián)合體脫穎而出，成為肇明高速的社會(huì)投資人。肇慶市人民政府設(shè)立肇慶市路達(dá)投資有限公司作為政府出資代表，參與項(xiàng)目投資建設(shè)。最終肇明高速項(xiàng)目由中國(guó)能建葛洲壩集團(tuán)牽頭大連三豐集團(tuán)與肇慶市路達(dá)投資有限公司合資組建項(xiàng)目公司。肇慶市交通運(yùn)輸局與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，授權(quán)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)高速投資建設(shè)及后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理，特許經(jīng)營(yíng)期為建設(shè)期3年+運(yùn)營(yíng)期25年。在特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將無(wú)償?shù)卣麄€(gè)項(xiàng)目移交至肇慶市政府。下文主要以廣東省肇明高速為例，對(duì)BOT+施工總承包模式的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析。

3.1 BOT+施工總承包模式中項(xiàng)目公司資金投入有保障

在BOT+施工總承包模式中，社會(huì)投資人自有資金充足，財(cái)力雄厚，能夠確保項(xiàng)目資金的投入，從而推動(dòng)項(xiàng)目完成。

中國(guó)葛洲壩集團(tuán)股份有限公司是具有公路工程施工總承包特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)，公路施工為其主營(yíng)業(yè)務(wù)之一，施工經(jīng)驗(yàn)豐富，截至2020年底總資產(chǎn)超過(guò)2 000億元[4]。因此，葛洲壩集團(tuán)能夠確保項(xiàng)目資本金按照項(xiàng)目推進(jìn)情況及時(shí)投入到項(xiàng)目公司，能有效避免因?yàn)橘Y本金投入不足造成項(xiàng)目擱淺的情況發(fā)生。此外，該項(xiàng)目超過(guò)百分之六十的建設(shè)資金需要通過(guò)銀行貸款來(lái)籌集，各大銀行貸款時(shí)首要考慮項(xiàng)目自有收益，股東方自身實(shí)力也是重要考慮因素，葛洲壩集團(tuán)會(huì)增加銀行對(duì)項(xiàng)目的信心，從而使項(xiàng)目公司能夠更容易獲得銀行貸款。目前，肇明高速項(xiàng)目公司已簽訂貸款合同的融資金額與總資本金投入之和已經(jīng)等于項(xiàng)目總投資，從資金的角度來(lái)看項(xiàng)目可以順利實(shí)施。

3.2 BOT+施工總承包模式中施工期利潤(rùn)可用于項(xiàng)目資本金投入

BOT+施工總承包模式下，由社會(huì)投資人企業(yè)負(fù)責(zé)高速公路項(xiàng)目施工總承包，施工期利潤(rùn)由投資人企業(yè)賺取，可以用于項(xiàng)目資本金投入，能夠極大減少投資人資金投入壓力。在肇明高速項(xiàng)目中，總資本金投入占總項(xiàng)目投資的25%，葛洲壩集團(tuán)占股47.5%，可以計(jì)算出葛洲壩集團(tuán)需要投入的資本金為項(xiàng)目總投資的11.9%，即26億元。經(jīng)過(guò)測(cè)算，葛洲壩集團(tuán)在該項(xiàng)目中賺取的施工利潤(rùn)將超過(guò)26億元，利潤(rùn)額大于葛洲壩集團(tuán)在項(xiàng)目中的資本金投入。因此，對(duì)葛洲壩集團(tuán)而言，參與肇明高速項(xiàng)目投資并不會(huì)產(chǎn)生巨大資金壓力。

3.3 BOT+施工總承包模式能夠有效縮短項(xiàng)目周期

在傳統(tǒng)BOT模式中，項(xiàng)目公司需要施工圖設(shè)計(jì)取得批復(fù)后，才能開(kāi)展施工招標(biāo)，完成施工招標(biāo)流程，確定施工單位，再到施工單位進(jìn)場(chǎng)，項(xiàng)目土建施工啟動(dòng)，中間耗時(shí)超過(guò)4個(gè)月的時(shí)間。在BOT+施工總承包模式中，項(xiàng)目投資人確定，總承包單位同步確認(rèn)，施工招標(biāo)流程取消，勘察設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備等多項(xiàng)工作同步推進(jìn)，從而使得從項(xiàng)目立項(xiàng)到施工完成的所需的時(shí)間能夠大大縮短，進(jìn)而減少項(xiàng)目支出，提高收益率。

肇明高速2019年12月份簽訂投資協(xié)議，根據(jù)投資協(xié)議，由葛洲壩集團(tuán)負(fù)責(zé)施工總承包，不需要等施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)后，再進(jìn)行施工招標(biāo)。施工總承包籌備組2020年5月正式成立，開(kāi)始以項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告為基礎(chǔ)，謀劃項(xiàng)目部駐地選址，劃分施工分部、工區(qū)，規(guī)劃混凝土拌合站、實(shí)驗(yàn)室、施工便道、鋼筋加工場(chǎng)等臨建設(shè)施布局。施工總承包部根據(jù)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)工作的推進(jìn)，不斷優(yōu)化臨建設(shè)施規(guī)劃，并按計(jì)劃開(kāi)展臨建施工。此外，總承包部提前與當(dāng)?shù)卣⒈O(jiān)管部門(mén)進(jìn)行溝通對(duì)接，了解當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)施工方面的政策，為后續(xù)項(xiàng)目施工推進(jìn)打下良好基礎(chǔ)。在施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)前，總承包部已經(jīng)提前完成駐地、實(shí)驗(yàn)室、拌合站及施工便道等臨建設(shè)施建設(shè)。在2020年12月取得該項(xiàng)目先行工程施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)后，總承包單位立即開(kāi)始工程施工建設(shè)。此種模式為肇明高速的推進(jìn)節(jié)約了超過(guò)4個(gè)月的時(shí)間，減少項(xiàng)目整體投資，進(jìn)而提高了投資人的投資回報(bào)率。

3.4 BOT+施工總承包模式下項(xiàng)目施工質(zhì)量更有保障

項(xiàng)目公司作為投資人，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)，要負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)工作。養(yǎng)護(hù)工作的多少取決于建設(shè)期的施工質(zhì)量，若施工質(zhì)量?jī)?yōu)良，養(yǎng)護(hù)成本就會(huì)相應(yīng)下降;反之則會(huì)大幅增加項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)成本，從而拉低投資收益。BOT+施工總承包模式下，項(xiàng)目公司在施工過(guò)程中會(huì)對(duì)施工質(zhì)量更加嚴(yán)格把關(guān)，能夠有效減少偷工減料、質(zhì)量不過(guò)關(guān)的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而減少運(yùn)營(yíng)期養(yǎng)護(hù)支出。

某一高速屬于BOT+EPC項(xiàng)目，投資人賺取了施工期利潤(rùn)，項(xiàng)目完工后，即將項(xiàng)目整體賣(mài)出，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)營(yíng)的考慮，整體施工質(zhì)量較差。此項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不到5年，就出現(xiàn)路基不均勻沉降、涵洞開(kāi)裂、隧道滲水等各種各樣質(zhì)量問(wèn)題，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期養(yǎng)護(hù)成本增加。

肇明高速吸取教訓(xùn)，對(duì)總承包部施工質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把控，為項(xiàng)目的整個(gè)生命周期負(fù)責(zé)。截止2021年底，肇明高速已開(kāi)工將近1年，整體施工質(zhì)量可控。后續(xù)在項(xiàng)目公司和總承包部的共同努力以及葛洲壩集團(tuán)的監(jiān)督下，肇明高速公路的質(zhì)量能夠更有保障，減輕運(yùn)營(yíng)期養(yǎng)護(hù)負(fù)擔(dān)。

3.5 項(xiàng)目公司吸取本土企業(yè)高速公路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

BOT+施工總承包模式較多采取與地方政府所屬國(guó)資企業(yè)合作，地方國(guó)企在當(dāng)?shù)馗咚俟方ㄔO(shè)領(lǐng)域深耕多年，具有豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，能夠幫助項(xiàng)目更好的推進(jìn)。

肇慶市路達(dá)交通投資有限公司為肇慶市公路發(fā)展公司子公司，管理人員來(lái)全部自公路發(fā)展公司，參與過(guò)廣昆高速肇慶段、二廣高速肇慶段、廣佛肇高速肇慶段的建設(shè)，經(jīng)驗(yàn)豐富，熟悉廣東省關(guān)于高速公路建設(shè)的相關(guān)管理規(guī)定，清楚當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情。肇慶市路達(dá)交通投資有限公司作為肇明高速項(xiàng)目公司股東，能夠?yàn)樵擁?xiàng)目報(bào)批報(bào)建手續(xù)辦理、質(zhì)量監(jiān)督、交竣工驗(yàn)收、征地拆遷等工作的開(kāi)展提供大量幫助。

4 結(jié)論

綜上，BOT+施工總承包模式作為BOT模式的一種，具有項(xiàng)目資金投入有保障，施工期利潤(rùn)可用于項(xiàng)目資本金投入，項(xiàng)目周期能夠縮短，更能保障項(xiàng)目施工質(zhì)量，可以吸取本土企業(yè)高速公路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)等眾多優(yōu)勢(shì)，所以此種模式逐漸成為社會(huì)投資人參與高速公路建設(shè)的首要選擇。在高速公路建設(shè)中，各社會(huì)投資人要充分利用該模式各種的優(yōu)勢(shì)，確保項(xiàng)目順利完成。

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